卜 熙

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275)

一、問題提出

社會領(lǐng)域是國家治理的重要場域之一。社會治理共同體的建構(gòu)需要貫通頂層制度設(shè)計與基層政策執(zhí)行，頂層制度設(shè)計代表一種政治勢能，這一能量需要通過基層政府的有效執(zhí)行才能轉(zhuǎn)化為對區(qū)域社會的良好治理效能。如何提升銜接與轉(zhuǎn)化的有效程度？把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，這是黨的十九屆四中全會聚焦的重要命題，也是本文關(guān)注的核心議題。

一些地方卓有成效的社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗提供了鮮活而生動的實踐圖景。以廣東地區(qū)為例，廣州打造的“廣州街坊”、云浮的黨建引領(lǐng)“微網(wǎng)格”治理、肇慶的“各具特色、各美其美、美美與共”的基層社會治理共同體試點建設(shè)分別從群眾參與、黨建引領(lǐng)、上下貫通等維度探索形成了提升社會治理績效的有效經(jīng)驗。本文選擇廣東省肇慶市建設(shè)社會治理共同體的實踐作為分析案例，歸納與描述頂層設(shè)計與基層執(zhí)行的銜接機制與轉(zhuǎn)化過程。

官僚制理論認為，現(xiàn)代科層制在保證組織及成員行為的準確性、穩(wěn)定性與可靠性的同時，會產(chǎn)生一系列負功能。[1]其中，去人格化的官僚往往只關(guān)注上級要求或制度規(guī)定的任務(wù)，指令之外的事務(wù)甚少被納入官僚執(zhí)行過程。不少實證研究進一步指出，下級在執(zhí)行上級指令時經(jīng)常會出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”[2]“變通執(zhí)行”[3]“象征性執(zhí)行”[4]等現(xiàn)象，導(dǎo)致政策執(zhí)行大打折扣、效果不彰。歸結(jié)而言，以往的理論推斷與案例分析多強調(diào)政策執(zhí)行的不徹底性和不完全性。

然而，肇慶建設(shè)社會治理共同體的實踐卻呈現(xiàn)截然相反的畫面。根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)批示，肇慶原應(yīng)以解決鄰避效應(yīng)為重點建設(shè)社會治理共同體，到了實際執(zhí)行時，當(dāng)?shù)厣鐣卫砉餐w建設(shè)的維度卻不止于鄰避問題，還拓展出村改居、網(wǎng)格化、城鄉(xiāng)結(jié)合部、土地整治、鄉(xiāng)村振興、省級廊道等多個治理維度。借助上級對問題“點”的指示要求，帶動治理“面”的發(fā)展，全方位提升了轄區(qū)的治理績效。這是一個“常識”以外的借勢發(fā)展現(xiàn)象。

基層政府如何從上級批示中借勢？借勢后如何轉(zhuǎn)化為本地治理績效？以點拓面的借勢過程與微觀機制究竟如何？既有研究大多為語焉不詳，缺少充分的經(jīng)驗呈現(xiàn)和理論探討?；诖?，本文探討的核心問題是：地方政府如何拓展社會治理共同體的多維向度，從而將政治勢能轉(zhuǎn)化為治理效能？

社會治理共同體建設(shè)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排與關(guān)鍵戰(zhàn)略部署。頂層設(shè)計源于中央，實踐探索起于地方，社會治理共同體建設(shè)的破題有賴于基層經(jīng)驗的提煉與積累。歸納與描述各地在實踐中有益經(jīng)驗，有利于豐富與優(yōu)化具有現(xiàn)代化屬性的國家治理體系建設(shè)，進而全面提高國家治理效能。

二、文獻回顧與分析框架

(一)文獻回顧：組織借勢

縱覽現(xiàn)有文獻，有關(guān)組織借勢的研究成果可劃分三類，涉及不同主體之間的相互影響。

第一，體制外組織借勢影響體制內(nèi)組織。有研究指出，企業(yè)家影響地方政府政策過程的方式之一是“借力施壓”，即求助更高層級政府來改變原有政策的導(dǎo)向或內(nèi)容。[5]企業(yè)家在面對不夠“友好”的政府部門時，可能會采取“借力”策略，從更高級政府或其他職能部門處尋得支持者以解決問題。[6]社會組織同樣會通過借勢來影響地方政府的政策過程，譚爽發(fā)現(xiàn)草根NGO在鄰避事件中經(jīng)常采取這一策略，不直接介入抗爭，而是借助國民情緒，依托焦點事件打開政策之窗，倒逼相關(guān)部門修訂政策或改變行為。[7]

第二，體制內(nèi)的“弱勢組織”借助“強勢組織”的力量推進任務(wù)。例如，地方工會的動員能力和行政權(quán)力都處于弱勢地位，不少時候需要向地方政府或強勢職能部門“借力”，或者向有關(guān)政策法令“借勢”，從而協(xié)調(diào)與利益相關(guān)單位的關(guān)系。[8]此外，虛體機構(gòu)也會借勢于實體機構(gòu)，如政府部門中廣泛設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組呈現(xiàn)出借力運作邏輯，通過借助常設(shè)機構(gòu)中的“軟件”和“硬件”要素維持運轉(zhuǎn)和發(fā)揮效用。[9]

