李 偉

（淮南師范學(xué)院 法學(xué)院,安徽 淮南 232038）

隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，高校與外部世界的聯(lián)系越來越緊密，一定程度上影響高校突發(fā)事件的發(fā)生概率。 突發(fā)事件雖然具有偶發(fā)性，但其誘因通常早已萌發(fā)，只是沒有被及時發(fā)現(xiàn)和重視，因此事先預(yù)防和前期處理是非常重要的工作，但是如何未雨綢繆，需要相關(guān)的工作指引或者說一定層級的法律規(guī)范作為依據(jù)，并且要有可操作性?；诖?，本文以國內(nèi)外高校突發(fā)事件應(yīng)急管理作為切入點，探究我國高校在依法治校前提下如何做好突發(fā)事件處理，并為今后高校應(yīng)急機制創(chuàng)新提供借鑒。

一、高校突發(fā)事件管理的現(xiàn)狀分析及研究

（一）高校突發(fā)事件管理的現(xiàn)狀

1.國內(nèi)高校應(yīng)急管理立法現(xiàn)狀

高校突發(fā)事件應(yīng)急處理的依據(jù)散見于部門法和規(guī)章制度之中，具體說來有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《關(guān)于生產(chǎn)安全事故報告調(diào)查處理條例》《國務(wù)院關(guān)于極端安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《學(xué)校食物中毒事故行政責(zé)任追究暫行規(guī)定》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等。

在具體操作層面，由于緊急情況的級別和類型不同，高校主要是按照屬地原則和上級主管部門原則，在高校突發(fā)事件發(fā)生時向?qū)俚卣蜕霞壗逃鞴懿块T進行緊急報告，同時向其他專門管理部門報告，例如衛(wèi)生、消防、公安等部門。 這種應(yīng)急處置流程和措施看似嚴(yán)密，但是采取多頭管理，如同九龍治水，在緊急情況下效率不高，不能及時應(yīng)對突發(fā)事件。 在發(fā)生緊急情況下，其權(quán)利和責(zé)任尚不明確，責(zé)任劃分不細致最終導(dǎo)致在應(yīng)急事件中存在一定的缺陷［1］。 同時，我國高校的應(yīng)急處置預(yù)案基本上都是參照教育部或上級教育主管部門的應(yīng)急管理文件進行“復(fù)制式”的編制文本，多數(shù)應(yīng)急預(yù)案可操作性不強［2］。

2.國外高校應(yīng)急管理立法現(xiàn)狀

目前，國外發(fā)達國家在高校應(yīng)急管理立法建設(shè)方面有一定的借鑒意義，主要做法是把各級各類學(xué)校的應(yīng)急管理工作作為整個國家應(yīng)急管理工作的重要組成部分，這也為政府處置各級各類學(xué)校突發(fā)事件提供了法律依據(jù)。 從立法形式上分析，發(fā)達經(jīng)濟體國家應(yīng)急處置立法體系相對比較完備，如美國《斯坦福法案》《國家緊急狀態(tài)法》《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》，英國《非軍事應(yīng)急法案》，法國《緊急狀態(tài)法》等。 從立法的具體內(nèi)容上分析看，有些國家對于高校應(yīng)急處置管理更是制定了專門的法律法規(guī)，如美國針對校園安全的《克萊爾法案》。 在亞洲，日本是較早向西方學(xué)習(xí)建立國家應(yīng)急體系的國家，初步建立了各級各類學(xué)校應(yīng)急管理體系，如《日本校園安全協(xié)會法》《學(xué)校供給飲食法》《學(xué)校保健法》等，分別從教育、飲食、保健供給等方面做出了立法規(guī)定［3］。

