成 婧

內(nèi)容提要 科層組織擴(kuò)張是一種普遍存在的現(xiàn)象，在中國實(shí)踐中，表現(xiàn)為政府組織規(guī)模的橫向擴(kuò)大與內(nèi)部結(jié)構(gòu)的縱向拓展，對(duì)這一現(xiàn)象的分析要回歸組織運(yùn)行的制度與文化土壤。中國的政府組織是科層制與干部制兼具的復(fù)合型組織，科層制屬性決定了組織運(yùn)作的技術(shù)性目標(biāo)，干部制屬性決定了組織的政治性功能，組織的擴(kuò)張可以從“技術(shù)-政治”維度進(jìn)行解釋：它具有技術(shù)性意義——為國家治理提供組織支撐、為干部激勵(lì)提供晉升資源；它具有政治性功能——為國家建設(shè)集聚資源、構(gòu)建體制認(rèn)同并發(fā)揮功績(jī)回饋?zhàn)饔?。組織的雙重屬性在不同的國家治理背景中進(jìn)行調(diào)適融合，以促進(jìn)國家治理效率的實(shí)現(xiàn)。

改革開放以來，中國實(shí)現(xiàn)了四十余年的社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，中國在增長理論強(qiáng)調(diào)的若干條件方面并無優(yōu)勢(shì)，這種悖論式增長使學(xué)界對(duì)于中國發(fā)展模式的討論不斷涌現(xiàn)，“壓力型體制”[1]榮敬本、崔之元、王拴正：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版?！靶姓l(fā)包制”[2]周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。“晉升錦標(biāo)賽”[3]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。等成為解釋中國治理效率的重要內(nèi)容?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些解釋都依托高效的政府組織，所以，在中國語境下，廣大干部組成的政府組織就成為解釋增長與發(fā)展的重要變量。

規(guī)模和結(jié)構(gòu)是組織問題研究的核心，新中國成立以來的歷次機(jī)構(gòu)改革一直被用“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的負(fù)面話語進(jìn)行描述，組織擴(kuò)張多被當(dāng)作官僚弊病處理，所以，在研究中國的組織制度時(shí)，有必要對(duì)其擴(kuò)張的原因與邏輯進(jìn)行梳理，避免陷入表面性批判之中。組織是權(quán)力運(yùn)行的載體，從組織屬性分析組織調(diào)適問題可以呈現(xiàn)組織在政治過程中的功能與作用，從而更加理性地解釋當(dāng)代中國政府組織在國家建設(shè)與發(fā)展中的行動(dòng)邏輯。

一、組織的“擴(kuò)大再生產(chǎn)”：突破剛性約束的組織擴(kuò)張

政府規(guī)模是影響國家治理的重要變量，在自我建設(shè)與完善的過程中，中國的政府組織[1]本文意在分析中國科層組織的擴(kuò)張現(xiàn)象。科層是一個(gè)基于權(quán)力支配類型的組織概念，但中國所建立起來的是一種特殊的科層制，它具有科層制的要素，但與韋伯式的理想科層制存在很大差距。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、重點(diǎn)國有企業(yè)等都因承擔(dān)公共職能而在一定程度上受到國家編制的限定，運(yùn)行費(fèi)用全部或部分由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以，中國語境下廣義的科層組織是一個(gè)覆蓋范圍廣泛的組織網(wǎng)絡(luò)。我們對(duì)這一組織網(wǎng)絡(luò)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，各組織成員處于國家人才調(diào)配體系中，可以在內(nèi)部各組織間自由流動(dòng)。本文不將研究主體稱為“科層組織”，避免與下文論述中純粹意義上的“科層制”混用，而是用廣義的“政府組織”來替代。的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)逐漸呈現(xiàn)出科學(xué)化、理性化的趨勢(shì)，政府規(guī)模也一直處于剛性限制之中。自新中國成立以來，對(duì)于各類組織的編制員額，國家都進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，同時(shí)進(jìn)行的是始于1951年的歷次機(jī)構(gòu)改革，可見，抑制組織規(guī)模擴(kuò)張的剛性約束一直在場(chǎng)，但現(xiàn)實(shí)中同時(shí)存在著突破剛性約束的擴(kuò)張力量。從新中國成立以來的長時(shí)段來看，政府組織在運(yùn)行中一直處在持續(xù)擴(kuò)張的狀態(tài)，這種擴(kuò)張狀態(tài)從兩個(gè)維度對(duì)組織進(jìn)行了“擴(kuò)大再生產(chǎn)”。

從橫向規(guī)模上看，在編制限制與人員精簡(jiǎn)的雙重壓力下，中國政府組織的規(guī)?？傮w上還呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，這一點(diǎn)可以從機(jī)構(gòu)編制的具體情況看出。從縱向結(jié)構(gòu)上看，我國政府組織內(nèi)部實(shí)行的是五級(jí)架構(gòu)，分為國家級(jí)、省部級(jí)、廳局級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)，但現(xiàn)實(shí)中的組織架構(gòu)遠(yuǎn)比五級(jí)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，組織體系中的黨政關(guān)系、條塊關(guān)系、政企關(guān)系等在政治過程中形塑了一個(gè)更加復(fù)雜的組織架構(gòu)，使得組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出擴(kuò)張之勢(shì)?？傊?，在中國，政府組織的擴(kuò)張具有規(guī)模擴(kuò)大化、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的雙重面向。這里的問題是，政府組織的擴(kuò)張應(yīng)該如何解釋？在國家建設(shè)中組織擴(kuò)張的理由何在？

