李綏州，史文昕

(1. 中共廣東省委黨校 公共管理教研部，廣東 廣州 510275；2. 12345政府服務(wù)熱線(xiàn)受理中心，廣東 廣州 510635)

在中文語(yǔ)境中，政務(wù)便民服務(wù)熱線(xiàn)指基于電信12345撥號(hào)(“一號(hào)接聽(tīng)”)、輔之以電腦和移動(dòng)終端應(yīng)用的，旨在提供民生及政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)咨詢(xún)、投訴、建議等非緊急性事務(wù)的，以響應(yīng)群眾訴求為主要職能的信息平臺(tái)。按照GB/T 33358—2016(3.1)給出的定義，政府熱線(xiàn)是“由政府及其職能部門(mén)設(shè)立的非緊急公共服務(wù)呼叫系統(tǒng)。”熱線(xiàn)架起了政府與社會(huì)互動(dòng)的橋梁，已成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支柱性工具。如何全面提升政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)(下文稱(chēng)“政務(wù)熱線(xiàn)”)服務(wù)質(zhì)量，做到“接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)”，把政務(wù)熱線(xiàn)建成人民群眾的“幸福線(xiàn)”？習(xí)近平總書(shū)記指出，“標(biāo)準(zhǔn)助推創(chuàng)新發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)時(shí)代進(jìn)步”[1]，“標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量”[2]。因此，建設(shè)高質(zhì)量的政務(wù)熱線(xiàn)，需要高標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)支撐。本文擬回答的問(wèn)題是，我國(guó)建設(shè)政府熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系有無(wú)外部經(jīng)驗(yàn)可資借鑒？廣州12345政務(wù)便民服務(wù)熱線(xiàn)(下文稱(chēng)“廣州熱線(xiàn)”)“一號(hào)接聽(tīng)”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是什么？其可復(fù)制、可推廣的核心技術(shù)是什么？政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)下一步的方向在哪里？

本文使用的“標(biāo)準(zhǔn)”指凡規(guī)范政務(wù)熱線(xiàn)管理和服務(wù)要素、規(guī)范服務(wù)流程，相對(duì)穩(wěn)定，重復(fù)使用、共同使用且實(shí)踐證明行之有效，在實(shí)質(zhì)精神上符合GB/T 20000.1-2014《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)》要求的呈現(xiàn)形式(如紙質(zhì)文本或以思維導(dǎo)圖梳理的“知識(shí)”等)，均納入標(biāo)準(zhǔn)的范疇予以觀察。

一、國(guó)內(nèi)外政務(wù)熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)背景

(一)國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐

放眼國(guó)際社會(huì)，如果沿著“政務(wù)熱線(xiàn)”(government hotline)的概念溯源，首先就是集電話(huà)撥號(hào)、電子郵件、網(wǎng)上辦事窗口甚至實(shí)體大廳于一體的政務(wù)信息服務(wù)系統(tǒng)。以美國(guó)為例，聯(lián)邦政府各部門(mén)及各州政府都開(kāi)通了引入社會(huì)監(jiān)督的熱線(xiàn)電話(huà)，以開(kāi)放其管理和服務(wù)職能。梳理發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政務(wù)熱線(xiàn)有兩種情況：一種是職能部門(mén)開(kāi)通的特殊功能熱線(xiàn)，如美國(guó)衛(wèi)生和公共服務(wù)部的服務(wù)熱線(xiàn)，其服務(wù)項(xiàng)目覆蓋健康、殘疾、健康保險(xiǎn)、老年、青少年、公共衛(wèi)生福利、兒童服務(wù)等。[3]另一種是具有綜合政務(wù)服務(wù)職能的熱線(xiàn)，如北卡州政府服務(wù)熱線(xiàn)。[4]該熱線(xiàn)服務(wù)項(xiàng)目包括預(yù)算和稅收、營(yíng)商環(huán)境、消費(fèi)和住房、司法、教育、政府和選舉、健康衛(wèi)生、土地和環(huán)境、娛樂(lè)文化、安全、社會(huì)計(jì)劃、交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施。其服務(wù)方式包括接聽(tīng)電話(huà)、紙質(zhì)及電子郵件、在線(xiàn)辦理及實(shí)體大廳服務(wù)導(dǎo)引等?！邦A(yù)算和稅收”提供19項(xiàng)服務(wù)，“營(yíng)商環(huán)境”提供100項(xiàng)服務(wù)，類(lèi)似我國(guó)“一件事一次辦”套餐服務(wù)。比如“我要開(kāi)餐廳”，其服務(wù)內(nèi)容覆蓋開(kāi)辦企業(yè)輔導(dǎo)、到主管部門(mén)咨詢(xún)、選擇餐廳類(lèi)型、選擇擬經(jīng)營(yíng)的食物類(lèi)型、與所經(jīng)營(yíng)食物相關(guān)的法律法規(guī)咨詢(xún)、食品安全與營(yíng)養(yǎng)、烹調(diào)加工方法、申辦餐廳需填寫(xiě)的表格、相關(guān)的經(jīng)營(yíng)資格證書(shū)等。仔細(xì)分析，以上兩種情況的政府服務(wù)熱線(xiàn)，類(lèi)似我們的政務(wù)服務(wù)中心及網(wǎng)上辦事大廳的線(xiàn)上線(xiàn)下融合，與本文所定義的政務(wù)熱線(xiàn)并不完全同質(zhì)。其差異體現(xiàn)在，它不是以接聽(tīng)電話(huà)、撥打電話(huà)為主要媒介的互動(dòng)，更多的是政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的導(dǎo)辦和法律法規(guī)的宣傳服務(wù)。它所提供的服務(wù)屬于我們所界定的“大政務(wù)”概念，具有政務(wù)服務(wù)、信息咨詢(xún)、輿情反饋等功能，兼有實(shí)體大廳、部門(mén)熱線(xiàn)服務(wù)電話(huà)、電子政務(wù)等各項(xiàng)功能。整體看，國(guó)際社會(huì)影響最大的、最為典型、最接近或類(lèi)似我國(guó)政務(wù)熱線(xiàn)的當(dāng)屬美加以及部分拉美國(guó)家開(kāi)通的“N11”政務(wù)熱線(xiàn)系統(tǒng)。