英美兩國在國家應(yīng)急體系方面各具特色。英國作為在國家應(yīng)急體系建立起步較早的國家，建立了一套完整的學(xué)校風(fēng)險等級評價體系，并且這個風(fēng)險等級是要定期重新評價，同時根據(jù)當(dāng)時情況制定相應(yīng)的對策，并有效實施應(yīng)對。 美國是最早制定應(yīng)急管理機制和法規(guī)的國家之一，其各級各類學(xué)校的應(yīng)急管理制度立法可以分為國家層面和州層面的立法層級，同時輔以各類具體且被廣泛認(rèn)可的判例以及政府指令來作為操作指引；各州及以下各級政府根據(jù)國家的總體規(guī)劃和責(zé)權(quán)，對于突發(fā)校園事件有先予處置的權(quán)利，只有州及以下地方政府對校園突發(fā)事件沒有能力處置時， 聯(lián)邦政府才可依法介入，這也是美國應(yīng)急管理機制的特點之一。

（二）國內(nèi)高校應(yīng)急管理困境解析

首先，國內(nèi)高校應(yīng)急管理機制的相關(guān)研究比較薄弱。高校是培養(yǎng)高層次人才的場所，師生眾多，其健康發(fā)展關(guān)乎人民的生命與財產(chǎn)安全，關(guān)乎社會的穩(wěn)定和未來走向。 因此，政府部門和學(xué)界應(yīng)深化高校突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的研究和實踐，為具體事件提供理論支撐和體制保障；同時，借鑒國外的優(yōu)秀成果，實現(xiàn)立法層面和應(yīng)急處置操作層面的有機統(tǒng)一。

其次，高校突發(fā)事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、生命安全突發(fā)事件、校園消防、實驗室安全、疫情防控等諸多方面，如在校園消防方面，部分學(xué)生在宿舍使用大功率電器引發(fā)火災(zāi)導(dǎo)致學(xué)生傷亡；在高校校園內(nèi)疫情防控與公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件方面，吉林某農(nóng)業(yè)科技學(xué)院因聚集性新冠肺炎疫情爆發(fā)引起的突發(fā)事件， 導(dǎo)致廣大教職員工和學(xué)生產(chǎn)生極大的恐慌，師生員工生命安全和身心健康面臨威脅，學(xué)校教學(xué)秩序受到了很大影響，社會關(guān)注度高。 因此，高校應(yīng)該制定應(yīng)急預(yù)案，并研究解決路徑，確保事件得到及時妥善的處理。

最后，心理問題凸顯，隱蔽性較強。 一方面，部分高校學(xué)生出現(xiàn)心理問題，甚至心理疾病，不僅影響自身的正常學(xué)習(xí)生活， 還對他人造成干擾和危害；其行為具有持久性和隱蔽性，給高校管理帶來很大困難。 另一方面，極少部分處于社會邊緣的群體妄圖通過傷害高校師生報復(fù)社會，以滿足自己的畸形心理。

綜上，各類突發(fā)事件對高校傳統(tǒng)管理理念沖擊非常大，對高校管理者、決策者提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。高校管理者需要順應(yīng)時代發(fā)展，提升學(xué)校應(yīng)急管理能力，為高等學(xué)校的安全穩(wěn)定、高等教育的高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

二、我國高校突發(fā)事件處理的問題剖析

我國高校突發(fā)事件應(yīng)急處置方式可以概括為國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分部門分行業(yè)管理的形式，對具體的突發(fā)事件采取分級管理的原則，但是在應(yīng)急處置過程中，應(yīng)急預(yù)案的概念性、原則性條款較多，可操作條款較少，具體問題可以概括如下：

（一）高校突發(fā)事件處理機制協(xié)調(diào)性不足

就當(dāng)前而言， 高校應(yīng)對突發(fā)事件無專門立法。在國家立法層面，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，概念性、原則性規(guī)定較多，但技術(shù)操作細則層面較少。 在部門規(guī)章制度方面，有《學(xué)生傷害事故處理辦法》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急規(guī)定》等，部門規(guī)章種類繁多、處理機制各異。 因此，高校突發(fā)事件的處理涉及多方面的法律法規(guī)， 對應(yīng)不同的管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在一定難度。

