李慧英

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院)，北京 100091)

自2015年以來，中央及相關(guān)部委在推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革及成員資格認(rèn)定的實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時(shí)，不少集體經(jīng)濟(jì)組織將戶籍仍在本村的外嫁女排除在外。這種現(xiàn)象從農(nóng)村土地承包制實(shí)施以來就一直存在，成為長(zhǎng)達(dá)四十年得不到根治的社會(huì)難題，只是那時(shí)的叫法不同。過去將其表述為婦女土地權(quán)益受侵犯，很少從集體成員資格的角度來認(rèn)識(shí)問題，現(xiàn)在的表述則更能抓住問題的關(guān)鍵，因?yàn)闆]有了成員資格就會(huì)失去成員權(quán)，而且它與集體產(chǎn)權(quán)制度改革綁定在一起，與集體所有制的產(chǎn)權(quán)相對(duì)接?？上驳氖?，國家意識(shí)到問題后迅速將其轉(zhuǎn)化為政策議題，2019年中央一號(hào)文件明確指出，“指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，做好成員身份確認(rèn)，注重保護(hù)外嫁女等特殊人群的合法權(quán)利”，預(yù)防并妥善解決外嫁女“兩頭空”等問題。筆者就如何解決外嫁女的成員資格問題，使得她們?cè)谕黄{(lán)天下共享集體所有制的成果，談三方面的思考與建議。

一、根源：男娶女嫁與多數(shù)表決認(rèn)定成員資格

談到外嫁女受到集體經(jīng)濟(jì)組織排斥，繞不開男娶女嫁的話題，即女兒結(jié)婚一定要外嫁，不能招女婿，而是要從夫居，兒子結(jié)婚則要娶妻。這是中國父權(quán)制的固有邏輯，也是鄉(xiāng)村社會(huì)中司空見慣的生活方式。從夫居不僅僅是空間上的移動(dòng)，而且意味著女兒身份的改變，意味著她們不再屬于娘家人而成為婆家人，不再屬于娘家村而屬于婆家村的成員。不外嫁行不行？按照《婚姻法》，沒問題，無論住到男方家還是女方家都行，只要男女雙方約定即可。按照習(xí)俗則不行，招女婿違背了女兒外嫁的老規(guī)矩，等于說女兒可以不外嫁，可以享有繼承權(quán)，這就觸動(dòng)了父權(quán)制的根本，父權(quán)制一定要排斥女兒結(jié)婚不外嫁。這種兩千多年固化的婚居模式，深深地左右著村民的認(rèn)知模式和對(duì)于女兒婚居的態(tài)度。

這種男娶女嫁的文化習(xí)俗與集體經(jīng)濟(jì)組織的分配制度常常交互作用。我國農(nóng)村實(shí)施集體所有制，與絕大多數(shù)國家的私有制不同，集體經(jīng)濟(jì)組織掌握著大量的土地、草地、森林等資源。具體而言，集體經(jīng)濟(jì)組織掌握著三類集體利益的分配權(quán)。第一類是土地資源，如承包地、宅基地和回遷房等福利分房，涉及基本的生產(chǎn)生活保障。第二類是集體資產(chǎn)收益，如土地拆遷補(bǔ)償款和股份紅利的分配，涉及農(nóng)民最主要的資金收入。第三類是集體乃至國家福利的分配，如最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、失地保險(xiǎn)、集體福利，關(guān)系到農(nóng)民生老病死的基本需求。集體資源的分配取決于是否具有集體成員資格，有成員資格就可以參與分配，沒有成員資格就不能參與分配，所以成員資格對(duì)于能否獲取成員權(quán)益至關(guān)重要。如何確認(rèn)成員資格？依據(jù)的是村民自治多數(shù)表決原則。