政務(wù)熱線(xiàn)N11最早來(lái)自貝爾電信系統(tǒng)(the Bell System)地區(qū)及行業(yè)碼號(hào)資源分配方案，即后來(lái)逐步形成的北美電話(huà)編碼及分配方案。該方案設(shè)置了152個(gè)區(qū)號(hào)編碼、8個(gè)特別服務(wù)編碼和640個(gè)中央局交換機(jī)編碼。其中，8個(gè)特別服務(wù)編碼分別為211社區(qū)服務(wù)和相關(guān)信息，311城市政府服務(wù)、非緊急類(lèi)服務(wù)，411電話(huà)號(hào)碼查詢(xún)，511交通信息相關(guān)的警察非緊急服務(wù)，611電信公共客服和維修，711聾啞服務(wù)，811地鐵公共設(shè)施以及911緊急電話(huà)(警察、火警、救護(hù)和救助服務(wù))。以上8個(gè)號(hào)段電話(huà)統(tǒng)稱(chēng)“N11”，其中的“311”城市政府、非緊急類(lèi)服務(wù)熱線(xiàn)即由此而來(lái)。由于各國(guó)國(guó)情不同，其311熱線(xiàn)服務(wù)的內(nèi)容也有較大的差異。但綜合來(lái)看，主要是接聽(tīng)并處理諸如道路上的廢棄車(chē)輛、違犯住房法、死亡動(dòng)物處置、道路障礙物、去除涂鴉、非法焚燒、路燈交通燈及咪表維修、噪音投訴、公園及娛樂(lè)設(shè)施、街道上的坑洼落水洞、公共安全事項(xiàng)等。美國(guó)目前已有100多個(gè)城市使用311服務(wù)熱線(xiàn)。加拿大有20多個(gè)城市使用311系統(tǒng)。拉美的巴拿馬、波多黎各、哥斯達(dá)黎加等國(guó)也開(kāi)通了全國(guó)性的311熱線(xiàn)服務(wù)中心。1996年10月2日，美國(guó)巴爾的摩市率先開(kāi)通311政府服務(wù)熱線(xiàn)，通過(guò)電話(huà)撥號(hào)實(shí)時(shí)服務(wù)、網(wǎng)上或移動(dòng)端自助服務(wù)為市民、企業(yè)和訪客提供廣泛的非緊急類(lèi)城市管理各類(lèi)服務(wù)和信息。[5]一組數(shù)據(jù)可以說(shuō)明該市熱線(xiàn)服務(wù)的基本情況，即截止到2017年，該熱線(xiàn)共受理服務(wù)訴求130萬(wàn)件，處理一件訴求事項(xiàng)的平均時(shí)長(zhǎng)為4.93天。2017年一年之內(nèi)，受理806,974件事項(xiàng)，其中63,984件通過(guò)網(wǎng)絡(luò)終端、74,084件通過(guò)移動(dòng)端辦理。該熱線(xiàn)工作日及周末接聽(tīng)時(shí)間相同，早上6點(diǎn)開(kāi)始晚上10點(diǎn)結(jié)束。

那么，國(guó)際社會(huì)政務(wù)熱線(xiàn)接聽(tīng)、派單、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等業(yè)務(wù)建設(shè)了什么樣的標(biāo)準(zhǔn)體系？采用什么模式運(yùn)營(yíng)？其服務(wù)質(zhì)量如何保障？據(jù)查，國(guó)外政務(wù)熱線(xiàn)的運(yùn)營(yíng)模式是BPOs，即服務(wù)過(guò)程外包(business process outsourcing，BPOs)。熱線(xiàn)業(yè)務(wù)由專(zhuān)業(yè)公司承包、設(shè)計(jì)、管理并運(yùn)營(yíng)。影響較大的承包商有Talkddesk、TCN、COPC、TeleDirect、LeadDesk等。如TCN提供的服務(wù)包括呼叫中心系統(tǒng)軟件、數(shù)據(jù)服務(wù)、平臺(tái)搭建、業(yè)務(wù)分析報(bào)告、熱線(xiàn)服務(wù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、培訓(xùn)咨詢(xún)等。在這種模式下，政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)不是由政府建設(shè)的，而是供應(yīng)商建設(shè)并向社會(huì)聲明。如進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的COPC提供以認(rèn)證為主的熱線(xiàn)服務(wù)業(yè)務(wù)鏈條。COPC建設(shè)了《顧客服務(wù)提供商顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》《外包服務(wù)提供商顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》《外包商管理組織顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》，包括建設(shè)中《采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)》。[6]如《顧客服務(wù)提供商顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》旨在四個(gè)方面發(fā)揮作用：通過(guò)對(duì)顧客要求和期望的深入了解、并將系統(tǒng)和流程進(jìn)行整合以滿(mǎn)足顧客的這些要求和期望，從而提升顧客體驗(yàn)；提供已被實(shí)踐證明的流程來(lái)評(píng)估和管理外包的多渠道體驗(yàn)方案；增加收入；降低提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的成本。由此可見(jiàn)，COPC標(biāo)準(zhǔn)是以提升顧客體驗(yàn)為目的、站在供應(yīng)商的利益一邊制訂出來(lái)的。但這不說(shuō)明它與公共利益、政府需求沖突，COPC標(biāo)準(zhǔn)是以提升顧客體驗(yàn)為最終導(dǎo)向。再如talkdesk聲明的服務(wù)協(xié)議，聲明遵守加州消費(fèi)者隱私保護(hù)法律，服務(wù)提供商和采購(gòu)人(消費(fèi)者)之間雙向保密的條款。[7]供應(yīng)商所制訂并對(duì)外聲明的標(biāo)準(zhǔn)，一旦采購(gòu)協(xié)議成立，這些標(biāo)準(zhǔn)即構(gòu)成政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)及其質(zhì)量評(píng)價(jià)的依據(jù)。根據(jù)美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，“政府機(jī)構(gòu)采用民間組織制定的自愿一致性標(biāo)準(zhǔn)將是一個(gè)長(zhǎng)期的政策和戰(zhàn)略?！盵8]供應(yīng)商制定業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)相關(guān)服務(wù)時(shí)采用這些標(biāo)準(zhǔn)。

可見(jiàn)，國(guó)際社會(huì)政府本身并不制訂熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，主要采用基于BPOs模式由供應(yīng)商所制訂的質(zhì)量導(dǎo)向的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這與西方“小政府、大社會(huì)”下公共服務(wù)供給的體制和機(jī)制是一致的，即政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)是特定的公共服務(wù)模式的產(chǎn)物。

(二)國(guó)內(nèi)政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐

1983年，沈陽(yáng)市在全國(guó)率先開(kāi)通市長(zhǎng)公開(kāi)電話(huà)。1999年6月，原國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于啟用全國(guó)統(tǒng)一的政府熱線(xiàn)電話(huà)號(hào)碼“12345”的通知》，決定啟用全國(guó)統(tǒng)一的政府熱線(xiàn)號(hào)碼12345。[9]2014年，國(guó)家發(fā)改委等十二部委發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)作的通知》(發(fā)改高技[2014]46號(hào))，要求“在已有資源基礎(chǔ)上集中構(gòu)建政府公共服務(wù)平臺(tái)，原則上在地市層級(jí)建設(shè)部署，在街道社區(qū)統(tǒng)一應(yīng)用，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息集中采集、多方利用，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事項(xiàng)和社會(huì)信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理?！盵10]2016年4月，國(guó)家發(fā)改委等十個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，要求各試點(diǎn)地區(qū)強(qiáng)化對(duì)政府服務(wù)熱線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。這是我國(guó)政府服務(wù)熱線(xiàn)全面向標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)發(fā)展的重要一環(huán)。《方案》強(qiáng)調(diào)了要整合“一號(hào)”服務(wù)，將政府服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化，并大力推進(jìn)服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化的建立。特別需要強(qiáng)調(diào)的是2020年國(guó)辦53號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感的高度，要求把“12345政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)”建成接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)，打造便捷、高效、規(guī)范、智慧的政務(wù)服務(wù)“總客服”?？梢?jiàn)，我國(guó)政府推進(jìn)政務(wù)熱線(xiàn)發(fā)展力度之大、目標(biāo)之高遠(yuǎn)，可謂前所未有。

