董本云，朱 丹

(吉林工商學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130507)

近年來(lái)，我國(guó)的自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)公共事件頻發(fā)，例如2003年的非典、2008 年的南方雪災(zāi)和汶川大地震、2009年的甲型H1N1流感、2020年的新冠疫情等，這些突發(fā)公共事件使國(guó)家和人民遭受了巨大的損失。吉林省的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理在近幾年出現(xiàn)新特征，而突發(fā)公共事件發(fā)生后，如何快速有效地找到正確的應(yīng)對(duì)措施和方法，是吉林省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理需要解決的重大問(wèn)題。

一、突發(fā)公共事件概述

突發(fā)公共事件是指突然對(duì)社會(huì)造成或者可能造成嚴(yán)重危害、需要采取相應(yīng)處置措施以有效應(yīng)對(duì)的事件。從產(chǎn)生原因來(lái)看，突發(fā)公共事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)公共事件具有無(wú)前兆性、復(fù)雜性、潛在次生性、危害巨大、用常規(guī)手段難以解決等特點(diǎn)。2020年9月，習(xí)近平總書記作了關(guān)于突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的重要講話，提出“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用制度威力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的沖擊”，并指出，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)十分復(fù)雜，社會(huì)環(huán)境和自然災(zāi)害都會(huì)對(duì)城市產(chǎn)生嚴(yán)重影響，但是，為了我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，我們應(yīng)提前做好預(yù)防工作，接受新的社會(huì)挑戰(zhàn)，做好接受挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備。突發(fā)公共事件應(yīng)急管理就是在現(xiàn)有的法律框架下，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，其根本目的是防患于未然，以最快的反應(yīng)速度應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，有效減少人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)損失。突發(fā)公共事件應(yīng)急管理還包括事件處置后的系統(tǒng)總結(jié)與反思、對(duì)應(yīng)急反應(yīng)管理的流程進(jìn)行復(fù)盤。

二、吉林省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的新特征

近年來(lái)，吉林省出現(xiàn)了影響力較大的突發(fā)公共事件，如2018年的吉林市化工廠爆燃事件及2020年初的新冠疫情等。為有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，減輕突發(fā)公共事件產(chǎn)生的后果，吉林省對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作進(jìn)行了系統(tǒng)改革，突發(fā)公共事件應(yīng)急管理出現(xiàn)了“一案三制”新組織架構(gòu)、分級(jí)預(yù)警通告新機(jī)制和“平戰(zhàn)”結(jié)合常態(tài)化運(yùn)行新機(jī)制等新特征。

(一)“一案三制”新組織架構(gòu)

吉林省政府高度重視突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，于2018年成立了應(yīng)急管理廳，在組織機(jī)構(gòu)上打破了原來(lái)的固有模式，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上重新定義應(yīng)急管理，通過(guò)“一案三制”的模式將應(yīng)急預(yù)案制訂、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制等結(jié)合在一起，產(chǎn)生了良好的效果。應(yīng)急管理廳下設(shè)應(yīng)急指揮中心、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和綜合減災(zāi)處、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理處、火災(zāi)防治指導(dǎo)處、防汛抗旱指導(dǎo)處、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援指導(dǎo)處、危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理處、安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)指導(dǎo)處、救災(zāi)和物資保障處、調(diào)查評(píng)估和統(tǒng)計(jì)處、煤礦安全監(jiān)督管理處等，還設(shè)有吉林省安全科學(xué)技術(shù)研究院、吉林省安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心、吉林省減災(zāi)備災(zāi)中心和吉林省防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)等直屬單位。

(二)分級(jí)預(yù)警通告新機(jī)制

目前，吉林省構(gòu)建了突發(fā)公共事件預(yù)警機(jī)制，根據(jù)預(yù)測(cè)的危害后果，結(jié)合事件的緊急程度和發(fā)展勢(shì)態(tài)，將該預(yù)警機(jī)制分為四級(jí)。其中，一級(jí)為“特別嚴(yán)重”，二級(jí)為“嚴(yán)重”，三級(jí)為“比較嚴(yán)重”，四級(jí)為“一般嚴(yán)重”，并分別對(duì)應(yīng)紅、橙、黃、藍(lán)4種顏色。相關(guān)部門按照災(zāi)害的破壞性、緊急程度和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行綜合評(píng)定和分級(jí)預(yù)警，在吉林省自然災(zāi)害預(yù)測(cè)平臺(tái)中進(jìn)行信息共享。預(yù)警事件通過(guò)公共媒體發(fā)布預(yù)告，預(yù)告的具體內(nèi)容包括突發(fā)公共事件的類型、起始時(shí)間、警示事項(xiàng)、可能影響的范圍、預(yù)警級(jí)別和應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施等。