從1998年《村民委員會(huì)組織法》(簡(jiǎn)稱《村組法》)頒布以來，村民自治認(rèn)定集體成員資格就成為我國公共政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。《村組法》第十九條規(guī)定：“涉及村民利益的事項(xiàng)必須由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定”“必須經(jīng)過村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)?！边@一規(guī)定在《土地承包法》及《土地管理法》中一再得到確認(rèn)，涉及集體土地的承包、宅基地的使用權(quán)分配等等，一律采用多數(shù)表決。村民自治多數(shù)表決的適用范圍，包括公共利益和個(gè)人利益兩個(gè)方面，既有選舉村組干部，表決村規(guī)民約和分配方案，也有對(duì)于集體成員資格和分配待遇的認(rèn)定。

村民自治多數(shù)表決認(rèn)定成員資格，實(shí)際上就是將成員資格認(rèn)定的權(quán)力交給了村集體。村集體認(rèn)定成員資格，不需要考慮外嫁女在其他組織是否有成員待遇，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)組織都落空的問題，更不會(huì)考慮是否與法律條款相沖突。作為集體經(jīng)濟(jì)組織常?？紤]的是如何使集體經(jīng)濟(jì)效益最大化，盡量將經(jīng)濟(jì)蛋糕做大，且減少參與分蛋糕的人員，正如動(dòng)員村民表決時(shí)的村組干部所說：一個(gè)饅頭是一個(gè)人吃合算還是幾個(gè)人吃合算，這是傻子都知道的道理(1)來源于中共中央黨校性別平等課題組2014年在青海南寧專訪當(dāng)?shù)赝饧夼恼{(diào)查資料。！在經(jīng)濟(jì)理性思維主導(dǎo)下，追求利益最大化的集體組織會(huì)盡可能排斥外嫁女，更何況這種做法有著深厚的文化根基，無論是村干部還是村民，都認(rèn)為女兒結(jié)婚就等于離開了娘家村，就是由村內(nèi)人轉(zhuǎn)化為了外村人，而村民自治多數(shù)表決恰恰提供了制度上的路徑，只要多數(shù)表決通過，村規(guī)民約就可以生效，外嫁女的成員資格就可以取消，成員權(quán)益也就隨即喪失。排斥外嫁女的村規(guī)民約，比如“只有純女戶的一個(gè)女兒可以招婿上門，享有村民待遇，有兒有女戶、多女戶中女兒結(jié)婚只能從夫居，不再享有村民資格和村民待遇”，幾乎成為大多數(shù)集體組織的通用規(guī)則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在審批分配方案和村規(guī)民約時(shí)，無需過問是否符合法律規(guī)定，是否會(huì)損害外嫁女權(quán)益，只要票數(shù)超過半數(shù)，就符合了村民自治的程序要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以批準(zhǔn)生效。因此，由村民多數(shù)表決的程序最終導(dǎo)致外嫁女在兩個(gè)集體組織都得不到成員資格：外嫁女從來沒有進(jìn)入婆家村，自然不會(huì)享有婆家村的成員資格，而生于斯的娘家村又通過多數(shù)表決將其趕出去。此外外嫁女的丈夫也往往不被允許獲得女方所在的村的集體成員資格。

