李心航，嚴雙伍

(曼徹斯特大學國際關系學院，曼徹斯特 M139PL；武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 43000)

在冷戰(zhàn)后歐盟啟動東擴進程的初期，歐盟對西巴爾干地區(qū)的政策并不明晰。1999年的科索沃戰(zhàn)爭，促使歐盟對該地區(qū)迅速重視起來。當年，歐盟就啟動了與西巴爾干地區(qū)的“穩(wěn)定與結盟進程”(Stability and Association Process，以下簡稱SAP)。不言而喻，西巴爾干地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展對歐盟具有重要的意義。為了推動該地區(qū)國家順利融入歐盟，歐盟制訂了對西巴爾干地區(qū)的擴大戰(zhàn)略。但該地區(qū)在政治、經(jīng)濟制度等方面與歐盟標準存在著巨大差異，加上地緣政治的敏感性，歐盟向西巴爾干半島的擴大之路一直不順。自2013年7月克羅地亞成功入盟以來，其他西巴爾干地區(qū)國家的入盟進程都處于遲滯不前的狀態(tài)。歐盟向西巴爾干半島擴大戰(zhàn)略的可信度和效率引起該地區(qū)國家的廣泛質疑，歐盟擴大前景蒙上了陰影?；谶@種情況，近些年來歐盟對其擴大戰(zhàn)略不斷進行了一系列的調整和完善。

在歐洲學界，學者們對歐盟西巴爾干擴大戰(zhàn)略進行了諸多研究，這些研究可以歸類為三個方面：其一是通過研究歐盟擴大戰(zhàn)略的主要內容，分析擴大政策的條件設計。例如希瑟·格拉布(Heather Grabbe)提出，為了塑造入盟國的治理模式，歐盟擴張政策應該采用五種條件工具，即法律規(guī)定、財政援助、監(jiān)督、建議和漸進式談判準入[1]。其二是研究歐盟的自身狀況如何影響西巴爾干擴大政策，如約翰·奧布爾南(John O’bernan)認為，歐盟自身所經(jīng)歷的“擴大疲勞癥”，是造成歐盟對西巴爾干擴大進程的效果不盡人意的主要原因[2]。其三，許多學者研究了歐盟擴大政策對于西巴爾干地區(qū)的影響。如彼得·維梅爾施(Peter Vermeersch)對少數(shù)民族的狀況進行了研究和分析，指出自歐盟擴大政策推進以來，該地區(qū)各國根據(jù)入盟所要求的標準實施改革，少數(shù)民族的生活條件得到了一定的改善，基本權利也有所保障[3]。總體來說，目前歐洲學術界對歐盟西巴爾干擴大戰(zhàn)略的研究主要集中在擴大政策本身，重點探討現(xiàn)行政策對歐盟和西巴爾干半島的影響，以及政策形成的原因。本文從分析歐盟西巴爾干擴大戰(zhàn)略的意義入手，對歐盟擴大戰(zhàn)略變革演進進行分析，并總結其變化的特點。

一、歐盟西巴爾干擴大進程的戰(zhàn)略意義

巴爾干半島(Balkan Peninsula)一般是指歐洲東南部亞得里亞海和黑海之間的陸地。西巴爾干半島(Western Balkan)是一個政治地理概念，通常指波斯尼亞和黑塞哥維那、克羅地亞、馬其頓、塞爾維亞、黑山、阿爾巴尼亞和科索沃所在的地區(qū)，在地理上屬于東南歐的一部分。巴爾干半島歷來是復雜、多事的地區(qū)，素有歐洲“火藥桶”之稱，其地理位置十分重要，常被稱為歐盟的“后院”，在政治、安全、經(jīng)濟等方面與歐盟關系密切。

在歐盟東擴戰(zhàn)略中，西巴爾干是其高度重視的地區(qū)。自SAP啟動之后，歐盟便開啟了與西巴爾干國家的入盟談判之旅。在2000年舉行的圣瑪麗亞·達菲拉首腦會議上，歐盟提出的目標是實現(xiàn)與該區(qū)域的“充分一體化”，并將該區(qū)域所有國家視為歐盟的潛在成員。2002年12月6日，歐盟委員會主席普羅迪在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織會議上發(fā)表講話時表示：“巴爾干地區(qū)融入歐盟將完成歐洲大陸的統(tǒng)一，我們已經(jīng)向他們展示了這一前景?！痹?003年薩洛尼卡歐盟—西巴爾干國家首腦會議上，歐盟將西巴爾干一體化列為其擴大的優(yōu)先事項。同時，歐盟還在會上還提出了所謂的 “歐洲觀點”[4]，即所有 SAP 國家都將是歐盟的潛在成員國，西巴爾干地區(qū)是歐盟領土的一部分。在該峰會的推動下，歐盟開始幫助西巴爾干國家進行政治、法律和經(jīng)濟方面的改革，以推進其入盟進程。