（二）高校與其他主體之間協(xié)作不暢

國家應(yīng)急能力的優(yōu)化和加強，是我國應(yīng)急能力體系建設(shè)不懈追求的目標(biāo)之一。政府部門應(yīng)整合應(yīng)急管理的相關(guān)部門，統(tǒng)一責(zé)權(quán)，實現(xiàn)對應(yīng)急事件處置的協(xié)同和合作。 同樣，高校在整個突發(fā)事件處置過程中，要依靠屬地政府給予支持和幫助，這是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》 賦予各級政府的權(quán)利和義務(wù)，充分體現(xiàn)了我國各級政府在各級各類突發(fā)事件應(yīng)急管理中的主導(dǎo)地位。高校和屬地政府之間要加強相互溝通、協(xié)作，建立日常工作聯(lián)絡(luò)機制，避免因溝通不暢貽誤戰(zhàn)機。

（三）高校應(yīng)急處理的立法規(guī)制不完善

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第22 條規(guī)定：“對本單位可能發(fā)生的突發(fā)事件和采取安全防范措施的情況，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時向所在地人民政府或者人民政府有關(guān)部門報告。 ”［4］對于高校而言，盡管教育部于2002 年9 月頒布了《學(xué)生傷害事故處理辦法》， 但因其僅為部門規(guī)章， 頒布年代久遠，且該處理辦法的范圍僅僅是傷害事故，不包括所有類型的高校突發(fā)緊急情況處置；作為我國刑事方面有最高法律效力的《刑法》也沒有明確屬地責(zé)任、行業(yè)主管責(zé)任、主體責(zé)任和個體責(zé)任，導(dǎo)致四方責(zé)任不明，這都需要在相關(guān)部門法的規(guī)制中予以明確，避免因各方相互推諉和責(zé)權(quán)不清，導(dǎo)致高校在預(yù)防和應(yīng)對各類學(xué)生突發(fā)事件中的權(quán)利和承擔(dān)的法律責(zé)任不明晰。

總之，不管是從國家安全的角度還是從高校自身的角度，規(guī)范高校的應(yīng)急管理，提高高校應(yīng)急管理水平，制定《高等學(xué)校應(yīng)急管理法》都迫在眉睫。

三、提升高校突發(fā)事件應(yīng)急能力是高校發(fā)展的內(nèi)在需要

(一）推進法治中國建設(shè)的需要

我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，各方面變化日新月異，社會各方的訴求呈現(xiàn)多樣化，同時自媒體時代讓信息傳播異常迅捷，這也導(dǎo)致了緊急事件的增加。 目前高校突發(fā)事件的應(yīng)對一般使用政治、行政、法律等手段，只有通過這些手段特別是法律規(guī)范的指引作用，才能從根本上解決突發(fā)事件的處置合法化。高校的應(yīng)急處置方面同樣也需要依照法律法規(guī)的指引，將高校應(yīng)急管理機制納入依法治國軌道。 只有在依法治國的指導(dǎo)下，高校應(yīng)急管理法律機制的研究才能沿著正確的方向前進，同時通過規(guī)范的法律法規(guī)提高高校應(yīng)急管理水平，這也是推進依法治國的內(nèi)在需要。

（二）貫徹落實依法治校的需要

為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、 三中、四中、五中、六中全會精神，以《教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》指導(dǎo)，把依法治校擺在全局性、經(jīng)常性、基礎(chǔ)性、保障性位置。 高校作為一個相對獨立、人員密集的場所，其人員構(gòu)成具有特殊性。 高校師生自我意識感強烈，其中部分人員在自媒體的渲染下可能會產(chǎn)生過激反應(yīng)。 因此，高校管理者和政策制定者需要透過現(xiàn)象抓本質(zhì)，在高校應(yīng)急管理制度的設(shè)計上注重依法治教、依法辦學(xué)、依法治校，以法治保障高校應(yīng)急管理機制的科學(xué)化，加快形成制度建設(shè)和應(yīng)急處置有機結(jié)合的管理體系。

（三）保障高校校園安全穩(wěn)定的需要

高校自身的特殊性，以及應(yīng)急突發(fā)事件管理能力和保障高校安全穩(wěn)定需要之間的差距，是高校應(yīng)急管理創(chuàng)新機制研究的動力源和突破的方向。高校應(yīng)構(gòu)建成熟的應(yīng)急法律體系和應(yīng)急機制，這是提高高校應(yīng)急管理能力的前提，也是建立和提高我國高校應(yīng)急管理水平的抓手，有利于保障高校校園安全穩(wěn)定。

