[摘 要] 杭州要爭當共同富裕示范區(qū)的城市范例，必須正確認識和治理發(fā)展過程中形成的相對貧困問題。但是，杭州在運行層面上還存在諸多問題：相關制度政策不完善或者效率缺失;對相對貧困的認知不足，現(xiàn)有幫扶方式的范圍和水平有限，沒有真正解決多維貧困;貧困管理在整體性、層級聯(lián)動和智慧治理等方面創(chuàng)新力度還不夠大等。要解決這些問題，就需要全方位構建相對貧困治理的長效體系和機制：完善頂層制度機制設計，建立健全解決相對貧困的工作保障體系和機制，理順和協(xié)調政府、市場與社會三方關系，以打造科學領導的宏觀長效機制，形成政府層面統(tǒng)籌和引領效應;把握貧困的多維性，健全和完善以基本權利公平為基礎的社會保障體系、能力建設機制和發(fā)展機制，以建立健全解決相對貧困的長效保障機制;建立相對貧困治理專門機構、專業(yè)工作人員隊伍和大數據信息庫平臺，以打造相對貧困治理專業(yè)團隊和平臺。唯有全方位統(tǒng)籌和聯(lián)動，相對貧困才能有效解決，共同富裕才能真正實現(xiàn)。

[關鍵詞] 共同富裕;相對貧困;杭州;長效治理;示范區(qū);城市范例

[中圖分類號] C916? ? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1673-8616（2022）01-0087-12

1992年初，鄧小平在南方談話中提出了著名的社會主義本質論斷：“解放生產力，發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！盵1]黨的十八大以來，我國在全面消除絕對貧困方面取得了前所未有的成就，向著共同富裕的目標邁出了重要的一步，充分顯示出中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢”，其中之一是“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢”[2]。黨的十九屆四中全會還提出，“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”[2]。因此，建構相對貧困長效治理體系和機制不僅是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的題中之義，也是鞏固脫貧攻堅成果，實現(xiàn)共同富裕的必然要求。

一、相對貧困治理是杭州建設共同富裕示范區(qū)城市范例的現(xiàn)實要求

（一）杭州爭當共同富裕示范區(qū)城市范例的發(fā)展目標

按照《浙江省國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》，浙江省將全力打造“新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”[3]。2021年6月《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》明確提出：“到2025年，浙江省推動高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)取得明顯實質性進展。經濟發(fā)展質量效益明顯提高……基本公共服務實現(xiàn)均等化;城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差距持續(xù)縮小，低收入群體增收能力和社會福利水平明顯提升……治理能力明顯提升，人民生活更加美好;推動共同富裕的體制機制和政策框架基本建立?！盵4]杭州作為浙江的省會城市，于2021年7月10日發(fā)布《杭州爭當浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)城市范例的行動計劃（2021—2025年）》，提出到2025年杭州要基本達到生活富裕富足，爭當浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的城市范例。該文件指出，杭州共同富裕體制機制創(chuàng)新要實現(xiàn)重大突破，要促進城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展，推進優(yōu)質公共服務均等可及，深化收入分配制度改革，使區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距不斷縮小，共建共享的公共服務體系、全域統(tǒng)籌的保障支撐體系更加完善，取得“先富引領、共富示范”的階段性標志性成果，讓全市人民共享高品質生活[5]。

（二）相對貧困問題成為杭州市爭當共同富裕示范區(qū)城市范例面臨的重要問題

杭州正在向共同富裕的目標邁進，不僅經濟發(fā)展走在全國前列，2020年地區(qū)生產總值達16106億元[6]，2019年人均生產總值超2萬美元1，已經達到世界發(fā)達經濟體的標準，而且社會各方面的發(fā)展都具有較高的水平，其社會治理更是全國的典范。杭州市曾在全國率先提出“城市大腦”的概念，利用大數據探索城市治理科學化、精細化、智能化的新思路，助力打造“全國數字治理第一城”。但成績的背后，其發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展還不協(xié)調，公共衛(wèi)生、民生保障、社會治理等領域仍存在短板弱項。特別是在經濟不斷發(fā)展的過程中，由于各種因素的復合影響，收入和財富積累的馬太效應逐步顯現(xiàn)，弱勢群體的獲得感相對較低，相對貧困問題成為杭州市爭當共同富裕示范區(qū)城市范例面臨的重要問題。

