施紅玉

（泰州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 泰州 225300）

權(quán)力生成于人類社會(huì)，并且是人類社會(huì)歷史中廣泛存在的社會(huì)現(xiàn)象。權(quán)力的行使或運(yùn)行應(yīng)遵循一定的原則，它才能維護(hù)相應(yīng)的權(quán)益。如果沒有限制和約束權(quán)力的運(yùn)行，權(quán)力本有的一些性質(zhì)就會(huì)嚴(yán)重偏失，權(quán)力運(yùn)行的效應(yīng)就會(huì)對(duì)社會(huì)極度有害。對(duì)權(quán)力運(yùn)行實(shí)施有效的制約和監(jiān)督是我黨建設(shè)和國家治理的核心議題，直接關(guān)系到中國特色社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性的發(fā)揮。新中國以來，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督取得了一定的成效，尤其是中共十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，健全黨和國家的監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。只有全面分析權(quán)力行使和運(yùn)行的特性，才能梳理出對(duì)權(quán)力的約束方式，進(jìn)而構(gòu)建完備的監(jiān)督體系，對(duì)權(quán)力運(yùn)行實(shí)施有效的制約和監(jiān)督。

1 權(quán)力僭越的三大危害

1.1 傲慢性

權(quán)力是人類社會(huì)中的一種特殊力量，權(quán)力表現(xiàn)為對(duì)人的統(tǒng)治、強(qiáng)制或壓制的力量，具有超然性和支配性。當(dāng)國家權(quán)力被崇拜，它就容易恣意妄為。如“權(quán)力支配一切”“官大一級(jí)壓死人”“有權(quán)好辦事”等等。權(quán)力如果不被“圈在籠子里”，就會(huì)把本該親切威嚴(yán)的面孔變得分外傲慢，分外猙獰，就會(huì)成為侵犯人的自由、權(quán)利和其他正當(dāng)利益的工具。當(dāng)權(quán)力的超然性受到人們的膜拜，就會(huì)出現(xiàn)變本加厲促使權(quán)力暴虐無道以權(quán)壓人、壓法的現(xiàn)象。正所謂苛政猛于虎，公民的權(quán)利不時(shí)會(huì)受到干擾和侵犯[1]。

1.2 懈怠性

責(zé)任是一種“約束力”，它能有效地促進(jìn)權(quán)力的行使，正所謂承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力才不懈怠。在實(shí)際工作中，有人手中握有人民賦予的權(quán)力，全然沒有責(zé)任的壓力，他們既不為人民辦事，也不向人民負(fù)責(zé)，不履行國家和人民賦予的職責(zé)，就會(huì)造成大量權(quán)力運(yùn)行有偏失，或者產(chǎn)生權(quán)力被束之高閣、出現(xiàn)長期閑置不用的現(xiàn)象。公共權(quán)力未能按照人民的意愿和要求正確有效的行使，因此隨之而來的自然是官僚對(duì)國家應(yīng)有職責(zé)的放任，即該做的不去做。庸官懶官為了保住既得的利益，就會(huì)極力地維持現(xiàn)狀而不愿意推動(dòng)改革和制度創(chuàng)新。這種懈怠的行為及意識(shí)的滋生和蔓延將導(dǎo)致體制僵化、社會(huì)進(jìn)步停滯[1]。

1.3 濫用性

權(quán)力總是隨處可見，但迄今為止卻通常掌握在少數(shù)人手中被行使。即權(quán)力的所有和權(quán)力的執(zhí)行是分離的狀態(tài)。權(quán)力是一種工具，利用權(quán)力可以達(dá)到某種目的，可以獲取相應(yīng)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的交換。手中握有實(shí)際公權(quán)的一些施政者在公權(quán)施行中把自己手中的公共權(quán)力當(dāng)作自己牟取權(quán)利的工具，使公共權(quán)力私有化，人為地在公共資源的使用和分配上制造不公。權(quán)力濫用對(duì)公民的權(quán)利和自由，對(duì)社會(huì)公眾乃至于國家的利益，都是直接的、嚴(yán)重的威脅。這種不受制約的特殊權(quán)力獲取的額外利益必然產(chǎn)生腐敗，如立法的腐敗、司法的腐敗、行政的腐敗等。孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵2]

權(quán)力的本性決定了它永遠(yuǎn)是一種需要馴服的力量。權(quán)力在運(yùn)行過程中，既有能力造福社會(huì)，維護(hù)人們的幸福和正義，也有能力危害社會(huì)。上述種種表現(xiàn)是一種侵害社會(huì)公共利益的行為，掌握公權(quán)力的主體非法使用權(quán)力或?yàn)E用權(quán)力，其危害是多方面的，它違背了權(quán)力運(yùn)作是要服務(wù)于人民的宗旨。所以，權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)有所為有所不為。有所為，履行和承擔(dān)責(zé)任；有所不為，不逾界，即權(quán)力不缺位不作為，也不越位亂作為。通常，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止，所以必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督，即監(jiān)督權(quán)力主體要履行自己的責(zé)任、限制權(quán)力所帶來的利益和確保權(quán)利在法律的范圍內(nèi)產(chǎn)生利益最大化。