2016年，筆者所在的課題組在湖北、安徽、廣西的六個(gè)縣進(jìn)行問卷調(diào)查，1508份調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：84.45%的農(nóng)嫁女(2)這里所說的農(nóng)嫁女包括外嫁女、離異喪偶婦女、再婚婦女、招婿女及其子女。及其家人在兩個(gè)集體組織中均得不到成員資格與相應(yīng)待遇，出現(xiàn)了“兩頭空”的現(xiàn)象(3)數(shù)據(jù)來源于中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)2016年在湖北、安徽、廣西的六個(gè)試點(diǎn)縣進(jìn)行的問卷調(diào)查。。2016—2017年全國婦聯(lián)收到有關(guān)婦女土地權(quán)益的投訴8807件次，比前兩年增長(zhǎng)182%。截至2020年12月31日，中國裁判文書網(wǎng)涉及外嫁女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定糾紛占農(nóng)民群體成員資格認(rèn)定糾紛總數(shù)的86.18%。這些數(shù)據(jù)說明，村民自治多數(shù)表決導(dǎo)致外嫁女等群體成員權(quán)被剝奪的普遍性。其實(shí)，“兩頭空”的情況不僅僅限于農(nóng)嫁女，集體組織中外出流動(dòng)人員的權(quán)利也受到一定程度的損害，在1508份調(diào)查問卷中，有4.78%的在校大學(xué)生、6.9%的服役軍人、20.43%的服刑人員不具有集體組織的成員資格。這些人員的特點(diǎn)是，均已不在集體組織生產(chǎn)生活，而是進(jìn)入另外一個(gè)組織，但是尚未得到該組織的社會(huì)保障，處于兩個(gè)組織的過渡階段。從比例來看，這些流動(dòng)人員比例低得多，這意味著大多數(shù)集體組織依然保留了他們的成員資格，不像農(nóng)嫁女比例如此之高。此外，還出現(xiàn)了另一類“兩頭占”的情況，有35.77%的脫離村集體的公務(wù)人員已經(jīng)得到了政府體制的保障，卻依然享有農(nóng)村集體收益分配權(quán)益。

這就引出一個(gè)無法回避的尖銳問題：村民自治多數(shù)表決能否用來認(rèn)定成員資格？一旦脫離了法律，脫離了政府依法監(jiān)管，僅僅依靠多數(shù)表決能否保障外嫁女等群體的合法權(quán)利？成員資格的認(rèn)定涉及集體成員的起點(diǎn)公平，起點(diǎn)公平是鄉(xiāng)村共同富裕的底線。一旦通過多數(shù)表決來認(rèn)定成員資格，大多數(shù)農(nóng)嫁女就會(huì)被從集體成員中排斥出去，進(jìn)而導(dǎo)致貧富差距迅速拉大。例如，2009年在南寧近郊農(nóng)村分配征地補(bǔ)償款，一個(gè)村民約20萬，兒子一家五口，兒子戶可以得到上百萬的資金補(bǔ)償而一夜暴富，而女兒留在村里，被征走了承包地和住房，因?yàn)椴槐徽J(rèn)定村民資格，一分錢得不到而變得一無所有。

筆者以為，村民自治多數(shù)表決是有適用范圍的，不能無限制地延伸與擴(kuò)大。村民自治多數(shù)表決只能用于公共事務(wù)和公共權(quán)力，例如通過多數(shù)表決選舉村組干部和村民代表，體現(xiàn)村民意愿，通過多數(shù)表決監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)與經(jīng)費(fèi)的籌集，制定宅基地的使用方案等。通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)村民自治，體現(xiàn)村民當(dāng)家作主，防止集體組織出現(xiàn)權(quán)力尋租、以權(quán)謀私，防止變“集體所有”為“干部所有”。但是，多數(shù)表決不能適用于集體成員資格的認(rèn)定，不適用于對(duì)每個(gè)個(gè)體成員權(quán)益的認(rèn)定，否則，就會(huì)鼓勵(lì)村集體通過多數(shù)表決隨意剝奪外嫁女的合法權(quán)益，導(dǎo)致多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政。通過程序合法的形式剝奪少數(shù)人的合法權(quán)利，不利于公正的集體產(chǎn)權(quán)主體制度的建立，更不利于響應(yīng)中央號(hào)召走向共同富裕，只會(huì)加劇農(nóng)村性別分化?？傊?，集體成員資格的認(rèn)定，不能采取民主表決方式，只能由公共政策依法認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)將多數(shù)表決認(rèn)定成員資格從村民自治中剝離開來，由村民多數(shù)表決轉(zhuǎn)向國家依法認(rèn)定。

