曾文革 任婷玉

一、引 言

長期以來，我國電力供給主要依靠煤炭等傳統(tǒng)能源的火力發(fā)電，供電不足的矛盾導(dǎo)致拉閘限電現(xiàn)象頻發(fā)。限電是國際通用做法，尤其是在全球能源價格大幅度上漲的時候，有序的限電措施能夠綜合降低能源成本。2021年，我國秋冬季限電停產(chǎn)的直接原因是煤炭供應(yīng)不足，煤價居高不下導(dǎo)致發(fā)電廠出力下降。從2021年的數(shù)據(jù)來看，我國的發(fā)電總量達8.11萬億千瓦時，火力發(fā)電仍是我國目前最主要的發(fā)電類型，占比超過70%。(1)2022年1月，國家統(tǒng)計局發(fā)布《2021年12月份能源生產(chǎn)情況》。該文件指出，2021年我國發(fā)電81122億千瓦時，比2020年增長8.1%，比2019年增長11.0%，兩年平均增長5.4%。我國在雙碳目標下需要逐步減少傳統(tǒng)能源的利用并大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)。清華大學的報告指出，電力系統(tǒng)低碳化轉(zhuǎn)型將加大新能源和可再生能源電力對傳統(tǒng)煤電等化石能源電力的替代，在2℃的溫控目標下，到2050年我國非化石能源電力約占總發(fā)電量的90.4%。(2)項目綜合報告編寫組：《〈中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究〉綜合報告》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2020年第11期。要解決當前限電(缺電)停產(chǎn)與中長期電力轉(zhuǎn)型之間的矛盾，重點是處理好短期經(jīng)濟平穩(wěn)增長與中長期綠色轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。無論煤炭價格倒掛，還是“能耗雙控”目標倒逼，我國都將繼續(xù)大力發(fā)展風電、光伏等新能源，持續(xù)推進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。經(jīng)過多年建設(shè)，我國的新能源立法已經(jīng)取得一定進展，但就目前來說，我國的法律供給仍無法有效滿足新能源開發(fā)利用各階段的需求，關(guān)于新能源的有效政策措施供給和法律制度保障亟待加強，如此，才能解決新能源利用效率不高的問題，推動中長期能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二、新時期加強中國新能源利用法律制度保障的必要性

在國際社會中，我國的新能源產(chǎn)業(yè)是后起之秀。新能源既是近期我國實現(xiàn)能源平衡的補充和完成能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)雙碳目標的重要抓手之一。在凝聚碳中和共識的基礎(chǔ)上，以新能源利用為主要內(nèi)容的法律制度保障有助于提升我國新能源利用效率，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為我國新能源的全面發(fā)展提供必要的標準、指引和方向。

(一)實現(xiàn)雙碳目標與利用新能源需要法律制度保障

2021年10月24日，國務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達峰行動方案》明確指出，以保障國家能源安全和經(jīng)濟發(fā)展為底線，爭取時間實現(xiàn)新能源的逐漸替代，推動能源低碳轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡。(3)詳見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》(國發(fā)〔2021〕23號)第一條第(二)款。同時下達了大力發(fā)展新能源的重點任務(wù)，包括全面推進風電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)新“光伏+”的模式，探索深化海洋新能源開發(fā)利用等重要內(nèi)容。我國是能源消費偏重煤炭、能源效率較低、可再生能源設(shè)備制造能力較強的發(fā)展中大國，雙碳目標將會倒逼中國的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。雙碳目標會帶來思想觀念的創(chuàng)新。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)來看，碳減排的途徑主要有兩條：一是從能源供給側(cè)出發(fā)，要轉(zhuǎn)變之前粗放的以煤炭等化石能源為主的供給模式，在滿足新增需求時應(yīng)優(yōu)先非化石能源供給。重新認識中國的能源稟賦，在傳統(tǒng)觀念中，人們一直認為中國是煤炭大國，忽略了中國豐富的可再生能源，尤其是風能和太陽能，再加上生物質(zhì)能、地熱能等資源，新能源在未來將成為中國的主導(dǎo)能源。(4)王永中：《碳達峰、碳中和目標與中國的新能源革命》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2021年第14期。二是從能源需求側(cè)來看，要逐漸降低鋼鐵、水泥等高耗能高排放產(chǎn)業(yè)的規(guī)模占比，利用高科技手段，推進相關(guān)領(lǐng)域的節(jié)能工作，提高能源使用效率。新能源利用效率的提高關(guān)系國計民生和國家安全，相關(guān)路徑的變遷需要有力的法律制度保障，以防范能源領(lǐng)域的“黑天鵝”事件。