近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)政務(wù)熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與便民服務(wù)有關(guān)的熱線(xiàn)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)截止到2021年3月大致情況為：一是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)6個(gè)。其中，直接以“政府熱線(xiàn)”命名的3個(gè)，其他相關(guān)服務(wù)的如銀行、質(zhì)檢舉報(bào)等共3個(gè)；二是地方標(biāo)準(zhǔn)共25個(gè)。其中，包括納入或沒(méi)有納入“12345”的政務(wù)類(lèi)熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)共22個(gè)，①帶有商業(yè)屬性的熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)，如電子商業(yè)、電梯應(yīng)急救援等；三是行業(yè)(商業(yè))熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)共3個(gè)，如郵政、商業(yè)、電力等。概括起來(lái)，國(guó)內(nèi)政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，大致呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.從制訂的主體看，當(dāng)前政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)全部是由公權(quán)力主導(dǎo)并生產(chǎn)出來(lái)的，即制訂者主要是地方各級(jí)政府的熱線(xiàn)行政管理部門(mén)。雖然有部分服務(wù)供應(yīng)商參與，但不占主導(dǎo)地位。

2.從所覆蓋的領(lǐng)域和內(nèi)容看，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系主要針對(duì)的是平臺(tái)建設(shè)、服務(wù)提供、服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)督管理等四大模塊。這是政府熱線(xiàn)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件、基本保障，從硬件、軟件兩個(gè)層面規(guī)范建設(shè)，引導(dǎo)政府熱線(xiàn)健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

3.從標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的體制機(jī)制看，它主要是以統(tǒng)一號(hào)碼12345為主兼有其他類(lèi)型公共服務(wù)的熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系?，F(xiàn)有的熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化成果，多數(shù)是針對(duì)“12345”熱線(xiàn)，也包括了“12319”(城建)“962326”(獄務(wù))等?！?2345”不僅僅是一串?dāng)?shù)字，按照國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，將來(lái)要全面整合，“依托一個(gè)號(hào)碼開(kāi)展服務(wù)”②。

4.從時(shí)間分布看，熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。納入本文統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)共34個(gè)(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)內(nèi)熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化趨勢(shì)

進(jìn)入2020年，受益于新標(biāo)準(zhǔn)化法的發(fā)布，政府熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)快速增長(zhǎng)?？傮w而言，當(dāng)前政府熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了實(shí)際需求。一是不能滿(mǎn)足政府熱線(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的需要。國(guó)辦發(fā)〔2020〕53號(hào)文提出，要“優(yōu)化流程和資源配置，實(shí)現(xiàn)熱線(xiàn)受理與后臺(tái)辦理服務(wù)緊密銜接，確保企業(yè)和群眾反映的問(wèn)題和合理訴求及時(shí)得到處置和辦理，使政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)，打造便捷、高效、規(guī)范、智慧的政務(wù)服務(wù)‘總客服’”。很顯然，當(dāng)前已有的標(biāo)準(zhǔn)成果，并沒(méi)有規(guī)范到熱線(xiàn)服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。二是不能滿(mǎn)足宏大的業(yè)務(wù)規(guī)模的需要。政府熱線(xiàn)“受理企業(yè)和群眾各類(lèi)非緊急訴求，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的咨詢(xún)、求助、投訴、舉報(bào)和意見(jiàn)建議等。不受理須通過(guò)訴訟、仲裁、紀(jì)檢監(jiān)察、行政復(fù)議、政府信息公開(kāi)等程序解決的事項(xiàng)和已進(jìn)入信訪渠道的事項(xiàng)，以及涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和違反社會(huì)公序良俗的事項(xiàng)?！睙峋€(xiàn)服務(wù)幾乎觸及到了一級(jí)政府所有的職能。而現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)成果顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。三是不能滿(mǎn)足復(fù)雜的業(yè)務(wù)運(yùn)行流程的需求。國(guó)辦發(fā)〔2020〕53號(hào)文要求，“各地區(qū)12345熱線(xiàn)要依法依規(guī)完善包括受理、派單、辦理、答復(fù)、督辦、辦結(jié)、回訪、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的工作流程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和群眾訴求辦理的閉環(huán)運(yùn)行。建立訴求分級(jí)分類(lèi)辦理機(jī)制，明確規(guī)范受理、即時(shí)轉(zhuǎn)辦、限時(shí)辦理、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)等要求，完善事項(xiàng)按職能職責(zé)、管轄權(quán)限分辦和多部門(mén)協(xié)辦的規(guī)則，優(yōu)化辦理進(jìn)度自助查詢(xún)、退單爭(zhēng)議審核、無(wú)理重復(fù)訴求處置、延期申請(qǐng)和事項(xiàng)辦結(jié)等關(guān)鍵步驟處理規(guī)則。健全對(duì)企業(yè)和群眾訴求高效辦理的接訴即辦工作機(jī)制。”現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)化成果多停留在基礎(chǔ)層面，并沒(méi)有規(guī)范到深層次的“訴求分級(jí)分類(lèi)”要求。因此，當(dāng)前熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)現(xiàn)狀，難以適應(yīng)熱線(xiàn)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的形勢(shì)和任務(wù)。

廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐提供了一個(gè)成功的典范。選擇廣州熱線(xiàn)觀察的考慮是，國(guó)內(nèi)一線(xiàn)城市中，廣州最早完成全市范圍內(nèi)的“一號(hào)接聽(tīng)”整合。除此之外，還有兩點(diǎn)：一是其標(biāo)準(zhǔn)化成果2020年以高分通過(guò)國(guó)家社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，二是該中心獲得了2019年全球呼叫中心產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟舉辦的“最佳公共服務(wù)金獎(jiǎng)”。前者說(shuō)明，廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)到國(guó)內(nèi)同類(lèi)體系的最高水平，建成了政務(wù)熱線(xiàn)呈閉環(huán)狀的完整的標(biāo)準(zhǔn)體系；后者則代表了廣州熱線(xiàn)服務(wù)質(zhì)量達(dá)到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可最高的水準(zhǔn)——“金獎(jiǎng)”。由此，廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化水平事實(shí)上反映并代表了國(guó)內(nèi)政務(wù)便民熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的前沿水平。通過(guò)分析廣州熱線(xiàn)案例，我們?cè)噲D回答的問(wèn)題如下：政務(wù)熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建該如何構(gòu)建？其體系結(jié)構(gòu)如何？其技術(shù)核心是什么？廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)在哪里？

二、廣州熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐

緣于特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，廣州熱線(xiàn)的業(yè)務(wù)規(guī)模比較大。自2014年上線(xiàn)以來(lái)，廣州熱線(xiàn)累計(jì)受理市民訴求超5327萬(wàn)件。2019年年度服務(wù)量首次突破1000萬(wàn)件，達(dá)1057.31萬(wàn)件，在線(xiàn)解答超過(guò)892.52萬(wàn)件，轉(zhuǎn)派承辦單位辦理事項(xiàng)超過(guò)164.78萬(wàn)件。2020年全年受理市民訴求1684.02萬(wàn)件，直接答復(fù)1475.27萬(wàn)件，轉(zhuǎn)派辦理208.74萬(wàn)件。其中電話(huà)受理工單999.42萬(wàn)件,占比59.33%；互聯(lián)網(wǎng)渠道受理684.59萬(wàn)件，占比40.67%。③廣州熱線(xiàn)服務(wù)涵蓋5500多個(gè)政府服務(wù)事項(xiàng)。據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者研究，政府熱線(xiàn)存在的一般問(wèn)題大致有“接通率不高、服務(wù)質(zhì)量不高、內(nèi)部流程有待優(yōu)化以及督辦協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)”等。[11]為解決這些問(wèn)題，廣州熱線(xiàn)建設(shè)了一套有針對(duì)性、完整、呈閉環(huán)管理的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系，覆蓋宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次。其結(jié)構(gòu)圖示如下：