從理論上看，組織自然具有擴(kuò)張的趨向，政府規(guī)模的自然擴(kuò)張是各國從古到今都不得不面對(duì)的組織難題，并非都是無效與負(fù)面的。西方國家的政府規(guī)模在19世紀(jì)后期到20世紀(jì)中期也大幅增長。美國在聯(lián)邦政府成立初期，僅有陸軍部、財(cái)政部、國務(wù)院三個(gè)部門，雇傭文員351人；到20世紀(jì)70年代，美國政府機(jī)構(gòu)有近120個(gè)，文職人員282萬[2]李道揆：《美國政府機(jī)構(gòu)與人事制度》，人民出版社1985年版，第14—20頁。。在中國，王朝末期官僚的數(shù)量大都比王朝初期膨脹了數(shù)倍至數(shù)十倍，從中可見組織擴(kuò)張的普遍性。關(guān)于組織的擴(kuò)張現(xiàn)象，有兩種經(jīng)典的理論解釋。

一是社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致擴(kuò)張。社會(huì)的發(fā)展是科層組織擴(kuò)張的首要因素，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)帶來更加龐大的人口規(guī)模、更加復(fù)雜的社會(huì)分工、更加多元的民眾需求，這些都會(huì)增加政府的負(fù)荷，從而影響政府組織規(guī)模。早在19世紀(jì)70年代，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納就提出了被人們稱為“瓦格納法則”的政府活動(dòng)擴(kuò)張法則，其通過考察美國、日本和歐洲幾個(gè)先進(jìn)工業(yè)國家的公共支出，從經(jīng)濟(jì)與政治兩個(gè)方面解釋政府支出的增長：從經(jīng)濟(jì)維度看，人口聚集帶來的外部擁擠需要增加公共部門進(jìn)行管理；從政府維度看，治理復(fù)雜性需要把更多資源用于提供治安和法律措施[3]R.E.Wagner,W.E.Weber,"Wagner's Law,Fiscal Institutions,and the Growth of Government",National Tax Journal,1977,30(1),pp.59-68.。這一點(diǎn)從編制設(shè)置上也可以看出，編制設(shè)定的基本原則是人口，人口的增長必然帶來編制的增加，從而使得政府規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)張。

二是科層制特質(zhì)與科層弊病導(dǎo)致擴(kuò)張?？茖咏M織的最重要特征就是大型化，擴(kuò)大組織規(guī)模可以提高產(chǎn)出，從而擴(kuò)大生存機(jī)會(huì)，“官僚體制的穩(wěn)定，很大程度上取決于官僚的‘人多勢(shì)眾’”[4]閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京大學(xué)出版社2010年版，第354頁。，大型組織對(duì)外部環(huán)境的變化具有一定的抵御能力，因此具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。同時(shí)，擴(kuò)大的組織可以提高產(chǎn)出，組織規(guī)模越大，其中的非人格化因素越能真正發(fā)揮作用，越能擺脫錯(cuò)綜復(fù)雜人際關(guān)系的影響，進(jìn)而使組織更加理性化，增強(qiáng)自身抵抗環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力。韋伯與唐斯都從組織內(nèi)部運(yùn)行的維度解釋官僚組織的永續(xù)性與擴(kuò)張性，認(rèn)為官僚組織一旦確立，即為社會(huì)組織中最難被摧毀的一種。韋伯從科層制的職務(wù)特性闡述了科層機(jī)構(gòu)的永續(xù)性問題[1]馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第64—66頁。，唐斯則指出科層組織的“漸進(jìn)保守主義定律”——所有的組織，隨著自身的成熟，將傾向于變得更加保守而不可能死亡，為了科層組織的生存，它的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)改變組織的主要目的；而“消滅”科層組織的最好時(shí)機(jī)，是在它的誕生之際，越早越好[2]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第17頁。。也就是說，科層組織自成立之初，職能的發(fā)揮強(qiáng)化其合理合法性，職能的行使可能隨著社會(huì)變遷而變化，但總是傾向于自我維持與擴(kuò)張。

除了科層制屬性帶來的組織維持以外，還有另外一種類型的擴(kuò)張——科層弊病導(dǎo)致的擴(kuò)張，官僚組織構(gòu)建了一個(gè)“爬升金字塔”，而其低效與腐化帶來擴(kuò)張。諾斯科特·帕金森1958年提出了著名的帕金森定律，用以解釋官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張：“工作會(huì)擴(kuò)張以致填滿為完成工作而可利用的所有時(shí)間……在任何不是在戰(zhàn)爭(zhēng)狀況中的公共行政部門，組織規(guī)?？偸潜３衷诿磕?.17%—6.56%的增長率，這一增長率與需要完成的工作量沒有關(guān)系?！盵3]N.C.Parkinson,Parkinson's Law and Other Studies in Administration,Boston:Houghton Mifflin Company,1957,pp.2-12.勞倫斯·彼得則認(rèn)為造成組織擴(kuò)張的原因不是帕金森所言的主觀低效，而是所有的人都被提升到了他所不能勝任的地位，造成的客觀上的“力所不能及”，所以組織需要擴(kuò)張。針對(duì)中國，也有類似的解釋。中國傳統(tǒng)官僚組織歷史悠久，金觀濤等將中國傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)及人員的膨脹稱為“歷史病”，他們通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，宋朝不同時(shí)期的官僚增長率遠(yuǎn)高于人口增長率，因此，傳統(tǒng)官僚膨脹的主要原因是自身腐化導(dǎo)致的效率低下，進(jìn)而需要不斷增加機(jī)構(gòu)和人員，并造成惡性循環(huán)[4]金觀濤、劉青峰：《興盛與危機(jī)：論中國社會(huì)超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，法律出版社2011年版，第70—75頁。。