四、在依法治校視野下全面提升我國高校應(yīng)急管理體系的構(gòu)想與建議

（一）高校應(yīng)急管理預(yù)防法律機制的構(gòu)想

突發(fā)事件的發(fā)生有其發(fā)展脈絡(luò)或者基礎(chǔ)，如果高校應(yīng)急管理預(yù)防法律機制能夠起到作用，在突發(fā)事件發(fā)展的初期就可以將其化解。高校應(yīng)急預(yù)案應(yīng)以問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向為基礎(chǔ)．做好預(yù)案內(nèi)容編寫的具體化［5］。 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第五條：“突發(fā)事件進行應(yīng)對社會工作人員實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急管理相結(jié)合的原則?！边@為高校的應(yīng)急管理明確了方向。

（二）高校常態(tài)化應(yīng)急管理機制的構(gòu)建

針對高校不同類別突發(fā)事件的性質(zhì)和特點，高校的決策者和管理者要統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設(shè)計和基層治理， 形成高校突發(fā)事件處置工作的合力，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛，構(gòu)建應(yīng)急處置常態(tài)化管理機制。

1.應(yīng)急管理專職人員常態(tài)化。 高校采取非封閉式管理，與校外的聯(lián)系密切，因外部因素引發(fā)高校發(fā)生突發(fā)事件的可能性較高。 因此，高校管理者應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急管理作為日常工作的重要內(nèi)容之一，設(shè)置專門的崗位，配備專門人員，形成應(yīng)急管理機制人員的常態(tài)化。 淮南師范學(xué)院作為一所普通本科院校，擁有兩萬多人的在校生，學(xué)校根據(jù)校情已經(jīng)設(shè)置了應(yīng)急管理辦公室， 配置了專門的工作人員，在應(yīng)急管理方面形成一套比較成熟的體系。

2.應(yīng)急管理機制的管理常態(tài)化、全過程、整體化。高校應(yīng)急管理的常態(tài)化不僅僅只是設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，配備專職人員，還要形成工作專班，定期商討具體事務(wù)的機制，健全協(xié)同機制，強化信息溝通；從事應(yīng)急管理的專兼職人員要對高校應(yīng)急管理有一個整體的概念， 對高校的應(yīng)急管理處置流程熟悉，人員之間要有明確的責(zé)任分工，主動擔(dān)責(zé)；同時應(yīng)急管理工作要有分期的應(yīng)急考核目標(biāo)。高校應(yīng)急管理不僅包括現(xiàn)場的應(yīng)急處置， 還包括事前防范化解、事中應(yīng)急準(zhǔn)備和事后妥善處理，是事前、事中、事后的全過程應(yīng)急管理。高校擁有其他機構(gòu)所不能比擬的智力資源， 高校應(yīng)急管理者可以把心理干預(yù)、危機教育、思政課堂等整體納入到高校應(yīng)急管理的體系中，整合成處置高校突發(fā)事件的合力，讓這些具體舉措成為應(yīng)急管理體系的前驅(qū)。

3.應(yīng)急管理機制預(yù)警監(jiān)測制度的常態(tài)化。 堅持預(yù)防為主、精準(zhǔn)治理，以更精準(zhǔn)手段查巡可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，以最高效方式來應(yīng)對，及時上報，及時制止，降低突發(fā)事件出現(xiàn)的次數(shù)［6］。 高校的應(yīng)急管理部門要建立健全預(yù)警監(jiān)測機制，不斷完善檢測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，加強常態(tài)監(jiān)測、實時監(jiān)測。高校應(yīng)急管理部門可以通過輿情分析、大數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)研判和綜合研判，有效落實各項預(yù)防工作措施，把可能出現(xiàn)突發(fā)事件的苗頭及時查找出來， 通過預(yù)警監(jiān)測，讓應(yīng)急管理機制在響應(yīng)前有足夠的時間進行調(diào)整。