二、立法：形成全國統(tǒng)一的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

近年來，將集體成員資格認(rèn)定納入立法議程的呼聲日益提高。2018年修訂的《土地承包法》第一次提出“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則與程序等，由法律法規(guī)規(guī)定”，將認(rèn)定集體成員資格明確提到立法議事日程。2020年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》(簡(jiǎn)稱《組織法》)列入第十三屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，《組織法》草案列舉的五個(gè)難點(diǎn)中第二個(gè)難點(diǎn)就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，在難點(diǎn)討論中有的專家提出“立法中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度，應(yīng)以建立基本規(guī)則為導(dǎo)向，制定可操作和引導(dǎo)功能的成員權(quán)規(guī)則”[1]。不過，政府官員和相關(guān)專家還是流露出不少擔(dān)憂：其一，集體組織的成員認(rèn)定千差萬別，各個(gè)地方的具體情況五花八門，制定全國統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)是否可行？會(huì)不會(huì)干擾村民自治？其二，制定標(biāo)準(zhǔn)是否會(huì)導(dǎo)致民間習(xí)俗的反彈，增加鄉(xiāng)村社區(qū)的不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致最終依然傾向于采取村民自治多數(shù)表決方式。

(一)立法制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的必要性分析

首先，分析一下制定統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)是否可行，是否會(huì)干擾村民自治。筆者自2014年以來收集了數(shù)百份村規(guī)民約和分配方案，還有集體成員資格認(rèn)定辦法，其中對(duì)于成員資格的認(rèn)定方式五花八門，用一村一策或者一組一策來概括一點(diǎn)都不過分。之所以如此，并不是成員情況千差萬別，而是由于將成員資格決定權(quán)交給了村集體，村集體干部處理方式千差萬別且沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，目前全國共有村級(jí)行政單位50萬個(gè)以上(4)根據(jù)觀研報(bào)告網(wǎng)的數(shù)據(jù)，2019年全國行政村總數(shù)為515202個(gè)，參見觀研天下(北京)信息咨詢有限公司發(fā)布的《2020年中國公共服務(wù)行業(yè)分析報(bào)告——行業(yè)深度研究與市場(chǎng)商機(jī)研究》。，這就使得成員資格認(rèn)定變得復(fù)雜了。其實(shí)，仔細(xì)梳理就會(huì)發(fā)現(xiàn)，涉及成員資格的人群大體二十幾種，全國不會(huì)超過三十種，這些人群只要分為三類情況制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)就可以了，一是只在一個(gè)集體組織中擁有成員資格，二是在任何一個(gè)集體組織中都沒有成員資格，三是在兩個(gè)集體組織中均擁有成員資格。法律只要對(duì)于上述三種情況予以界定，形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)就可以避免“兩頭空”或“兩頭占”的情況，立法建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)恰恰可以解決現(xiàn)在村民自治多數(shù)表決引發(fā)的問題。需要注意的是，法律只制定成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，卻不能介入集體組織分配多少分配什么，因?yàn)樗鼘儆诖迕褡灾畏懂?，理?dāng)由集體組織自行決定。

此外，立法制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與民間男娶女嫁習(xí)俗確有沖突，甚至可能遭致個(gè)別經(jīng)濟(jì)蛋糕大的集體組織的反對(duì)，但是如果先做好干部的工作，使其跳出傳統(tǒng)性別文化認(rèn)識(shí)問題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)柳暗花明又一村，最終可以達(dá)成鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定。2004—2010年間，全國各地地方法院迎來農(nóng)村土地糾紛訴訟的高峰期，其中，集體組織分配糾紛主要與成員資格認(rèn)定相關(guān)，也為法官判案帶來極大困擾，因?yàn)樯袩o相關(guān)法律法規(guī)對(duì)成員資格加以界定。邢臺(tái)市中級(jí)人民法院于2009年形成了《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》，第一次在審理意見中對(duì)集體成員資格進(jìn)行了界定，將二十多類人群進(jìn)行劃分，將爭(zhēng)議人群列入原始取得與法律取得類型，還特別對(duì)爭(zhēng)議極大的農(nóng)嫁女群體進(jìn)行了依法認(rèn)定，為法官判案提供了依據(jù)。因資格認(rèn)定合法，裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，非但沒有引發(fā)集體組織的上訪上訴，反而解決了長(zhǎng)期以來的老大難問題，涉及土地權(quán)益分配糾紛案件居然無一例上訪，集體成員權(quán)相關(guān)訴訟數(shù)量年年下降。此外，全國至少已經(jīng)有一百來個(gè)村莊依法制定了性別平等的村規(guī)民約，經(jīng)歷了修訂前后的變化。過去一到分配集體收益就劍拔弩張，外嫁女就出來要求成員權(quán)，村干部處于備戰(zhàn)狀態(tài)，村莊矛盾一觸即發(fā)，許多外嫁女天天坐在村委會(huì)辦公室?，F(xiàn)在風(fēng)平浪靜，外嫁女及家人與其他村民一樣參與分配，村莊內(nèi)的關(guān)系融洽了,上訪現(xiàn)象大大減少。可見，依法認(rèn)定成員資格，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有利于鄉(xiāng)村社會(huì)公平正義和長(zhǎng)治久安。