(二)能源低碳轉(zhuǎn)型與新能源技術(shù)創(chuàng)新需要法律制度支撐

化石能源在能源安全、能源獲得以及環(huán)境的可持續(xù)性等方面長期存在巨大的爭議，能源低碳轉(zhuǎn)型已是能源治理的大勢所趨。以風能、太陽能、生物質(zhì)能等為代表的新能源成為能源轉(zhuǎn)型的重點領(lǐng)域。能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是我國能源安全穩(wěn)定供給的重要屏障。(5)曾詩鴻、李根、翁智雄等：《面向碳達峰與碳中和目標的中國能源轉(zhuǎn)型路徑研究》，《環(huán)境保護》，2021年第16期。但是，中國的能源轉(zhuǎn)型比其他國家更艱難。作為全球能源消費大國，中美印決定了世界能源市場的發(fā)展趨勢。美國在2019年就已經(jīng)實現(xiàn)了能源獨立，并且可再生能源消費已超越煤炭。美國、日本和歐盟的碳排放總量現(xiàn)在已經(jīng)處于下降階段，這些國家和地區(qū)卻提出直到2050年才實現(xiàn)碳中和。(6)劉曉龍、崔磊磊、李彬等：《碳中和目標下中國能源高質(zhì)量發(fā)展路徑研究》，《北京理工大學學報(社會科學版)》，2021年第5期。作為全球第一大發(fā)展中國家，中國在碳排放總量位居世界前列的艱難情勢下，提出2060年前實現(xiàn)碳中和目標，僅比發(fā)達國家晚了十年。對于中國新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展而言，這意味著更大的挑戰(zhàn)。目前，中國光伏全產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)品在全球市場占有率較高，其中多晶硅占比超55%，電池和組件占比均超過70%，硅錠硅片占比更是高達90%，中國成為全球最大的光伏市場。在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，新能源的發(fā)展趨勢是降本增效，高新技術(shù)是內(nèi)核動力，中國必須更進一步地搶占技術(shù)制高點。新技術(shù)的發(fā)展需要能源法律制度提供支撐，深化能源戰(zhàn)略統(tǒng)籌，協(xié)同推進規(guī)劃實施。

(三)中國要提升全球新能源治理領(lǐng)域的法律制度性話語權(quán)

在全球氣候治理中，中國一直以積極、負責任大國的形象出現(xiàn)。在全球新能源領(lǐng)域，中國由“大國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬妵?，有助于新秩序的塑造和話語權(quán)的提升。在國際能源治理領(lǐng)域，法律制度性話語權(quán)可以理解為能夠引領(lǐng)一系列國際法律制度、規(guī)則、標準等的制定與建構(gòu)。中國在可再生能源領(lǐng)域起步較晚，但是僅用十年時間就趕超德國和美國成為世界領(lǐng)先國家。在世界新能源發(fā)展中，中國要擁有法律制度性話語權(quán)，就要具備更專業(yè)、系統(tǒng)的法律制度體系，在此基礎(chǔ)上開展國際合作，進而主導(dǎo)構(gòu)建國際合作平臺和國際規(guī)則。

中國的清潔能源外交開啟后，與西方國家的外交關(guān)系進入提升階段，合作不斷加強，清潔外交同傳統(tǒng)外交并行發(fā)展，成為中國參與多維度全球治理的重要組成部分。(7)李昕蕾：《“一帶一路”框架下中國的清潔能源外交——契機、挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略性能力建設(shè)》，《國際展望》，2017年第3期。同時，現(xiàn)有的伙伴合作關(guān)系也成為國際交流的重點，在“一帶一路”倡議的框架下，中國與東盟共同實施了“中國-東盟清潔能源能力建設(shè)計劃”，東南亞是我國能源和電力企業(yè)“走出去”的重要地區(qū)。雙方在新能源領(lǐng)域開展了大量的項目合作，2030年前，可再生能源有望成為東南亞最大的能源消費品種，裝機比重有望在2030年達到50%，大部分地區(qū)的光伏發(fā)電和風力發(fā)電在2030年前將實現(xiàn)平價化。(8)第二屆“一帶一路”能源部長會議發(fā)布的《中國-東南亞能源合作報告》指出，可再生能源在2030年前有望成為東南亞最大的能源消費品種。

三、我國促進新能源利用的法律制度現(xiàn)狀

《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)實施以來，我國已制定了包括產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、發(fā)展規(guī)劃、價格管理、費用補償、激勵與監(jiān)督等在內(nèi)的一系列支持促進新能源利用的政策措施，新能源產(chǎn)業(yè)由高速發(fā)展階段逐漸進入高質(zhì)量、高效能發(fā)展階段。我國的新能源利用政策經(jīng)歷了立法扶持階段(2014年以前)、積極促進消納階段(2015—2016年)和引導(dǎo)快速發(fā)展階段(2016年至今)。新能源的高效利用和相關(guān)行業(yè)的快速發(fā)展需要全面系統(tǒng)的法律規(guī)范，目前我國已初步形成了以《可再生能源法》為核心、以中央政策文件為主要內(nèi)容、以地方政策文件為補充的法規(guī)體系。