已有理論從現(xiàn)象出發(fā)解釋了普遍性的組織擴(kuò)張，但對(duì)于當(dāng)代中國來講，不具備完整的解釋力。一方面，中國的政府組織擴(kuò)張不僅僅是治理負(fù)荷增加帶來的。在中國，社會(huì)發(fā)展從多個(gè)維度發(fā)揮擴(kuò)張組織規(guī)模的作用，其作用機(jī)理值得深挖。另一方面，中國的政府組織一直不是韋伯意義上理想化的科層組織，幾十年來，歷次自上而下的組織精簡(jiǎn)均力圖克服組織維持帶來的擴(kuò)張壓力，因此，組織擴(kuò)張也不能簡(jiǎn)單地用科層弊病來解釋。尤其是，在新技術(shù)的加持與職業(yè)倫理的強(qiáng)化下，效率低下與腐化帶來的擴(kuò)張也不具有完整的解釋力?；诖?，針對(duì)當(dāng)代中國政府組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張應(yīng)該有更具中國特色的討論，必須回歸中國政府組織運(yùn)行的制度與文化土壤，從組織屬性出發(fā)進(jìn)行組織擴(kuò)張的功能性討論。

二、組織屬性之辨：科層制與干部制互嵌中的復(fù)合組織

韋伯的科層制是分析政府組織屬性的理論起點(diǎn)，理想化的科層制集中了理性、規(guī)則、等級(jí)分工、職業(yè)化、非人格化等要素。科層制摒除了情感因素與文化因素，構(gòu)建了一種以理性的委托代理關(guān)系為核心的組織架構(gòu)。改革開放以來，中國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展奇跡，在資源稟賦不佳的前提下，發(fā)展奇跡被自然歸結(jié)于組織因素，龐大的組織體系以及組織中的個(gè)人成為影響中國發(fā)展的重要解釋變量。這就需要對(duì)中國政府組織的屬性進(jìn)行討論，在強(qiáng)調(diào)績(jī)效的跨越式發(fā)展過程中，中國的政府組織與西方現(xiàn)代科層制有何距離？中國在多大程度上建立起了韋伯式的科層組織？只有理解了組織的屬性，才能從功能上解釋組織的擴(kuò)張現(xiàn)象，而對(duì)這一問題的闡釋需要帶入對(duì)干部制的討論。

干部制是一個(gè)政治化的概念，并且不只存在于中國。在干部制組織中，居于首要地位的是基于意識(shí)形態(tài)的個(gè)人負(fù)責(zé)制度，干部制的特點(diǎn)在于對(duì)組織政策方針的強(qiáng)烈忠誠。干部的核心能力是領(lǐng)會(huì)認(rèn)同組織的政策，然后在不同情況下有針對(duì)性地實(shí)施。干部制和科層制的差異不在于干部的專業(yè)能力、教育程度與技術(shù)水平，而在于相關(guān)能力的使用方式，干部制能夠在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上做到靈活機(jī)動(dòng)、超越常規(guī)。羅斯坦從幾個(gè)方面對(duì)理想干部制組織的特性進(jìn)行了詳細(xì)的分析，其主要特點(diǎn)包括：干部制的運(yùn)作方式不以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為基礎(chǔ)，不以純粹績(jī)效為目標(biāo)，而是以政治認(rèn)同為基礎(chǔ)；干部不是中立的，而是要對(duì)組織忠誠；干部制不以科層制的規(guī)則為導(dǎo)向，而是以任務(wù)為導(dǎo)向；干部制不是以規(guī)章為根本的例行公事，而是靈活機(jī)動(dòng)的，以組織價(jià)值為根本[1]博·羅斯坦：《經(jīng)濟(jì)增長與政府質(zhì)量的中國式悖論——“韋伯式”科層制與中國特色“干部制”》，臧雷振譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第3期。。從特點(diǎn)分析上可以看出，中國從傳統(tǒng)官僚體系到現(xiàn)代的政府體系都與韋伯意義上的理性科層制有一定的距離，從中國的政府組織中，我們可以清晰地看到科層制與干部制二者整合的影子。

從組織目標(biāo)來看，對(duì)目標(biāo)績(jī)效與組織忠誠的雙重強(qiáng)化呈現(xiàn)了組織的復(fù)合屬性。在改革開放后，尤其是20世紀(jì)90年代以后，科層制所追求的制度化績(jī)效成為各級(jí)政府的重要目標(biāo)，“中國各個(gè)地方、不同層級(jí)的政府部門似乎越來越依賴于基于結(jié)果的‘激勵(lì)契約機(jī)制’，并呈現(xiàn)出量化程度不斷提高、激勵(lì)強(qiáng)度不斷加大的整體趨勢(shì)”[2]魏姝：《干部制組織還是科層制組織——一個(gè)基于身份理論的“原教旨”分析》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。，經(jīng)濟(jì)績(jī)效成為官員晉升的重要依據(jù)，目標(biāo)的層層分解與考核體現(xiàn)了以委托代理為核心的科層制精神。這也體現(xiàn)在干部選拔與考核標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變上，新中國成立初期的單一政治標(biāo)準(zhǔn)被“德才兼?zhèn)洹彼〈?。但與此同時(shí)，組織創(chuàng)造績(jī)效要以忠誠擔(dān)當(dāng)為底線，組織成員必須有堅(jiān)定的理想信念，認(rèn)同黨的方針路線，無私奉獻(xiàn)、清正廉潔，而不是單純履行科層制中委托代理關(guān)系所賦予的職責(zé)。