4.在適當(dāng)借鑒海外高校應(yīng)急管理立法的基礎(chǔ)上，盡快出臺《高等學(xué)校應(yīng)急管理法》單行法，同時出臺相應(yīng)的司法解釋和具體操作細則，以提高我國高校應(yīng)對校園突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力。人才培養(yǎng)是高校的主要職責(zé)之一，高校年輕人居多，教育輿情呈多點散發(fā)態(tài)勢，教育內(nèi)生問題不容忽視，高校校園面臨著可以預(yù)見或者難以預(yù)見的風(fēng)險挑戰(zhàn)和潛在隱患，既要防范“黑天鵝”，又要注意“灰犀牛”。因此， 高校由于群體的特殊性而發(fā)生的緊急情況，影響面大、傳播快、關(guān)注度高等特點，亟需在應(yīng)對這一類突發(fā)事件時有法可依，有章可循。

5.高校在校園突發(fā)事件處理中的地位要明確。在未來制定的應(yīng)急管理法中要明確校園突發(fā)事件處理中相關(guān)人員需要承擔(dān)的特殊行政職責(zé)，以及高校的主體責(zé)任和地方政府的屬地責(zé)任，后者是四方責(zé)任中最重要的一對責(zé)任主體。

6.高校應(yīng)急管理機構(gòu)常設(shè)化，要明確責(zé)權(quán)。 針對高校應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)通過《高等學(xué)校應(yīng)急管理法》予以明確，設(shè)立專門的應(yīng)急管理機構(gòu)，處理日常應(yīng)急事務(wù)；并明確高校常設(shè)應(yīng)急管理機構(gòu)的責(zé)權(quán)，包括應(yīng)急預(yù)案的制定、日常應(yīng)急培訓(xùn)、突發(fā)事件風(fēng)險評估和檢測、應(yīng)急處置、協(xié)調(diào)相關(guān)部門工作；同時， 積極和屬地政府應(yīng)急管理機構(gòu)進行溝通，接受專業(yè)應(yīng)急管理機構(gòu)的監(jiān)督、指導(dǎo)。

7.建立信息公布機制，及時向社會和全校師生通報突發(fā)事件的真實和詳細情況。 面對突發(fā)事件，高校要重視重大輿情，要正視“茶杯里的風(fēng)暴”驟變?yōu)楝F(xiàn)實社會“龍卷風(fēng)”的放大效應(yīng)，深入研判從網(wǎng)上向網(wǎng)下延伸的風(fēng)險和影響。高校應(yīng)根據(jù)應(yīng)急管理法的有關(guān)規(guī)定及時公布相應(yīng)信息， 對輿論予以引導(dǎo)，正確發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，避免產(chǎn)生輿情次生災(zāi)害，保障廣大師生的知情權(quán)、 參與權(quán)、 表達權(quán)、 監(jiān)督權(quán)，盡快平息輿情，消除疑慮，維護高校及相關(guān)方的合法權(quán)益。 高校在突發(fā)事件處理中、 處理后可以根據(jù)具體情況， 在不侵犯當(dāng)事方的隱私、 名譽的情況下， 依據(jù)應(yīng)急管理法公布突發(fā)事件的相關(guān)調(diào)查情況和處理結(jié)果，進而起到教育、警示、預(yù)防的作用。

上述應(yīng)急管理機制作用的發(fā)揮， 都是建立在有一整套比較完整的高校應(yīng)急預(yù)案基礎(chǔ)之上。 應(yīng)急預(yù)案需概括性內(nèi)容少， 具體操作程序多。 隨著科技的進步，各種預(yù)警監(jiān)測手段的涌現(xiàn)，特別是大數(shù)據(jù)分析，其在高校應(yīng)急管理的預(yù)警中起著非常重要作用，是高校管理者應(yīng)對突發(fā)事件的有力參謀。

總之，只有在依法治校的前提下，高校依靠健全法律體系，建立依法治校框架下的高校應(yīng)急處置機制，高校的應(yīng)急管理水平和應(yīng)急管理能力才能得到真正地提高，高等教育事業(yè)才能在安全穩(wěn)定的環(huán)境中高質(zhì)量發(fā)展。