第三，科層組織之間的協(xié)同與合作。王清認為處于同一晉升錦標賽體系下的兩個部門之所以能夠合作，是因為構(gòu)建了政績共同體，相互借力才能完成難度較大的任務(wù)。[10]艾云則從基層政府對計生政策的執(zhí)行觀察中注意到了政策過程中的“共謀”現(xiàn)象：基層政府與直接上級政府相互配合，從而應(yīng)對更高層級政府的考核檢查。[11]

既有研究觀點鮮明、富有洞見，令人深受啟發(fā)，但在構(gòu)建借勢這一理論圖譜上仍有不少拓展空間。一方面，現(xiàn)有研究多集中在借勢(或借力)的特征描述上，但對如何借以及轉(zhuǎn)化為勢的步驟與過程著墨不多。另一方面，現(xiàn)有研究多強調(diào)借勢在組織互動中的博弈屬性而忽略其治理屬性。在肇慶案例中，主要領(lǐng)導(dǎo)的批示對于下級政府既是一個政治指令也是一種政治資源，如何借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威高位推動的政治契機，使其最大化地轉(zhuǎn)化為治理效能，從而解決本地較為棘手的社會問題，成為地方政府的出發(fā)點。肇慶的實踐更偏向于借勢的治理屬性，與以往研究相比有明顯的區(qū)隔。綜上所述，肇慶建設(shè)社會治理共同體的實踐提供了一個觀察將上級政治勢能轉(zhuǎn)化為地方治理效能的上佳案例，亦可詳細呈現(xiàn)政治勢能轉(zhuǎn)化的微觀機制與實踐過程。

(二)分析框架：“五勢合一”

為了提升分析的系統(tǒng)性和層次感，研究引入賀東航、孔繁斌等學(xué)者提出的“政治勢能”理論視角：所謂“政治勢能”，指的是通過政策主體的不同位階，發(fā)出強弱不同的政治信號，促使執(zhí)行方落實決策。[12]這一理論的核心特征是組織通過借助黨的領(lǐng)導(dǎo)與科層權(quán)力來產(chǎn)生絕對的領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)力和凝聚力，它強調(diào)政策執(zhí)行中既要著重挖掘科層權(quán)威的政治優(yōu)勢，也要尊重地方的政治理性，并根據(jù)政策情勢制定合適的執(zhí)行策略。

從現(xiàn)實來看，政治勢能無法直接產(chǎn)生治理效用。具有“政治勢能”的制度政策或者領(lǐng)導(dǎo)指令處于較高的科層位階，強調(diào)宏觀戰(zhàn)略、整體設(shè)計、目標效果，呈現(xiàn)一種權(quán)威態(tài)勢，在政策過程中更側(cè)重于發(fā)出信號、強化動員、凝聚共識。由此觀之，“政治勢能”必須借助一系列的轉(zhuǎn)化過程才能產(chǎn)生治理效能，就如同一個蘊含重力的巨石只有經(jīng)由山頂滑落的過程才能逐漸釋放出勢能從而表現(xiàn)出千鈞之力。

圖1 分析框架圖

“政治勢能”從出場到產(chǎn)生作用大致可劃定為五個環(huán)節(jié)，分別是趨勢、權(quán)勢、聲勢、定勢、借勢。[13]然而，“五勢”究竟如何“合一”？從現(xiàn)實來看，地方政府推動政策執(zhí)行也有一整套“標準慣例”，包括政治動員、成立領(lǐng)導(dǎo)小組、確定方案、試點推進、全面推行等行動與策略。“五勢”在這套“標準慣例”中發(fā)揮了重要功效，構(gòu)成了一個勢能轉(zhuǎn)化效能的完整序貫過程。

在肇慶案例的基礎(chǔ)上，本文提出一個“五勢合一”分析框架。具體而言，政治勢能向治理效能的有效轉(zhuǎn)化要經(jīng)過五個序貫層次：第一，借以上級高位推動的契機承啟趨勢，召開政治會議廣泛動員發(fā)出政治信號。第二，成立領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)建權(quán)勢，通過領(lǐng)導(dǎo)推動形成政治權(quán)威。第三，選點、踩點、定點擴大聲勢，以政策吹風(fēng)來營造政治氛圍。第四，確定治理方案以明確定勢，以試點分工探索來拓展治理維度。第五，發(fā)動各方實現(xiàn)借勢，多元主體共同參與產(chǎn)生治理績效。經(jīng)由這五個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)政治指令向政策執(zhí)行的完美跳躍，這給地方政府采取以點落面、借助上級政治權(quán)威的方式推動地方治理問題的改善提供了運作空間和拓展載體。