（三）杭州相對貧困治理研究的必要性

從歷史的角度來看，發(fā)展可以消除絕對貧困，但無法自動消除相對貧困，無論社會的平均發(fā)展水平有多高，總會有一部分個體因為各種原因陷入相對貧困狀態(tài);從發(fā)展的角度來看，人們對于美好生活的需要是不斷提高的，人們對于貧困的理解和感受也是不斷改變的。因此，這就要求必須與時俱進地提高對相對貧困的認識，推進其治理。盡管杭州的城市治理已經形成一些可供借鑒的經驗，但對相對貧困問題的認識和治理還沒有形成較為成熟的實踐，而這將是杭州走向共同富裕、實現(xiàn)城市現(xiàn)代化治理必將面臨和必須解決的重要問題。因此，研究杭州的相對貧困問題，探索其長效治理體系和機制，不僅具備現(xiàn)實必要性，而且對于完善社會治理體系，提升社會治理能力，從而早日實現(xiàn)共同富裕和社會公平，不斷滿足廣大人民對美好生活的需要，充分展示社會主義制度的優(yōu)越性，具有非常重要的意義。本文通過對杭州相對貧困問題的調查和分析，結合杭州現(xiàn)實和未來發(fā)展展望，對相對貧困的長效治理體系和機制進行探討，以期對杭州爭當共同富裕示范區(qū)城市范例有所幫助。

二、杭州相對貧困治理存在的問題

2021年1—4月期間，筆者通過查閱相關文件和資料，走訪相關工作人員及對相對貧困群體的田野調查，發(fā)現(xiàn)杭州的相對貧困治理主要聚焦于杭州市轄區(qū)內戶籍人口的低保和臨時性救助，更偏向于傳統(tǒng)的貧困治理思維，且主要是經濟方面的幫扶。因此，在運行層面上還存在諸多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）相關制度政策不完善或者效率缺失

由于調節(jié)財產差距的政策手段有限，居民財產差距呈現(xiàn)不斷擴大態(tài)勢，而社會保障制度在調節(jié)收入分配中所發(fā)揮的作用相當有限。例如，市轄區(qū)內農村70歲及以上老人的養(yǎng)老金水平很低1，主要由70歲及以上老人的高齡補貼構成，導致養(yǎng)老保險制度的收入再分配效應非常有限。而城鎮(zhèn)退休人員的養(yǎng)老金分配存在不公平現(xiàn)象，且養(yǎng)老金分配向少數高收入群體傾斜，進而抑制了養(yǎng)老保險制度對調節(jié)收入差距的作用。此外，外來務工人員在就業(yè)、工資支付、社會保障、公共服務、社會福利等方面仍受到不同程度的不平等待遇。這不僅導致了勞動力資源配置的低效率，也帶來了收入分配不公和社會不公。

（二）對相對貧困的認知不足，對相對貧困群體的幫扶存在局限

由于過去主要聚焦于絕對貧困，相對貧困在很大程度上被忽視，至今相對貧困的內涵、外延、貧困線的標準還沒有統(tǒng)一的認識和界定，相對貧困治理也沒有正式納入未來發(fā)展規(guī)劃。而根據經濟社會發(fā)展及未來發(fā)展規(guī)劃確立動態(tài)多維的相對貧困線，將是相對貧困識別、提供社會支持和治理的基礎。特別是對于共同富裕示范區(qū)的建設來說，相對貧困有效治理將是必要的。對于相對貧困群體，社會保障的范圍和水平有限。筆者調查發(fā)現(xiàn)，目前杭州社會保障體系存在覆蓋面不全、城鄉(xiāng)區(qū)分明顯、保障水平參差不齊等問題。從覆蓋面來看，除了醫(yī)療保險，其他社保都未做到全覆蓋，特別是養(yǎng)老保險，外來務工人員及市轄區(qū)內農村地區(qū)農民參保缺口都很大;從保障層次來看，無論是醫(yī)療還是養(yǎng)老，都存在農村和城鎮(zhèn)在社會保障層面的區(qū)分;從保障水平來看，不僅農村和城鎮(zhèn)社會保障水平不同，即使在農保內部和城鎮(zhèn)社保內部保障水平也存在差異。而且目前杭州的低保僅僅覆蓋具有杭州市轄區(qū)內戶籍的符合條件的人群，還未覆蓋到邊緣群體和外來務工人員，且市區(qū)和所轄縣市標準是不統(tǒng)一的。同時，即使是能夠享受低保的人群，由于自身狀況的復雜性和負擔的多樣性，也僅僅足夠維持其基本的生存需求，很難保證能達到公眾認可的生活水平。對相對貧困群體來說，他們所獲得的社會支持主要側重于經濟上的幫扶，沒有真正解決多維貧困，這對于貧困主體可行能力的提高和相對貧困的長效治理是極其不利的1。經濟幫扶主要解決貧困主體的基本生活保障和收入不足，但只能治標，不能治本，不能使貧困主體獲得自主脫貧能力，也就無法解決可行能力不足引起的相對貧困問題[7]。