(二)認(rèn)定成員資格的三個(gè)重點(diǎn)

在《組織法》中納入成員資格認(rèn)定有三個(gè)重點(diǎn)。第一，在《組織法》中認(rèn)定成員資格，首先要明確成員資格的定義，把握法律的核心理念，超越父權(quán)制下固化的男娶女嫁模式。其一，成員需在集體組織中長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活，外來人口與打工者不包括在內(nèi)。其二，成員需以本集體組織的土地和福利作為基本生活保障，未取得其他經(jīng)濟(jì)組織的成員資格和社會(huì)保障。其三，以成員對(duì)村集體的“義務(wù)”作為獲得村民“權(quán)利”的條件之一，強(qiáng)調(diào)村民資格要考慮與村莊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性，即擁有村民的權(quán)利就要履行對(duì)村莊的義務(wù)。以上可以視為界定成員資格的實(shí)質(zhì)要素，在這里不能強(qiáng)調(diào)性別與婚姻，而是居住、生活保障和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此外還需酌情考慮戶籍，戶籍曾經(jīng)是認(rèn)定成員資格的必要因素，但應(yīng)當(dāng)看到，人戶分離的情況大量存在，有的人戶籍遷入該集體，但未能常住、履行義務(wù)、不以土地為基本保障，有的雖然沒有戶口，卻長(zhǎng)期在該集體生活，履行義務(wù)并以土地為基本保障，因此，不能將戶籍作為實(shí)質(zhì)要素，只能作為形式要素。在進(jìn)行戶籍審查時(shí)，還要考慮種種限制戶籍的因素，比如，未征得當(dāng)事人同意，集體組織取消某些人的戶籍，或拒絕男性因婚遷入。明確戶籍的遷入屬于公安部門的職責(zé)，公安部門要依法允許男女因婚遷入，而不應(yīng)當(dāng)交由集體組織決定，任何集體組織不應(yīng)干預(yù)外嫁女子女及上門女婿的戶籍遷入。在明確實(shí)質(zhì)要素和形式要素的前提下，對(duì)集體成員資格進(jìn)行界定，也即在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在的村組生產(chǎn)生活，以土地為基本保障，依法登記常住戶籍并與該經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的個(gè)體。