圖1 廣州熱線(xiàn)“一號(hào)接聽(tīng)”標(biāo)準(zhǔn)體系④

(一)面向體制機(jī)制的宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系

宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系指廣州規(guī)劃、設(shè)計(jì)政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)的體制機(jī)制的各項(xiàng)制度。這些制度規(guī)定了廣州12345是什么、做什么、如何做等要求。核心的制度如下：

1.“一號(hào)接聽(tīng)”。廣州市非緊急類(lèi)政府服務(wù)熱線(xiàn)以“12345”一個(gè)號(hào)碼對(duì)外，通過(guò)電話(huà)、短信、網(wǎng)絡(luò)、微媒體、電子郵件、傳真、手機(jī)APP等渠道受理群眾的咨詢(xún)、求助、投訴、舉報(bào)和建議。[12]其功能定位為：集“政務(wù)咨詢(xún)、民生訴求、政民互動(dòng)、投訴舉報(bào)、效能監(jiān)察”為一體的統(tǒng)一規(guī)范、便民高效的公共服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)建立有效的轉(zhuǎn)辦督辦和監(jiān)管考評(píng)機(jī)制，發(fā)揮處置非緊急事項(xiàng)的指揮調(diào)度中心作用，使之成為黨和政府密切聯(lián)系群眾，廣泛收集社情民意，梳理政府工作薄弱環(huán)節(jié)，檢驗(yàn)政府工作績(jī)效，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，提升政府服務(wù)效能和軟實(shí)力，促進(jìn)廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力抓手。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“各區(qū)應(yīng)在市的統(tǒng)一號(hào)碼、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一監(jiān)管下，建立廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)管理機(jī)制，參照市的做法，落實(shí)熱線(xiàn)建設(shè)和管理責(zé)任部門(mén)，建立健全相關(guān)工作制度，接收轉(zhuǎn)辦熱線(xiàn)工單，協(xié)調(diào)、督辦和考評(píng)區(qū)內(nèi)熱線(xiàn)業(yè)務(wù)承辦單位，做好各項(xiàng)熱線(xiàn)業(yè)務(wù)工作?！盵12]綜合起來(lái)，“一號(hào)接聽(tīng)”意味著：其運(yùn)行模式是一個(gè)城市一個(gè)號(hào)碼接聽(tīng)，多媒介并舉，全面整合各部門(mén)、各區(qū)熱線(xiàn)，并入統(tǒng)一號(hào)碼；其功能是“來(lái)電—回應(yīng)”應(yīng)答、咨詢(xún)；其業(yè)務(wù)范圍限定在與公共服務(wù)相關(guān)的非緊急類(lèi)事項(xiàng)。

2.管理職能。原廣州市政務(wù)辦、現(xiàn)廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局為政務(wù)熱線(xiàn)的管理監(jiān)督部門(mén)。其職能是，負(fù)責(zé)熱線(xiàn)建設(shè)、管理的總體部署和具體工作：組織擬訂和實(shí)施熱線(xiàn)建設(shè)、管理的總體發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、工作規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程和考核辦法等規(guī)章制度；負(fù)責(zé)熱線(xiàn)話(huà)務(wù)平臺(tái)的日常運(yùn)行及管理，承擔(dān)熱線(xiàn)業(yè)務(wù)受理和工單審核、轉(zhuǎn)辦、跟蹤、督辦、回訪等工作；協(xié)調(diào)跨部門(mén)、跨層級(jí)的熱線(xiàn)事項(xiàng)；對(duì)承辦單位的熱線(xiàn)工作情況進(jìn)行督辦、考核、通報(bào)；開(kāi)展熱線(xiàn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，收集社情民意，評(píng)估分析熱線(xiàn)運(yùn)行情況；做好熱線(xiàn)宣傳和信息發(fā)布并建立熱線(xiàn)與媒體互動(dòng)工作機(jī)制；指導(dǎo)協(xié)調(diào)各區(qū)政府建立和完善熱線(xiàn)轉(zhuǎn)辦和督辦工作機(jī)制。[12]由此可見(jiàn)，廣州熱線(xiàn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)非常合理，由政務(wù)管理部門(mén)統(tǒng)一設(shè)計(jì)并具體推出各項(xiàng)制度，保障了“一號(hào)接聽(tīng)”得以成功落地。

3.運(yùn)行機(jī)制。熱線(xiàn)服務(wù)遇到的棘手問(wèn)題之一是事項(xiàng)的定義與歸屬，這直接影響到派單及處置的效率和質(zhì)量。廣州熱線(xiàn)引入事項(xiàng)承辦責(zé)任主體聯(lián)合審定工作機(jī)制，由市政務(wù)辦、市編辦、市法制辦組成，對(duì)事項(xiàng)歸屬進(jìn)行協(xié)商。[13]具體做法是，(1)市政務(wù)辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各成員單位，共同完成熱線(xiàn)事項(xiàng)爭(zhēng)議認(rèn)定工作，并對(duì)熱線(xiàn)事項(xiàng)爭(zhēng)議認(rèn)定結(jié)果執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；(2)市編辦根據(jù)“三定”方案確定的部門(mén)職責(zé)分工提出熱線(xiàn)事項(xiàng)承辦單位的意見(jiàn)；(3)市法制辦根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定提出熱線(xiàn)事項(xiàng)承辦單位的意見(jiàn)。熱線(xiàn)服務(wù)事項(xiàng)復(fù)雜，歸屬不清的情況必然存在，但關(guān)鍵的是建設(shè)厘清事項(xiàng)的工作機(jī)制。

4.平臺(tái)建設(shè)。平臺(tái)建設(shè)的核心是保障政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)資源共享。廣州熱線(xiàn)做到了三個(gè)“統(tǒng)一”，即：(1)統(tǒng)一信息系統(tǒng)。在廣州政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上開(kāi)發(fā)集熱線(xiàn)業(yè)務(wù)受理、流轉(zhuǎn)、反饋、電子監(jiān)察、績(jī)效考評(píng)、統(tǒng)計(jì)分析等功能為一體的熱線(xiàn)信息系統(tǒng)。各市屬部門(mén)、區(qū)政府和街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)，以及相關(guān)公共服務(wù)企事業(yè)單位統(tǒng)一使用熱線(xiàn)信息系統(tǒng)接收、轉(zhuǎn)辦、督辦、回復(fù)，以及管理本級(jí)和下級(jí)部門(mén)承辦的熱線(xiàn)工單；(2)統(tǒng)一熱線(xiàn)知識(shí)庫(kù)。熱線(xiàn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定知識(shí)庫(kù)信息采集、分類(lèi)、審核、發(fā)布、反饋、更新等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)政策變化、群眾需求等提出知識(shí)庫(kù)信息智能化處理和優(yōu)化完善要求。承辦單位依托熱線(xiàn)信息系統(tǒng)維護(hù)完善本單位知識(shí)庫(kù)。涉及職能調(diào)整、政策法規(guī)修訂或公共信息變化的，承辦單位在公布后5個(gè)工作日內(nèi)或?qū)嵤┲案孪鄳?yīng)知識(shí)庫(kù)信息；(3)推進(jìn)信息資源共享。結(jié)合全市政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)上辦事大廳、社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)熱線(xiàn)信息系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)中心、網(wǎng)上辦事大廳等信息平臺(tái)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“一號(hào)、一網(wǎng)、一平臺(tái)”協(xié)同服務(wù)與信息資源共享共用。[12]