（三）貧困治理體系和機制存在的問題

目前杭州市的困難群體的社會救助主要由市民政局負責，實際執(zhí)行層面靠社區(qū)分管工作人員來落實，其權責相對有限，管理相對松散，整體性的相對貧困治理體系尚未形成，而目前的社會救助體系對相對貧困的具體情況的反應力和集成力是有限的，這對著眼于共同富裕的現(xiàn)代化貧困治理體系和治理機制的構建是遠遠不夠的。杭州市民政局相關文件指出，目前杭州市的社會救助體系還處于生存型、分散型救助階段，基層社會治理在整體性、層級聯(lián)動和智慧治理等方面創(chuàng)新力度還不夠大。因此，要解決相對貧困，其長效治理的相關制度和政策的制定、機構的設置、平臺的建立、人員的配備、工作機制的協(xié)調落實等各個方面都需要統(tǒng)籌規(guī)劃。特別是杭州市相對貧困治理現(xiàn)狀與達成相對貧困治理成為社會治理的有機組成部分的任務目標還有較大差距，在相對貧困治理成為共同富裕示范區(qū)建設的必要路徑方面還有很多工作要做，因此更要強化統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作2。

三、共同富裕目標下相對貧困長效治理體系和機制的建構

相對貧困作為一種發(fā)展分化現(xiàn)象，是多種因素交互作用的結果，既有相關制度和政策缺位、不健全或者無效率的因素，又有教育、醫(yī)療、社會保障等公共產品供給不平衡因素;既有市場競爭、波動等經濟性因素，又有自然災害、意外事故等非經濟性因素;既有產業(yè)更替等周期性因素，又有技術進步等結構性因素;既有貧困人口自身的脆弱性等客觀性因素，又有貧困文化融入、社會排斥等主觀性因素，呈現(xiàn)出多因素交叉融合的特點[8]。由此，決定了相對貧困治理的多元性、復雜性、長期性和系統(tǒng)性。同時，作為社會治理的有機組成部分，相對貧困治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也是社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。特別是在走向共同富裕的進程中，相對貧困治理應當且必然走上現(xiàn)代化、常規(guī)化之路，適時構筑相對貧困長效治理體系和機制是適應時代發(fā)展需求的必然之舉。為此，應從以下幾個方面著手。

（一）打造科學領導的宏觀長效機制，加強政府層面的統(tǒng)籌和引領

如上所述，相對貧困不是一個單純的經濟問題，而是集經濟、政治、社會、文化、生態(tài)等主客觀因素為一體的復合現(xiàn)象，是多要素、多維度、多層面綜合作用的結果。因此，僅從一個要素、一個角度或一個方面不能有效解決相對貧困問題，這就要求政府善于從宏觀和整體性視角進行科學領導，綜合運用行政、法律、經濟等手段，統(tǒng)籌各方、協(xié)同發(fā)力，調動各方積極性，形成全社會廣泛參與相對貧困治理的格局，形成高效的治理體系和機制，提高治理能力，共同解決相對貧困問題。