2 限制和監(jiān)督權(quán)力的方式

權(quán)力的限制與監(jiān)督是現(xiàn)代憲法與民主政治的一項(xiàng)重要的政治原則，它能防止權(quán)力的濫用，中國特色社會(huì)主義的權(quán)力監(jiān)督體系要能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。關(guān)于權(quán)力約束，從監(jiān)督主體及權(quán)力來源的角度可分為權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利監(jiān)督兩種基本類型。

首先，基于權(quán)力具有的相關(guān)屬性，權(quán)力主體行使不受監(jiān)督和約束的公權(quán)力時(shí)，會(huì)變成危害社會(huì)公眾的力量。防止濫用權(quán)力，除了規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行外，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督是關(guān)鍵，即必須以權(quán)力約束權(quán)力。權(quán)力監(jiān)督是指國家機(jī)關(guān)及其執(zhí)政黨在憲法和法律框架范圍內(nèi)，從上而下通過制度化方式對(duì)黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員以及權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范、約束與監(jiān)督，這也屬于權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督。

目前在我國，實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的主體有黨的各級(jí)組織、工作部門和專門的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)；國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)；國家監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)。這些權(quán)力的主體監(jiān)督既有表現(xiàn)為審批、報(bào)備、復(fù)議等形式的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，也有以行政訴訟、審判監(jiān)督為形式的司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以及黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)開展的專門監(jiān)督[3]。這些可以歸納為兩類即黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督。

其次，如果僅僅依靠掌握權(quán)力的官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施自我監(jiān)督，這種權(quán)力制約權(quán)力是有些許缺陷，是不可能完全避免官吏濫用職權(quán)的。防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人，權(quán)力監(jiān)督體系需要從權(quán)力之外（權(quán)力的對(duì)立面）來配合權(quán)力內(nèi)的自律手段，權(quán)力才能得到有效監(jiān)督，即以權(quán)利來限制權(quán)力。權(quán)利是不直接行使國家權(quán)力的公民或社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)力量能否順利進(jìn)行監(jiān)督的保障因素，而這些權(quán)利是憲法和法律所賦予的。政治權(quán)力不得干涉、侵犯且必須做出某種行為以保障這些權(quán)利不受任何私人或公共組織的侵犯。公民個(gè)人或組織的權(quán)利在某種意義上都對(duì)權(quán)力提出了要求，對(duì)公權(quán)力的行使主體進(jìn)行監(jiān)督。這里可以對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利主體包括公民、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和民主黨派等。

總之，以權(quán)力制約權(quán)力，黨內(nèi)的監(jiān)督和國家監(jiān)督是權(quán)力內(nèi)部的自我監(jiān)督，具有強(qiáng)制性和權(quán)威性。以權(quán)利制約權(quán)力，像民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督這些權(quán)利監(jiān)督是外部監(jiān)督，屬于黨政體制外的、非國家權(quán)力性監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督雖然在行為主體和力量等方面不同，但二者對(duì)公權(quán)力實(shí)施監(jiān)督的目的是一致的，二者是中國特色監(jiān)督體系的主體部分。

3 中國特色監(jiān)督體系的實(shí)踐向度

權(quán)力需要監(jiān)督，沒有受到制約和監(jiān)督的權(quán)力，都可能被異化。權(quán)力監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)化工程，包括為了規(guī)范制約公權(quán)力運(yùn)行而制定的多種監(jiān)督制度，而它們又構(gòu)成有機(jī)聯(lián)系的監(jiān)督體系。中國特色的權(quán)力監(jiān)督體系是國家治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視完善黨和國家監(jiān)督體系。習(xí)近平指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”[3]

3.1 中國特色監(jiān)督體系的層次性

一個(gè)國家的權(quán)力監(jiān)督體系是包括多種具體監(jiān)督制度的有機(jī)系統(tǒng)。黨的十九屆四中全會(huì)提出健全黨和國家監(jiān)督體系。黨和國家監(jiān)督體系包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督十個(gè)方面[4]。

中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政地位及其性質(zhì)宗旨，決定了黨內(nèi)監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督體系的主導(dǎo)，是第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督缺失或缺位，其他監(jiān)督要素必然會(huì)失靈或失效。

另外，如人大、監(jiān)察、司法、審計(jì)等這些國家機(jī)關(guān)中具體領(lǐng)域的主體掌握一定國家權(quán)力，這些主體可以對(duì)公權(quán)力實(shí)施的制約和監(jiān)督，稱之為國家監(jiān)督。其監(jiān)督權(quán)來源于人民代表大會(huì)、憲法及其他相關(guān)法律的“授權(quán)”，屬于中國特色的“授權(quán)型”監(jiān)督，具有強(qiáng)制性和權(quán)威性。國家監(jiān)督是以國家權(quán)力制約公權(quán)力濫用的自我監(jiān)督。

黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督是自上而下的監(jiān)督，屬于權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督，具有強(qiáng)制性和權(quán)威性。完整的監(jiān)督體系，還要挖掘權(quán)利監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用。來自權(quán)利層面的監(jiān)督由民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督構(gòu)成，屬于黨政體制外的、非國家權(quán)力性監(jiān)督。這些權(quán)利監(jiān)督是從外部對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力的所有者對(duì)受托方的監(jiān)督。