(二)針對(duì)業(yè)務(wù)及質(zhì)量控制的中觀標(biāo)準(zhǔn)體系

中觀標(biāo)準(zhǔn)體系主要涵蓋兩塊內(nèi)容，即業(yè)務(wù)管理和質(zhì)量管理。前者包括首辦責(zé)任、聯(lián)系答復(fù)、通報(bào)報(bào)告、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、安全保密、接聽(tīng)來(lái)電、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息發(fā)布、工單辦理、知識(shí)庫(kù)管理、技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)管理、支撐互聯(lián)網(wǎng)渠道、熱線(xiàn)多渠道接入管理等；后者主要包括滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)、效能投訴、社情民意收集、話(huà)務(wù)員考核管理、熱線(xiàn)多渠道接入管理、數(shù)據(jù)管理以及質(zhì)量控制。

(三)梳理事項(xiàng)(知識(shí))的微觀標(biāo)準(zhǔn)體系

微觀標(biāo)準(zhǔn)體系由事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。在當(dāng)前的政策與主流文獻(xiàn)中，熱線(xiàn)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)使用的概念是“知識(shí)庫(kù)”?！爸R(shí)庫(kù)”儲(chǔ)存的“知識(shí)”是什么？這個(gè)“知識(shí)”是政府熱線(xiàn)所需要回應(yīng)的各類(lèi)問(wèn)題的匯總，涉及到熱線(xiàn)服務(wù)事項(xiàng)的法律依據(jù)、管理機(jī)構(gòu)、管理責(zé)任、管理方法、辦理程序、所需材料、情形匹配等等。廣州熱線(xiàn)的知識(shí)庫(kù)是這樣的，以“醫(yī)保業(yè)務(wù)”為例：

圖2 廣州12345政府熱線(xiàn)服務(wù)知識(shí)庫(kù)—醫(yī)保業(yè)務(wù)

醫(yī)保業(yè)務(wù)是市民關(guān)心較多的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，而醫(yī)保又比較復(fù)雜且情形多樣，涉及嬰幼兒(YB-TJ-1)、全日制在校學(xué)生(YB-TJ-52)、無(wú)業(yè)人員(YB-TJ-55)、靈活就業(yè)人員(YB-TJ-122)、在職人員(YB-TJ-123)、達(dá)到法定退休年齡的人員(YB-TJ-139)、原機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員(YB-TJ-149)等七大類(lèi)別。其中任何一類(lèi)業(yè)務(wù)，都同樣呈現(xiàn)多種情形。如“嬰幼兒(YB-TJ-1)”類(lèi)別則會(huì)衍生出“本市戶(hù)籍(YB-TJ-2)”“非本市戶(hù)籍(YB-TJ-3)”。進(jìn)一步，前者同樣衍生出“未參加城鄉(xiāng)居民(含大病)醫(yī)保(YB-TJ-4)”“已參加城鄉(xiāng)居民(含大病)醫(yī)保(YB-TJ-5)”。再進(jìn)一步，前者則衍生出2017年繳費(fèi)和資助標(biāo)準(zhǔn)、2018年繳費(fèi)和資助標(biāo)準(zhǔn)、參保登記、中途參保，而后者則衍生出停保減員、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保繳費(fèi)狀態(tài)查詢(xún)、(YB-JD-2)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保變更個(gè)人資料、(YB-JD-3)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保費(fèi)重收、多收、錯(cuò)收退款、(YB-TJ-6)未申領(lǐng)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保就醫(yī)憑證、(YB-TJ-7)已申領(lǐng)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保就醫(yī)憑證等多種情形。梳理到最小顆粒的第四層次，其情形為：

圖3 醫(yī)保業(yè)務(wù)“知識(shí)”-嬰幼兒(YB-TJ-1)-本市戶(hù)籍(YB-TJ-2)-未參加城鄉(xiāng)居民(含大病)醫(yī)保(YB-TJ-4)-2017年繳費(fèi)和資助標(biāo)準(zhǔn)

如何看待“知識(shí)”及其存在的狀態(tài)和屬性？該“知識(shí)”是經(jīng)過(guò)權(quán)威部門(mén)依據(jù)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章或“三定”方案協(xié)商并達(dá)成的共識(shí)，并且以文字或其他技術(shù)予以固化，被用作為呼叫者提供無(wú)差別服務(wù)的依據(jù)，并且其責(zé)任主體、客體、過(guò)程、要素、情形等已被明確界定。還有，就是每個(gè)“知識(shí)”及其情形或節(jié)點(diǎn)都有賦碼，可以實(shí)現(xiàn)“按圖索驥”。由此可以認(rèn)定，該“知識(shí)”具備了一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的全部要素，可以完整地告訴用戶(hù)“怎么去做”的正確路徑。它并非一個(gè)客觀存在的知識(shí)，更多的是一個(gè)來(lái)自法律、政策、規(guī)章明確規(guī)范的對(duì)象物。因此，本文稱(chēng)之為“事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。

根據(jù)廣州熱線(xiàn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，事項(xiàng)分為咨詢(xún)、訴求、突發(fā)、重點(diǎn)和指引等共五大類(lèi)。⑤鑒于不同類(lèi)型事項(xiàng)的復(fù)雜情形，符合GB/T 1.1格式的文本標(biāo)準(zhǔn)顯然無(wú)力呈現(xiàn)。廣州熱線(xiàn)選擇使用思維導(dǎo)圖技術(shù)，把海量的業(yè)務(wù)知識(shí)串聯(lián)起來(lái)，有效解決了事項(xiàng)復(fù)雜性問(wèn)題，保障了“有呼必應(yīng)”得以落地。領(lǐng)導(dǎo)再重視、業(yè)務(wù)人員態(tài)度再好，如果沒(méi)有事項(xiàng)導(dǎo)圖標(biāo)準(zhǔn)支撐，“有呼必應(yīng)”怕是只能停留在態(tài)度上、決心上，難以轉(zhuǎn)化為服務(wù)的實(shí)踐。因此，廣州熱線(xiàn)創(chuàng)新了標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)技術(shù)，為標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)應(yīng)用打開(kāi)了新的空間。建設(shè)熱線(xiàn)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，需要窮盡事項(xiàng)的所有情形、所有“顆?！薄⑺泄?jié)點(diǎn)。完成這項(xiàng)工作所需要投入的人力、財(cái)力及技巧、技能，對(duì)廣州熱線(xiàn)無(wú)疑是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