(一)歐盟向西巴爾干半島擴大的意義

對歐盟來說，向西巴爾干半島擴大具有重大的政治、經(jīng)濟和地緣戰(zhàn)略意義。西巴爾干地區(qū)總面積為262000平方公里，總人口超過5900萬，地理位置十分重要，而且具有豐富的人力和自然資源，因此，該地區(qū)對歐盟具有強大的吸引力。西巴爾干半島在地理上被歐盟成員國所包圍，自帶“歐洲一體化”的天然屬性。如果沒有西巴爾干國家的加入，大歐洲的版圖就不完整，囊括歐洲大陸的一體化也不可能真正實現(xiàn)。

第一，西巴爾干國家的加入對歐盟具有極其重要的政治意義。首先，有助于歐盟在世界范圍內進一步推廣其民主政治模式。1993年6月，歐洲理事會提出的哥本哈根標準明確表明了歐盟對保護民主制度和法律制度的態(tài)度[5]，它是加入歐盟最重要的資格標準之一。鐵幕時期的西巴爾干國家政治經(jīng)濟制度受到蘇聯(lián)的深刻影響，冷戰(zhàn)結束后，歐盟迅速與該地區(qū)國家進行接觸，促使西巴爾干國家逐步向民主制度轉變，而在西巴爾干國家加入歐盟的談判過程中，民主制度改革也一直被歐盟列為關鍵談判內容之一。其次，歐盟向西巴爾干地區(qū)擴大有助于傳播其核心價值觀。一旦西巴爾干國家入盟，歐洲的價值觀也同時傳遞給了該地區(qū)的民眾[6]。最后，西巴爾干國家加入歐盟，可以增強歐盟代表歐洲參與國際事務的影響力。歐盟的擴大本身就是強化歐洲自身力量的一個重要手段，擴大能夠極大增加歐盟的話語分量，籍此可以獲得對國際事務的影響力。總之，西巴爾干國家加入歐盟，將使歐盟成為一個文化、價值觀融合統(tǒng)一、具有更大地理范圍上的強大整體，更有利于歐盟拓展其全球戰(zhàn)略空間，并以一個聲音代表歐洲在國際事務上發(fā)言。[7]

第二，經(jīng)濟上西巴爾干地區(qū)對歐盟來說是一個潛力巨大的市場。西巴爾干地區(qū)在2018年地區(qū)生產(chǎn)總值達到了800億歐元，對歐盟是一個極具價值的投資洼地和商品傾銷地。而且，西巴爾干地區(qū)擁有歐盟緊缺的自然資源和廉價勞動力。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局的報告，西巴爾干國家，除了科索沃對歐盟產(chǎn)品的進口占其總量43%外，其他西巴爾干國家對歐盟產(chǎn)品的進口份額都超過50%。2018年阿爾巴尼亞62% 的進口商品來自歐盟國家; 在波斯尼亞與黑塞哥維那，2010年歐盟產(chǎn)品進口量達61%；在黑山地區(qū)，歐盟產(chǎn)品的進口量達到53% ; 在北馬其頓地區(qū)，歐盟產(chǎn)品進口量達到63% ;塞爾維亞的歐盟產(chǎn)品進口量達到59%[8]。所以，西巴爾干地區(qū)對歐盟來說是一個非常重要的投資和貿(mào)易市場，而歐盟也成為西巴爾干國家最重要的貿(mào)易和投資伙伴。

第三，從安全角度而言，西巴爾干國家對歐盟更具有重要的戰(zhàn)略意義。一方面，巴爾干半島西部緊靠亞得里亞海和愛奧尼亞海，它不僅是連接西歐與中東的重要樞紐，而且是通往地中海地區(qū)和北非的重要門戶。隨著塞爾維亞、波斯尼亞與黑塞哥維那于2006年11月成為北約和平伙伴，西巴爾干的所有國家都成為了北約的和平伙伴國。對歐盟而言，西巴爾干國家加入北約是其成功建立共同安全和防護、提高快速反應能力、增強遠距離軍事作戰(zhàn)能力，以及加強其獨立的沖突預防和危機管理的安全機制的重要一環(huán)，對加強歐洲南翼相對薄弱的防務能力具有至關重要的作用。另一方面，由于一系列的歷史遺留問題以及民族沖突，該地區(qū)矛盾錯綜復雜。尤其是1992年至1995年波斯尼亞和黑塞哥維那戰(zhàn)爭以及1999年科索沃戰(zhàn)爭引發(fā)的種族沖突問題一直延續(xù)至今，該地區(qū)民眾之間一直存在著明顯的沖突氛圍感[9]。西巴爾干國家的不穩(wěn)定不僅給該地區(qū)的國家和人民帶來災難，同時也對整個歐洲社會產(chǎn)生巨大的負面影響。90年代的西巴爾干地區(qū)發(fā)生的一系列沖突事件導致難民潮的出現(xiàn)，給歐盟造成了沉重負擔以及帶來許多社會問題，如毒品和武器走私、人口販賣和有組織犯罪等。因此，西巴爾干國家的和平與穩(wěn)定，直接關系到歐盟的穩(wěn)定和安全。