從組織的理性來源看，對(duì)規(guī)則理性與價(jià)值理性的雙重強(qiáng)化彰顯了組織的復(fù)合屬性。規(guī)則理性主要體現(xiàn)在對(duì)制度的強(qiáng)化上，公務(wù)員管理制度、編制管理制度等規(guī)范了組織的運(yùn)作，各類組織也根據(jù)職能制定了行為規(guī)范。從這一層面看，在國家權(quán)力運(yùn)行過程中，韋伯式科層制組織所需的規(guī)則與制度被日漸強(qiáng)化。但與此同時(shí)，組織的價(jià)值屬性也一直強(qiáng)勢(shì)存在，這種價(jià)值的強(qiáng)化主要由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)，黨嵌入了政府組織的各方面：黨的宗旨是政府的施政宗旨，黨組織是政府內(nèi)部的決策中樞，黨的干部成為政府組織領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員，被納入黨的組織部門直接管理，黨員構(gòu)成了政府官員的大多數(shù)，成為政府組織中的主要力量[3]張璋：《復(fù)合官僚制：中國政府治理的微觀基礎(chǔ)》，《公共管理與政策評(píng)論》2015年第4期。。因此，國家治理中也就存在價(jià)值與制度兩種互動(dòng)因素，混合屬性中的不同元素在國家的運(yùn)行過程中必然對(duì)組織提出不同的要求：中國的政府組織不僅是一種實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的工具，還是一種執(zhí)行黨的意志的政治機(jī)構(gòu)；不僅具有西方現(xiàn)代科層制的工具理性和法理權(quán)威，還具有政黨組織的價(jià)值理性。

從組織運(yùn)行的過程看，單個(gè)組織在組織體系中的位置與組織的治理狀態(tài)決定了組織的復(fù)合屬性。中國的政府組織類別多樣，層級(jí)劃分、條塊體制、職能差異等使多樣化的組織適時(shí)調(diào)適，呈現(xiàn)出不同的組織屬性。按照層級(jí)劃分，基層政府組織主要履行的是執(zhí)行權(quán)，更多是以技術(shù)性工作為主，所以更加以績(jī)效為中心。高層政府組織行使的是決策權(quán)，涉及的是政治性工作，所以對(duì)高層官員更加強(qiáng)調(diào)政治忠誠等因素[4]有學(xué)者通過研究官員晉升發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)底層官員的晉升影響較大，對(duì)越高級(jí)的官員影響越弱。參見P.F.Landry,X.Lü,H.Duan,"Does Performance Matter?Evaluating the Institution of Political Selection along the Chinese Administrative Ladder",APSA 2014 Annual Meeting Paper。。按照組織的治理狀態(tài)劃分，不同的治理狀態(tài)也影響組織屬性，針對(duì)常規(guī)治理，組織已經(jīng)產(chǎn)生了規(guī)范的制度和程序，此時(shí)的組織更像是一個(gè)科層組織，而為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以及中心工作，組織需要打破按部就班的行動(dòng)并以大局為重，這時(shí)的組織就更像一個(gè)干部組織。

從組織目標(biāo)、理性來源、組織運(yùn)行等方面來看，中國的政府組織既不是韋伯設(shè)定的理想化的科層組織，也不是羅斯坦所宣稱的純粹干部組織，而是一種內(nèi)嵌了科層制元素與干部制元素的復(fù)合組織。所以，承擔(dān)國家治理職能的政府組織就相應(yīng)肩負(fù)了“技術(shù)-政治”的雙重功能：組織設(shè)計(jì)必須出于科層理性的運(yùn)作考慮，同時(shí)兼具政黨所具有的身份性與政治性，兩者交叉互融，共同塑造了一個(gè)高效運(yùn)行的組織體系。

組織屬性決定組織行為，政府組織的雙重屬性可以從兩個(gè)維度解釋組織的擴(kuò)張行為。其一，組織擴(kuò)張出于技術(shù)需要，這是韋伯意義上的科層制所具有的重要特點(diǎn)，龐大復(fù)雜的組織架構(gòu)有利于效率的獲取、責(zé)任的明晰、組織激勵(lì)的實(shí)現(xiàn)；其二，組織擴(kuò)張也體現(xiàn)了組織發(fā)展的政治性需求，政府組織是塑造政權(quán)合法性、維持政治穩(wěn)定的重要支撐。組織的科層制屬性展現(xiàn)了其技術(shù)性功能，組織的干部制屬性則決定了其政治性功能，出于技術(shù)考慮與出于政治考慮的組織共同作用，為中國現(xiàn)代政府組織體系提供治理效率，而在實(shí)現(xiàn)效率的同時(shí)，組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)需要從功能出發(fā)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