三、案例引介：肇慶建設(shè)社會治理共同體的政策實踐

(一)政策背景

社會治理是中央對廣東提出的探索命題。2018年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時發(fā)表重要講話，對廣東提出了“四個走在全國前列”的要求，其中包括“在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列”，賦予廣東新時代社會建設(shè)的新任務(wù)、新使命。習(xí)近平總書記在2019年的中央政法工作會議上提出，“調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體”，對新時代社會治理規(guī)律提出了新的理念，對“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求進行了理論創(chuàng)新和深層闡釋。習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)成立40周年慶祝大會上指出，“創(chuàng)新思路推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為廣東推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展，深化參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供指引。由此，社會治理共同體建設(shè)也成為了廣東探索社會治理新格局的最新著力點。

廣東社會治理經(jīng)驗的探索有賴于基層實踐的破題。一直以來，肇慶市在社會治理領(lǐng)域的探索卓有成效。自1997年以來，肇慶四次被評為全國社會治安綜合治理優(yōu)秀市，兩次獲授公安領(lǐng)域的最高榮譽“長安杯”。近年來，肇慶在推動環(huán)保能源發(fā)電項目建設(shè)中，積極探索有效化解“鄰避”效應(yīng)下促進基層共建共治共享的有效途徑，得到上級黨委政府及主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2019年，肇慶在法治廣東建設(shè)考評中獲第4名，法治政府建設(shè)排名位列全省第一。2020年3月，省委主要領(lǐng)導(dǎo)作出批示：“肇慶市扎實推進環(huán)保能源發(fā)電項目建設(shè)，有效化解‘鄰避’效應(yīng)，取得積極成效，值得肯定。下一步要積極探索防范‘鄰避’效應(yīng)促進共建共治共享、構(gòu)建社會治理共同體的有效途徑，不斷創(chuàng)新和完善社會治理，為我省實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展作出新的更大貢獻?！闭貞c從應(yīng)對鄰避問題率先破題社會治理共同體建設(shè)要求，為肇慶建設(shè)社會治理共同體積蓄了充分的政治勢能。

(二)現(xiàn)實壓力

由于處于劇烈社會轉(zhuǎn)型期，肇慶的城市空間結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形態(tài)與運行機制都發(fā)生了深刻變革。社會治理的矛盾并不限于鄰避，表現(xiàn)為城市治理承壓明顯、發(fā)展空間不足等諸多挑戰(zhàn)，如市域土地總面積為1.49萬平方公里，下轄3區(qū)4縣1市，共設(shè)有91個鎮(zhèn)、16個街道、1個民族鄉(xiāng)、1255個行政村和296個社區(qū)，龐大復(fù)雜的行政區(qū)劃給轄區(qū)的社會治理帶來沉重壓力。

一方面，鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)為三大問題。一是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分?！班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實施存在鎮(zhèn)村治理頻道轉(zhuǎn)換不足、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等、產(chǎn)業(yè)組織化程度不高等突出問題。二是鄉(xiāng)村土地利用程度不足。農(nóng)村土地拋荒嚴重，土地的整理與開發(fā)停留在規(guī)劃階段，使用效率與集約化水平落后，政府與農(nóng)村的土地開發(fā)收益分享機制并未建立。三是“村改居”銜接不暢。雖然身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，但農(nóng)民的生活狀態(tài)依然游離于城市之外，轉(zhuǎn)型過程中基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用不突出。

另一方面，城市治理也表現(xiàn)出三大難點。第一，“網(wǎng)格化”管理制度懸置。街道、社區(qū)、物業(yè)職責(zé)不清，民政、公安、城管隊伍配合不足，居民主體地位未凸顯。第二，城鄉(xiāng)結(jié)合部“雜、亂、差”面貌難改。截至2019年10月，肇慶市戶籍人口為450.15萬人，中心城區(qū)常住人口約170萬人，流動人口逐年增長，但管理服務(wù)滯后，流動人口底數(shù)不清、信息不全，“以屋管人”制度空轉(zhuǎn)，流動人口管理不到位，影響了城鄉(xiāng)結(jié)合部的治安狀況。第三，環(huán)境治理形勢嚴峻。一是鄰避問題并未完全解決，肇慶環(huán)保能源發(fā)電項目建設(shè)的質(zhì)疑聲音仍然存在。二是流域治理亟待發(fā)力。肇慶位于西江流域，負有水系治理的重要責(zé)任，但仍然存在一些行政不作為、亂作為、虛作為和選擇性作為等現(xiàn)象，破壞生態(tài)資源、污染環(huán)境的事件時有發(fā)生。

綜合來看，肇慶既是經(jīng)濟活力較強、外向程度較高、發(fā)展?jié)摿^好的灣區(qū)城市，但也處于發(fā)展約束較大的城鄉(xiāng)交界地帶，問題的典型性和多樣性并存。如何借助解決鄰避問題所獲取的政治勢能來應(yīng)對更大范圍的社會治理新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)，重建社會關(guān)系、調(diào)適社會結(jié)構(gòu)、暢通社會運轉(zhuǎn)、增進社會團結(jié)、維護社會穩(wěn)定，既是探尋新時代中國特色社會治理的規(guī)律，也是肇慶將政治勢能轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)驅(qū)力。