(三)“平戰(zhàn)”結(jié)合常態(tài)化運(yùn)行新機(jī)制

“平戰(zhàn)”結(jié)合常態(tài)化運(yùn)行新機(jī)制能夠使日常監(jiān)測(cè)預(yù)警與突發(fā)應(yīng)急有效銜接，在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，按照突發(fā)公共事件的處置流程開(kāi)展相關(guān)工作，能迅速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，快速精準(zhǔn)地調(diào)配各種應(yīng)急力量和資源，快速指導(dǎo)各部門采取應(yīng)急行動(dòng)。突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往會(huì)有一定程度的輿情風(fēng)險(xiǎn)，如果不能有效應(yīng)對(duì)輿情，其危害和后果會(huì)不亞于突發(fā)公共事件本身。因此，相關(guān)部門需要及時(shí)關(guān)注輿情，有效應(yīng)對(duì)和引導(dǎo)，全面提升突發(fā)公共事件應(yīng)急管理水平。

三、吉林省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題

吉林省政府在對(duì)以往的突發(fā)公共事件管理進(jìn)行分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，制定了一系列恢復(fù)性建設(shè)措施，對(duì)突發(fā)公共事件的產(chǎn)生原因、傷亡情況、緊急處置和涉及單位等情況進(jìn)行調(diào)查，盡量及時(shí)調(diào)撥物資，為受災(zāi)群眾和受害群眾提供心理咨詢以及法律救援等服務(wù)，取得了一定的效果。但是，近幾年突發(fā)公共事件不斷凸顯出新的特點(diǎn)，尤其是新冠疫情的出現(xiàn)，使現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案不足以應(yīng)對(duì)全部突發(fā)問(wèn)題。吉林省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制還存在一定的問(wèn)題。

(一)應(yīng)急預(yù)案的時(shí)效性和適應(yīng)性不足

應(yīng)急預(yù)案是有效開(kāi)展應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)，相關(guān)部門進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練和準(zhǔn)備應(yīng)急物資等都是圍繞應(yīng)急預(yù)案展開(kāi)的。因此，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容必須詳細(xì)，流程必須周密，整個(gè)預(yù)案必須具有時(shí)效性、適應(yīng)性和針對(duì)性。應(yīng)急預(yù)案涉及的內(nèi)容必須應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要不斷修訂和完善，以保證其成效。在常態(tài)化應(yīng)急管理過(guò)程中，需要相關(guān)部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的變化而不斷優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)處置流程。目前，對(duì)于突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，吉林省仍然采用分級(jí)管理模式，救援及搶修需層層上報(bào)，而吉林省政府內(nèi)部層級(jí)較多，各部門之間的信息溝通不夠順暢，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的時(shí)效性和適應(yīng)性不足。

(二)協(xié)同決策指揮能力不足

吉林省政府在處理突發(fā)公共事件的過(guò)程中暴露了決策上和指揮上的問(wèn)題。首先，吉林省政府應(yīng)急管理辦公室和其指揮部門之間銜接不順暢。吉林省應(yīng)急管理辦公室的主要作用為搜集各種突發(fā)公共事件應(yīng)急信息，而指揮部門的工作為對(duì)應(yīng)急事件進(jìn)行監(jiān)控，二者屬于上下級(jí)關(guān)系，但二者有時(shí)缺少必要的信息交流。如，2022年3月的吉林省新冠疫情防控工作中，在分區(qū)域管控初期，管控標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，部分區(qū)域和部門管控指令不明晰，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，極易引發(fā)輿情。突發(fā)公共事件具有不確定性和復(fù)雜性，不可控性因素較多，如果信息不對(duì)稱，會(huì)導(dǎo)致管理和協(xié)調(diào)的難度加大，而各部門指揮管理的效率不高，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不分、權(quán)限受阻等問(wèn)題，只能通過(guò)更高責(zé)任人主持大局，因此降低了突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的效率，極大地浪費(fèi)了社會(huì)公共資源及政府行政資源。從監(jiān)管負(fù)責(zé)人方面看，很多政府工作人員身兼數(shù)職，對(duì)危機(jī)事件的規(guī)律和特征沒(méi)有深入了解，而一些突發(fā)公共事件由政府臨時(shí)抽取的專家組進(jìn)行幫扶決策，專家組調(diào)動(dòng)較為頻繁，導(dǎo)致很多應(yīng)急預(yù)案的政策缺乏連續(xù)性?？梢?jiàn)，吉林省的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理渠道建設(shè)依然不夠完善。