三、治理考慮：組織再生產(chǎn)的技術(shù)性解釋

科層制與干部制的互嵌決定了組織的存在與發(fā)展邏輯。我國科層組織的首要目標(biāo)是在科層理性的基本原則下完成復(fù)雜大國治理的多重任務(wù)。在這一背景下，組織兩個(gè)維度上的擴(kuò)張首先應(yīng)該被放置于治理效率獲取的考量之下，組織的擴(kuò)張具有技術(shù)性意義，是功能導(dǎo)向的。

首先，組織擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)了治理規(guī)模擴(kuò)大與治理負(fù)荷增加的要求，中國政府組織的覆蓋效力是大國治理的“副產(chǎn)品”。一方面，組織的規(guī)模化源自行政事務(wù)之量的擴(kuò)展。從治理規(guī)模和負(fù)荷看，中國物理空間上的幅員遼闊加上治理內(nèi)容的繁雜化增加了國家的治理負(fù)荷，這對(duì)組織提出了相應(yīng)的要求。編制設(shè)定是政府規(guī)模的重要體現(xiàn)，在編制設(shè)定過程中，不管是新中國成立初期單一的“人口決定論”，還是后來的多因素決定論，治理規(guī)模都是決定政府組織規(guī)模的重要變量。新中國成立七十余年來，從人口數(shù)量上看，中國人口實(shí)現(xiàn)了大幅度的增加，從1949年的5.42億增加到當(dāng)下的14.12億；從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，城鎮(zhèn)化帶來非農(nóng)業(yè)人口的增加，地方財(cái)政收入和支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值都實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模增長?，F(xiàn)代社會(huì)不斷增長的人口和財(cái)富使得政府必須面對(duì)更多的服務(wù)對(duì)象，處理更加復(fù)雜的事務(wù)與關(guān)系，這必然加大了組織負(fù)荷，各類組織需要更多的成員來緩解人口增長帶來的天然壓力，這必然會(huì)引起組織擴(kuò)張。另一方面，組織的規(guī)?；醋灾卫憝h(huán)境的復(fù)雜化。中國面臨的是一個(gè)復(fù)雜化、多元異質(zhì)性、幅員遼闊的治理環(huán)境，“大國因內(nèi)部群體和文化差異性在內(nèi)部整合上要付出更多的代價(jià)”[1]A.Alberto,E.Spolaore,The Size of Nations,Cambridge Mass:The MIT Press,2003,p.53.，社會(huì)的進(jìn)步和治理環(huán)境的復(fù)雜化帶來的治理問題需要通過非市場(chǎng)行為，尤其是政府行為加以解決。因此，政府必然面臨職能轉(zhuǎn)變的需求：一些原本重要的職能被取代，新的治理任務(wù)出現(xiàn)。在這一轉(zhuǎn)型的過程中，組織體系需要面對(duì)因職能轉(zhuǎn)變而帶來的擴(kuò)張。

其次，國家的主導(dǎo)地位需要一個(gè)具備多元職能的組織體系。從治理模式上看，不同的權(quán)力運(yùn)作方式影響組織的規(guī)模。中國作為一個(gè)后發(fā)國家，黨和國家一直在權(quán)力分配、資源分配、公共服務(wù)供給等方面扮演重要角色，而政府組織是將國家治理資源調(diào)動(dòng)起來的核心力量?？梢姡酥卫硪?guī)模以外，治理模式也是導(dǎo)致組織規(guī)模再生產(chǎn)的重要因素。中央政府是資源的分配者、政策的制定者，要對(duì)異質(zhì)化的區(qū)域治理給出統(tǒng)一化的治理方案，并承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督職能；地方政府是地方治理的主導(dǎo)者與政策的執(zhí)行者，治理壓力被分解到不同層級(jí)、不同領(lǐng)域和不同類型的組織中。這種以國家力量為核心的治理模式在中央和各級(jí)地方政府中都發(fā)揮著重要的作用，這一治理模式必然需要一個(gè)自上而下龐大的組織體系。

再次，中國政府體制轉(zhuǎn)型的階段性特色也使組織呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。一方面，在新中國成立以來的歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，出于治理需求而確立的新的組織架構(gòu)必然帶來組織的擴(kuò)張。在改革與穩(wěn)定的雙重約束下，由于職能轉(zhuǎn)變被撤銷的機(jī)構(gòu)和削減的人員并不能直接從體制中消失，這種漸進(jìn)式的改革過程在一定程度上導(dǎo)致政府組織規(guī)模的擴(kuò)大，這是體制改革的遺留問題。另一方面，面對(duì)復(fù)雜而多元的社會(huì)需求，組織必將走向?qū)I(yè)化，職能的劃分也將隨之細(xì)化，這在一定程度上使組織變得復(fù)雜。在這一過程中，職能的交叉與職能的空缺又為組織擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件——組織系統(tǒng)中需要一些成員擔(dān)任“協(xié)調(diào)員”的角色。因此，轉(zhuǎn)型特點(diǎn)與機(jī)構(gòu)改革的漸進(jìn)性增加了組織協(xié)調(diào)的難度，帶來了組織規(guī)模的擴(kuò)張。