(三)以點拓面

總體而言，省委主要領(lǐng)導(dǎo)對“點”的肯定為肇慶拓“面”提供了權(quán)威基礎(chǔ)，而社會治理的多重現(xiàn)實壓力構(gòu)成了肇慶市以拓展社會治理共同體多維向度的直接動力來源。

2020年，肇慶形成推進基層社會治理共同體的工作方案。在方案中，社會治理共同體建設(shè)由“點”(防范鄰避效應(yīng))拓展為“面”，包括了八個重點目標的社會治理探索部署，分別為：(1)“村改居”治理；(2)以“網(wǎng)格化”為基礎(chǔ)的社區(qū)治理；(3)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理；(4)“鄰避效應(yīng)”治理；(5)鄉(xiāng)村振興治理；(6)土地整治；(7)省際廊道治理；(8)環(huán)境治理。各有側(cè)重的治理目標清晰地呈現(xiàn)出肇慶市建設(shè)社會治理共同體的多維向度(見圖2)。

高血壓患者由于藥物的臨床應(yīng)用，病人的血壓得到有效控制，但是一部分藥物對高血壓造成的心臟病變已經(jīng)失去了效果。比索洛爾為β受體阻滯劑，第二代受體阻斷藥，具有鈣拮抗用途，對支氣管和血管平滑肌的β1-受體有高親和力，抑制內(nèi)皮細胞增值和心血管系統(tǒng)重塑，從而使血管擴張，血壓降低，進而降低心率[3]。適用于高血壓、冠心病等中度至重度慢性穩(wěn)定性心力衰竭等癥。

圖2 肇慶市建設(shè)社會治理共同體的“以點拓面”過程

在“以點拓面”過程中，肇慶以社會治理共同體建設(shè)為突破點，初步形成“一核三化五協(xié)同”創(chuàng)新路徑，有力推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)無縫嵌入社會治理，有序解決肇慶市轉(zhuǎn)型改革過程中的一系列治理難題。

固化“一核”統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)揚政治優(yōu)勢。一方面，激發(fā)基層黨組織的政治優(yōu)勢和權(quán)威優(yōu)勢。如端州區(qū)城西街道出頭社區(qū)開展黨組織領(lǐng)導(dǎo)力提升工程，推動出頭社區(qū)實現(xiàn)黨總支書記、居委會主任、經(jīng)聯(lián)社理事長“三個一肩挑”；鼎湖區(qū)桂城街道第一社區(qū)實施黨建引領(lǐng)工程，著力在社區(qū)厚植“頭雁培育工程、建設(shè)紅色陣地、打造紅色物業(yè)”等黨建活動，探索實施“社區(qū)吹哨、部門報到”機制。另一方面，擴大基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋和工作覆蓋。如出頭社區(qū)建立“社區(qū)—支部—黨員”聯(lián)系制度，社區(qū)“兩委”包干聯(lián)系6個黨支部，再由6個黨支部班子包干聯(lián)系71名黨員，而71名黨員包干聯(lián)系520戶群眾，將社區(qū)每家每戶都納入到黨組織聯(lián)系服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中來。

推動“三化”并進，優(yōu)化治理體系。首先，加強制度化建設(shè)，統(tǒng)領(lǐng)社會治理共同體建設(shè)的總路線。肇慶參照《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引(2020年試行版)》，制定《肇慶市推進市域社會治理現(xiàn)代化的實施方案(試行)》，印發(fā)《肇慶市探索推進基層社會治理共同體建設(shè)試點實施方案》，建立專項考核、激勵和評價、總結(jié)等工作機制。其次，推動規(guī)范化指引，明確社會治理共同體建設(shè)的主基調(diào)。要求各個縣區(qū)和職能部門要以試點工作方案為建設(shè)指引，嚴格統(tǒng)一思想、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一規(guī)范，建立工作會商制、牽頭單位負責(zé)制，完善試點問題交辦制，及時解決試點工作中遇到的實際困難和問題。最后，實現(xiàn)場景化落地，提升社會治理共同體建設(shè)的自主性。肇慶堅持“市整體統(tǒng)籌+縣基層試點”的做法，按照各具特色、各美其美、美美與共的工作思路，杜絕不切實際的“一刀切”，在不同地區(qū)形成有針對性、有差別的社會治理共同體建設(shè)方案。