第二，在《組織法》中僅僅對(duì)成員資格進(jìn)行定義仍顯不足，尚不能有效解決爭(zhēng)議的難點(diǎn)，還會(huì)導(dǎo)致大量法律漏洞，使得自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，因此還需對(duì)普遍存在的成員資格予以分類和界定。從我國的村民資格認(rèn)定實(shí)踐來看，通常有三種類型[2]，第一種是取得成員資格，包括原始取得和法定取得，重要的是改變從父原則，強(qiáng)調(diào)男女平等。原始取得的家庭成員衍生的新生農(nóng)業(yè)人口，在成員資格認(rèn)定中占有絕大多數(shù)，過去認(rèn)定中主要考慮父系的原則，往往將女兒排斥出去，現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)無論男性或女性均可取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。法定取得包括移民遷入、領(lǐng)養(yǎng)子女和婚姻遷入，遵循的是法律規(guī)定，不能排斥婚入男性，即婚入女性與婚入男性均可在配偶所在集體取得成員資格。第二種是取消成員資格，應(yīng)當(dāng)看到集體組織成員是流動(dòng)的，若成員已經(jīng)取得其他組織的身份，應(yīng)取消原有的集體成員資格，在這里遵循的是成員資格唯一性原則，防止成員具有雙重身份，兩頭通吃。已經(jīng)享有公務(wù)員身份，卻依然保留集體組織的成員資格，會(huì)瓦解集體產(chǎn)權(quán)制度和主體制度。第三種是成員資格的保留，基于成員在兩個(gè)組織流動(dòng)過程中，尚未取得新組織的身份及社會(huì)保障的情況，遵循的是避免兩個(gè)組織的成員資格與權(quán)利全部落空的原則。對(duì)于爭(zhēng)議人群特別是農(nóng)嫁女及其家人，要納入保留成員資格之列，詳細(xì)闡明其權(quán)利，從根本上堵住爭(zhēng)議人群成員權(quán)受損的漏洞。

第三，確認(rèn)執(zhí)法的責(zé)任主體，依法進(jìn)行監(jiān)管與糾錯(cuò)。從法律的執(zhí)行來看，一定要有執(zhí)行主體，否則法律就會(huì)成為空頭支票，沒有實(shí)際意義。明確責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成當(dāng)代立法的內(nèi)容之一。從橫向來看，民政部門負(fù)責(zé)村規(guī)民約乃至村莊公共事務(wù)的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)集體組織產(chǎn)權(quán)制度改革與成員資格認(rèn)定。從縱向來看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)責(zé)集體組織資金監(jiān)管與資源分配方案的批準(zhǔn)。在審批過程中，政府部門要依據(jù)法律對(duì)成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和集體組織管理規(guī)定進(jìn)行審批監(jiān)管，凡是符合法律規(guī)定的予以審批，凡是不符合法律規(guī)定的予以糾正。司法機(jī)構(gòu)可以依法把好司法投訴和公正審判的最后一道關(guān)。

三、主體：政府與集體組織依法進(jìn)行良性互動(dòng)

《組織法》認(rèn)定成員資格，形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還需要加強(qiáng)法律的執(zhí)行力，執(zhí)行力可以分解為兩個(gè)方面——政府強(qiáng)化責(zé)任依法監(jiān)管和集體組織依法自治，從而形成國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。

(一)政府部門要明確職責(zé)，依法對(duì)集體組織進(jìn)行監(jiān)管

首先，政府職能部門需要明確職責(zé)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，集體成員資格糾紛產(chǎn)生的侵權(quán)問題，往往不能得到相關(guān)職能部門的有效監(jiān)管和解決，常常相互扯皮和推脫，有的案子一拖再拖十多年，類似的問題反復(fù)出現(xiàn)，這與職責(zé)不清直接相關(guān)。要有效解決成員資格受損的問題，需要有三方面的相關(guān)措施。第一，明確政府職能部門的職責(zé)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)作出具體規(guī)定，并由上級(jí)政府逐級(jí)傳達(dá)到下級(jí)政府部門。第二，廢止各級(jí)政府頒布的違反上位法的集體成員資格認(rèn)定條款，嚴(yán)格按照全國人大制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)予以執(zhí)行。倘若成員資格認(rèn)定中出現(xiàn)法律規(guī)定以外的情形，集體組織可以向地方政府提出建議，由地方政府本著避免“兩頭空”和“兩頭吃”的原則，頒布新的規(guī)則予以補(bǔ)充完善。第三，新規(guī)則的制定和執(zhí)行，不能違背國家憲法和成員資格依法界定的基本精神，否則，政府官員要承擔(dān)違法的責(zé)任及后果。為了強(qiáng)化政府責(zé)任，職能部門應(yīng)自上而下建立一套干部考核指標(biāo)，將官員的作為、不作為或違法行為納入各級(jí)干部考核指標(biāo)，制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰措施，層層落實(shí)，最后抵達(dá)縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府。