最后，組織的激勵(lì)需求導(dǎo)致組織擴(kuò)張。組織效率的實(shí)現(xiàn)依靠組織激勵(lì)，組織的內(nèi)部架構(gòu)除了履行自身職能，還承擔(dān)著為其成員提供激勵(lì)資源的職能。組織擴(kuò)張可以增加其官員的數(shù)量，這就在一定程度上導(dǎo)致了組織規(guī)模的擴(kuò)大化與內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。我國政府組織使用的是一種簡(jiǎn)約化的層級(jí)設(shè)計(jì)，從中央到地方一共有五個(gè)層級(jí)，層級(jí)架構(gòu)通過委托代理關(guān)系形成治理秩序，同時(shí)為個(gè)人提供晉升臺(tái)階，吸引組織成員為了自我實(shí)現(xiàn)而不斷努力，產(chǎn)生巨大的激勵(lì)動(dòng)能。理論上看，每一次的級(jí)別晉升都能為個(gè)人提供巨大的激勵(lì)；但對(duì)于政府組織中的大量成員來說，可供攀爬的晉升臺(tái)階非常有限，尤其對(duì)于基層干部，級(jí)別的天花板限制了他們的上升空間。在這種情況下，大國治理中簡(jiǎn)約組織層級(jí)必然具有復(fù)雜化的趨向——鑲嵌于正式組織層級(jí)中的隱性層級(jí)被生產(chǎn)出來[1]成婧：《隱性層級(jí)：解釋中國科層激勵(lì)的一個(gè)組織視角》，《中國行政管理》2022年第8期。，而這種組織架構(gòu)的細(xì)化為大家熟知的“晉升錦標(biāo)賽”提供了組織支持?！皶x升錦標(biāo)賽”的規(guī)則是憑借治理績(jī)效“換取”晉升，錦標(biāo)賽能夠運(yùn)轉(zhuǎn)的核心是組織要具有充足的激勵(lì)資源——晉升機(jī)會(huì)，那么，科層細(xì)化就可以為簡(jiǎn)約層級(jí)設(shè)計(jì)的組織提供晉升階梯。從這一維度上看，組織的縱向擴(kuò)張——層級(jí)細(xì)化——通過提供隱性晉升機(jī)會(huì)的方式讓成員能夠持續(xù)處于強(qiáng)激勵(lì)狀態(tài)，促進(jìn)了組織治理績(jī)效的提升，實(shí)現(xiàn)了組織績(jī)效與組織成員個(gè)體激勵(lì)的“雙贏”。

四、政治考慮：組織再生產(chǎn)的政治性解釋

組織的科層制屬性從技術(shù)維度解釋了其雙向擴(kuò)張現(xiàn)象，而組織的干部制屬性則要求組織是任務(wù)導(dǎo)向的，工作方式是靈活的，在注重規(guī)則理性的同時(shí)兼顧價(jià)值理性。這些特點(diǎn)決定組織的擴(kuò)張一定程度上是出于政治性功能的考慮。

首先，組織的政治調(diào)配與資源整合功能發(fā)揮需要一個(gè)一體化的組織體系。組織注重規(guī)則制度的同時(shí)，在面對(duì)重要任務(wù)時(shí)，要能夠“集中力量辦大事”，這是中國的體制優(yōu)勢(shì)，也是組織的干部屬性賦予的特性。集中力量辦大事需要一個(gè)可調(diào)配的組織體系，這種組織體系必然是龐大且靈活的。新中國成立以后，國家肩負(fù)著穩(wěn)定政治、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、動(dòng)員社會(huì)的多元任務(wù)，因此必須將分散的、薄弱的社會(huì)資源整合到一個(gè)一體化的政治系統(tǒng)中。這個(gè)系統(tǒng)包括自上而下的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，工青婦等群眾團(tuán)體，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)，科教文衛(wèi)等事業(yè)單位，這些組成部分構(gòu)成國家治理的最初組織體系，也為組織擴(kuò)張埋下伏筆。從趕超型國家的治理需求上看，這種覆蓋范圍廣泛的組織能夠形成一個(gè)綜合的人才調(diào)配體系，使得各個(gè)領(lǐng)域的人才流動(dòng)起來共同服務(wù)于國家建設(shè)的最高要求，這種作用在人才匱乏的國家建設(shè)初期表現(xiàn)得尤為突出。在當(dāng)下，干部仍然可以在黨政機(jī)關(guān)、重要企事業(yè)單位之間進(jìn)行流動(dòng)，一方面可以滿足不同領(lǐng)域的人才需求，一方面可以發(fā)揮歷練干部的作用?？梢园l(fā)現(xiàn)，在新中國成立初期，大規(guī)模組織體系的建立是為了服務(wù)國家建設(shè)，干部調(diào)配解決了人才短缺與人才發(fā)展不平衡的問題。而在改革發(fā)展階段，一體化的組織架構(gòu)則發(fā)揮了歷練干部、治理腐敗、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用[2]《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中第一條指出，干部交流是為了“進(jìn)一步優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。。因此，無論出于何種目標(biāo)，龐大而精密的組織體系都是服務(wù)于國家建設(shè)的人力資本儲(chǔ)備庫，具有政治整合的功能，組織體系的擴(kuò)張?jiān)谶@一維度得以解釋。

其次，組織的規(guī)模擴(kuò)張與層級(jí)細(xì)化以政治吸納的方式服務(wù)于政治穩(wěn)定與國家發(fā)展。組織體系對(duì)不同類型組織進(jìn)行吸納，一部分事業(yè)單位、國有企業(yè)被納入干部體制管理，這就使得這些組織在生產(chǎn)、運(yùn)行的過程中不能僅僅以實(shí)現(xiàn)自身利益為目標(biāo)，同時(shí)要符合國家建設(shè)的整體要求，尤其是政治要求。不同類別的組織被囊括進(jìn)組織體系，這種擴(kuò)張行為為國家發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定做出了不可估量的貢獻(xiàn)。同時(shí)，將社會(huì)各界精英吸納進(jìn)組織系統(tǒng)可以加強(qiáng)各領(lǐng)域精英的體制認(rèn)同，從而最大限度地控制社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾，是將各類資源，尤其是人才資源向國家聚攏的重要方式。

