張賽群

（華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

歸難僑是歸僑和難僑（主要因他國排華回國）的合稱。貧困歸難僑幫扶是我國扶貧工作的特殊組成部分，解決貧困歸難僑問題不僅有助于小康社會的全面實(shí)現(xiàn)，對于進(jìn)一步凝聚僑心僑力、改善我國的國際形象也具有重要的意義。當(dāng)前，對于貧困歸難僑救助問題，如金[1]、廖金龍[2]、劉國福[3]、張晶瑩[4]、熊志靈[5]等學(xué)者主要從歷史的角度對國家的歸難僑安置過程及其相關(guān)政策進(jìn)行了關(guān)注，劉國福等研究者還關(guān)注其現(xiàn)實(shí)權(quán)利保障問題，這些研究成果對我們了解貧困歸難僑的歷史成因、早期安置救助政策具有重要的意義，但學(xué)界對安置后貧困歸難僑的幫扶少有專門研究。

福建是中國重點(diǎn)僑鄉(xiāng)，也是歸難僑安置較為集中的省份。其歸難僑主要因20 世紀(jì)50-70 年代馬來亞、印尼、越南等東南亞國家和地區(qū)排華成批回國，此后也有零星歸僑，如2006、2007 年因湯加、東帝汶動亂而被迫回國的僑胞。至2009 年底，全省共有歸難僑65 307 人，其中集中安置在華僑農(nóng)場18 490 人，散居各市、縣46 817 人。散居貧困歸難僑有5 636 人，占散居歸難僑總數(shù)12%[6]16。本文以福建省為例對新中國貧困歸難僑幫扶及其特征進(jìn)行初步分析。

一、新中國福建省貧困歸難僑幫扶歷程

自20 世紀(jì)50 年代初至今，福建省貧困歸難僑幫扶已歷經(jīng)70 載。伴隨著國情、僑情和國內(nèi)扶貧整體規(guī)劃的變化，福建省貧困歸難僑幫扶大致經(jīng)歷了以下幾個階段。

（一） 新中國建立初期：邊安置邊幫扶

從1952 年起，福建省開始大規(guī)模接受和安置來自東南亞國家和地區(qū)的歸難僑。這批歸難僑多倉促回國，又經(jīng)長途跋涉，其安置過程本身可視為一個救濟(jì)的過程，國家為此耗費(fèi)了較多的財力和物力。如20 世紀(jì)50 年代初福建省在安置馬來亞歸難僑時，對于有家可歸的，分給其土地，并發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，幫助他們解決生產(chǎn)生活難題；無家可歸的，協(xié)助其就業(yè)，或撥款興建華僑農(nóng)場和工廠予以安置。到1959 年9 月底，福建省撥款132 萬元興辦常山、北硿華僑農(nóng)場及福州華僑塑料廠，福建省華僑事務(wù)委員會（以下簡稱省僑委） 還資助福州、廈門、泉州等地興辦15 個工廠企業(yè)安置歸難僑，撥款10 余萬元補(bǔ)助各地歸僑、僑眷興辦手工業(yè)生產(chǎn)合作社。之后因1959 年底印尼排華，福建省又撥款2 000 多萬元和大批建筑材料，擴(kuò)建、新建華僑農(nóng)場和工廠[7]252。可以說，各級政府為安置歸難僑投入甚多，最終為他們提供了一個安身立命之所。

對于安置后的貧困歸難僑，相關(guān)部門也一直很關(guān)注。其中，對有勞動能力者，1953 年中央華僑事務(wù)委員會副主任廖承志表示要“貫徹積極的生產(chǎn)自救的方針，摒除單純的救濟(jì)觀點(diǎn)”，并要求各地僑務(wù)機(jī)構(gòu)組織歸難僑發(fā)展生產(chǎn)，共同克服困難[8]165。而成立于1950 年11 月的福建省僑委也于1952 年增設(shè)生產(chǎn)救濟(jì)科。此后，對于缺乏生產(chǎn)資金與生產(chǎn)資料的貧困歸難僑，福建省給予低息或無息貸款扶持，并適當(dāng)延長貸款期限；對那些鰥寡孤獨(dú)、無依無靠或缺乏勞動力的貧困歸難僑，初期主要按一般貧困群體的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)定期救濟(jì)，1962 年內(nèi)務(wù)部《關(guān)于適當(dāng)提高散居在城市和農(nóng)村的歸國華僑的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》下發(fā)后，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)略高于當(dāng)?shù)厣鐣щy戶[9]1247；對遭受天災(zāi)人禍的歸僑，發(fā)放臨時補(bǔ)助。這些工作在各地僑務(wù)部門成立前由民政等部門負(fù)責(zé)，僑務(wù)部門設(shè)立后主要由僑務(wù)部門負(fù)責(zé)。全省救助情況，有據(jù)可查的包括：1955-1956 年歸僑僑眷救災(zāi)款8.5 萬元，1950-1958 年間生產(chǎn)救濟(jì)款275 萬元[7]252。