1.完善頂層制度機制設計

解決相對貧困問題，頂層制度設計是基礎。一是完善緩解相對貧困的制度體系。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調：“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系?！盵2]因此，針對凸顯的相對貧困問題，要進一步發(fā)揮公共服務的特有優(yōu)勢，必須在現(xiàn)有制度政策的基礎上，結合經濟社會發(fā)展和相對貧困人口的多種需求，探索制定和出臺更多有助于緩解相對貧困的制度。尤其應注意某些特殊群體，如外來務工群體、老年群體及貧困邊緣群體的相對貧困問題，給予他們更多的關注和支持。二是完善緩解相對貧困的保障政策體系?，F(xiàn)有的針對相對貧困群體的社會救助、社會保障等政策體系總體屬于簡單被動保護型，針對相對貧困人口，應健全和完善相關幫扶和保障政策，適時加大保障政策投入力度，適當提高幫扶標準，拓寬保障范圍，確保有效及時地提供幫助，并逐步實現(xiàn)由保護型救助向發(fā)展型幫扶轉變，增強幫扶對象的自我發(fā)展能力，提高其從社會和市場獲得機會的能力。三是完善預防性社會保護機制和體系。實施發(fā)展型幫扶離不開積極的預防性社會保護，社會保護相關部門可以依據有關條件制定健康教育、健身、疾病預防、計劃免疫等相關社會活動的政策，并鼓勵或要求幫扶對象積極參加這些社會活動，從而增強他們的風險抵御能力，提升他們的社會參與度與自我發(fā)展能力，以達到主動脫離、持久脫離相對貧困的效果。

2.建立健全解決相對貧困的工作保障體系和機制

鑒于相對貧困治理將是長期的常規(guī)性工作，在現(xiàn)有貧困治理格局的基礎上應具備專屬組織機構、組織協(xié)同保障以及監(jiān)督考核等一體化體系和機制。首先，應設立各級相對貧困治理領導管理機構。市級相對貧困治理領導管理機構統(tǒng)籌管理下轄的區(qū)（縣）、街道困難救助機構和涉及減貧工作的部門，將幫扶工作納入各級政府部門的基本職能，促進相對貧困治理工作的日?；鸵惑w化。同時，要強化解決相對貧困的工作職責，細化各級各部門分工，明確各主體責任，確保層層推進和落實解決相對貧困工作。其次，科學制定相對貧困的認證、監(jiān)測和管理辦法。建立動態(tài)化的相對貧困群體監(jiān)測機制，是相對貧困精準識別和精準扶持的基礎。因此，需要借鑒國際經驗，結合杭州發(fā)展實際，建立動態(tài)的相對貧困認定標準、核查方法和確認程序，健全協(xié)同的相對貧困人口信息管理體系、風險監(jiān)測體系和防返貧保障體系，做到對相對貧困人員的申報、識別、進入、確因、幫扶、退出等全過程全環(huán)節(jié)動態(tài)信息實時共享、專人專項負責跟蹤落實并實時上報系統(tǒng)平臺，確保信息處理及時有效，提高減貧的效果。最后，要完善多元監(jiān)督考核機制。市級相對貧困治理領導機構要設立專門的減貧監(jiān)督考核部門，建立綜合性考核指標，統(tǒng)一考核評估規(guī)范，把過程考核與結果考核、績效考核與群眾評價有機結合起來?？梢赃m當引入社會力量進行第三方評估，監(jiān)督政府部門貧困治理的實際效果，建立更客觀合理的考核機制，形成科學有效的績效考核體系和機制。

3.理順和協(xié)調政府、市場與社會三方關系

按照致貧因素，相對貧困群體可分為自然脆弱性群體、能力脆弱性1群體和社會制度政策脆弱性群體。相對貧困成因錯綜復雜，要有效解決相對貧困問題，必須充分發(fā)揮政府“有形大手”、市場“無形利手”和社會“多元能手”的各自作用和疊加效應[9]。尤其是杭州市要爭當共同富裕示范區(qū)城市范例，在此背景下杭州市相對貧困的治理體系和機制的建構具有政治、經濟、社會和國際等多個方面的重要意義，這決定了政府必須居于主導地位，同時要充分發(fā)揮市場的作用和社會力量的潛能。具體來說，政府主導是基礎，要在頂層設計中進一步完善組織體系、責任體系、政策體系、投入體系、監(jiān)督和考核體系等[10]，并充分發(fā)揮政府的統(tǒng)領、協(xié)調和調動作用，建立相對貧困治理的整體性機制，不斷提升相對貧困治理的能力;市場調節(jié)是根本，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，全面深化改革、貫徹新發(fā)展理念、促進產業(yè)轉型升級等，不斷提高經濟發(fā)展的質量和效益，促進利貧性和包容性經濟發(fā)展，為解決相對貧困問題奠定經濟基礎;社會各方參與是關鍵，要有效整合社會資源，廣泛動員社會力量參與相對貧困治理，建立相對貧困家庭社會服務體系，特別是要鼓勵和引導更多民營企業(yè)結合自身發(fā)展參與相對貧困治理，同時要注重調動和激發(fā)相對貧困群體脫貧的內生動力，形成全社會廣泛參與的格局[11]。