微觀層面的標(biāo)準(zhǔn)，另一類(lèi)就是信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。廣州熱線(xiàn)除采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)外，還制訂Q字頭多項(xiàng)，覆蓋可移動(dòng)存儲(chǔ)設(shè)備管理、話(huà)務(wù)座席互聯(lián)網(wǎng)訪問(wèn)權(quán)限、系統(tǒng)需求申請(qǐng)、信息系統(tǒng)定期審核、電腦故障以及系統(tǒng)故障處理、熱線(xiàn)IVR語(yǔ)音導(dǎo)航需求響應(yīng)、系統(tǒng)故障IVR加載取消流程、系統(tǒng)身份證查詢(xún)權(quán)限變更申請(qǐng)流程、熱線(xiàn)整合情況撥測(cè)、工號(hào)管理規(guī)范等。

(四)成果

廣州12345政府熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)建成并且運(yùn)行順暢。宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系針對(duì)的是體制機(jī)制問(wèn)題，為熱線(xiàn)運(yùn)行提供架構(gòu)。中觀標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范了操作規(guī)程、管理制度和質(zhì)量控制，而微觀標(biāo)準(zhǔn)體系則是由事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的知識(shí)庫(kù)，解決了熱線(xiàn)服務(wù)的共性問(wèn)題——事項(xiàng)的復(fù)雜性。按照管理學(xué)的邏輯，由宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系表，展示如下：

按照標(biāo)準(zhǔn)化工作統(tǒng)計(jì)口徑， 廣州熱線(xiàn)共建設(shè)了193項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。其中，基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)38 項(xiàng)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)86項(xiàng)，服務(wù)提供69項(xiàng)。而事實(shí)上，這193項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可以歸類(lèi)為本文提煉的宏觀和中觀標(biāo)準(zhǔn)層面。而保障熱線(xiàn)取得“接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)”的成就，除了上述193項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之外，更為關(guān)鍵的是針對(duì)海量熱線(xiàn)問(wèn)題“分類(lèi)—梳理—固化”而研制出來(lái)的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)(知識(shí)庫(kù))。

圖4 廣州熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系表⑥

(五)效果

廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化工作成效明顯，一是熱線(xiàn)全年接通率穩(wěn)定提高到90%以上。熱線(xiàn)話(huà)務(wù)員致命差錯(cuò)率從1.912%下降至0.37%，非致命差錯(cuò)率從4.59%下降至0.40%。話(huà)務(wù)均長(zhǎng)由319秒壓縮到270秒，話(huà)務(wù)員人均接電量由50.1次/天提升到79.10次/天，增幅高達(dá)57.88%。二是熱線(xiàn)話(huà)務(wù)服務(wù)滿(mǎn)意度提升至 98.69%。熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化為高效率服務(wù)民生事項(xiàng)、高水平服務(wù)超大城市治理提供了技術(shù)支撐。比如在異地車(chē)“開(kāi)四停四”規(guī)則、公積金新政發(fā)布時(shí)與承辦單位協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，及時(shí)解答市民疑惑，協(xié)調(diào)承辦單位補(bǔ)充完善具體細(xì)則，有效提高了政策信息的傳遞效率和質(zhì)量，一次性解答率由85.97%提升到87.58%。⑥由此可見(jiàn)，廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化工作是成功的，一是滿(mǎn)足了政府熱線(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的需要，實(shí)現(xiàn)了“接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)”；二是滿(mǎn)足了宏大的業(yè)務(wù)規(guī)模的需要，建設(shè)了一整套的熱線(xiàn)管理標(biāo)準(zhǔn)，全面覆蓋熱線(xiàn)服務(wù)功能；三是滿(mǎn)足了復(fù)雜的業(yè)務(wù)運(yùn)行流程的需求，建成了分類(lèi)科學(xué)、顆?；崂淼幕谒季S導(dǎo)圖的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建起了一整套高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)體系，保障了熱線(xiàn)服務(wù)的高質(zhì)量運(yùn)行和發(fā)展。廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是成功的。

三、分析與展望

廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化工作成果及經(jīng)驗(yàn)，概括起來(lái)有以下幾點(diǎn)：

(一)建設(shè)政務(wù)熱線(xiàn)運(yùn)行體制機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)體系

始于20世紀(jì)80、90年代，為消除“行業(yè)不正之風(fēng)”、擴(kuò)大回應(yīng)市民聲音的規(guī)模等，各級(jí)政府及其職能部門(mén)陸續(xù)開(kāi)通熱線(xiàn)電話(huà)。在傳統(tǒng)的110、119、120之外，逐步開(kāi)通了5位及以上數(shù)碼的熱線(xiàn)。開(kāi)通熱線(xiàn)電話(huà)表明，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的服務(wù)意識(shí)逐步覺(jué)醒，這和我國(guó)行政改革與發(fā)展的節(jié)奏基本保持同步?！盁峋€(xiàn)電話(huà)”“服務(wù)承諾”“限時(shí)辦結(jié)”“一次性告知”等便民利民措施應(yīng)運(yùn)而生。這是政務(wù)服務(wù)理念再造、體制機(jī)制再造、流程再造、技術(shù)再造的探索過(guò)程。其中，“政府熱線(xiàn)”所發(fā)揮的積極作用無(wú)疑是值得大書(shū)特書(shū)的。但是，由于部門(mén)分割、層級(jí)掣肘、管理制度缺失、設(shè)備及人力限制等原因，熱線(xiàn)服務(wù)存在著“號(hào)碼多、打不通、無(wú)回應(yīng)、投訴難”等問(wèn)題，這與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)熱線(xiàn)服務(wù)的需求有一定的差距。

廣州熱線(xiàn)大刀闊斧改革，以原信訪局12345、工商局12315、科信局12343和公積金中心12329四條部門(mén)服務(wù)專(zhuān)線(xiàn)為基礎(chǔ)，整合了29個(gè)市直部門(mén)33條服務(wù)專(zhuān)線(xiàn)為12345熱線(xiàn)，于2014年1月2日上線(xiàn)運(yùn)行。此后，陸續(xù)整合市人社局、國(guó)土房管局、司法局、氣象局、環(huán)保局、文廣新局8個(gè)市直部門(mén)的服務(wù)專(zhuān)線(xiàn)和11個(gè)區(qū)的區(qū)長(zhǎng)專(zhuān)線(xiàn)，形成“一號(hào)受理”工作格局。2017年開(kāi)始，廣州熱線(xiàn)加大工作力度，整合了全市11個(gè)區(qū)(17條)、40個(gè)市直部門(mén)(57條)、2個(gè)省級(jí)部門(mén)(省旅游局、省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局)共76條非緊急類(lèi)服務(wù)專(zhuān)線(xiàn)，建成了集“政務(wù)咨詢(xún)、民生訴求、政民互動(dòng)、投訴舉報(bào)、效能監(jiān)察”為一體的政府服務(wù)熱線(xiàn)平臺(tái)，規(guī)定了熱線(xiàn)“統(tǒng)一接聽(tīng)、按責(zé)轉(zhuǎn)辦、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一考核”的工作機(jī)制，規(guī)范了熱線(xiàn)事項(xiàng)“受理、轉(zhuǎn)派、辦理、評(píng)價(jià)、督辦、監(jiān)察”一體化的閉環(huán)運(yùn)行流程，把熱線(xiàn)承辦工作與廣州市績(jī)效考核、依法治市、基層評(píng)議等考核機(jī)制掛鉤，并引入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、媒體等機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督熱線(xiàn)承辦工作，實(shí)施事項(xiàng)全流程跟蹤管理，推動(dòng)承辦單位認(rèn)真履職和社會(huì)共治。⑦支撐廣州熱線(xiàn)整合落地的，既有市政府(辦公廳)的規(guī)范性文件，也有熱線(xiàn)內(nèi)部運(yùn)行的管理標(biāo)準(zhǔn)?！耙惶?hào)接聽(tīng)”成功解決了“接聽(tīng)難、投訴難”等問(wèn)題，而其中的“會(huì)商機(jī)制”則厘清了事項(xiàng)的管轄權(quán)，防止了可能產(chǎn)生的扯皮現(xiàn)象，保障了市民訴求可以得到及時(shí)的回應(yīng)。