(二)歐盟擴大戰(zhàn)略對西巴爾干國家的意義

1991年蘇聯(lián)東歐劇變之后，中東歐國家都迫切希望擺脫落后僵化的蘇聯(lián)模式，改變發(fā)展道路，尋找安全與經(jīng)濟上的支持與保障，回歸歐洲大家庭。西巴爾干國家也以同樣的想法對加入歐盟充滿了極大熱情，以為是天賜良機，態(tài)度十分積極。

首先，加入歐盟意味著西巴爾干國家在政治和文化方面回歸歐洲。歷史上，西巴爾干國家經(jīng)歷了奧斯曼帝國長達500年的統(tǒng)治。冷戰(zhàn)期間，西巴爾干半島屬于蘇聯(lián)的勢力范圍，并在蘇聯(lián)影響下建立起蘇聯(lián)模式的社會主義政權。東西歐之間的長期分裂使得西巴爾干國家雖然在地理上同屬于歐洲大陸，但在制度文化認同上卻產(chǎn)生了巨大差異。在鐵幕政策的影響下，東西歐之間政治分裂意識更是越來越強烈。冷戰(zhàn)結束后，中東歐國家紛紛回歸歐洲并積極融入歐洲政治文化體系。歐盟擴大本質上是在延伸歐洲價值觀的范圍，達到加入歐盟的標準意味著申請國必須按照歐盟的理念、價值和模式進行全面改革，西巴爾干半島國家通過建立符合歐盟標準的市場經(jīng)濟體制和民主政治體制以實現(xiàn)對歐洲的回歸，也就意味著重新找回歐洲文化認同感和歸屬感。此外，加入歐盟還可以分享歐盟強大的政治資源，極大提高西巴爾干國家的地位和影響力。

其次，在經(jīng)濟層面，加入歐盟對促進西巴爾干國家經(jīng)濟發(fā)展具有極大的推動作用。加入歐盟不僅可以得到歐盟巨額地區(qū)結構資金的援助，而且可以享受與其他成員國相同的經(jīng)貿(mào)待遇，同時享有全球最大的一體化市場。冷戰(zhàn)后，西巴爾干國家的經(jīng)濟整體發(fā)展非常緩慢，整個地區(qū)的失業(yè)率也處于非常高的水平，經(jīng)濟形勢十分糟糕。他們迫切希望通過加入歐盟，獲取援助，從而能快速改變經(jīng)濟狀況。歐盟是全球最大的經(jīng)濟體并且擁有統(tǒng)一的貨幣體系和貿(mào)易市場，有能力為西巴爾干國家的發(fā)展提供足夠的支持以振興該地區(qū)脆弱的經(jīng)濟。事實上，西巴爾干地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)非常依賴歐盟的支持。據(jù)統(tǒng)計，2019年北馬其頓有將近81% 的商品出口到歐盟，阿爾巴尼亞對歐盟的商品出口也達到了該國總出口額的77%，西巴爾干半島的商品出口極度依賴歐盟市場[10]。

總之，處于困境中的西巴爾干國家都渴望加入歐盟。愛爾蘭和希臘這些曾經(jīng)經(jīng)濟落后的國家加入歐盟后經(jīng)濟發(fā)展迅速，2004年加入歐盟的東歐國家經(jīng)濟也取得非常快速的發(fā)展，這些積極的例子使得西巴爾干國家希望通過加入歐盟以提振本國經(jīng)濟、擺脫困境的愿望變得更加迫切。

二、歐盟對西巴爾干地區(qū)擴大戰(zhàn)略的調整和完善

(一)歐盟西巴爾干擴大進程停滯的原因

2003年6月，在希臘薩洛尼卡舉行的歐盟—西巴爾干國家首腦會議，正式宣布開啟西巴爾干國家擴大進程。自那時以來，除克羅地亞成功入盟外，其他西巴爾干國家的入盟一直遙遙無期，這一狀況讓這些國家對歐盟所作的承諾產(chǎn)生了強烈的懷疑。例如，黑山于2008年12月提出申請加入歐盟，2010年12月獲得候選資格，2012年6月開始入盟談判；塞爾維亞2012年3月獲得候選國地位，2014年1月21日正式開始入盟談判。到目前為止，黑山和塞爾維亞與歐盟分別進行了長達了9年和7年的談判，但入盟依然看不到希望。而除黑山和塞爾維亞外，其他西巴爾干國家的入盟談判迄今尚未開啟。歐盟委員會在2018年發(fā)布的西巴爾干擴大戰(zhàn)略中承認，歐盟與候選國之間的談判缺乏進展。