（二）把握貧困的多維性，建立健全解決相對貧困的長效保障機制

1.健全和完善以基本權利公平1為基礎的社會保障體系

社會保障體系的健全和完善是相對貧困減貧戰(zhàn)略的核心內容，是國際減貧戰(zhàn)略的三大支柱之一[12]。杭州市目前的社會保障體系仍未完善，影響了社會保障應有的緩解相對貧困功能的發(fā)揮。因此，著眼于相對貧困長效治理，需要構建公平公正的利貧性社會保障體系。就具體措施而言，一是進行社會保障體系的完善和再設計，繼續(xù)擴大社會保障覆蓋面，破除城鄉(xiāng)、戶籍、身份等限制，使所有人口都納入基本的社會保障體系，實現(xiàn)社會保障全民覆蓋和共享;二是統(tǒng)一社會保障層次，逐步破除城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間和區(qū)域之間社會保障的區(qū)別，建立統(tǒng)一的社會保障類別和項目;三是統(tǒng)一并逐步提高社會保障水平，在統(tǒng)一社會保障層次的基礎上，依據經濟社會發(fā)展和生活水平不斷提高的需要，逐步提高社會保障水平。此外，針對相對貧困人口和特殊人群，要根據其需求制定并逐步完善和實施專項救助政策，尤其需要在困難兒童營養(yǎng)和教育、困難老人救助和護理、殘疾人口的醫(yī)療和就業(yè)及外來務工人員的住房和子女教育等方面落實相關救助[13]。

2.健全和完善以基本權利公平為基礎的能力建設機制

相對貧困形成的一個重要原因在于貧困人口自身的脆弱性導致的能力不足，即能力貧困。因此，治理相對貧困的長效機制不能僅授之以“魚”，更關鍵地要授之以“漁”[14]，全方位提升相對貧困群體的能力，增強其自我脫貧能力。具體可從以下幾個方面推進。

（1）教育賦能2。實踐證明，教育是提升自我能力、有效緩解相對貧困的重要路徑，而構建相對貧困長效治理機制尤其要重視教育的作用。具體來說有以下幾點。一是切實保障所有未成年人都要完成基本的義務教育，特別要落實外來務工人員子女的就學監(jiān)管，確保他們有學校讀，而且能夠讀得完。在此基礎上，確保所有未成年人公平地獲得教育資源的權利和機會，逐步消除教育歧視，提高教育公平度。二是加大職業(yè)技能培訓力度。對于成人相對貧困群體，在充分了解其具體情況和需求的基礎上，對其進行有針對性的職業(yè)技能或者實用技術培訓，增強其就業(yè)能力和崗位駕馭能力。對此，可以充分調動中職和高職院校的積極性，充分挖掘職業(yè)院校師資資源和實訓資源的潛力，也可以引導企業(yè)以訂單培訓的方式對相關人員進行培訓。對于無力承擔培訓費用的，政府可全部或部分出資，或政府先期墊資，接受培訓者后續(xù)以一定的方式償還。三是隨著經濟社會發(fā)展水平的提高，逐步提高義務教育年限，適時把幼兒園和高中階段教育納入義務教育體系，全面提高適齡人口的受教育水平和素養(yǎng)。

（2）健康賦能。健康的身體素質是可行能力的基礎和前提，在相對貧困長效治理中要充分重視健康賦能。一是統(tǒng)一基本醫(yī)療保險，把生活在同一轄區(qū)內的所有居民都納入統(tǒng)一的醫(yī)保體系，并適時提高醫(yī)保的支付范圍和水平，使所有人都能在居住地享受到高質量的醫(yī)保。同時，可由政府牽頭推動商業(yè)保險作為補充，盡最大努力防止因病致貧或因病返貧，如2021年推出的“西湖益聯(lián)保”就是非常好的舉措。二是引導相對貧困主體進行健康人力資本投資。加強健康宣傳教育，倡導健康的生活方式，扎實有效推進健康干預，增強相對貧困群體的保健意識，使他們自覺地維護身體健康，增強體質，提高健康人力資本。三是優(yōu)化醫(yī)療和體育資源的配置，確保相對貧困群體健康資源的可得性和易得性。對高齡、失能、失智等特殊群體落實專人提供長期、定向的免費上門醫(yī)療服務，全面提升健康服務水平。

