○ 陳光普

農(nóng)村出租房屋安全隱患多、外來人口管理難一直是上海郊區(qū)流動(dòng)社會(huì)治理中的難點(diǎn)，特別是農(nóng)村出租房屋中的非法行醫(yī)。非法無證行醫(yī)嚴(yán)重?cái)_亂正常的醫(yī)療秩序，危害群眾生命健康安全，并且對社會(huì)平安構(gòu)成隱患。為把防范和打擊無證行醫(yī)工作做實(shí)做細(xì)，金山區(qū)探索建立“政府主導(dǎo)、衛(wèi)生牽頭、部門協(xié)作、屬地管理”綜合治理機(jī)制，緊緊圍繞“發(fā)現(xiàn)（排摸）、查處、防范”三個(gè)環(huán)節(jié)，牢牢把控“屬地化、智慧化、融合化”三個(gè)方向，積極探索防范和打擊無證行醫(yī)精準(zhǔn)監(jiān)管工作機(jī)制，將防范和打擊無證行醫(yī)接軌到農(nóng)村出租房屋旅館式管理工作中，做到以房管人，織牢織密基層無證行醫(yī)排查網(wǎng)絡(luò)，從源頭上建立長效管理機(jī)制，有效解決農(nóng)村自建出租房的無證行醫(yī)管理難題，為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)排查無證行醫(yī)增添“砝碼”。

一、旅館式管理探索的背景

（一）區(qū)位狀況及人口特點(diǎn)

根據(jù)2020年人口普查數(shù)據(jù)，金山區(qū)常住人口約82.28萬，其中，戶籍人口51.28萬，外來常住人口31萬。金山區(qū)下轄1個(gè)街道、1個(gè)工業(yè)區(qū)、9個(gè)鎮(zhèn)，124個(gè)行政村和104個(gè)居民區(qū)。金山區(qū)地處杭州灣畔，是上海市的西南門戶，與嘉興、平湖相鄰。外來人口流動(dòng)頻繁，來金工作的外來人口主要在勞動(dòng)密集型企業(yè)工作，收入相對不高，給無證行醫(yī)提供了生存的空間。

（二）無證行醫(yī)形勢

經(jīng)過多年不懈努力，轄區(qū)無證行醫(yī)生存空間不斷被壓縮，數(shù)量不斷減少，已由2005年的150余個(gè)降到現(xiàn)在的不足20個(gè)，縮減量近90%。目前，無證行醫(yī)隱蔽性越來越高，內(nèi)科“黑診所”仍然散點(diǎn)存在，靈活多變的“上門服務(wù)”屢見不鮮。這些無證行醫(yī)者往往扎根于外來人口聚集地，深藏在環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村自建房出租屋，并通過“隱姓埋名”“打一槍換一個(gè)地方”的形式規(guī)避執(zhí)法。由于農(nóng)村自建房管理上的不足，給無證行醫(yī)者帶來可乘之機(jī)，也給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作帶來了新的挑戰(zhàn)與困難。

（三）農(nóng)村出租房屋治理新模式

自2019年以來，為進(jìn)一步探索基層社會(huì)治理新模式，金山區(qū)以亭林鎮(zhèn)為試點(diǎn)，按照“消除安全隱患，加強(qiáng)以房管人”的總體思路，參照旅館“租前審批、人來登記、人走注銷”的管理模式，出臺(tái)《宅基地出租房屋管理辦法（試行）》，并探索出農(nóng)村出租房屋旅館式服務(wù)管理工作模式，即把一個(gè)村的出租房信息整合成一個(gè)虛擬的大旅館，在村委會(huì)設(shè)立“旅館總臺(tái)”，功能相當(dāng)于“免費(fèi)中介”，可以幫助發(fā)布房源信息，還承擔(dān)了服務(wù)和管理的職能，即對租客的身份核驗(yàn)、入住登記、離房注銷實(shí)行統(tǒng)一管理，準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口信息。此模式2020年以來已在全區(qū)進(jìn)行推廣，這也為深化農(nóng)村出租房屋的無證行醫(yī)管理打開了嶄新的“一扇門”。