歐盟對西巴爾干國家擴大進程停滯的原因可以從三個方面來解釋。第一，因為面臨新的困境和出現(xiàn)更為緊迫的優(yōu)先事項，使歐盟的注意力轉移到其它領域。一方面，十多年來歐盟在政治、經(jīng)濟和社會領域一直面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，2009年的歐洲債務危機，2015年的移民危機，2016年的英國公決脫歐，一系列巨大挑戰(zhàn)使歐盟無暇顧及西巴爾干國家的入盟進程，從而使歐盟擴大政策被邊緣化。另一方面，發(fā)生在歐盟周邊的一系列沖突，從阿拉伯之春到敘利亞沖突，再到俄烏沖突等，歐盟必須花費巨大的精力去應對，也使歐盟不得不暫時擱置其擴大戰(zhàn)略。同時，在經(jīng)過2004年東擴之后，歐盟出現(xiàn)了“擴大疲勞癥”現(xiàn)象，對于歐盟擴大政策歐盟社會出現(xiàn)了批評聲音。這些因素導致歐盟不得不延緩了擴大的步伐[11]。第二，西巴爾干國家自身在地區(qū)穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和民主制度建設等方面出現(xiàn)倒退和下滑趨勢，也是歐盟擴大政策停滯的重要原因。首先，西巴爾干國家出現(xiàn)嚴重的民主倒退，北馬其頓的監(jiān)聽丑聞、選舉舞弊以及議會政變；塞爾維亞、黑山的反政府抗議活動等，西巴爾干國家都爆發(fā)了嚴重的政治危機。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，西巴爾干地區(qū)的整體民主水平指數(shù)從2006年到2017年平均下降了9%[12]。其次，西巴爾干國家經(jīng)濟增長陷入停滯，失業(yè)率居高不下。西巴爾干國家經(jīng)濟欠發(fā)達，對外國援助以及貸款依賴度很高，抗金融風險能力脆弱，同時其道路等基礎設施嚴重落后，成為經(jīng)濟發(fā)展的重大障礙。全球金融危機和難民潮更使西巴爾干國家的經(jīng)濟雪上加霜。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，西巴爾干國家中經(jīng)濟發(fā)展比較好的黑山2019年 GDP 增長率僅為4.1%，低于2018年的5.1%[13]。最后，西巴爾干地區(qū)國家之間爭端沖突持續(xù)不斷。“泛巴爾干主義”在北馬其頓與黑山泛濫，科索沃與塞爾維亞之間曠日持久的沖突等，這些都是西巴爾干地區(qū)難以解決的棘手問題。2018年和2019年科索沃與塞爾維亞兩國關于領土交換的討論已經(jīng)陷入僵局，領土交換的問題已經(jīng)不再屬于討論范圍之內，因此導致該地區(qū)的沖突氛圍愈發(fā)加劇[14]。第三，西巴爾干地區(qū)的權力結構發(fā)生了新的變化。歐盟官員以及相關學者的觀點一致認為，俄羅斯、中國和土耳其在西巴爾干地區(qū)的影響力增強是歐盟目前面臨的最大挑戰(zhàn)。一方面，隨著外部力量在西巴爾干地區(qū)的經(jīng)濟和政治活動日益活躍，可能影響該區(qū)域的安全和穩(wěn)定；另一方面，外部力量對西巴爾干國家政府的政治支持直接導致了西巴爾干國家的民主倒退。更重要的是，外部國家對西巴爾干國家的經(jīng)濟投資，譬如中國政府的一帶一路倡議，極大地提高了其在西巴爾干國家的影響力。這些國家在經(jīng)濟和其他方面發(fā)揮著積極作用，改變了西巴爾干地區(qū)最初的權力結構，使得歐盟在該地區(qū)的影響力與話語權大不如前。此外，更大的挑戰(zhàn)來自于這些外國力量對西巴爾干國家的關注以及支持使得西巴爾干國家在發(fā)展方向上有了更多的選擇余地[15]。塞爾維亞領導人曾經(jīng)公開表示，西巴爾干國家的發(fā)展不能僅僅只依靠其歐洲鄰國，同時也需要考慮全世界所有可能的合作伙伴。塞爾維亞允許俄羅斯接管其能源部門，并且還購買了俄羅斯的 S-400和 Pantsir S1防空導彈系統(tǒng)，并邀請俄羅斯定期舉行軍事演習[16]。西巴爾干地區(qū)某些國家有可能會改變其地緣政治取向，這顯然是歐盟無法接受的。

(二)歐盟西巴爾干擴大戰(zhàn)略的調整

在歐債危機有所緩和之后，歐盟重新關注起西巴爾干的擴大進程。歐盟意識到，在自己自顧不暇之際，外部大國則加強了與西巴爾干地區(qū)的聯(lián)系與合作，導致歐盟在該地區(qū)的影響力嚴重下降。而入盟的一再遲滯，使西巴爾干國家倍感失望，開始考慮可能的替代方案。有媒體因此警告說，歐盟正在將西巴爾干國家推向其他國家。為此，歐盟展開了補救和變革措施，重新關注西巴爾干地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及國家入盟問題。其主要內容如下：