(一)中央層面促進新能源利用的法律制度

從中央層面來看，目前，我國的新能源政策由單一部門制定和多部門聯(lián)合發(fā)布并存，國家發(fā)展改革委、國家能源局是聯(lián)合頒布政策最多的部門。(9)蘭梓睿：《中國可再生能源政策效力、效果與協(xié)同度評估——基于1995—2018年政策文本的量化分析》，《大連理工大學學報(社會科學版)》，2021年第5期。與新能源相關(guān)的規(guī)章、法律、制度及工作方案等主要是以《可再生能源法》為主要依據(jù)制定的。從具體內(nèi)容來看，與新能源有關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章主要由國家發(fā)展改革委、國家能源局制定，若涉及其他領(lǐng)域，則由相關(guān)部門共同制定，如《海上風電開發(fā)建設(shè)管理辦法》是由國家能源局和國家海洋局共同制定的，《關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度促進風電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》則是由國家發(fā)展改革委與財政部、中國人民銀行等部門聯(lián)合制定的。這些規(guī)范和文件雖然尚未構(gòu)成科學系統(tǒng)的促進新能源利用的法律制度體系，但是已然為新能源的發(fā)展提供了一定的法律制度支持。同時，中央各部門為新能源提供制度支持，如財政部發(fā)布了《清潔能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，以規(guī)范并加強對清潔能源發(fā)展專項資金的管理，提高資金使用效益。

2021年，在中央層面，國家發(fā)展改革委、國家能源局等部門密集發(fā)布了一系列與促進新能源利用有關(guān)的配套措施，對資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持、價格管理和費用補償、經(jīng)濟激勵與監(jiān)督等方面均有所規(guī)定。(10)如2021年7月29日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于鼓勵可再生能源發(fā)電企業(yè)自建或購買調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模的通知》；2021年8月11日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局發(fā)布《2021年生物質(zhì)發(fā)電項目建設(shè)工作方案》；2021年9月10日，國家發(fā)展改革委、國家能源局、財政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進地熱能開發(fā)利用的若干意見》；2021年9月24日，國家能源局印發(fā)《新型儲能項目管理規(guī)范(暫行)》；2021年10月15日，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于積極推動新能源發(fā)電項目能并盡并、多發(fā)滿發(fā)有關(guān)工作的通知》。但是這些大多屬于部門的工作文件，政策力度較小，落地周期較短，與我國雙碳戰(zhàn)略目標的銜接性不足。從外在形式來看，在中央層面發(fā)布的各類法律政策文件中，為促進新能源的利用，立法的依據(jù)主要是《可再生能源法》，但是《可再生能源法》是部門的單行法，所以目前尚缺少像《能源法》一樣的統(tǒng)領(lǐng)性法律。綜上所述，我國促進新能源利用的制度主要依據(jù)國家發(fā)展改革委與國家能源局的部門規(guī)章進行調(diào)整，缺乏完善的法律體系予以規(guī)制。政策文件涉及的行業(yè)部門較多，產(chǎn)業(yè)空間重疊，機構(gòu)冗余，管理機構(gòu)在職能等方面也容易發(fā)生沖突。

(二)地方層面促進新能源利用的法律制度

為了貫徹實施中央層面的各項規(guī)定，各地制定了適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標中提出，要積極構(gòu)建多元化能源供應(yīng)方式，(11)參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的通知》。在各領(lǐng)域大力支持新能源產(chǎn)業(yè)，如數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，要著重對包括新能源在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)提供支持。(12)參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的通知》。從具體內(nèi)容來看，一部分政策文件是轉(zhuǎn)發(fā)中央層面的政策文件，對其進行解讀并提出具體的實施方案，包括申報資料、條件證明及項目落實等方面；(13)參見內(nèi)蒙古自治區(qū)能源局《〈關(guān)于2021年風電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知〉解讀》。另一部分政策文件則是根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況發(fā)布的行政規(guī)章。我國電力市場存在嚴重的省際壁壘現(xiàn)象，區(qū)域性電力市場無法持續(xù)推進，背后的深層原因不僅僅是技術(shù)問題，而且還有中央與地方、地方與地方的利益博弈，中央與地方政府之間存在財權(quán)、事權(quán)等矛盾，地方政府之間缺失信任機制。2022年1月，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》指出，跨省跨區(qū)交易市場壁壘等問題嚴重，要積極推動跨省跨區(qū)市場與省內(nèi)市場在交易細則、權(quán)責分配等方面的動態(tài)有效銜接。這就要求地方性政策和制度在本地實際情況和現(xiàn)階段問題的基礎(chǔ)上，對中央政策文件進行細化和優(yōu)化，如國家能源局華北能源監(jiān)管局發(fā)布了《京津唐電網(wǎng)電力中長期交易結(jié)算規(guī)則(試行)》等。在區(qū)域發(fā)展方面，為營造良好的電力營商環(huán)境，推動新能源的高效發(fā)展，華北地區(qū)優(yōu)化了新能源電源接網(wǎng)服務(wù)。(14)參見國家能源局華北監(jiān)管局聯(lián)合北京市發(fā)展改革委、天津市發(fā)展改革委、河北省發(fā)展改革委和內(nèi)蒙古自治區(qū)能源局共同印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化華北區(qū)域新能源電源接網(wǎng)服務(wù)實施意見》。這些地方性政策法規(guī)在促進新能源利用方面發(fā)揮了重要作用，不斷優(yōu)化新能源利用的政策環(huán)境。還有很多地方積極主動地出臺與新能源利用有關(guān)的法規(guī)，并將其納入立法體系當中。