其次，基層政府要對(duì)集體組織進(jìn)行依法監(jiān)管。通常，集體組織的分配方案和村規(guī)民約等要經(jīng)過地方政府批準(zhǔn)方可生效，這恰恰是政府監(jiān)管的最佳時(shí)機(jī)，政府可以用資格認(rèn)定的法定標(biāo)準(zhǔn)來審查是否存在資格認(rèn)定的“兩頭空”與“兩頭占”及是否侵犯了成員的合法權(quán)益，一旦違法則要求限期糾正。2010年，南寧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在試點(diǎn)村推進(jìn)性別平等措施的基礎(chǔ)上，對(duì)村委會(huì)的征地拆遷工作提出要求，村委會(huì)要預(yù)先向政府提交集體分配方案，分配方案不能歧視排斥婚嫁婦女，凡是出現(xiàn)男女不平等的條款，政府不予審批與撥付征地補(bǔ)償款。為了遏制村規(guī)民約大于國法的現(xiàn)象，2015年，云南玉溪紅塔區(qū)政府組織所有的農(nóng)村社區(qū)依法修訂村規(guī)民約，重新確認(rèn)集體組織成員資格。紅塔區(qū)在試點(diǎn)社區(qū)成功的基礎(chǔ)上，頒布了《紅塔區(qū)村規(guī)民約(居民公約)修訂完善工作實(shí)施方案》《關(guān)于新增(減)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的指導(dǎo)意見》《關(guān)于完善集體資產(chǎn)股份合作制改革的指導(dǎo)意見》。隨著工作的開展，“兩頭吃”的公務(wù)人員取消了成員資格，出嫁女和上門女婿取得了成員資格。地方政府的積極引導(dǎo)和依法監(jiān)管，使得村規(guī)大于國法的現(xiàn)象得到普遍糾正。

政府依法監(jiān)管是防止集體組織侵犯成員權(quán)的第二道防線，第一道是集體組織，第三道是法院。第二道防線的建立，可以遏制集體組織大面積違法，引導(dǎo)村集體依法依規(guī)分配資源，將問題解決在萌芽狀態(tài)。還可以引導(dǎo)村集體組織學(xué)會(huì)依法自治，集體組織需要在法律的約束中學(xué)習(xí)與遵守，久而久之內(nèi)化為集體意識(shí)。1980年土地承包制一開始，幾乎所有的男女老少每人一份承包地，沒有村集體提出外嫁女不該享有。為什么那時(shí)男娶女嫁不被村民視為天經(jīng)地義？這與中央政府旗幟鮮明地推進(jìn)男女平等直接相關(guān)，男女平等的思想深入農(nóng)村。而政府一旦放松依法監(jiān)管，將村民資格認(rèn)定完全交給村集體，法律的權(quán)威性就會(huì)減弱，男娶女嫁的習(xí)俗就會(huì)強(qiáng)化。所以，地方政府的有效監(jiān)管十分必要。

(二)集體組織要學(xué)會(huì)依法自治，將村民自治納入法治軌道

首先，依法自治的最大的難點(diǎn)之一就是依法認(rèn)定集體成員資格，允許外嫁女自主選擇結(jié)婚居住地，可以選擇成為男方家庭成員，也可以選擇成為女方家庭成員，村集體組織絕不強(qiáng)行限制。經(jīng)濟(jì)條件好的村莊往往擔(dān)心外嫁女留下來會(huì)擠占本村資源，算的是經(jīng)濟(jì)賬，而忽視了社會(huì)賬。這就需要實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，從只追求經(jīng)濟(jì)效益向兼顧社會(huì)公平轉(zhuǎn)變，并建立三個(gè)觀念：第一，外嫁女結(jié)婚選擇居住地，是她們的法定權(quán)利，不存在擠占集體資源的問題，既然承擔(dān)了集體義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)享有成員權(quán)利。第二，有利于解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題，在男娶女嫁的模式下，家庭養(yǎng)老只能依靠?jī)鹤?，女兒外嫁難以為父母養(yǎng)老?，F(xiàn)在兒女可以自主選擇婚居地，兒女共同養(yǎng)老或者女兒養(yǎng)老就變成現(xiàn)實(shí)。第三，當(dāng)集體收益向男性傾斜排斥出嫁女時(shí)，就會(huì)強(qiáng)化生男偏好，導(dǎo)致出生性別比居高不下，男性到了適婚年齡娶妻難，還可能引發(fā)販賣婦女的惡性事件。倘若集體資源分配男女一視同仁，可以體現(xiàn)生男生女一樣好，糾正生男偏好，矯正40年來的出生性別比失衡，從根本上解決男子到了適婚年齡找不到老婆的難題。