（3）心理賦能。相對貧困的產生部分來源于貧困群體的主觀感受，因此，治理相對貧困還需建立長效的心理服務機制。一是調動相對貧困群體脫離相對貧困的主動性和積極性?？梢酝ㄟ^勤勞致富的正確勞動價值觀的教育和脫貧致富先進典型模范激勵作用，消除相對貧困群體的“等靠要”等消極落后思想，激發(fā)他們勤勞致富的信心和動力，充分調動他們脫離當前處境的主觀能動性。二是強化相對貧困群體的獲得體驗。加強與相對貧困群體的心理溝通，重視對他們的精神呵護和人文關懷，充分了解并設法幫助解決他們的實際需求，幫助他們勤勞致富，使他們體會勤勞帶來的利好之處與心理滿足感，提高生活的滿意度。三是正確引導社會比較。相對貧困是一種基于社會比較的主觀貧困，因此，有效治理相對貧困，必須正確引導相對貧困群體的社會比較，建立健全針對相對貧困群體的心理服務體系，調節(jié)他們的社會心態(tài)，消減他們內心的壓迫感和失衡感，使其對社會公平狀態(tài)產生積極的認同，從而有效減輕相對剝奪感，緩解主觀的相對貧困[14]。

3.建立和健全以基本權利公平為基礎的發(fā)展機制

包容性增長是發(fā)達國家解決相對貧困的重要戰(zhàn)略思路之一1，也將構成我們未來解決相對貧困的重要路徑。黨的十九屆四中全會提出，將健全有利于更充分更高質量就業(yè)的促進機制，包括就業(yè)優(yōu)先政策、公共就業(yè)服務、重點群體就業(yè)支持、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、多渠道靈活就業(yè)等[2]。針對相對貧困的長效治理機制，包容性增長應該具有較強的利貧性，傾向于更多地增加低收入群體的就業(yè)機會，并提高低收入群體的收入水平。

（1）為相對貧困群體提供更多的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會。鼓勵和支持能夠提供更多就業(yè)崗位的產業(yè)發(fā)展，以增加就業(yè)崗位。為相對貧困群體提供就業(yè)指導服務和就業(yè)優(yōu)先政策，增加他們獲得就業(yè)崗位的機會。對于有條件的相對貧困群體，支持和鼓勵他們多渠道靈活就業(yè)，必要時協(xié)助他們自主創(chuàng)業(yè)，加大相對貧困群體創(chuàng)業(yè)的政策扶持和技術支持力度，完善創(chuàng)業(yè)支持服務體系，以創(chuàng)業(yè)解決就業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

（2）保障相對貧困群體的各項權利。現(xiàn)實中由于相對貧困群體知識水平相對不高、權利意識淡薄，其基本權利易受到侵害而得不到保障，因此，包容性增長中應加強對相對貧困群體各項權利的保障。不僅要通過宣傳教育使他們充分了解應該享有的權利、如何行使這些權利及如何通過有效手段維護自身權利，而且要在發(fā)展過程中運用經濟的、法律的及行政的手段充分確保他們的主體地位，滿足他們參與經濟社會發(fā)展以促進自身的發(fā)展的需求，保障其基本權利。

（3）建立利貧性的收入分配調節(jié)機制。經濟發(fā)展是收入分配改善的必要條件卻不是充分條件，經濟發(fā)展固然可以導致貧困的減少，卻并不會自然而然地產生“涓流效應”[15]。傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)、保障性救濟兜底等政策雖然可有效解決絕對貧困，但是如果不能縮小社會整體的收入差距，相對貧困問題則難以解決。相對貧困的緩解，要求我們從經濟社會發(fā)展成果共享的角度做好分配政策的調整與設計，因此，在逐步提高初次分配過程中勞動所得份額的同時，要在完善收入再分配制度上下功夫，加大對相對貧困群體的轉移支付力度，以提高相對貧困群體的收入水平，縮小收入差距，改善收入分配格局，逐步形成橄欖型社會。