四、我國新能源利用法律制度面臨的主要問題

2021年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價政策有關(guān)事項的通知》，開啟了新能源平價上網(wǎng)的新時代。但是，我國尚未建立真正的電力市場，行政力量的深度參與導(dǎo)致一定程度的市場壟斷，新能源在既有的電力系統(tǒng)及電網(wǎng)系統(tǒng)中受到制約，同時，現(xiàn)有的科學技術(shù)水平不足以大幅提高新能源的利用效率。盡管我國已經(jīng)制定了多種與新能源相關(guān)的法律規(guī)范，對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了極大的促進作用，但是系統(tǒng)考察之后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的法律制度在保障新能源的高效利用方面仍存在一定的問題。

(一)現(xiàn)行新能源法律制度與具體實踐存在錯位

之前，我國與新能源相關(guān)的能源宏觀規(guī)劃比較落后，尤其是在“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃期間，能源發(fā)展規(guī)劃滯后在一定程度上影響了我國的發(fā)展。從新能源相關(guān)法律制度的協(xié)同性來看，各項能源單行法之間的協(xié)同性較弱，過于碎片化，缺乏整體性考量?！豆?jié)約能源法》第二條界定了能源的范圍，能源包括煤炭、石油、天然氣、生物質(zhì)能和電力、熱力等。根據(jù)字面意思，無論傳統(tǒng)化石能源還是新能源，抑或可再生能源，都屬于節(jié)約的對象，但是對節(jié)約的理解容易出現(xiàn)偏差，因為節(jié)約不僅包括減少能源消耗總量，而且包括提高能源利用效率。就目前我國實行的能源消耗總量和強度的雙控行動而言，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《完善能源消費強度和總量雙控法律制度方案》，該方案指出，到2035年，我國能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約的法律制度將更加成熟?！豆?jié)約能源法》的規(guī)制對象更傾向于傳統(tǒng)化石能源，依據(jù)《可再生能源法》第四條，鑒于國家對新能源發(fā)展的鼓勵和支持態(tài)度，不應(yīng)當限制其消耗總量。(15)《可再生能源法》第四條指出，“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過制定可再生能源開發(fā)利用總量目標和采取相應(yīng)措施，推動可再生能源市場的建立和發(fā)展。國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護可再生能源開發(fā)利用者的合法權(quán)益?！倍凇锻晟颇茉聪M強度和總量雙控法律制度方案》中，能源消費總量控制范圍包括可再生能源及其轉(zhuǎn)化而成的電力，導(dǎo)致兩者抵牾。(16)能源消耗總量是指一定地域(國家或地區(qū))內(nèi)國民經(jīng)濟各行業(yè)和居民家庭在一定時期消費的各種能源的總和。國家統(tǒng)計局能源統(tǒng)計司：《中國能源統(tǒng)計年鑒2015》，中國統(tǒng)計出版社，2015年，第355-356頁。

一系列政策文件頒布后，實施效果不如預(yù)期，原因可能是政策文件的操作性較差，在實踐中難以貫徹落實，如新能源的補貼欠賬無法兌現(xiàn)。(17)姚金楠：《可再生能源補貼欠賬兌現(xiàn)有多難？》，《中國能源報》，2021年8月16日。新能源政策與實踐錯位。在電力系統(tǒng)中，新能源不能對化石能源進行單純的替代，因為風電、光伏發(fā)電具有間歇性、波動性等特征，與氣象條件、氣候變化有較強的關(guān)聯(lián)性。但是，隨著新能源發(fā)電比重的逐步上升，電力系統(tǒng)亟須提高靈活性以應(yīng)對氣候變化所導(dǎo)致的發(fā)電不穩(wěn)定風險，尤其要預(yù)防類似東北地區(qū)“電荒”現(xiàn)象的再次發(fā)生。我國目前的電力系統(tǒng)和市場主要是以傳統(tǒng)化石能源為基礎(chǔ)的，主要采取計劃性的定價方式和管理手段，交易機制和價格機制的靈活性不足。在電網(wǎng)系統(tǒng)中，全額保障性收購新能源提供的電力難以落到實處，財政補貼資金難以到位，尚無較好的辦法解決補貼拖欠問題，金融市場對新能源的信心不足。此外，電力交易的省際壁壘問題嚴重，本地不愿意使用“外來電”，缺乏區(qū)域工作協(xié)調(diào)機制，企業(yè)與政府在電力規(guī)劃、投資、管理及市場運作等一系列工作中協(xié)調(diào)性不足。要解決這些問題，亟須強化科學性。