構(gòu)建“五治”協(xié)同，提升治理能力。第一，強化政治統(tǒng)領(lǐng)力。肇慶持續(xù)探索“基層黨建+”模式，在社會治理共同體建設(shè)過程中堅持“黨建帶社建”總體機制，建設(shè)以基層黨組織為核心、群團組織為紐帶、各類社會組織為依托的基層群眾工作體系。第二，強化自治牽引力。肇慶推動建立以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)基層社會治理體制，發(fā)揮村規(guī)民約、居民公約的自律規(guī)范作用，發(fā)揮基層社會組織的獨特作用。第三，強化法治保障力。肇慶強化依法治理，運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題。比如，肇慶市人民檢察院立足西江流域生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟需要，積極發(fā)揮民事公益訴訟對受損國家利益、社會公共利益的補充救助作用，助力受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)。第四，強化德治凝聚力。肇慶堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，大力加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)，注重發(fā)揮鄉(xiāng)賢文化、家訓(xùn)家風(fēng)、生活禮俗的教化作用。第五，強化智治支撐力。肇慶強化互聯(lián)網(wǎng)思維，運用智能化手段推動基層社會治理創(chuàng)新。如城市社區(qū)以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)為支撐，通過安裝建設(shè)人臉識別、無人機、“悠美肇慶”、城市“E+人”APP等軟硬件載體，搭建服務(wù)群眾、社區(qū)治理于一體的智能化管理平臺。

四、五勢合一：“以點拓面”過程的機制分析

“以點拓面”究竟如何實現(xiàn)？前文概括了宏觀體制的設(shè)計，接下來將在“五勢合一”的框架下分析肇慶借勢拓展社會治理共同體多維向度的微觀經(jīng)驗。

(一)承啟趨勢：發(fā)出政治信號

趨勢是對事物發(fā)展動向的概括，承啟趨勢可發(fā)出事物發(fā)展的信號，既傳遞信息也凝聚共識，最終實現(xiàn)動員。在中國政治過程中，會議是一種重要的科層動員機制，通過高密度的政治會議形成了多維度的政治動員。[14]中共肇慶市委先后召開十二屆十次、十一次全會以及多次市委常委會議，對建設(shè)社會治理共同體、推進社會治理現(xiàn)代化進行具體部署，提煉出一系列政策理念和指導(dǎo)原則。大規(guī)模的政治會議與高級別的與會人員都釋放出強烈政治信號，全力推進基層社會治理共同體的建設(shè)工作。在多次會議動員中，肇慶分別從中央命題、省委指示、本地實際這三個方面強調(diào)趨勢，定下基調(diào)，發(fā)出任務(wù)重要的強烈信號。

一是以中央命題賦予社會治理共同體建設(shè)的政治性。市委全會與常委會議多次學(xué)習(xí)研討習(xí)近平總書記對社會治理共同體建設(shè)的重要論述以及對廣東提出的“營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列”的具體要求，不斷強調(diào)落實中央命題的政治責(zé)任，凝聚了領(lǐng)導(dǎo)干部對推進任務(wù)的共識。

三是以本地實際賦予社會治理共同體建設(shè)的緊迫性。獲取政治勢能后，往哪里著力需要考量地方政府所面臨的治理困境。肇慶成立了市、縣兩級的調(diào)研機構(gòu)，對各地各部門面臨的社會治理難點、痛點、堵點問題進行調(diào)研摸排，形成鄉(xiāng)村治理與城市治理的問題清單，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村振興、社區(qū)建設(shè)、環(huán)境治理等多個方面。市委主要領(lǐng)導(dǎo)在專題會議上著重強調(diào)肇慶社會治理面臨的嚴峻形勢，凸顯出社會治理建設(shè)任務(wù)的現(xiàn)實緊迫性。

(二)構(gòu)建權(quán)勢：形成政治權(quán)威

社會治理共同體的建設(shè)涉及多個區(qū)縣、職能部門在多個領(lǐng)域的支持與配合，由于不相隸屬的同級官員并沒有政治位階上的差距，相互之間的約束力相對孱弱，容易導(dǎo)致各管一頭的碎片化執(zhí)行的局面，出現(xiàn)“敷衍塞責(zé)、相互扯皮”現(xiàn)象。保證“黨的領(lǐng)導(dǎo)始終在場”，就需要“上級領(lǐng)導(dǎo)進入現(xiàn)場”。

肇慶從組織與個體兩個層面構(gòu)建了推進社會治理共同體建設(shè)的權(quán)勢，著重通過領(lǐng)導(dǎo)推動來形成較強的政治權(quán)威，提高協(xié)調(diào)與解決內(nèi)外問題的政治能力。在組織層面，組建了由高級別領(lǐng)導(dǎo)直接負責(zé)的各類領(lǐng)導(dǎo)小組。在市域統(tǒng)籌上，肇慶成立了社會治理現(xiàn)代化試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委主要領(lǐng)導(dǎo)人掛帥，定期召開工作推進會、經(jīng)驗總結(jié)會，同步一體地推動社會治理共同體建設(shè)的各項工作。在試點推進上，肇慶成立了探索推進基層社會治理共同體建設(shè)試點調(diào)研工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市人大常委會副主任擔(dān)任組長，市政協(xié)副主席擔(dān)任副組長，市直有關(guān)部門一名分管領(lǐng)導(dǎo)作為小組成員，強化協(xié)調(diào)配合，加強督促指導(dǎo)，形成常態(tài)化的協(xié)調(diào)推進機制。在具體落實上，各縣(區(qū))作為試點工作主體，頂格響應(yīng)，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)小組或調(diào)研小組，推動試點方案落地。