（4）建立財政和金融扶貧長效機制。黨的十九屆四中全會指出：“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調控制度體系?！盵2]就相對貧困而言，政府在財政、稅收、金融等宏觀政策制定過程中，要盡可能擴大相對貧困家庭的受惠范圍，進一步加大政策扶持力度。為此，實踐中要優(yōu)化財政支出結構，使財政支出向利貧性公共服務領域傾斜，提高相對貧困群體的公共服務水平，保障公共服務的均等化。同時，鼓勵創(chuàng)新面向相對貧困群體的金融服務，充分發(fā)揮政策性金融、開發(fā)性金融、小微金融等在減貧實踐中的協(xié)同工作優(yōu)勢，將金融幫扶與普惠金融做實質性連接，構建“全鏈條式”金融幫扶的“聯(lián)合艦隊”，大大改善面向相對貧困群體的金融服務的可及性和效率，發(fā)揮金融減貧的作用[13]。

（三）打造貧困治理專業(yè)團隊和平臺，確保長效減貧機制的落實

相對貧困固有的復雜性、長期性、動態(tài)性和隱蔽性等特點決定了相對貧困治理是一項長期艱巨的任務[16]，需要將其納入社會的常規(guī)治理體系。為此，就應構建高水平的穩(wěn)定的專業(yè)平臺、機構和工作隊伍。

1.建立相對貧困治理專門機構

在消除絕對貧困的歷史時期，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都成立了扶貧開發(fā)工作領導小組及其辦公室，建立了分級負責、以省為主的工作機制。但在扶貧實踐中，扶貧開發(fā)工作領導小組只是議事協(xié)調機構，具體的扶貧任務要分配到各個行業(yè)部門來落實，形成農業(yè)部門管產業(yè)、扶貧部門管開發(fā)、民政部門管低保等碎片化分割管理的局面[17]。由于扶貧開發(fā)辦公室作為職權相對有限的政府機構，本身統(tǒng)籌協(xié)調各個行業(yè)部門的能力有限，在一定程度上影響了扶貧的協(xié)同效應，不利于貧困的長效治理。因此，在相對貧困的長效治理過程中，需要考慮成立專門的專業(yè)化貧困治理領導機構和管理工作機構，賦予相應的職權，并且能夠具備履行職權的統(tǒng)籌協(xié)調能力、管理能力和專業(yè)能力，能夠將涉及相對貧困治理的各項工作、各個環(huán)節(jié)有機科學地統(tǒng)一起來，能夠把發(fā)展增收、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、醫(yī)療救助、教育培訓、權利保障、社會融入等問題放在一起綜合考慮，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌落實、綜合治理。這樣就可以極大地減少分割管理的弊端，提高貧困治理的效率和效益，更有利于長久地、穩(wěn)定地解決相對貧困問題。

2.建立專業(yè)的相對貧困治理工作隊伍

相對貧困的治理是一項長期艱巨和復雜的任務，不是短時期內投入大量資源開發(fā)項目就能見成效的，需要大批具有較強專業(yè)知識和敬業(yè)精神的干部和工作人員。為此，需從相對貧困治理系統(tǒng)化和現(xiàn)代化的角度出發(fā)，打造專業(yè)的隊伍。

一是建立相對貧困治理干部隊伍。除了作為領導干部應該具備的領導力、統(tǒng)籌力、決斷力、組織力、協(xié)調力，貧困治理干部還應該具備較強的系統(tǒng)完備的相對貧困及治理的相關專業(yè)知識和能力。同時，還要富有敬業(yè)、愛業(yè)和奉獻精神，能夠真正踏踏實實投入貧困治理工作，杜絕以功利心對待貧困治理成效。

二是建立相對貧困治理工作人員隊伍。作為相對貧困治理一線落實者，不僅要通曉相對貧困及其治理的相關知識，而且要熟練掌握相對貧困的識別、幫扶、動態(tài)跟蹤等環(huán)節(jié)。同時，作為相對貧困群體的主要接觸者，貧困治理工作人員不僅要敬業(yè)、精業(yè)，而且更為重要的是愛業(yè)，特別是對相對貧困人員要有愛心、耐心，要給予他們充分的尊重和包容。