第一，“柏林進程”共識與2015年擴大戰(zhàn)略。

2014年8月，在德國的主導下于柏林舉辦了“西巴爾干經(jīng)濟論壇”，從而開啟了“柏林進程”(Berlin Process)。默克爾在會上強調，“巴爾干屬于歐洲”，“全力支持巴爾干國家加入歐盟”。論壇提出在2015-2017年要致力于解決三大問題，即希臘和馬其頓的國名之爭、塞爾維亞和科索沃的關系正常化以及波黑內部機制問題?！鞍亓诌M程”在一定程度上為歐盟與西巴爾干國家之間的關系注入了活力。自2014年到2021年，歐盟持續(xù)召開了八屆由歐盟成員國和西巴爾干國家共同參與的西巴爾干峰會(Western Balkan Summit)。在每屆峰會上，歐盟都依據(jù)“柏林進程”(Berlin Process)的基本共識，對西巴爾干地區(qū)的經(jīng)濟、政治、社會、安全以及睦鄰關系等問題提出相應的改革措施和意見。“柏林進程”以推動西巴爾干各國加速改革、強化地區(qū)合作和發(fā)展經(jīng)濟為核心目標。首先，歐盟明確提出了所有西巴爾干國家只要達到入盟標準就可以加入歐盟，確認西巴爾干地區(qū)的未來屬于歐洲，給西巴爾干國家指明方向。其次，歐盟強調西巴爾干國家必須著手解決睦鄰關系問題。西巴爾干地區(qū)的民族組成十分復雜，由于歷史原因矛盾不斷。有效解決民族問題、宗教問題、邊界問題等，創(chuàng)建和諧睦鄰關系是柏林進程極其重要的一項內容。再次，歐盟要求西巴爾干國家必須進行政治體制改革。各國需要在打擊腐敗、完善法律體系以及堅持司法獨立方面做出積極改革。最后，歐盟要求西巴爾干國家必須對本國經(jīng)濟體制，以及市場法律制度進行徹底的改革，[17]歐盟將給予充分的支持以改善該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢的問題。

“柏林進程”啟動后，歐盟以此為基礎，對西巴爾干地區(qū)的擴大戰(zhàn)略進行了積極的調整。2015年，時任歐盟委員會主席讓·容克開啟了歐盟西巴爾干擴大戰(zhàn)略的改革，推出了“歐盟中期戰(zhàn)略”。在該戰(zhàn)略中，歐盟強調這是一項針對歐洲和平、安全與穩(wěn)定的投資[18]。首先，在經(jīng)濟領域歐盟將為候選成員國提供更多的貿(mào)易機會。對于西巴爾干地區(qū)而言，經(jīng)濟問題一直是困擾其發(fā)展的主要因素。歐盟增加對西巴爾干地區(qū)的經(jīng)濟援助，為該地區(qū)國家具有了克服困難發(fā)展經(jīng)濟的動力。其次，歐盟更加強調西巴爾干地區(qū)的和平與穩(wěn)定是加入歐盟的重要前提，對西巴爾干國家之間建立睦鄰關系以及區(qū)域合作問題的解決提出了針對性的方案。最后，為了促進西巴爾干國家民主化進程，歐盟提出了相應的民主改革措施以及發(fā)展目標，并強調完成民主轉型是入盟的基本門檻。

第二，2018年歐盟擴大戰(zhàn)略與保證更可信的入盟前景。

2018年，歐盟委員會頒布了新的擴大戰(zhàn)略文件——《西巴爾干:入盟前景可信 加強與歐盟聯(lián)系》。在新戰(zhàn)略中，歐盟對擴大的意義以及過去的擴大政策進行了總結和反思。首先，文件再次強調歐盟必須堅持對西巴爾干地區(qū)的擴大政策，“歐洲理事會重申其對西巴爾干屬于歐洲的觀點的明確支持，并且將歡迎且支持西巴爾干地區(qū)面向歐盟的改革政策。”其次，歐盟認為，盡管擴大經(jīng)歷了多年的停滯期，但擴大戰(zhàn)略對于歐盟自身和西巴爾干地區(qū)都有著不可替代的作用和意義。經(jīng)濟上，擴大政策為西巴爾干地區(qū)帶來了大量歐盟企業(yè)的投資，短期內極大地拉動了該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。同時歐盟為西巴爾干國家提供了巨額的經(jīng)濟支援，為解決這些國家長期存在的經(jīng)濟問題和結構性矛盾起到了積極的作用。政治上，在擴大政策推動下，西巴爾干國家的民主改革也取得了較大的成效，各國的民主政治水平有了明顯提高。再次，新文件承認西巴爾干國家在歐盟過去擴大戰(zhàn)略中的參與程度沒有達到預期。其根本原因在于，過去的歐盟擴大戰(zhàn)略，沒有給予西巴爾干國家加入歐盟的足夠信心，而且入盟的落腳點過分關注在民主、人權問題的改革方面，導致該地區(qū)多數(shù)國家很難“夠格”。長久的失望，讓西巴爾干國家產(chǎn)生了不信任感，對于加入歐盟也失去了過往的渴求。歐盟基于對自身擴大政策的反思，轉而開始注重基礎改革和強調睦鄰友好，以恢復西巴爾干國家的信任并增強西巴爾干國家的參與程度，這是2018年擴大戰(zhàn)略中最為關鍵的要素[19]。