(三)信息平臺(tái)共享功能有待完善

當(dāng)前，吉林省已經(jīng)構(gòu)建了突發(fā)公共事件溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但該溝通協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善。首先，該溝通協(xié)調(diào)機(jī)制形式較為單一，發(fā)布預(yù)警信息和相關(guān)通告時(shí)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息共享，因此各部門之間的信息聯(lián)動(dòng)困難較大。其次，應(yīng)急管理信息共享平臺(tái)缺乏互動(dòng)性，政府信息進(jìn)行單向傳輸，溝通效率較低，同時(shí)缺少應(yīng)對(duì)輿情的專業(yè)網(wǎng)站回復(fù)人員，導(dǎo)致應(yīng)急管理信息共享平臺(tái)管理效果欠佳。

(四)缺少應(yīng)急事后評(píng)估體系

每次出現(xiàn)重大應(yīng)急管理事件后，政府部門應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的結(jié)果進(jìn)行分析和復(fù)盤，而目前吉林省政府對(duì)突發(fā)公共事件的形成原因、特征屬性、造成的影響還沒(méi)有深入分析和評(píng)估的團(tuán)隊(duì)，突發(fā)公共事件的分析和總結(jié)工作做得不夠理想，這導(dǎo)致再次發(fā)生類似事件時(shí)，還會(huì)出現(xiàn)類似錯(cuò)誤。筆者在調(diào)研中時(shí)發(fā)現(xiàn)，吉林省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的人員配備、技術(shù)方法、組織結(jié)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)還存在著不足。因此，吉林省構(gòu)建突發(fā)公共事件應(yīng)急管理事后評(píng)估體系是十分有必要的。

四、完善吉林省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策

(一)堅(jiān)持以人為本，保證預(yù)案內(nèi)容的科學(xué)性、時(shí)效性和準(zhǔn)確性

服務(wù)型政府的核心是“以人為本”?！耙匀藶楸尽本褪侵冈诠彩录?yīng)急管理中將社會(huì)公眾權(quán)益與人民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，其他因素都不能凌駕于生命價(jià)值之上，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政府的核心價(jià)值觀，也體現(xiàn)了政府對(duì)公眾知情權(quán)的維護(hù)、政府對(duì)信息公開(kāi)的重視及災(zāi)后的心理疏導(dǎo)。

1.要保證公眾的知情權(quán)。公眾作為應(yīng)急管理的主體，應(yīng)該受到政府重視，也應(yīng)及時(shí)獲取到突發(fā)公共事件發(fā)展的動(dòng)態(tài)信息。如果政府部門對(duì)應(yīng)急管理事件存有顧慮，不愿公開(kāi)，公眾在不知情下容易被社會(huì)上的非正規(guī)渠道所發(fā)的信息誤導(dǎo)。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)該規(guī)范突發(fā)公共事件的信息公開(kāi)流程，明確信息公開(kāi)的范圍和內(nèi)容，讓應(yīng)急事件管理有章可循，按流程辦事，從而保證大眾的知情權(quán)。

2.要提高公眾的參與度。應(yīng)急事件管理信息流程不公開(kāi)，會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)應(yīng)急事件管理的參與度不足，突發(fā)公共事件單純依靠政府處理，會(huì)影響處理效率。因此，政府可以通過(guò)社區(qū)、企事業(yè)單位、社團(tuán)、學(xué)校的力量協(xié)助自己調(diào)度應(yīng)急資源，使公眾積極參與，這也能成為政府處理突發(fā)公共事件的有力補(bǔ)充。公眾通過(guò)自媒體等渠道發(fā)布信息，與官方政府渠道形成一致性，各種信息相互印證，消除信息壁壘，會(huì)大大提高政府的公信度，也會(huì)對(duì)安撫公眾恐慌情緒起到積極作用。

3.要確保監(jiān)督的透明度。突發(fā)公共事件發(fā)生后，公眾關(guān)注度高，政府的處理措施會(huì)被迅速傳播。因此，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督信息公開(kāi)的內(nèi)容，保證公開(kāi)發(fā)布的信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。政府在出臺(tái)應(yīng)對(duì)措施之前先進(jìn)行預(yù)評(píng)估，避免引起社會(huì)恐慌，同時(shí)對(duì)各種不當(dāng)言論以及不實(shí)報(bào)追本溯源，追究刑事責(zé)任。