權(quán)利與權(quán)力之間存在著制約與互動(dòng)的關(guān)系，權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督是兩種性質(zhì)不同的監(jiān)督，權(quán)利監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督的重要基礎(chǔ)，權(quán)力監(jiān)督是權(quán)利監(jiān)督的有效保障。兩種監(jiān)督系統(tǒng)共同構(gòu)成了我國多層次、全方位的中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系。

3.2 中國特色監(jiān)督體系的人民性

權(quán)利是社會(huì)力量能否順利進(jìn)行監(jiān)督的保障因素。就權(quán)利限制權(quán)力這個(gè)問題看，權(quán)利是弱小的，權(quán)力極有可能隨時(shí)侵犯到權(quán)利。所以，政治權(quán)力必須做出某種行為以保障廣大人民的權(quán)利，建立真實(shí)、有效的權(quán)利監(jiān)督，才能保證公權(quán)力始終為社會(huì)公眾服務(wù)，國家和社會(huì)才能良性平穩(wěn)運(yùn)行。

人民群眾作為權(quán)力制約和監(jiān)督的主體是基于權(quán)力來源于人民。我國憲法明確規(guī)定：人民民主專政是我國的國體，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民是公共權(quán)力的真正所有者、是歷史的真正創(chuàng)造者。人民享有主動(dòng)參與政治生活的權(quán)利，政治運(yùn)行也應(yīng)保障人民參與政治生活的權(quán)利、政治不得干涉、侵犯這些權(quán)利；政治權(quán)力必須做出某種行為以保障這些權(quán)利不受任何私人或公共組織的侵犯，如保障享有人身自由權(quán)、人身財(cái)產(chǎn)權(quán)、輿論監(jiān)督權(quán)等。人民群眾的權(quán)利切實(shí)得到維護(hù)時(shí)，權(quán)利本身就構(gòu)成了對(duì)權(quán)力的制約，所以人民能夠?qū)?quán)力的運(yùn)行實(shí)施制約和監(jiān)督，這樣才能有效杜絕權(quán)力出現(xiàn)異化，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行應(yīng)有的本質(zhì)。

十八大以來，習(xí)近平在多個(gè)場合的講話中強(qiáng)調(diào)“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“要讓人民監(jiān)督權(quán)力”，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督在治黨和治國中的作用[5]。中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的制度設(shè)計(jì)，肯定了權(quán)利，盡可能地提升權(quán)利的地位，即是對(duì)權(quán)力的有效限制和監(jiān)督，充分彰顯我們監(jiān)督體系的人民性。

3.3 中國特色監(jiān)督體系的德法共治

法治反腐是全面依法治國的必然選擇。全面依法治國戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)真正讓法治發(fā)揮對(duì)公共權(quán)力可靠的、強(qiáng)有力的約束。權(quán)力要在法治的軌道上行使，要依法行使權(quán)力，依法制約和監(jiān)督權(quán)力。

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)防止權(quán)力濫用必須要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。制度的籠子里就是“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行”[5]。歷史和現(xiàn)實(shí)證明，相比人治，法治反腐更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性。要想從源頭上防治腐敗，關(guān)鍵是建立和完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，即依法制約和監(jiān)督權(quán)力。自十八大以來，我國圍繞著以憲法為核心的各類法律法規(guī)以及以黨章為核心的黨內(nèi)黨規(guī)都進(jìn)行了修訂和完善，這些制度規(guī)范將在預(yù)防和懲治腐敗方面提供制度保障。

濫用權(quán)力在受到國家法律制裁的同時(shí)還須接受道德規(guī)范的約束。中華傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含的廉潔從政的道德規(guī)范對(duì)于權(quán)力制約和監(jiān)督具有基礎(chǔ)性作用。道德是內(nèi)心的法律，開展系列學(xué)習(xí)教育，使廉潔從政的美德深入黨員干部價(jià)值觀念、行為方式，形成廉潔自律意識(shí)，筑牢反腐倡廉的思想道德防線，自覺接受監(jiān)督。反腐倡廉的警示教育和媒體對(duì)腐敗行為的揭露和批判，編撰典型腐敗案例，在一定范圍內(nèi)通報(bào)，使腐敗者受到道德的譴責(zé)。上述的德法共治，使濫用權(quán)力者承擔(dān)的法律成本、道德成本增大至超過濫用權(quán)力者可獲取的收益，則可以抑制他們?yōu)E用權(quán)力的動(dòng)機(jī)，從而達(dá)到遏制濫用權(quán)力的目的。

總之，監(jiān)督體系是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不是一蹴而就的。中國特色的監(jiān)督體系，基于權(quán)力約束方式來構(gòu)建的權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督，它們?cè)谙拗坪捅O(jiān)督公權(quán)力過程中存在著制約與互動(dòng)的關(guān)系，不是彼此孤立，而是自上而下和自下而上的，自律和他律相結(jié)合，形成監(jiān)督合力。