第三，2020歐盟擴大戰(zhàn)略與強化入盟進程。

2019年新一屆歐盟委員會主席馮德萊恩上臺后，基于歐盟在西巴爾干地區(qū)影響力不斷下降的嚴峻現(xiàn)實，著手推出了新的擴大戰(zhàn)略。2020年歐盟擴大戰(zhàn)略的定位是“強化西巴爾干國家的入盟進程”。馮德萊恩將西巴爾干地區(qū)視為“地緣政治歐洲”的重要組成部分[20]，認為歐盟擴大戰(zhàn)略的本質是一種地緣戰(zhàn)略投資，從而把西巴爾干半島的戰(zhàn)略地位提升到前所未有的高度。新戰(zhàn)略著重強調了三點內容：一是再次重申推動西巴爾干國家加入歐盟的決心；二是向西巴爾干國家承諾將積極對擴大政策進行必要改革并且加速擴大進程；三是歐盟將進一步加強與西巴爾干國家的廣泛合作與接觸。新的歐盟委員會期待通過改革后的擴大戰(zhàn)略，創(chuàng)造讓歐盟與西巴爾干國家互相信任的合作環(huán)境[21]，展現(xiàn)出歐盟對西巴爾干地區(qū)擴大的新的愿景和目標。

(三)歐盟西巴爾干擴大戰(zhàn)略的主要變化

分析歐盟最具代表性的兩個擴大戰(zhàn)略——2018擴大戰(zhàn)略和2020擴大戰(zhàn)略，相較于最初的歐盟擴大戰(zhàn)略，其政策有了較大的調整和變化。

第一，在法治與基本權利的改革方面，歐盟對西巴爾干各國的定位更為清晰與明確。首先，歐盟要求西巴爾干各國采取更為徹底的改革，必須建立起預防腐敗的司法框架，建立一個對腐敗行為進行問責的公平司法系統(tǒng)。其次，歐盟強調西巴爾干各國必須堅持歐盟基本價值觀念，保護少數(shù)群體合法權益，禁止民族歧視。最后，歐盟要求西巴爾干各國需要確保民主體制的規(guī)范運行以保護公民的基本權益。言論和媒體自由、多元化是民主制度的基礎，西巴爾干各國雖然都頒布了相關法律、政策以保護公民合法權益，但在實踐中貫徹并落實憲法規(guī)定的基本權利仍然充滿挑戰(zhàn)，需要進一步強化民主化的改革進程。

第二，在經(jīng)濟層面，歐盟為西巴爾干國家重新制定了新的經(jīng)濟改革政策。2018年擴大戰(zhàn)略指出，“該區(qū)域內的經(jīng)濟體系存在著許多結構性弱點，包括市場機制僵化、生產(chǎn)力低下、融資渠道有限、產(chǎn)權不明確以及監(jiān)管環(huán)境復雜，導致其競爭力低下且失業(yè)率攀升?！?因此，歐盟明確要求西巴爾干國家必須對其經(jīng)濟體制進行一系列結構性改革，多途徑提升市場流動性，以實現(xiàn)經(jīng)濟健康、持續(xù)增長。在2020年擴大戰(zhàn)略中，歐盟對西巴爾干各國的經(jīng)濟運行情況進行了詳盡分析。得出的結論是，西巴爾干地區(qū)具有尚未開發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿途哂袛U大區(qū)域內經(jīng)濟合作與貿(mào)易的巨大空間。由于新冠疫情的沖擊，該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)嚴重衰退。因此，在2020年擴大戰(zhàn)略中歐盟重點提出為西巴爾干地區(qū)注入新資金，擴大對西巴爾干地區(qū)的商業(yè)投資和經(jīng)濟援助，以幫助西巴爾干國家渡過難關，促進經(jīng)濟恢復和發(fā)展。

第三，2018年擴大戰(zhàn)略提出了具體而明確的“六大旗艦倡議”(Six Flagship Initiative)。(1)加強法治的三個目標，即更有效的司法改革、為執(zhí)法提供更有針對性的技術援助以及加強對基本權利的支持。加強西巴爾干國家與歐盟司法和內務機構的合作，共同打擊腐敗和有組織犯罪。(2)強化該地區(qū)對移徙和安全治理的參與，和歐盟一起密切合作，共同應對安全威脅。西巴爾干國家與歐洲網(wǎng)絡犯罪中心簽署了預防有組織犯罪與反恐的合作協(xié)議。在移民問題上，歐盟委員會與相關歐盟機構以及國際組織合作，幫助西巴爾干國家建立合理有效的移民管理系統(tǒng)。(3)支持西巴爾干地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略的實施。在新冠病毒全球流行的背景下，歐盟通過國際金融機構向西巴爾干地區(qū)提供了4.55億歐元的經(jīng)濟援助，幫助西巴爾干地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇。此外，歐盟還在教育、保健、就業(yè)等其他方面為西巴爾干國家提供了一系列援助。(4)促進區(qū)域互聯(lián)互通，加強歐盟國家與西巴爾干地區(qū)在能源和交通領域的聯(lián)系，以推動經(jīng)濟一體化。(5)制訂建設數(shù)字化歐洲和發(fā)展西巴爾干基礎設施的方案。(6)繼續(xù)促進西巴爾干地區(qū)各國之間的友好睦鄰關系，通過和國際機構合作對西巴爾干地區(qū)歷史遺留問題進行調解。