(二)建設(shè)政務(wù)熱線(xiàn)運(yùn)行模式標(biāo)準(zhǔn)體系

廣州熱線(xiàn)采用“政府業(yè)務(wù)中心+企業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)”的MC模式(Management Contract)。其內(nèi)涵是，政府業(yè)務(wù)中心提供熱線(xiàn)運(yùn)營(yíng)資金和部分基礎(chǔ)設(shè)施(如服務(wù)場(chǎng)地)并全面監(jiān)管熱線(xiàn)運(yùn)營(yíng)，而熱線(xiàn)運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)務(wù)則通過(guò)外包的形式獲得。根據(jù)廣州熱線(xiàn)服務(wù)外包招標(biāo)公告，外包服務(wù)涵蓋熱線(xiàn)運(yùn)營(yíng)所需要的人力資源、設(shè)備終端，每天7×24小時(shí)的普通話(huà)、粵語(yǔ)及英語(yǔ)對(duì)外服務(wù)，熱線(xiàn)咨詢(xún)、求助、投訴、舉報(bào)、建議等訴求的日常受理、轉(zhuǎn)辦、辦結(jié)審核、回訪、歸檔等，并事項(xiàng)協(xié)調(diào)、考核、數(shù)據(jù)分析、知識(shí)梳理等相關(guān)工作。⑧而這些業(yè)務(wù)屬于技術(shù)性、輔助性職能，并非政府職能優(yōu)勢(shì)所在。實(shí)踐證明，廣州熱線(xiàn)采用MC模式成效明顯，既發(fā)揮了政府業(yè)務(wù)中心的監(jiān)管作用，也充分發(fā)揮了專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的技術(shù)支撐作用。熱線(xiàn)服務(wù)屬于公共服務(wù)范疇，理所當(dāng)然歸政府履行的職責(zé)，但運(yùn)營(yíng)熱線(xiàn)則需要通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析等專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能。因此，政府通過(guò)全業(yè)務(wù)外包或半業(yè)務(wù)外包的服務(wù)方式，以呼叫系統(tǒng)平臺(tái)、服務(wù)人員管理、硬件設(shè)備配置等運(yùn)營(yíng)外包的服務(wù)模式組建呼叫中心，通過(guò)語(yǔ)音等服務(wù)渠道向采購(gòu)人客戶(hù)提供服務(wù)，選擇此種模式完全合理。政府提出“總體要求、服務(wù)要求、場(chǎng)地要求、坐席終端配備要求、通信服務(wù)要求、人員配備要求、互聯(lián)網(wǎng)渠道運(yùn)營(yíng)要求”以及數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)分析和知識(shí)庫(kù)管理等其他要求，供應(yīng)商則按照協(xié)議要求提供符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，以契約的形式約定服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)質(zhì)量等，如供應(yīng)商“應(yīng)嚴(yán)格按照熱線(xiàn)管理規(guī)范進(jìn)行工單轉(zhuǎn)派、退單審核，確保工單轉(zhuǎn)派及時(shí)率和退單審核及時(shí)率均達(dá)到100%?！雹?/p>

(三)建設(shè)政務(wù)熱線(xiàn)平臺(tái)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)體系

平臺(tái)是管理要素、管理要素連接以及連接后的功能三者之和。經(jīng)過(guò)五年多的建設(shè)，廣州熱線(xiàn)實(shí)現(xiàn)了熱線(xiàn)號(hào)碼整合、熱線(xiàn)服務(wù)功能整合、熱線(xiàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)整合和服務(wù)技術(shù)整合。全市11個(gè)區(qū)、40個(gè)市直部門(mén)(市城管人社公安等)76條服務(wù)專(zhuān)線(xiàn)，開(kāi)通廣州12345微信公眾號(hào)、網(wǎng)頁(yè)等互聯(lián)網(wǎng)渠道,接入廣東省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、省市公務(wù)用車(chē)監(jiān)督電話(huà)等省級(jí)服務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)，與各區(qū)應(yīng)急部門(mén)、110報(bào)警臺(tái)建立突發(fā)緊急事項(xiàng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，采取“單軌制閉環(huán)”的模式開(kāi)展日常運(yùn)營(yíng)，配備506個(gè)座席、759名話(huà)務(wù)員，實(shí)行“7×24小時(shí)”服務(wù)模式。2020年受理各類(lèi)訴求1684.02萬(wàn)件，同比上升59.27%，各級(jí)承辦單位辦理轉(zhuǎn)派事項(xiàng)208.74萬(wàn)件，同比上升26.68%，市民對(duì)承辦單位的滿(mǎn)意率80.86%，推動(dòng)解決涉及市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、社保、交通、環(huán)保等方面的問(wèn)題。平臺(tái)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化大大提升了熱線(xiàn)服務(wù)資源的利用效率。

(四)建設(shè)政務(wù)熱線(xiàn)閉環(huán)管理標(biāo)準(zhǔn)體系

廣州熱線(xiàn)建成了“標(biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)+管理閉環(huán)”的雙閉環(huán)管理體系。從標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)建設(shè)的要求出發(fā)，特別是服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作的要求，廣州熱線(xiàn)建設(shè)了38項(xiàng)“通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)”，包括導(dǎo)則、術(shù)語(yǔ)和縮略語(yǔ)、符號(hào)與標(biāo)志、數(shù)值與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、量和單位標(biāo)準(zhǔn)等；69項(xiàng)“服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)”，包括服務(wù)規(guī)范、服務(wù)提供規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量控制規(guī)范、運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范、服務(wù)評(píng)價(jià)等；86項(xiàng)“服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)”，包括安全與應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)、信息管理標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備及用品標(biāo)準(zhǔn)、人力資源標(biāo)準(zhǔn)、合同管理標(biāo)準(zhǔn)等子體系，形成了滿(mǎn)足PDCA的完整閉合管理體系。再?gòu)臒峋€(xiàn)服務(wù)的個(gè)性要求看，廣州熱線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、清晰，由宏觀、中層和微觀三個(gè)子體系構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)了從頂層設(shè)計(jì)到政策轉(zhuǎn)換再到操作層面“知識(shí)管理”的閉環(huán)管理。符合“標(biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)”意味著達(dá)到GB/T24421服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作的要求，體系科學(xué)；符合“管理閉環(huán)”意味著它遵循了科學(xué)管理的一般規(guī)律，與人們認(rèn)知的習(xí)慣保持一致。兩個(gè)體系之間既不矛盾也非彼此孤立，而是相互融合，共同發(fā)揮作用?！皹?biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)”是其合規(guī)的載體，而嵌入其中的“管理閉環(huán)”則是理論闡釋及其運(yùn)行機(jī)制的概括。