再次，在國家建設(shè)過程中，組織的擴(kuò)大再生產(chǎn)在一定程度上是為了維護(hù)政治效忠，回饋政治貢獻(xiàn)?！敖▏獜?qiáng)國”過程中組織身份所附加的待遇可以形成一種功績(jī)回饋機(jī)制，這對(duì)于一個(gè)由革命轉(zhuǎn)向執(zhí)政的政權(quán)是非常有必要的。這種回饋機(jī)制在不同時(shí)期針對(duì)的群體不同，使用的方式也有所不同。在新中國成立初期，組織的規(guī)模擴(kuò)張很大程度上是為了容納建國功勛，從而凝聚政權(quán)認(rèn)同。而在后來的國家治理中，組織體系以各種形式發(fā)揮了功績(jī)回饋的職能，如對(duì)退役軍人、退役運(yùn)動(dòng)員等群體的吸納。這一制度一方面是對(duì)各類人才對(duì)國家所做貢獻(xiàn)的認(rèn)可，另一方面也是對(duì)其他相關(guān)人員的“愿景激勵(lì)”，通過標(biāo)桿的樹立激勵(lì)其他人為國家做出相應(yīng)貢獻(xiàn)。

“很多組織的制度與行為不是為了效率，而是為了追求合法性與生存。”[1]邁耶、羅恩：《制度化的組織：作為神話和儀式的正式結(jié)構(gòu)》，張永宏編：《組織社會(huì)學(xué)的新制度主義學(xué)派》，上海人民出版社2007年版，第3頁。按照組織屬性，不發(fā)揮組織功能的安排就屬于冗余部分，但一些冗余在某些方面能夠產(chǎn)生政治功效。組織功能的發(fā)揮取決于組織制度的復(fù)雜程度、組織規(guī)模和內(nèi)部交流機(jī)制，以及內(nèi)部身份安排、等級(jí)關(guān)系和分配制度的精致與復(fù)雜程度[2]這里借用了閻步克關(guān)于“儀式性組織”的概念，其認(rèn)為中國古代官僚組織一方面是功能性的，屬于“內(nèi)向性”的，另一方面是身份組織、生活組織和儀式組織，屬于“外向性”的。參見閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京大學(xué)出版社2010年版，第350—351頁。。從這一維度上看，看似無效率的組織雙向擴(kuò)張可以增加組織權(quán)威，能夠?yàn)榻M織成員提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，有利于提高組織合法性并提升組織生存能力。正如唐斯所說，“任何組織的擴(kuò)張通常都會(huì)增加其領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力”[3]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第18頁。，而政府組織整體化權(quán)威的增加則可以強(qiáng)化政權(quán)合法性，催生政治認(rèn)同。

五、互嵌狀態(tài)：組織雙重屬性的調(diào)適融合

組織擴(kuò)張是一種普遍性現(xiàn)象，具體到當(dāng)代中國語境，組織科層制與干部制兼具的復(fù)合屬性使其必須考慮組織的效率需求與政治需求，“幾乎每一個(gè)技術(shù)問題，同時(shí)也是政治問題，甚至社會(huì)問題”[4]閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京大學(xué)出版社2010年版，第343頁。。從表面上看，組織“科層制-干部制”的雙重屬性由于其兼顧組織技術(shù)屬性與政治屬性而擴(kuò)大了自身的總體規(guī)模，但這種組織擴(kuò)張?jiān)诤艽蟪潭壬鲜怯煽陀^現(xiàn)實(shí)決定的，反映了大國治理的技術(shù)性需求，并且具有很強(qiáng)的功能性意義：它用擴(kuò)大的組織規(guī)模提供了更多晉升機(jī)會(huì)，增加組織成員的權(quán)威和聲望，塑造合法性與組織認(rèn)同，進(jìn)而產(chǎn)生激勵(lì)動(dòng)能，提高組織效率?？梢?，出于運(yùn)作考慮與政治考慮的組織從技術(shù)與政治兩個(gè)維度為中國現(xiàn)代國家治理提供效率與合法性并形成合力。從這個(gè)維度上看，組織擴(kuò)張只是組織雙重屬性的副產(chǎn)品，而這種現(xiàn)象在當(dāng)代中國具有一定的特殊性。

從歷史維度看，在傳統(tǒng)中國，官階制度實(shí)行的是職位與品位分離的“雙重銜號(hào)”制[5]“雙重銜號(hào)”制不僅存在于古代中國的品階中，在羅馬、拜占庭等也是存在的，例如羅馬的元老階層和騎士階層，拜占庭的“克拉利希米”一類銜號(hào)都是品階，另一類銜號(hào)則是職能和官位，體現(xiàn)職能。參見艾森斯塔得：《帝國的政治體系》，閻步克譯，貴州人民出版社1992年版，第136—137頁。。在近代，一直存在于古代中國官僚體系中的“雙重銜號(hào)”被一元化的組織制度所取代，因此，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中，政府組織會(huì)在一定程度上延承古代官階的雙重功效：一方面是技術(shù)化的，為了實(shí)現(xiàn)組織職能；另一方面是政治化的，承擔(dān)著政治吸納、合法性塑造等功能。從中西對(duì)比看，西方公共組織的雙重屬性由“兩官分途”來實(shí)現(xiàn)，政務(wù)官與事務(wù)官在兩套體系中承載著公共組織的雙重屬性。可見，公共組織技術(shù)屬性與政治屬性在任何時(shí)代和任何體制下都是存在的，只是二者互嵌的方式與發(fā)揮作用的側(cè)重點(diǎn)不同，二者的互嵌狀態(tài)也根據(jù)實(shí)際情況不斷地進(jìn)行調(diào)適。