第四，針對備受詬病的“入盟遲滯”問題，新的擴大戰(zhàn)略采取了加速西巴爾干各國入盟進程的新舉措。其一在2020年擴大戰(zhàn)略中確認了塞爾維亞與黑山的入盟前景，歐盟將于2025年接納兩國正式加入。其二，歐盟總務委員會決定開啟與阿爾巴尼亞和北馬其頓的入盟談判。其三，歐盟總務委員會同意歐盟委員會關于波斯尼亞和黑塞哥維那申請加入歐盟的建議，歐盟將向兩國提供全面的入盟改革指導。其四，對于科索沃，盡管由于選舉期延長和兩次政府更迭致使改革進程受到影響，但歐盟仍然沒有放棄，在文件中表達了對科索沃加入歐盟的期望。總之，2020年擴大戰(zhàn)略對于入盟進程的強化，不僅加快了西巴爾干各國的入盟談判進程，同時也為西巴爾干各國打上了一支強心劑，使它們重拾入盟的信心。

第五，歐盟下力氣推進西巴爾干各國解決分歧，維護友好睦鄰關系，創(chuàng)造一個穩(wěn)定安全的地區(qū)環(huán)境。歐盟呼吁西巴爾干各國積極參與區(qū)域合作，加快區(qū)域一體化進程。歐盟強調針對歷史遺留問題、爭議性問題，西巴爾干各國必須通過友好溝通、平等協(xié)商的方式和平解決，并將協(xié)助西巴爾干各國解決睦鄰問題置于首要位置。同時，歐盟積極推動西巴爾干諸國在能源、基礎設施和數(shù)字領域的互聯(lián)互通，增強巴爾干地區(qū)整體競爭力，為未來西巴爾干地區(qū)經(jīng)濟一體化創(chuàng)造條件。

上述這些變化，表明歐盟不僅有意愿而且有決心持續(xù)推進巴爾干地區(qū)的穩(wěn)定、安全和繁榮，并最終實現(xiàn)吸納其加入歐盟。這向西巴爾干國家傳遞出了堅定而清晰的信息,即它們的入盟前景絕對可期。

三、歐盟西巴爾干擴大戰(zhàn)略變化的特點

綜上所述，隨著歐盟和巴爾干國家內外情勢的變化，歐盟對西巴爾干地區(qū)的擴大戰(zhàn)略也在不斷做出相應的調整和改變。在過去的6年時間里，歐盟連續(xù)頒布了2015年、2018年和2020年三個擴大戰(zhàn)略文件。從三份文件的具體內容來看，歐盟的擴大戰(zhàn)略表現(xiàn)出如下特點。

(一)越來越強調入盟可信的前景

綜合分析歐盟三個擴大戰(zhàn)略文件，可以發(fā)現(xiàn)歐盟對西巴爾干的擴大政策越來越強調“前景可信”。2018年歐盟擴大戰(zhàn)略的主旨是“建立更可信的擴大前景與加強歐盟與西巴爾干半島的接觸”。在2020年的擴大政策中，“更可信”的目標成為新一屆歐盟委員會的政策重點。“歐盟委員會將進一步強化入盟進程，使其更可預測、更可信、更有活力，并受到更強有力的政治指導”。提高西巴爾干國家對歐盟擴大戰(zhàn)略的可信度，最初目的是為了促使該地區(qū)國家迅速和歐盟建立緊密的聯(lián)系，激發(fā)巴爾干國家民眾對“歐盟理想”的熱情和向往，為擴大戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造條件。容克表示：“如果我們希望我們的鄰國更加穩(wěn)定，那么我們必須保證為西巴爾干國家提供一個更為可信的擴大前景?！盵22]而2018年之后，歐盟擴大戰(zhàn)略文件一再重申“可信的前景”則具有針對性的因素。在擴大進程停滯期間，西巴爾干國家內部出現(xiàn)了許多關于加入歐盟的負面聲音，歐盟的信譽和西巴爾干國家公民對歐盟的信任都出現(xiàn)了嚴重危機。根據(jù)報告顯示，塞爾維亞人民對加入歐盟的態(tài)度發(fā)生了重大變化。在2009年，有接近62% 的塞爾維亞公民支持國家加入歐盟。但到2014年支持塞爾維亞加入歐盟的公民人數(shù)下降到48%[23]。西巴爾干半島國家對加入歐盟都彌漫著失望的情緒。因此，為了恢復歐盟在西巴爾干國家的信譽和影響力，歐盟2018年擴大戰(zhàn)略正式確定了塞爾維亞和黑山的入盟時間，同時也為其他候選國明確了一個更可信的談判進程。在2020年歐盟擴大戰(zhàn)略中，盡管阿爾巴尼亞和北馬其頓在經(jīng)濟、法律和其他改革方面仍然存在差距，但歐盟委員會還是同意啟動與這兩個國家的入盟談判。歐盟對西巴爾干半島擴大戰(zhàn)略越來越強調可信的前景，是歐盟重新提升其在西巴爾干國家信譽和影響力而不得不為之的舉措，確定具體的入盟日期以及加速談判是歐盟用行動重申對其擴大進程的承諾。