(二)現(xiàn)行技術(shù)與管理規(guī)則難以支持大規(guī)模利用新能源的發(fā)展需求

新能源的消納和存儲問題掣肘新能源發(fā)展，這是必須要解決的難題。我國幅員遼闊，能源分布廣泛但不均衡，西部地區(qū)的資源比東部地區(qū)豐富，東部地區(qū)的消費能力比西部地區(qū)強，新能源供給地與消費地呈逆向分布。在許多新能源富集區(qū)域，電力大都難以就地消納，因為與傳統(tǒng)電網(wǎng)送出項目的規(guī)劃、核準等不配套，跨區(qū)域輸送電力存在壁壘，導(dǎo)致“棄風”“棄光”現(xiàn)象頻繁發(fā)生，如河北張家口市新能源發(fā)電的總裝機為1547.5萬千瓦，本地的總用電負荷僅200萬千瓦。盡管國家能源局已經(jīng)印發(fā)了《電力并網(wǎng)運行管理規(guī)定》《電力輔助服務(wù)管理辦法》等文件以保障新能源消納，但保障性收購措施的實施難度依舊較大。(18)國家各部門已經(jīng)制定了一系列的保障性收購制度措施，例如：2016年3月，國家發(fā)展改革委編制了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》；2016年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》；2017年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《解決棄水棄風棄光問題實施方案》；2018年10月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《清潔能源消納行動計劃(2018—2020年)》；2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》等。

我國民間公益組織提起“棄風棄光”環(huán)境公益訴訟，在準氣候訴訟領(lǐng)域開展探索。2017 年，民間環(huán)保非政府組織北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所(以下簡稱“自然之友”)向甘肅省蘭州市中級人民法院(以下簡稱“蘭州中院”)提起環(huán)境公益訴訟。(19)自然之友認為，國家電網(wǎng)甘肅省分公司沒有按照《可再生能源法》的規(guī)定對風電和光伏發(fā)電進行全額收購，其訴求之一為要求國家電網(wǎng)甘肅省分公司停止對環(huán)境的侵害，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)風電和光伏并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。2018年，該案件被蘭州中院裁定駁回起訴，之后，自然之友向甘肅省高院提起上訴。2019年甘肅省高院的民事裁定撤銷了蘭州中院的裁定，指定甘肅礦區(qū)人民法院審理此案，“甘肅棄風案”正式進入實體審理階段。其爭議焦點是氣候變化因素、氣候變化問題的科學不確定性難以落到實際的環(huán)境損害評估認定中。(20)陳微：《氣候變化訴訟比較研究——基于兩起“棄風棄光”環(huán)境公益訴訟案展開的分析》，《法律適用》，2020年第8期。《可再生能源法》第十四條規(guī)定，國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，還使用企業(yè)“應(yīng)當”“有義務(wù)”等詞匯，(21)《可再生能源法》第十四條規(guī)定：“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機構(gòu)和國務(wù)院財政部門，按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當達到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機構(gòu)在年度中督促落實。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當加強電網(wǎng)建設(shè)，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)?！倍笠幌盗幸?guī)范文件也有相應(yīng)的描述。但是，對可再生能源進行保障性收購時，又強調(diào)“全額”，那么，電網(wǎng)企業(yè)究竟是采取保障性收購還是按“全額”收購有待進一步探究。

(三)推動新能源利用的政府有效性不足

政府有效性高能夠推動我國新能源的積極發(fā)展，有效政府既能制定合理的政策，又能夠有效地執(zhí)行政策。在新能源利用中，政府有效性可體現(xiàn)在三方面：一是政府的政策制定契合社會發(fā)展需求；二是政府的活動能夠降低制度運行的成本，提高效率及產(chǎn)出；三是優(yōu)化政府與社會、經(jīng)濟及市場的關(guān)系。當前，我國新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)快速發(fā)展，新建的風電、光伏等新能源項目的成本不斷下降，新能源電力已具備平價上網(wǎng)的基礎(chǔ)條件?！?021年新能源上網(wǎng)電價政策有關(guān)事項的通知》指出，新建的新能源項目可通過自愿參與市場化交易形成上網(wǎng)電價。國家層面的工商業(yè)電價連降導(dǎo)致大眾形成“降價成為電力改革的標尺”的誤解，對能源轉(zhuǎn)型只看重成本。新能源利用不僅是單一的發(fā)電方面的問題，電力平價上網(wǎng)涉及全系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)。實現(xiàn)新能源平價上網(wǎng)，不能僅注重降低技術(shù)成本，非技術(shù)成本(如項目建設(shè)的前期費用、融資成本、運營成本等)也不可忽視。不斷降低的電價導(dǎo)致合理反映電力的商品屬性出現(xiàn)一定的偏差，不利于完善相應(yīng)的輔助配套市場機制。對此，電網(wǎng)企業(yè)對新能源的收購有一定的正當性困惑，雖然目前新能源發(fā)電成本已經(jīng)下降，但價格受政府管制導(dǎo)致利潤較低，企業(yè)不愿意收購新能源電力。環(huán)保組織希望通過“棄風棄光”等案件利用民事訴訟的渠道尋求救濟，但是，目前企業(yè)的拒絕行為能否被認定為“環(huán)境損害”，尚無可靠的理論依據(jù)。探尋其原因，政府作為新能源收購的三方主體之一，目前更多承擔事后監(jiān)管責任，責令企業(yè)改正行為。尤其是電力平價入網(wǎng)后進行市場化交易時，若政府有效性不足，將導(dǎo)致新能源的規(guī)劃(一些規(guī)劃涉及專業(yè)性較強的具體內(nèi)容)不合理，無法保障后續(xù)收購的正常進行。(22)豐月：《可再生能源強制收購義務(wù)的公法屬性及其實現(xiàn)》，《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》，2020年第2期。