二、旅館式管理模式打擊非法行醫(yī)的主要做法及成 效

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，綜合治理，完善機(jī)制

“長效機(jī)制”，力促融合。為順利地將防范和打擊無證行醫(yī)工作納入宅基地房屋租賃管理辦法的調(diào)整范疇，以及農(nóng)村出租房屋旅館式服務(wù)管理工作的排查項(xiàng)目，金山區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所積極與各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）對接，確保達(dá)成合作共贏局面。一方面，依托將“防范和打擊無證行醫(yī)活動(dòng)”列入平安金山建設(shè)實(shí)事項(xiàng)目建立的工作機(jī)制（即“政府主導(dǎo)，衛(wèi)生牽頭，部門協(xié)作，屬地管理”）加以推進(jìn)。另一方面，借力全區(qū)各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）“打非辦公室”平臺(tái)，深度搭建“區(qū)-街鎮(zhèn)-村居”立體化的打非組織管理網(wǎng)絡(luò)框架。在各方共同努力下，初步形成了無證行醫(yī)旅館式管理機(jī)制，“里程碑式”地開啟了農(nóng)村出租屋無證行醫(yī)整治的嶄新格局。

走訪調(diào)研，夯實(shí)責(zé)任。為進(jìn)一步推進(jìn)基層無證行醫(yī)排摸工作與農(nóng)村出租房屋旅館式服務(wù)管理工作的有機(jī)融合，2020年，區(qū)衛(wèi)健委等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)逐一走訪各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)），座談?wù){(diào)研防范和打擊無證行醫(yī)行為，加強(qiáng)與街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）“打非辦公室”的溝通，了解街鎮(zhèn)實(shí)際工作情況，并溝通打非工作的困惑和難點(diǎn)，不斷理順“區(qū)-街鎮(zhèn)-村居”組織管理框架，落實(shí)街鎮(zhèn)無證行醫(yī)屬地“發(fā)現(xiàn)、防范”職能，形成重視防范和打擊無證行醫(yī)的良好共識(shí)。目前，全區(qū)開展出租房屋旅館式管理的村已達(dá)124個(gè)，已全部將無證行醫(yī)排摸工作鑲嵌到“旅館”日常管理中。

（二）強(qiáng)化屬地，夯實(shí)基礎(chǔ)，織密網(wǎng)絡(luò)

雙管齊下，拓展“末梢”。目前，124個(gè)開展出租屋旅館式服務(wù)管理的村為防范和打擊無證行醫(yī)工作增設(shè)了124個(gè)“關(guān)卡”，加上2013年起在全區(qū)243個(gè)村居綜治（群眾）服務(wù)工作站掛牌成立的“防范非法（無證）行醫(yī)工作室”，形成了雙管齊下的局面。依托“旅館總臺(tái)”的“定位審查”及“工作室三支隊(duì)伍”（村委會(huì)干部、綜治社保隊(duì)員、人口協(xié)管員等）“末端巡查”，添置了無證行醫(yī)“過濾網(wǎng)”，進(jìn)一步提升了無證行醫(yī)的排查效能，有效壓縮無證行醫(yī)者的生存空間。2020年，通過旅館式管理平臺(tái)推送并最終查處了2名無證行醫(yī)者，無證行醫(yī)旅館式管理機(jī)制初見成效。

悉心指導(dǎo)，提升能力。為有效提升“旅館總臺(tái)”及“防范非法（無證）行醫(yī)工作室”工作人員對無證行醫(yī)的排查能力，區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所主動(dòng)走進(jìn)街鎮(zhèn)村居“第一線”，對接相應(yīng)工作人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高村居工作人員對無證行醫(yī)的認(rèn)知水平，提升其對無證行醫(yī)的識(shí)別能力。同時(shí)，加強(qiáng)信息互通，定期將動(dòng)態(tài)梳理的無證行醫(yī)“黑名單”抄告至各村居，使得村居工作人員有檔可查、有的放矢，更好地落實(shí)“信息識(shí)別”功能。

細(xì)化考核，落實(shí)責(zé)任。為督促各街鎮(zhèn)通過村居出租屋旅館式管理、“打非工作室”等方式落實(shí)無證行醫(yī)排摸工作，區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所每年制定并下發(fā)《金山區(qū)街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）防范和打擊無證行醫(yī)工作要求》《金山區(qū)街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）防范和打擊無證行醫(yī)工作考核表》，明確工作要求、任務(wù)及考核標(biāo)準(zhǔn)，通過加強(qiáng)考核，推進(jìn)街鎮(zhèn)屬地管理并提升工作效能；區(qū)綜治辦將開展防范和打擊無證行醫(yī)工作納入社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制考核范疇，與基層平安創(chuàng)建工作相結(jié)合，切實(shí)壓實(shí)基層管理責(zé)任。