在個體層面，推行領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場的一線工作法。首先要求參與試點的各區(qū)縣與相關(guān)的職能部門明確一位對口指導(dǎo)聯(lián)系人，負責(zé)及時反饋與匯報試點過程中出現(xiàn)的問題。其次要求各級領(lǐng)導(dǎo)必須親自到分管一線指導(dǎo)試點工作，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。再有，建立定期會商制度，嚴格落實了“一周一例會”、“一月一研判”、“一季度一總結(jié)”的工作機制，全面打通“政治權(quán)威”與“行政問題”之間的信息通道。

(三)擴大聲勢：營造政治氛圍

營造聲勢是執(zhí)行者提升政治站位、深化目標定位的重要過程。肇慶在“選點”、“踩點”、“定點”的過程中營造出共同建設(shè)、全員參與的思想共識與政治氛圍。

首先是“選點”，聲勢要“廣”。由市委政研室牽頭制定《肇慶市探索推進基層社會治理共同體建設(shè)試點調(diào)研工作方案》，提出遵循“市整體統(tǒng)籌+縣基層試點”的原則，采取“上級政策+外地經(jīng)驗+肇慶實際”模式，開展試點選取工作。市、縣兩級調(diào)研機構(gòu)成立后，組建方案起草小組和專家咨詢團隊，根據(jù)問題狀況、建設(shè)基礎(chǔ)、預(yù)期成效等標準對區(qū)域進行理論與實地評估，選定備選鎮(zhèn)村。在“選點”過程中，通過大范圍的政策吹風(fēng)，廣泛的宣傳報道，率先營造有利于政策執(zhí)行的政治氛圍。

其次是“踩點”，聲勢要“深”。深入備選村鎮(zhèn)的企業(yè)、社區(qū)和基層群眾開展調(diào)研走訪，實地了解該地的真實現(xiàn)狀，進一步挖掘區(qū)域建設(shè)社會治理共同體的潛在突破點。在“踩點”過程中，調(diào)研小組有針對性地提出政策試點要求，盡可能使試點目標能夠結(jié)合備選區(qū)域的實際情況進行合理分解，形成具有操作性的執(zhí)行方案，打消基層干部的疑慮，提升政策執(zhí)行的信心。

最后是“定點”，聲勢要“強”。經(jīng)過反復(fù)比選研究，肇慶最終選取端州、鼎湖、德慶、廣寧、封開、懷集等區(qū)縣的村鎮(zhèn)與市檢察院組成試點區(qū)域，要求試點區(qū)域以解決社會治理的難點痛點堵點問題為導(dǎo)向，在城市社區(qū)治理、鄉(xiāng)村振興綜合改革等方面率先破題。在“定點”過程中，2020年3月上旬，肇慶組織相關(guān)單位對照《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引(2020年試行版)》的3個板塊、17個重點任務(wù)、41個分解任務(wù)中的88項基本要求，逐項進行了自評。經(jīng)過全面細致的評估，試點單位對社會治理共同體的建設(shè)要求與目標有了更為深刻的理解，政策執(zhí)行的政治氛圍更為濃厚。

(四)明確定勢：拓展治理維度

經(jīng)過前期的思想預(yù)備、試點準備、全員籌備，肇慶正式制定出臺《肇慶市探索推進基層社會治理共同體建設(shè)試點實施方案》，規(guī)定了總體要求、試點思路、工作目標、重點領(lǐng)導(dǎo)、主要任務(wù)、工作保障等一系列政策細節(jié)，明確工作定勢?！斗桨浮反_定由8個區(qū)(縣)與1個市直部門負責(zé)探索8個場域的社會治理經(jīng)驗，這也意味著社會治理共同體的建設(shè)從政治層面逐漸過渡到治理層次。

從方案來看，試點分工明確、治理維度多元，構(gòu)成了一個包含鄉(xiāng)村治理與城市治理、囊括“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”等重點特征的完整的社會治理共同體建設(shè)體系。