三是建立相對貧困治理輔助人員隊伍。這部分人員主要包括相對貧困研究領域的專家和志愿者，雖然他們不是貧困治理的主要責任者，但是對長期的相對貧困治理具有不可替代的作用。為了提高相對貧困治理效益，要定期或不定期地邀請專家深入工作實際調研或開展座談等，就相對貧困治理的現(xiàn)狀、存在問題和未來計劃實施等與相對貧困治理領導層和一線工作人員進行深入探討。此外，為了提高相對貧困治理的影響力，只依靠數量有限的專職工作人員是不夠的，還需要大量的志愿者。對志愿者要進行一定的培訓，特別注重心理疏導方面的專業(yè)知識和技能的培訓，確保志愿者在完成培訓后能為相對貧困人員進行到位的心理疏導。同時，志愿者也需要富有愛心和耐心，情愿并能善于與相對貧困人員交流。

3.建立相對貧困治理大數據信息庫平臺

為了提高相對貧困治理的效率和效益，推進相對貧困治理的現(xiàn)代化，需要建立能全面、及時掌握本地所有居民家庭各種信息的大數據信息庫，并以此為基礎，配套建立起能夠隨時接受平臺指令、及時對相對貧困者進行精準定向幫扶的常態(tài)化預警監(jiān)測體系和操作執(zhí)行機制。為此，一是構建涵蓋家庭及個人全信息的大數據平臺。可以對原有的涉貧信息數據庫進行改造升級，把政府各部門涉及本地各個家庭及其成員的各種信息通過聯(lián)網集中，建立起能集中反映所有人口情況的完善的信息大數據庫，使其能夠發(fā)揮信息搜集、鑒別、執(zhí)行、反饋、監(jiān)控、管理等功能，確保為相對貧困治理提供及時精準的信息。二是依據大數據信息，構建相對貧困預警監(jiān)管機制。為了確保盡可能不產生貧困現(xiàn)象，或能在陷入貧困后及時給予幫扶，必須建立常態(tài)化的相對貧困預警機制，其內容主要包括相對貧困人員幫扶界線的確定、貧困風險公告制度及臨時救助機制等。預警機制的建立應以低收入和低消費邊緣戶、無固定工作的外來務工人員及因病、因學、因災等而陷入困境的家庭為觀測對象，以便隨時掌握貧困發(fā)生的狀況和隨時可能陷入貧困的人員與家庭的情況。一旦貧困發(fā)生時能夠及時確定、及時幫扶，真正從源頭上筑牢防返貧“防護堤”。三是構建以大數據信息平臺為基礎的執(zhí)行操作平臺端，該平臺端應建在如行政村的村委會和社區(qū)居委會等基層組織，包括設置與大數據信息庫連接的信息顯示端口、配備專職的執(zhí)行操作人員、設計具體可行的操作程序與方案。其運行職責是：定時搜集所轄區(qū)內居民的個人信息資料并及時補齊更新;按照數據信息平臺發(fā)來的對轄區(qū)內某個家庭或居民予以幫扶的指令，進行力所能及的督辦、落實;對力所不能及的指令，要及時上報，由高一級的管理人員協(xié)助辦理，以確保各項幫扶措施及時到位，提高相對貧困治理的智能化。

四、結語

從《杭州爭當浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)城市范例的行動計劃（2021—2025年）》來看，它涉及七大方面、二十四個子方面，是一種系統(tǒng)的、全方位的發(fā)展和進步，旨在踐行均等、公平、共建、共享、共富的發(fā)展理念和目標。從人的主體價值角度來看，就是致力于促進人的全面而自由的發(fā)展。如此美好的愿景能否如期實現(xiàn)，在普遍發(fā)展的前提下在一定程度上取決于社會相對貧困群體可行能力的提高。而要達到這一點，僅僅依靠相對貧困群體的主觀努力是不夠的，需要完善社會制度、政策、體制、機制，給予他們充分的提高可行能力的機會、途徑和實現(xiàn)的可能性，以此為基礎讓他們通過自身努力過上一種社會認可的體面的生活。簡單地說，共同富裕能不能實現(xiàn)不單依賴社會整體發(fā)展水平的提高，其難點在于各種原因所導致的可行能力不足的相對貧困群體能不能在發(fā)展中富起來。因此，在共同富裕的過程中，必須高度重視和解決相對貧困問題，確保共同富裕目標真正實現(xiàn)。

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[責任編輯：楊彧? 見習編輯：李妍]

[基金項目] 杭州市哲學社會科學規(guī)劃項目“杭州市相對貧困長效治理機制研究——基于調查和未來發(fā)展展望”（G21YD003）

[作者簡介] 張清霞，浙江商業(yè)職業(yè)技術學院副教授，管理學博士（浙江杭州，310053）。

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