（三）精準(zhǔn)監(jiān)管，因應(yīng)施策，提升效能

完善制度，明確標(biāo)準(zhǔn)。制定出臺(tái)《農(nóng)村宅基地房屋租賃安全驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》和《農(nóng)村宅基地房屋租賃禁租規(guī)定》，對出租屋人均使用面積、電氣線路裝置、消防設(shè)施、監(jiān)控設(shè)施、來滬人員信息登記、出租戶與承租戶基本信息等方面情況作了詳細(xì)規(guī)定。

動(dòng)態(tài)管理，精準(zhǔn)把控。根據(jù)轄區(qū)無證行醫(yī)投訴舉報(bào)及查處情況梳理出無證行醫(yī)可疑點(diǎn)（地址），將無證行醫(yī)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別進(jìn)行分類（高、中、低）梳理，進(jìn)一步明確街鎮(zhèn)排摸、整治重點(diǎn)，并與出租屋旅館式管理的“紅黃綠”三色分級(jí)管理全面銜接，有效約束房屋出租行醫(yī)，引導(dǎo)房屋出租者遠(yuǎn)離無證行醫(yī)。另外，充分發(fā)揮“衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員集中辦公統(tǒng)一管理”的模式，集中優(yōu)勢促排查，點(diǎn)面結(jié)合掃盲點(diǎn)。在對無證行醫(yī)者“釘子戶”的管理中，堅(jiān)持信息共享，積極與屬地街鎮(zhèn)“打非辦公室”和派出所協(xié)調(diào)、溝通，充分發(fā)揮治安視頻監(jiān)控作用，掌控?zé)o證行醫(yī)活動(dòng)軌跡，實(shí)施精準(zhǔn)查處。

重點(diǎn)人群，精準(zhǔn)宣教。在宣傳教育方面，區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所一方面借助農(nóng)村出租屋“旅館總臺(tái)”平臺(tái)，通過發(fā)放《房屋出租告知書》和《規(guī)范房屋出租告知書》的形式，加強(qiáng)對房東的宣傳教育，不斷做實(shí)“房東告知-教育”工作措施。另一方面，借助“一月一鎮(zhèn)一主題”、962223宣傳周、微信公眾號(hào)等途徑，加強(qiáng)對大眾的宣傳教育，在外來人口聚集地、工業(yè)區(qū)、大型商場等地開展集中宣傳，通過懸掛橫幅、發(fā)放宣傳冊、播放視頻、金山電視臺(tái)《平安金山》“打擊防范涉民生類犯罪專題”及《FM105.1 法在金山》電臺(tái)訪談開展防范和打擊無證行醫(yī)工作宣傳。

未來，金山區(qū)將通過綜合監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)控、精準(zhǔn)打擊等措施，不斷形成全方位、全天候防范和打擊無證行醫(yī)治理網(wǎng)絡(luò)，在長三角地區(qū)打響防范和打擊無證行醫(yī)屬地化管理“特色品牌”，特別是街鎮(zhèn)“打非辦公室”、無證行醫(yī)旅館式管理等工作模式，形成品牌效應(yīng)，逐步拓展影響力，營造威懾力，給無證行醫(yī)者戴上“精神枷鎖”，切實(shí)維護(hù)好轄區(qū)醫(yī)療市場秩序、保障人民群眾健康權(quán)益，進(jìn)一步提升基層群眾的安全感、獲得感和幸福感。

三、旅館式管理模式對基層社會(huì)治理的啟示

黨的十九屆六中全會(huì)指出，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。旅館式管理模式既是一種綜合治理，也是一種源頭治理。金山區(qū)在打擊非法行醫(yī)過程中探索形成的旅館式管理模式，彌補(bǔ)了人口高流動(dòng)性帶來的信息“鴻溝”和管理“真空”，有利于從源頭上減輕流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，增強(qiáng)流動(dòng)社會(huì)治理的預(yù)見性、預(yù)警性和防范能力。