新中國成立初期，兼具技術(shù)性與政治性的組織肩負(fù)著國家政治合法性構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的雙重任務(wù)，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)建國功勛回饋、治理績(jī)效獲取、國家認(rèn)同構(gòu)建等多元目標(biāo)。在國家治理方式上，各項(xiàng)規(guī)則秩序都是隨著建國治國的過程逐漸建立起來的，同時(shí)，政治動(dòng)員手段仍然在國家治理中發(fā)揮著重要作用，政府組織不僅要承擔(dān)國家治理職能，而且要回應(yīng)群眾對(duì)政權(quán)的期待[1]詹姆斯·R.湯森、布萊特利·沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社2010年版，第229頁。。在這種條件下，組織為了滿足國家建設(shè)的需要，吸納了大量人員進(jìn)入體制開展社會(huì)主義建設(shè)，而當(dāng)時(shí)以“又紅又?！弊鳛楦餍懈鳂I(yè)干部的選拔要求[2]1957年10月9日的中共八屆三中全會(huì)上，毛澤東指出：“政治和業(yè)務(wù)是對(duì)立統(tǒng)一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反對(duì)不問政治的傾向；但是，專搞政治，不懂技術(shù)，不懂業(yè)務(wù)，也不行。我們的同志無論搞工業(yè)的，搞農(nóng)業(yè)的，搞商業(yè)的，搞文教的，都要學(xué)一點(diǎn)技術(shù)業(yè)務(wù)。我們的各行各業(yè)的干部都要努力精通技術(shù)和業(yè)務(wù)，使自己成為內(nèi)行，又紅又專?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《毛澤東文選》第7卷，人民出版社1999年版，第309頁。，體現(xiàn)了組織的強(qiáng)政治屬性。這一階段的擴(kuò)張主要有以下幾種原因：第一，組織制度尚未建立或者尚未嚴(yán)格執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致組織擴(kuò)張沒有嚴(yán)格的制度約束；第二，社會(huì)主義建設(shè)的政治優(yōu)先性高于其他一切技術(shù)目標(biāo)；第三，國家需要一個(gè)龐大的干部體系對(duì)發(fā)展所需的各類資源進(jìn)行調(diào)配。

隨著治理背景逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家建設(shè)的技術(shù)性要求日益增強(qiáng)，組織的內(nèi)向型功能也在不斷被強(qiáng)調(diào)，表現(xiàn)為合理合法的理性科層制度逐步建立起來；對(duì)績(jī)效合法性的追求與對(duì)社會(huì)主義建設(shè)的急迫期待使得組織的效率變得尤為重要。壓力型體制對(duì)動(dòng)員體制的替代，晉升錦標(biāo)賽對(duì)治理績(jī)效的倚重，從“又紅又?！钡健暗虏偶?zhèn)洹钡霓D(zhuǎn)變，都體現(xiàn)了組織中科層制與干部制的一種新型融合方式。在這一過程中，組織擴(kuò)張更多是治理的需要，包括治理負(fù)荷的增加、干部激勵(lì)渠道的拓展等。

隨著組織科層屬性的強(qiáng)化與治理技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，價(jià)值強(qiáng)調(diào)又成為組織的現(xiàn)實(shí)需求，忠誠擔(dān)當(dāng)、恪盡職守成為組織政治屬性的又一種彰顯。黨的十八大以來，簡(jiǎn)政放權(quán)與財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)只減不增的要求對(duì)政府組織的運(yùn)作方式與規(guī)模提出了更為剛性的制度約束。未來，政府組織的規(guī)模將日益穩(wěn)定，但不能否認(rèn)的是，中國的政府組織仍然將處于科層制-干部制的融合之中，這種融合體現(xiàn)在：在不同層級(jí)的政府、不同類型的部門、不同性質(zhì)的組織、不同的工作情境中，組織的科層屬性與干部屬性將得到不同程度的彰顯，在二者的共同作用下，實(shí)現(xiàn)高效的國家治理，這是一種不斷調(diào)適的互嵌狀態(tài)，體現(xiàn)著新時(shí)代組織雙重屬性的調(diào)適融合。

面對(duì)組織擴(kuò)張這一重要的普遍性議題，本文從組織屬性出發(fā)進(jìn)行了分析，對(duì)這一看似負(fù)面的現(xiàn)象進(jìn)行了深入挖掘?？梢园l(fā)現(xiàn)，在不同的歷史時(shí)期，由于組織屬性的差異，組織擴(kuò)張的方式與內(nèi)在邏輯并不相同，對(duì)比來看，飽受詬病的組織擴(kuò)張?jiān)谥袊步?jīng)歷了從數(shù)量規(guī)模的擴(kuò)張到職能規(guī)模的擴(kuò)張的轉(zhuǎn)型，這一過程內(nèi)含組織的轉(zhuǎn)型發(fā)展邏輯，也是治理逐漸走向現(xiàn)代化的表現(xiàn)。