具體而言，第一，德慶縣官圩鎮(zhèn)、四會市石狗鎮(zhèn)負責(zé)探索“鄉(xiāng)村振興”綜合改革。(1)官圩鎮(zhèn)以鄉(xiāng)村五大振興為重點，探索發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的核心作用，構(gòu)建扁平一體高效的基層管理新體制新機制。(2)石狗鎮(zhèn)以蘭花產(chǎn)業(yè)為牽引紐帶，探索建設(shè)“善治共同體、產(chǎn)業(yè)共同體、鄉(xiāng)情共同體、蘭花文化共同體、生態(tài)共同體”等“五匯一體”的社會治理共同體。第二，端州區(qū)出頭社區(qū)負責(zé)探索“村改居”社區(qū)治理機制。以社區(qū)黨組織為核心，居民自治組織自主自強、社區(qū)群眾共同參與的多元協(xié)同治理體系。第三，端州區(qū)星湖社區(qū)負責(zé)探索“網(wǎng)格化”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)治理，理清街道、社區(qū)、居委會和網(wǎng)格之間的關(guān)系，探索“一人多崗”的網(wǎng)格管理模式。第四，高要區(qū)負責(zé)探索“鄰避問題”治理機制。以樂成鎮(zhèn)為試點，探索基于環(huán)保能源發(fā)電項目中的黨委政府、企業(yè)和群眾的關(guān)系協(xié)調(diào)機制。第五，鼎湖區(qū)負責(zé)探索“城鄉(xiāng)結(jié)合部”治理機制。由第一社區(qū)作為試點單位，探索建設(shè)“智慧網(wǎng)格”，引入物業(yè)管理進行全域化管理，發(fā)揮志愿者和第三方組織的支撐作用，讓居民、流動人口主動參與社區(qū)自治，打造城市城鄉(xiāng)結(jié)合部社會治理共同體新模式。第六，廣寧縣負責(zé)探索農(nóng)村土地整理改革機制。由螺崗社區(qū)探索建設(shè)土地資源征遷、土地開發(fā)，探索建立政府、農(nóng)民分享土地開發(fā)收益增值利益機制。第七，由封開縣、懷集縣負責(zé)探索省級廊道建設(shè)。探索以兩廣省際廊道美麗鄉(xiāng)村示范帶建設(shè)為基礎(chǔ)，推動大洲社區(qū)、太原村的發(fā)展建設(shè)。第八，由肇慶人民檢察院負責(zé)探索西江流域生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟改革。

(五)實現(xiàn)借勢：提升治理績效

從政策實施結(jié)果來看，肇慶的借勢發(fā)展卓有成效。一方面，通過解決“鄰避問題”為契機從省委主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定評價中借得“政治勢能”。另一方面，通過一系列政治勢能的轉(zhuǎn)化過程從防范“鄰避效應(yīng)”拓展出八大治理維度，有效應(yīng)對著轄區(qū)面臨多項嚴峻挑戰(zhàn)，緩解了社會治理壓力。

在具體的治理場域方面，十個基層社會治理共同體建設(shè)目標都取得了重要成效(見表1)，探索出各具特色又具有推廣價值的治理經(jīng)驗，形成井然有序的社會治理格局。

表1 肇慶市10個基層社會治理共同體建設(shè)成效[15]

不僅如此，社會治理共同體的治理績效已經(jīng)超越具象的治理場域，在整體的體制機制上產(chǎn)生良性作用，打造出一個黨建引領(lǐng)、職責(zé)明確、平臺多元、人人參與的社會治理“多元參與”的運行機制。

一是黨建引領(lǐng)。以黨建為抓手，向非公組織和社會組織橫向擴展，黨組織在非公企業(yè)和社會組織中實現(xiàn)全覆蓋；黨建重心向基層下移，推動黨建和治理相結(jié)合，黨建和群(團)建成一體；組建社區(qū)黨員聯(lián)合會，吸納生活居住在社區(qū)的黨員入會；完善在職黨員社區(qū)報到制度，推動在職黨員參與社區(qū)社會治理。

二是職責(zé)明確。制定三級權(quán)責(zé)清單，全面理順區(qū)、街道、社區(qū)三級權(quán)責(zé)關(guān)系，形成督辦協(xié)調(diào)機制，確保落實到位。構(gòu)建層級分明的責(zé)任體系，按照職能分工、角色定位和工作實際對各個組織層級角色進行定位。

三是平臺多元。組建“社區(qū)治理委員會”、“鄉(xiāng)村治理共同體”，吸納黨組織、居(村)委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、駐點單位、社會組織、居(村)民代表等多元主體參與。成立志愿者協(xié)會，將轄區(qū)的各類志愿者隊伍納入?yún)f(xié)會統(tǒng)一管理；成立商圈協(xié)會，舉辦商圈聯(lián)席會議，吸收行業(yè)協(xié)會和商會力量參與共建；開發(fā)社區(qū)公益性崗位，孵化培育社會組織；充分挖掘城市中充滿活力的、具有高度公民意識的居民參與到社會治理當(dāng)中。

四是人人參與。把傳統(tǒng)的政府一元治理變?yōu)樯鐣f(xié)同治理，結(jié)合全國文明城市創(chuàng)建工作，依托道德講堂、黨群服務(wù)中心、新時代文明實踐所等陣地資源廣泛宣傳社會主義核心價值觀。

五、總結(jié)與討論

(一)案例啟示

肇慶“以點拓面”建設(shè)社會治理共同體的實踐過程，呈現(xiàn)出一條政治勢能轉(zhuǎn)化為治理效能的“五勢合一”路徑，深刻啟發(fā)了對中國科層組織如何尋找助力完成任務(wù)，如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢轉(zhuǎn)為國家治理效能的認知與理解。