一是貫徹以人民為中心的治理理念，精準(zhǔn)對接群眾訴求。以人民為中心是各項(xiàng)工作的核心價(jià)值理念，對于基層社會(huì)治理來說尤為如此。長期以來我國實(shí)行的是以單位制為主、街居制為輔的社會(huì)管理模式。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，“熟人社會(huì)”被多元化和原子化的“陌生人社會(huì)”所取代，過去的社會(huì)管理模式已很難滿足現(xiàn)代社區(qū)治理的需要。面對基層群眾多樣化、多層次、多方面的治理訴求，特別是健康正規(guī)的醫(yī)療美容需求，上海金山區(qū)通過實(shí)踐探索，形成了旅館式管理模式，“瞄準(zhǔn)”并精準(zhǔn)對接基層群眾對于安全正規(guī)醫(yī)療美容的需求和訴求，提升了基層群眾的安全感、獲得感和幸福 感。

二是創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式，發(fā)揮智能治理優(yōu)勢。行之有效的治理方式是基層社會(huì)治理成敗的關(guān)鍵，而對于農(nóng)村出租房屋非法行醫(yī)，合適有效的治理方式更是重中之重。當(dāng)前多元治理的制度安排不完善，以行政控制為主的治理方式致使基層政府在社會(huì)治理過程中存在錯(cuò)位、缺位、越位的現(xiàn)象。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新平臺(tái)載體，進(jìn)一步健全基層社會(huì)治理工作的組織架構(gòu)。智能化治理是基層社會(huì)治理工作組織架構(gòu)創(chuàng)新的一個(gè)重要體現(xiàn)，有利于解決人口流動(dòng)信息不對稱造成的風(fēng)險(xiǎn)不確定性問題。鑒于此，金山區(qū)開發(fā)運(yùn)行“農(nóng)村宅基地房屋租賃平臺(tái)”微信軟件系統(tǒng)，在各村“旅館總臺(tái)”把一間間分散的出租房屋按照“一戶一檔”進(jìn)行編號(hào)登記，設(shè)立一個(gè)人員身份查驗(yàn)和居住出租房屋服務(wù)點(diǎn)，指導(dǎo)建立身份審核、信息采集、居住登記、信息報(bào)送、房屋租賃、紅黃綠牌安全驗(yàn)收“六位一體”的出租房屋管理中心，實(shí)時(shí)登記或注銷流動(dòng)人口信息，提升外來流動(dòng)人口信息登記率、準(zhǔn)確率；同時(shí)，積極推出“居住房屋租賃公共服務(wù)平臺(tái)”系統(tǒng)應(yīng)用，充分發(fā)揮租賃平臺(tái)房源發(fā)布、網(wǎng)上挑選等應(yīng)用功能，將綠牌居住出租房屋推介給外來流動(dòng)人口，建立房東和租客信息溝通平臺(tái)。旅館式管理模式充分利用出租房屋旅館式服務(wù)管理的信息平臺(tái)和技術(shù)手段，最大限度地將區(qū)域內(nèi)人員出入、治安、消防安全狀況納入基層社會(huì)治理“視線”，積極主動(dòng)消除流動(dòng)社會(huì)治理中的難點(diǎn)和盲區(qū)，讓非法行醫(yī)無處可藏。

三是健全基層社會(huì)治理機(jī)制，提升協(xié)同治理效能。治理機(jī)制是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要保障和基石。農(nóng)村出租房屋由于居住人員情況復(fù)雜、監(jiān)管力量薄弱等特征，成為基層社會(huì)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，整合各種主體資源，發(fā)揮不同資源稟賦、不同主體功能作用，形成協(xié)同治理效能，是推進(jìn)農(nóng)村出租房屋非法行醫(yī)治理的一個(gè)重要途徑。旅館式管理模式整合了鎮(zhèn)、村兩級(jí)平安網(wǎng)格員、外口協(xié)管員、派出所專職巡防等力量組建出租房屋服務(wù)管理隊(duì)伍，將外來人口管理和出租房屋安全檢查內(nèi)容納入日常管理，綠牌房屋每季度巡查1次，黃牌房屋每月巡查1次，紅牌房屋至少每周巡查1次，加大督促力度，提升房東安全意識(shí)，做到安全隱患及時(shí)整改，出租房屋基礎(chǔ)信息常采常新。旅館式管理模式以整體性思維和系統(tǒng)性思維調(diào)動(dòng)了流動(dòng)人口、用工企業(yè)、社區(qū)、政府部門等多種主體力量之間的協(xié)同配合，尤其是將租賃戶納入監(jiān)督巡查隊(duì)伍，突出了流動(dòng)人口在旅館式管理中的主人翁地位，有利于實(shí)現(xiàn)多元主體之間的社會(huì)融合，打造共治共建共享的基層社會(huì)治理共同體。