(二)明確決策指揮的權(quán)威性

很多發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，在突發(fā)公共事件管理中，最重要、最核心的是擁有一個(gè)權(quán)威高效的指揮中心樞紐。指揮中心樞紐必須具有絕對(duì)的權(quán)威性，擁有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，這樣才能保障突發(fā)公共事件應(yīng)急管理高效。吉林省應(yīng)急管理辦公室為吉林省應(yīng)急管理工作的中心樞紐，為提高辦事效率，保障流程暢通，必須具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，在職能管理中注重機(jī)構(gòu)的設(shè)置、經(jīng)費(fèi)的管理、人員的編制等問(wèn)題，將分散到各個(gè)職能部門指揮室下的應(yīng)急管理部門剝離出來(lái)，組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備應(yīng)統(tǒng)一劃撥給吉林省應(yīng)急管理辦公室管理，這樣不僅可以打破傳統(tǒng)應(yīng)急管理存在的組織機(jī)構(gòu)的壁壘，而且可以在加強(qiáng)應(yīng)急管理信息交流上避免浪費(fèi)時(shí)間和行政資源，對(duì)提高工作效率、強(qiáng)化應(yīng)急管理能力起到積極作用。

(三)完善綜合應(yīng)急管理服務(wù)平臺(tái)

1.構(gòu)建軍事、政府、公安共同對(duì)接的綜合性應(yīng)急指揮平臺(tái)。通過(guò)建立黨、政、軍、公安信息共享調(diào)度平臺(tái)，以及線上會(huì)議連接、共享等機(jī)制，將應(yīng)急管理與軍備預(yù)警等功能結(jié)合在一起，同時(shí)注重各體系與各部門無(wú)縫對(duì)接；通過(guò)電子化的手段實(shí)現(xiàn)各部門間的共同合作，從而形成快速響應(yīng)、聯(lián)動(dòng)聯(lián)防的應(yīng)急管理模式；應(yīng)充分發(fā)揮指揮部門的應(yīng)急管理作用，黨、政、軍、公安各部門都應(yīng)有負(fù)責(zé)人專門管理應(yīng)急指揮工作，做好銜接工作，保證決策順暢執(zhí)行。

2.強(qiáng)化平臺(tái)信息共享功能。綜合性應(yīng)急指揮平臺(tái)應(yīng)包括預(yù)警系統(tǒng)和響應(yīng)信息平臺(tái)，通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算加強(qiáng)平臺(tái)間的信息共享，以此強(qiáng)化吉林省應(yīng)急管理辦公室的指揮能力。政府應(yīng)不斷擴(kuò)展應(yīng)急信息管理平臺(tái)的范圍，讓應(yīng)急信息覆蓋范圍更廣，共享性更強(qiáng)，通過(guò)構(gòu)建全天候的應(yīng)急平臺(tái)，將省內(nèi)各個(gè)區(qū)域連接在一起，使信息全面覆蓋。

3.提高智庫(kù)決策輔助功能。政府應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)與溝通，建立應(yīng)急管理智庫(kù)，在發(fā)生突發(fā)公共事件后，及時(shí)咨詢專家，充分發(fā)揮智庫(kù)的決策輔助作用，讓更多的主體參與到應(yīng)急決策之中。政府還應(yīng)建立專家咨詢平臺(tái)、應(yīng)急研究庫(kù)，為應(yīng)急管理提供更多的幫助。

(四)構(gòu)建應(yīng)急管理事后評(píng)估體系

政府處理突發(fā)公共事件后，應(yīng)綜合評(píng)估應(yīng)急管理的處理效果，從應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行、技術(shù)流程和人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行評(píng)估，構(gòu)建評(píng)估體系時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)黨、政、軍、公安各部門共同參與，保證評(píng)估體系的專業(yè)性和系統(tǒng)性。政府應(yīng)建立應(yīng)急管理事件基本數(shù)據(jù)庫(kù)，做好應(yīng)急管理記錄、材料的整理等工作，以便為以后深入分析應(yīng)急事件的形成原因和屬性及優(yōu)化應(yīng)急事件的管理流程提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

積極應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，有效實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理，是衡量政府治理能力的重要指標(biāo)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，地方政府是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的基層單位，也是應(yīng)急管理的關(guān)鍵，完善的應(yīng)急管理制度和體系對(duì)政府的應(yīng)急管理具有重要意義。