第一，確保了“黨的一核統(tǒng)領(lǐng)”貫通到底。中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，肇慶轉(zhuǎn)化政治勢能的實質(zhì)就是始終保證“黨組織的領(lǐng)導(dǎo)在場”，以省委批示所蘊含的權(quán)威作為政治勢能，也即是拓展起點，勢能轉(zhuǎn)化的經(jīng)過就是治理拓展的過程，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)力和引領(lǐng)力來推動治理績效的大幅度提升，這是任何其他組織都無法替代的。

第二，形成了“五勢合一”的序貫過程。政治勢能的轉(zhuǎn)化不是一步到位的，需要逐層遞進，肇慶將“承啟趨勢、構(gòu)建權(quán)勢、營造聲勢、明確定勢、實現(xiàn)借勢”的轉(zhuǎn)化過程與政策過程中的“政治動員、領(lǐng)導(dǎo)推動、政策吹風(fēng)、試點分工、多元參與”等環(huán)節(jié)精細地結(jié)合起來，構(gòu)建出一個環(huán)環(huán)相扣、逐層推進的政策執(zhí)行過程?！拔鍎莺弦弧币彩沟谜蝿菽芘c治理效能產(chǎn)生了有機反應(yīng)，推動了地方治理的建設(shè)。

第三，發(fā)揮了人民群眾的主體作用。習(xí)近平總書記指出，“要打造一個人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享受的社會治理共同體?！边@里的人既包括了每個具體的個人，也包括黨委政府、社會組織、經(jīng)濟組織等各類組織化個體。肇慶發(fā)揮了不同區(qū)域、組織、個體功能，針對不同目標實施了各具特色的社會治理實踐，取得了良好的探索成效。這一經(jīng)驗表明，人民性是社會治理共同體的核心。社會治理共同體的建設(shè)中，治理精神的培育、治理能力的鍛煉、治理實踐的開展通過人民才能最終落地，提升地方善治的治理績效。

當(dāng)然，雖然本文展示了肇慶通過借助上級政治勢能成功拓展治理維度、提升治理效能的一面，但也要警惕過度拓展可能導(dǎo)致的核心目標不突出、治理場域不集中、拓展維度過寬過泛、治理績效實現(xiàn)難度過大等負面效應(yīng)。

(二)優(yōu)化路徑

對于上述可能存在的負面后果，應(yīng)給予重視，通過提高政治站位、完善制度設(shè)計與多方主體借勢等策略加以優(yōu)化。

第一，提高政治站位，完善社會治理共同建設(shè)的路線框架。一是突出黨建引領(lǐng)。深化黨在社會治理共同體建設(shè)在統(tǒng)領(lǐng)、動員、執(zhí)行等方面的特色和亮點。二是突出灣區(qū)聯(lián)治凸顯全方位開放型國際化都市群建設(shè)背景下跨區(qū)域跨領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)動治理，將社會治理共同體建設(shè)問題納入積極參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的工作范疇，強化社會治理共同體建設(shè)的外部協(xié)作，建立與灣區(qū)其他城市之間的協(xié)同治理體系，以及與國際知名灣區(qū)的合作機制，提升協(xié)同治理效能。三是突出智慧治理。結(jié)合“新基建”特別是信息化趨勢，突出和打造大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的信息治理場景應(yīng)用，讓“數(shù)字城市”成為肇慶市社會治理共同體建設(shè)的特色之一。

第二，完善制度設(shè)計，減少運動式執(zhí)行。按照中央、省有關(guān)社會治理共同體建設(shè)的要求，細化時間表、路線圖、任務(wù)書，完善全方位系統(tǒng)化的頂層設(shè)計。出臺制定《肇慶市建設(shè)社會治理共同體三年行動計劃》并將部分縣(區(qū))重點方案納入其中，明確肇慶建構(gòu)社會治理共同體的基本原則、主要目標、關(guān)鍵舉措、業(yè)務(wù)布局和政策配套，逐步形成社會治理共同體建設(shè)的“1+N”政策體系，著眼長遠、有步驟、按計劃地推進社會治理共同體建設(shè)工作。

第三，多方主體借勢，挖掘更多的執(zhí)行資源。政治勢能的轉(zhuǎn)化遵循“向上”借勢的路徑，地方政府亦可拓展出“橫向”或“向下”借勢的路徑。如橫向“借勢”，借助專家、智庫的智力優(yōu)勢，與黨校、高校、研究院等單位合作，定期研究解決政策落地過程的新情況、新問題，及時提出解決問題的主張、思路、辦法，為黨和政府制定政策提供智力服務(wù)，提升政策的適應(yīng)性與協(xié)同性，助推重大決策實施落地。再如“向下”借勢，挖掘區(qū)縣、鎮(zhèn)村的優(yōu)秀探索，針對不同社區(qū)類型、問題類型，開展差異化、特色化的基層社會治理共同體樣板建設(shè)，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的實踐經(jīng)驗，提升地方治理績效。