(五)建設(shè)政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)事項(xiàng)(知識(shí)庫(kù))管理標(biāo)準(zhǔn)體系

熱線(xiàn)運(yùn)行質(zhì)量高低，與設(shè)備系統(tǒng)有關(guān)，與話(huà)務(wù)員業(yè)務(wù)熟練程度及工作態(tài)度有關(guān)。但要做到及時(shí)回應(yīng)、“即接即復(fù)”并給出問(wèn)題的“標(biāo)準(zhǔn)答案”，恐怕單靠設(shè)備與人員本身還不夠。更為重要的因素是實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化，建設(shè)規(guī)模適宜的“知識(shí)庫(kù)”，保障事項(xiàng)回應(yīng)任何情形下都能“按圖索驥”。廣州熱線(xiàn)創(chuàng)造性地應(yīng)用思維導(dǎo)圖技術(shù)，歸納、概括并窮盡了熱線(xiàn)問(wèn)題各種可能的情形，在分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上，把“標(biāo)準(zhǔn)答案”以思維導(dǎo)圖的形式固化下來(lái)，建成了熱線(xiàn)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系。這不僅解決了熱線(xiàn)服務(wù)中事項(xiàng)的復(fù)雜性難題，也創(chuàng)新了標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)技術(shù)，把標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)的應(yīng)用提升到了一個(gè)新的境界。廣州熱線(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)源于實(shí)踐的需要，來(lái)源于提升熱線(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力，走的是一條內(nèi)源式制度創(chuàng)新之路。

(六)建設(shè)政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)技術(shù)支撐標(biāo)準(zhǔn)體系

除設(shè)備應(yīng)急、安全標(biāo)準(zhǔn)外，廣州熱線(xiàn)制訂了系統(tǒng)需求申請(qǐng)、信息系統(tǒng)定期審核、熱線(xiàn)IVR語(yǔ)音導(dǎo)航需求響應(yīng)、系統(tǒng)身份證查詢(xún)權(quán)限變更申請(qǐng)流程、熱線(xiàn)整合情況撥測(cè)、工號(hào)管理規(guī)范等，引入人工智能，向技術(shù)要?jiǎng)幽埽_(kāi)發(fā)應(yīng)用各類(lèi)智能化工具，引流市民使用互聯(lián)網(wǎng)渠道反映訴求，幫助話(huà)務(wù)員提質(zhì)提效，逐步完成熱線(xiàn)向智能服務(wù)平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造“指尖服務(wù)”。受理環(huán)節(jié)的普通話(huà)識(shí)別準(zhǔn)確率達(dá)到90%，粵語(yǔ)識(shí)別準(zhǔn)確率達(dá)85%，超過(guò)70%工單要素可通過(guò)坐席助手自動(dòng)或者輔助完成工單書(shū)寫(xiě)。工單轉(zhuǎn)派環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)熱線(xiàn)事項(xiàng)智能轉(zhuǎn)派。截至2021年6月，共有涉及市民卡、公積金等業(yè)務(wù)的1168類(lèi)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)智能派單，承辦單位涵蓋了11個(gè)區(qū)和市人社局、城管局、教育局等83個(gè)部門(mén)，占當(dāng)期熱線(xiàn)轉(zhuǎn)派工單的56.19%，準(zhǔn)確率98%以上，派單時(shí)間縮短至秒級(jí)，實(shí)現(xiàn)“秒派”工單。

概括起來(lái)，廣州熱線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化典型經(jīng)驗(yàn)可以簡(jiǎn)單地概括為，建設(shè)政府規(guī)范性文件和GB/T格式的宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系，以解決管理權(quán)限、資源配套等重大問(wèn)題；建設(shè)GB/T格式的中觀標(biāo)準(zhǔn)體系，以保障熱線(xiàn)要素管理順暢、高效，以及(其核心經(jīng)驗(yàn)是)建成以思維導(dǎo)圖為呈現(xiàn)形式的微觀標(biāo)準(zhǔn)體系(知識(shí)庫(kù))，確保熱線(xiàn)服務(wù)得以高效運(yùn)行。

展望未來(lái)，廣州熱線(xiàn)與全國(guó)政務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)一樣，面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的客觀需求。隨著以人、財(cái)、物等管理要素為對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)體系逐步成熟，熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面臨兩個(gè)方向的突破。一是圍繞“大政務(wù)”概念，整合政務(wù)服務(wù)與熱線(xiàn)服務(wù)兩個(gè)系列，打通服務(wù)事項(xiàng)的底層邏輯標(biāo)準(zhǔn)，打通兩者之間目前客觀存在的相對(duì)隔離狀態(tài)；二是圍繞信息化技術(shù)的應(yīng)用，升級(jí)為數(shù)字化、智能化的2.0版，建設(shè)“政務(wù)與熱線(xiàn)統(tǒng)一”“線(xiàn)上與線(xiàn)下統(tǒng)一”“咨詢(xún)與辦理統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)化新時(shí)代。

注釋?zhuān)?/p>

① 指公權(quán)力制定的以規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行為目的的標(biāo)準(zhǔn)。

② 見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2020〕53號(hào)，本文中稱(chēng)“國(guó)辦發(fā)〔2020〕53號(hào)文”。目前多號(hào)并存的現(xiàn)象，也從另一個(gè)側(cè)面反映出熱線(xiàn)號(hào)碼整合沒(méi)有完全到位的現(xiàn)實(shí)。

③ 資料來(lái)源：廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)提供的《廣州市政務(wù)服務(wù)熱線(xiàn)整合情況匯報(bào)材料》(2021年3月)。

④ 作為國(guó)家社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位，廣州熱線(xiàn)按照GB/T 24421、GB/T 13016—2009、GB/T 30226—2013等服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作的要求，建設(shè)了由通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、服務(wù)保障等構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了標(biāo)準(zhǔn)化管理閉環(huán)。但本文面對(duì)的是公共管理理論與實(shí)踐各界人士，因此對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)體系采用了管理學(xué)的邏輯概括，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系各要素重新歸整、梳理，以便于同行交流。需要說(shuō)明的是，兩套概念并不具有替代關(guān)系，即宏觀標(biāo)準(zhǔn)并不等同于基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)。原始資料來(lái)源于廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局《一號(hào)接聽(tīng)、有呼必應(yīng)——廣州市 12345 政府熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告》。

⑤ 資料來(lái)源：廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)提供的《廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)知識(shí)庫(kù)管理辦法》，及其附件《廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)知識(shí)庫(kù)規(guī)范答案收集辦法》。

⑥ 資料來(lái)源：廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)提供的《一號(hào)接聽(tīng)、有呼必應(yīng)——廣州市12345政府熱線(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告》。

⑦ 資料來(lái)源：廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)提供的《廣州市政務(wù)服務(wù)熱線(xiàn)整合情況匯報(bào)材料》(2021年3月)，《廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)整合情況說(shuō)明》及其附件《廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)整合專(zhuān)線(xiàn)情況表》。

⑧ 資料來(lái)源：見(jiàn)《2020—2022年廣州12345政府服務(wù)熱線(xiàn)服務(wù)外包項(xiàng)目招標(biāo)文件》(2019年11月)，第25頁(yè)，文件來(lái)源網(wǎng)站：http://www.gzcqc.com/zbgg/info_3.aspx?itemid=9537。