(四)中國促進新能源利用的國際合作面臨挑戰(zhàn)

全球能源過度消費導(dǎo)致了氣候變化、環(huán)境污染等問題，新能源已成為全球發(fā)展的主力能源，但是，我國以“一帶一路”倡議為平臺大力開展新能源建設(shè)時仍面臨各種挑戰(zhàn)。首先，國際合作需要進行風險識別。風電、光伏、抽水蓄能等項目是我國對外合作的優(yōu)先領(lǐng)域，但是“一帶一路”沿線國家的環(huán)境脆弱性較高，社會風險較大，局勢復(fù)雜，各類安全問題突出，我國開展對外能源投資時要注意識別各類風險。其次，我國在促進新能源利用的過程中，亟須重視環(huán)保評估等領(lǐng)域。在我國跨界水資源開發(fā)中，環(huán)境評估問題被蓄意歪曲為“中國水威脅論”，嚴重影響了中國的國際形象。一些域外大國對我國開展新能源對外投資的部分地區(qū)進行干涉，也影響了我國的新能源國際合作。最后，國際合作需要解決標準和管理體系的沖突。在新能源利用項目中，我國與其他國家在行業(yè)標準、管理體系等方面存在一定的差異，尤其是在新能源技術(shù)的開發(fā)利用中，各種工業(yè)領(lǐng)域能源標準的不一致可能導(dǎo)致標準和管理體系沖突。

五、我國完善新能源利用法律制度的路徑

大力開發(fā)以風電、光伏發(fā)電等為主體的新能源是實現(xiàn)雙碳目標的重要舉措。雙碳目標任務(wù)艱巨，我國要盡量規(guī)避風險，走符合國情、以新能源為主體的新型能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之路。黨的十九屆五中全會公報及《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》提出要加快推動綠色低碳發(fā)展，綠色能源和能源經(jīng)濟綠色現(xiàn)代化建設(shè)已然成為今后一段時間內(nèi)的主旋律，新能源是能源發(fā)展領(lǐng)域的關(guān)鍵組成部分，我國應(yīng)更加積極地調(diào)整優(yōu)化相關(guān)法律制度。(23)方時姣、朱云峰：《“碳達峰”“碳中和”視域下能源經(jīng)濟發(fā)展論析》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》，2022年第3期。

(一)完善支持新能源電力的法律制度體系

加強新能源供給、構(gòu)建新型電力系統(tǒng)需要創(chuàng)新型法律制度設(shè)計，使我國能源治理有法可依。我國要積極推動《能源法》出臺，妥善修訂《可再生能源法》和《電力法》，建立有關(guān)保底供電、電力交易等的基本法律制度，規(guī)范市場運營秩序?！赌茉捶ā窇?yīng)當與《可再生能源法》充分對接，從具體國情出發(fā)，提出詳細、具體且明確的發(fā)展目標與要求?！赌茉捶ā肥切袠I(yè)的基本法，在制定過程中應(yīng)充分考慮與各專項法的關(guān)系。從當下的實際情況來看，政府部門應(yīng)積極出臺文件，鼓勵投放煤炭產(chǎn)能，防止過度囤煤，積極扭轉(zhuǎn)極端供需錯配的局面。同時，加快出臺金融、財稅等經(jīng)濟配套政策，積極促進新能源行業(yè)的有序發(fā)展；完善新能源電力入網(wǎng)的相關(guān)標準，將電網(wǎng)與發(fā)電企業(yè)的標準等銜接起來。還要注重政策法律制度的靈活性、合理性，更好地兼顧傳統(tǒng)能源與新能源的供給平衡。另外，我國應(yīng)盡快建立和完善應(yīng)對氣候變化的法律體系，李玉梅教授提出，加速形成“傘狀法律體系”，制定應(yīng)對氣候變化“傘冠法”，以統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)應(yīng)對氣候變化的行動。(24)李玉梅：《我國氣候變化法立法芻議》，《政法論壇》，2015年第1期。應(yīng)對氣候變化的法律將與《能源法》并行，《煤炭法》《電力法》《可再生能源法》等單行法配合保障應(yīng)對氣候變化的法律。此外，要積極修訂相關(guān)法律中與應(yīng)對氣候變化相抵觸的內(nèi)容，為涉及氣候變化的新型案件提供一定的法律依據(jù)。