(二)越來越清晰的地緣戰(zhàn)略目標

在2020年歐盟擴大戰(zhàn)略中，歐盟將西巴爾干半島的擴大戰(zhàn)略直接定義為“地緣戰(zhàn)略投資”。相較于之前的文件，這是一個非常大的改變。2015年擴大戰(zhàn)略基本沒有涉及任何與地緣政治的相關內容，而2020年擴大戰(zhàn)略文件明確表示“這是一項基于共同價值觀的穩(wěn)定、強大和統(tǒng)一的歐洲的地緣戰(zhàn)略投資。”一直以來，歐盟在西巴爾干地區(qū)的擴大戰(zhàn)略主要追求實現(xiàn)該地區(qū)持久的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。2020年的歐盟文件不僅重申了西巴爾干地區(qū)是歐洲不可分割的一部分的觀點，同時突出強調了歐盟擴大戰(zhàn)略是一項旨在維護歐盟自身利益的戰(zhàn)略投資。這一強調具有地緣政治的典型特征，目的是確保西巴爾干國家奉行親歐洲政策，以歐盟為導向，在政治、安全、經(jīng)濟等方面徹底融入歐盟，并遏制第三方勢力在該地區(qū)的影響。馮德萊恩上臺后明確表示，歐盟將西巴爾干國家的入盟視為絕對優(yōu)先考慮的事項，西巴爾干半島在任何情況下都不應該求助于外部其他國家，并且必須確保西巴爾干國家不能用外國投資取代歐盟的投資。2020年新的歐盟擴大戰(zhàn)略定義為地緣戰(zhàn)略投資符合歐盟地緣政治利益，對確保歐盟在西巴爾干地區(qū)的政治影響力和經(jīng)濟利益具有重要意義。

(三)越來越務實的一體化舉措

比較歐盟對西巴爾干地區(qū)不同時期的擴大戰(zhàn)略，另一突出特點就是變得越來越務實。在過去的擴大戰(zhàn)略中，歐盟更多地關注這些國家民族、宗教、領土完整等問題以及在人權、法律制度等方面的改革進程，而在經(jīng)濟、民生和教育方面歐盟反而沒有向西巴爾干國家提供切實有效的幫助，西巴爾干國家從歐盟獲得的現(xiàn)實利益也不多。這種情況在2018年和2020年的歐盟擴大戰(zhàn)略中出現(xiàn)了明顯的變化，歐盟努力使擴大戰(zhàn)略變得更加務實，文件提出了具體有效的指導方針和改革建議。2018年文件將發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和解決高失業(yè)率視為西巴爾干國家改革的優(yōu)先目標，重點強調向西巴爾干提供充分的指導和援助。在2020年文件中，歐盟明確將在經(jīng)濟、教育、安全、醫(yī)療保健等領域為西巴爾干國家提供切實可行的改革計劃以及必要的支持。新冠疫情導致西巴爾干國家經(jīng)濟嚴重受挫，人民生活水平急劇下降，歐盟承諾將盡力幫助西巴爾干地區(qū)解決疫情所帶來的負面影響。這些具體舉措，表明在歐盟新的擴大戰(zhàn)略中，開始“正視和解決問題”，越來越務實。根據(jù)2020年歐盟援助方案 III(Instrument for Pre-Accession Assistance III)報告，歐盟6年時間里向西巴爾干地區(qū)提供的援助總額達到了141.62億歐元，超出前一階段的128億歐元[24]?？傊?，務實導向和直接解決問題成為歐盟對西巴爾干半島擴大戰(zhàn)略的顯著特征。

自20世紀50年代“六國小歐洲”開始，擴大一直是歐盟發(fā)展的主旋律之一。歐盟致力于通過不斷吸收新的成員國，以最終實現(xiàn)“大歐洲”一體化的終極目標。西巴爾干地區(qū)作為東西歐聯(lián)系的大陸橋，一直被歐盟認定為自己的傳統(tǒng)"勢力范圍",是具有重要地緣政治經(jīng)濟意義的地區(qū)，是歐洲一體化進程重要的組成部分。因此，自冷戰(zhàn)結束后，歐盟一直致力于發(fā)展與西巴爾干半島的關系，通過制訂對西巴爾干地區(qū)的擴大戰(zhàn)略，積極推動該地區(qū)國家融入歐盟。然而，這一擴大之路并不順利，并出現(xiàn)多年的停滯狀況。面對西巴爾干國家對入盟的擔憂和失望，以及外部力量在該地區(qū)的影響不斷上升，為扭轉不利局面，歐盟對西巴爾干擴大戰(zhàn)略進行了一系列的調整。在歐盟的擴大史上，西巴爾干地區(qū)是其歷時最長、困難最多的一次擴大，其中不少經(jīng)驗和教訓值得總結。總體而言，歐盟對西巴爾干國家的擴大戰(zhàn)略正在朝著一個更積極、更務實的方向發(fā)展，盡管該地區(qū)的入盟之路仍面臨諸多障礙，但未來無疑會平順一些。畢竟，一個和平、穩(wěn)定和發(fā)展的西巴爾干，才符合歐盟地緣戰(zhàn)略投資的期望。