其次，集體組織要落實(shí)成員資格的法律規(guī)定，并依法修訂村規(guī)民約、居民公約以及集體成員資格的認(rèn)定辦法，形成正式的文本，從而成為集體認(rèn)定成員資格的依據(jù)。村規(guī)民約是村集體制定的管理與分配規(guī)則，它往往是對(duì)法律的補(bǔ)充，屬于民間法范圍，但是它不能與法律相背離，一旦背離就要糾正，如“只有純女戶中一個(gè)女兒可以享有村民待遇，有兒子的家庭中的女兒，多女戶中的其他女兒均不享有村民待遇和村民資格”類似的條款要予以刪除或糾正，可以改為“男到女家、女到男家均可享有村民資格與村民待遇”。此外，近些年隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，出現(xiàn)了一部分村改居的社區(qū)，盡管改為了城市社區(qū)，但依然享有土地和集體收益分配，居民公約的制定也要考慮男女一視同仁，不搞雙重標(biāo)準(zhǔn)。在我國集體組織中有1.1萬集體經(jīng)濟(jì)組織[5]，年年要進(jìn)行股份分紅，在制定成員資格的認(rèn)定辦法時(shí)，更需要將外嫁女及其家人納入其中，而不能“一家兩制”，形成外嫁女享有，其丈夫與孩子不享有的現(xiàn)象。

最后，形成合法平等的村規(guī)民約、居民公約和成員資格認(rèn)定辦法。2012年，曾經(jīng)在全國率先依法制定平等民主村規(guī)民約的周山村，第一次明確提出村民資格和村民權(quán)利[6]。其村規(guī)民約明確規(guī)定，因出生、合法婚入、收養(yǎng)遷入的人員，戶口在本村并常在本村居住、履行村民義務(wù)者，具有村民資格。因死亡、戶口遷出后不在本村居住且不履行村民義務(wù)或成為國家公務(wù)員和國企、事業(yè)單位正式成員者，失去村民資格。男女村民享有平等權(quán)利，特別是集體資源分配、參與村莊事務(wù)、自主選擇婚后居住地的權(quán)利等，不得以任何理由剝奪、限制婦女的合法權(quán)益。男到女家落戶者享有周山村村民擁有的一切權(quán)利，村民不應(yīng)有任何歧視行為。云南華寧縣城關(guān)社區(qū)2019年制定的《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法》中也明確規(guī)定，“女兒結(jié)婚可以留在社區(qū)，也可以到男方集體組織落戶；已經(jīng)在另一集體組織享有福利待遇的，不能在本社區(qū)同時(shí)享有”，既防止了“兩頭占”，也杜絕了“兩頭空”。

總的來說，在《組織法》中依法認(rèn)定集體成員資格，將結(jié)束立法上長(zhǎng)期存在的一段空白，開啟依法認(rèn)定成員資格的新里程，同時(shí)會(huì)推進(jìn)依法治國的鄉(xiāng)村實(shí)踐。這一過程是立法與執(zhí)法、政府與社會(huì)多方合作的系統(tǒng)工程，對(duì)于保障每個(gè)集體成員的合法權(quán)利，切實(shí)落實(shí)男女平等基本國策，保持鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安，都具有不可估量的意義。