(二)在法律制度上探索煤炭與光伏、風能等新能源聯(lián)動的發(fā)展新模式

《可再生能源法》將新能源列為能源供給的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，但是法律條款的規(guī)定比較原則化，配套的司法解釋尚未出臺。以風電、光伏為代表的新能源發(fā)展迅速，但是風能、太陽能等受氣候變化的影響，無法持續(xù)性供電，大容量儲能技術(shù)尚未成熟?，F(xiàn)階段，不能忽視煤炭的支撐保障作用，作為“壓艙石”，煤電與以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)并不沖突，要重視煤電和新能源電力的互補性，進行優(yōu)化組合。(25)蘇健、梁英波、丁麟等：《碳中和目標下我國能源發(fā)展戰(zhàn)略探討》，《中國科學院院刊》，2021年第9期。風電、光伏發(fā)電等新能源的開發(fā)利用受地理環(huán)境的影響較大，地方政府應(yīng)充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況，制定符合當?shù)匦履茉串a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際、促進煤電與新能源聯(lián)動發(fā)展的相關(guān)法規(guī)。煤電企業(yè)要從實際出發(fā)積極創(chuàng)新，與國家戰(zhàn)略保持一致，用包容的態(tài)度探索與新能源共同發(fā)展的新模式。地方政府切忌實施“一刀切”政策。《節(jié)約能源法》鼓勵地方政府將節(jié)能技術(shù)作為政府科技開發(fā)的重點領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上探索將煤電節(jié)能與新能源供給的法律制度深度融合，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，增強法律制度與相關(guān)標準的靈活性，補齊新能源供給的短板。一方面，從煤電入手，依靠制度提高煤電供給的靈活性。推動煤電更好地適應(yīng)電網(wǎng)智能化發(fā)展，使燃煤機組具備系統(tǒng)性調(diào)峰和新能源消納能力。目前，改造成本較大和市場機制不完善是影響煤電靈活性的重要原因，可以考慮建立補償機制，將煤炭價格、靈活性改造成本、調(diào)整性利用成本等都納入補償?shù)姆秶?，利用新能源平價入網(wǎng)的資金空間，推動實施煤電靈活性補償機制。另一方面，積極完善新能源平價上網(wǎng)價格指導(dǎo)機制，使價格有效反映市場信息，引導(dǎo)投資，鼓勵工商業(yè)用戶積極進入市場，利用市場形成的價格進行動態(tài)調(diào)整。

(三)制定技術(shù)、標準等基礎(chǔ)規(guī)范保障新能源入網(wǎng)

《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014—2020年)》指出，要優(yōu)化電力運行配置，源網(wǎng)荷儲一體化是構(gòu)建以新能源為主的新型電力系統(tǒng)的重要內(nèi)容。從系統(tǒng)化的角度來看，技術(shù)保障不僅包括傳統(tǒng)能源的綠色利用技術(shù)與新能源的技術(shù)創(chuàng)新，也包括管理體制、標準體系等多方面的內(nèi)容。首先，完善風電、光伏等新能源的發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)標準體系，制定國家層面的并網(wǎng)技術(shù)指導(dǎo)規(guī)范，提高運行效率。其次，建立并完善精確性較高的發(fā)電預(yù)測系統(tǒng)，以此為基礎(chǔ)建立入網(wǎng)認證體系。最后，完善電網(wǎng)運行的管理方式。靈活性是與電源配置、電網(wǎng)調(diào)度等有關(guān)的法律、制度與規(guī)則的重要考量因素，要完善電網(wǎng)備用容量管理辦法，增強新能源發(fā)電與煤電的短時互補能力。電力系統(tǒng)要擴大認知，不能局限于技術(shù)層面，還要注重決策層的管理問題，鼓勵需求側(cè)積極參與調(diào)控。在《關(guān)于推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)的實施意見》《創(chuàng)新能源監(jiān)督管理機制的指導(dǎo)意見》等文件的指導(dǎo)下，相關(guān)部門要積極推進與總量控制目標、技術(shù)政策、準入標準等相關(guān)的政策法律制度的制定，積極建立協(xié)同監(jiān)管機制以保障能源管理效率。

(四)制定智能電網(wǎng)的法律規(guī)范，優(yōu)化新能源的運營配置

智能電網(wǎng)是以傳統(tǒng)電網(wǎng)為基礎(chǔ)，運用新技術(shù)形成的新一代電力系統(tǒng)。根據(jù)《關(guān)于促進智能電網(wǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對新能源進行統(tǒng)一優(yōu)化配置，尤其是將大規(guī)模分布式電源與集中式發(fā)電結(jié)合起來，可以激發(fā)出更大的活力。微電網(wǎng)是“互聯(lián)網(wǎng)+”在能源領(lǐng)域的創(chuàng)新設(shè)計，針對微電網(wǎng)，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于推進新能源微電網(wǎng)示范項目建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求積極轉(zhuǎn)化示范項目的成果，細化和豐富相關(guān)規(guī)則，鼓勵各地結(jié)合本地的實施情況制定相應(yīng)的新能源微電網(wǎng)建設(shè)標準、運行管理措施等。圍繞《國家標準化發(fā)展綱要》，電網(wǎng)應(yīng)積極推動新模式新業(yè)態(tài)的快速健康發(fā)展，積極構(gòu)建跨省區(qū)輸電的長效機制，新增的跨省區(qū)輸電通道應(yīng)以輸送新能源電力為主。積極構(gòu)建完善且具體的人工智能技術(shù)實施細則，提升電力調(diào)度能力，降低新能源的不確定性和難預(yù)測性對電網(wǎng)運營的不利影響。此外，電力系統(tǒng)應(yīng)當借助更多資源，利用知識圖譜進行調(diào)度優(yōu)化決策，發(fā)揮群體智能的協(xié)同作用，積極推進電網(wǎng)的智能化運營。

(五)強化新能源利用方面的政府責任和激勵機制

提高新能源利用效率需要政府的支持。我國目前仍處于保障性收購和市場化消納并存的階段，隨著平價上網(wǎng)時代的到來，我國電力市場化改革、綠電交易等都處于穩(wěn)步推進的過程中，政府的激勵作用不可忽視。要有效發(fā)揮市場化機制的作用，需要不同政策工具進行優(yōu)勢互補，以構(gòu)建一個以新能源為主體的新型、長效、統(tǒng)一的電力市場體制。首先，稅收政策是最直接的激勵措施，政府要積極推進全方位統(tǒng)一的新能源稅收支持政策。新能源發(fā)電的產(chǎn)業(yè)鏈較長，支持政策不能僅聚焦于發(fā)電階段，而要打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游，使稅收政策覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，對上游的項目投資、下游的電力輸送和終端的消費者均應(yīng)給予稅收激勵。尤其是對我國擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的新能源技術(shù)項目，可以加大稅收優(yōu)惠力度。同時，要靈活運用多項稅收措施，提高激勵效果。其次，完善我國新能源利用的多元化投融資機制。《可再生能源法》第六章強調(diào)了多元化投融資機制的重要性，鼓勵各類投資主體積極推進新能源的發(fā)展。但是，囿于新能源產(chǎn)業(yè)項目風險大、資金回收周期長等特點，需要政府對投融資機制進行優(yōu)化，先行引入政策性資本，扶持中小型企業(yè)以活躍市場。最后，綠色電力證書交易是激勵市場主體的有效途徑。要進一步向市場主體明確，購買綠證不僅可以展現(xiàn)企業(yè)社會責任，還可以獲得實際的經(jīng)濟收益。交易效率是綠證市場的關(guān)鍵因素。一方面，要擴大綠證的核發(fā)范圍，發(fā)展綠證的強制交易，促進綠證的有效性認定；另一方面，要積極推動非補貼綠證項目，促進綠電消費。

(六)構(gòu)建新能源領(lǐng)域標準化合作和多邊標準互認的法律機制

能源合作是我國“一帶一路”建設(shè)的重要領(lǐng)域，現(xiàn)階段，“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)進入“工筆畫”時代，中國與29個國家共同發(fā)起成立“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系。新能源是能源合作的重要領(lǐng)域，我國與沿線國家應(yīng)通過簽訂協(xié)議和條約等方式，構(gòu)建標準互認的法律機制。首先，開展“一帶一路”沿線國家的水電、太陽能、風電等可再生能源領(lǐng)域標準化現(xiàn)狀的調(diào)研分析，結(jié)合我國可再生能源工程項目“走出去”的標準需求，開展中國與“一帶一路”沿線國家標準互認機制研究，提出可再生能源領(lǐng)域關(guān)鍵標準互認建議清單和相關(guān)政策建議。其次，制定新能源領(lǐng)域重點標準“走出去”目錄，開展技術(shù)標準的合作與交流。再次，研究建立統(tǒng)一規(guī)范的對外投資綠色風險管理工具包，為項目提供全周期的風險管理方案。最后，建設(shè)新能源技術(shù)標準化信息交流平臺，加強宣傳交流，提升中國與“一帶一路”沿線國家在新能源標準領(lǐng)域的合作水平，推動相關(guān)技術(shù)、裝備、工程“走出去”，促進新能源國際產(chǎn)能合作。

六、結(jié) 語

促進新能源利用的高效發(fā)展是我國實現(xiàn)雙碳目標和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。新能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要科學合理的相關(guān)配套政策和法律制度。從外部與內(nèi)部兩方面來看，新能源的相關(guān)政策和法律制度都存在碎片化的問題，不利于推動我國新能源的進一步發(fā)展。我國已經(jīng)由粗放式的發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，因此新能源法律制度建設(shè)要遵循整體化的原則，將新能源保障性收購、儲能技術(shù)保障作為新能源供給的剛性政策需求，盡快打破電力市場的省際壁壘，在區(qū)域性電力市場的基礎(chǔ)上形成全國統(tǒng)一的電力市場。改善新能源法律、制度與管理的現(xiàn)狀，需要政府有效發(fā)揮功能，從單一的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、激勵相結(jié)合，實現(xiàn)中央與地方政府機構(gòu)協(xié)同管理，配套法律法規(guī)提供保障。進一步消除制約新能源利用的各種制度性障礙因素，是我國早日實現(xiàn)雙碳目標的重要保障。