除政府救濟(jì)外，海外僑胞也向貧困歸難僑伸出援手。尤其是在1959 年開始的國家經(jīng)濟(jì)困難時期，歸僑僑眷生活普遍艱難，不少海外僑胞購買糧油等物資接濟(jì)家鄉(xiāng)親友，使得此期福建省糧油等物資進(jìn)口激增。如1961 年至1963 年上半年，福建全省進(jìn)口糧油食品10 萬余噸[10]。而1959 年全國進(jìn)口的糧食不超過萬噸。還有一些僑胞購買化肥等生產(chǎn)物資支持家鄉(xiāng)生產(chǎn)，如1960 年福州晉安區(qū)新店鎮(zhèn)盤石村港胞馬元潤、馬元琰兄弟寄回2 500 斤化肥[11]77；安溪縣官橋鎮(zhèn)蓮兜美村僑胞林先生也進(jìn)口化肥支持家鄉(xiāng)親人發(fā)展生產(chǎn)[12]147。他們的資助在一定程度上緩解了特殊時期家鄉(xiāng)親友的生活、生產(chǎn)難題。

總之，新中國建立初期福建省不僅對貧困歸難僑予以安置，而且區(qū)分有無勞動能力予以分類幫扶，這種精神既符合黨和政府自力更生的治國原則，迎合其時國內(nèi)正轟轟烈烈開展的生產(chǎn)合作化運(yùn)動，也符合扶貧工作的發(fā)展要求。遺憾的是，此期頻繁開展的國內(nèi)政治運(yùn)動擾亂了我國貧困歸難僑幫扶進(jìn)程。如1958 年“大躍進(jìn)”運(yùn)動開始后，各地曾一度取消或降低歸難僑補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。尤其是“文革”開始后，僑務(wù)工作受到嚴(yán)重沖擊，福建省歸難僑救濟(jì)工作無法正常開展。

（二） 改革開放初期：幫扶的恢復(fù)與革新

20 世紀(jì)70 年代中后期越南開始排華，由此產(chǎn)生了大量的印支難民。為安置這批難僑，從1978 年至1985 年底，福建省安排安置費(fèi)5 852 萬元，難民生活補(bǔ)助費(fèi)949 萬元；國家下?lián)芙觾S專項(xiàng)基建投資2 862 萬元，還有大量接僑用專項(xiàng)物資[7]252-253；由于這批歸僑的國際難民身份，聯(lián)合國難民署和世界糧農(nóng)組織也對福建省難民安置點(diǎn)給予援助，有據(jù)可查的包括：1980-1990 年聯(lián)合國難民署援助627.65 萬美元，世界糧食計劃署1982-1984 年援助價值388.4萬美元的物資[7]254。此后，我國無大規(guī)模的安置難僑行為，相關(guān)政策表述中也多用“歸僑”一詞。這也表明我國有意讓這些歸難僑完全融入當(dāng)?shù)?，故而特意淡化其“難民”身份。

與此同時，伴隨著僑務(wù)領(lǐng)域的撥亂反正，福建省也恢復(fù)了對貧困歸僑的定期生活補(bǔ)助和臨時救助。1979-1988 年，全省共發(fā)放貧困歸僑生活困難補(bǔ)助款281 萬元[7]255。其救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，1982 年民政部等部門要求予以“適當(dāng)照顧”。實(shí)踐中，20 世紀(jì)80 年代福建省僑務(wù)部門曾先后兩次提高貧僑生活定期補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[13]33。另根據(jù)商業(yè)部、國僑辦1982 年《關(guān)于回國定居農(nóng)村的歸僑糧、油供應(yīng)辦法的通知》，福建各地農(nóng)村貧困歸僑得以參照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)，由國家糧食部門供應(yīng)糧油[12]146。

在發(fā)放生活補(bǔ)助的同時，對于貧困歸僑問題，1984 年國僑辦再次強(qiáng)調(diào)要克服單純救濟(jì)思想，重在“扶志”“扶本”[14]134-147。而福建省也積極響應(yīng)中央開發(fā)式扶貧號召，對有勞動力的貧困歸僑，采取協(xié)助其就業(yè)、扶持發(fā)展生產(chǎn)等辦法幫助他們脫貧。為此，省僑辦設(shè)立歸僑生產(chǎn)自救無息貸款專項(xiàng)資金，1979-1988 年發(fā)放無息貸款164 萬元，在全省各地扶持歸僑創(chuàng)辦50 個企業(yè)[7]255。可見，與前期相比，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，此期生產(chǎn)幫扶較前期有較大突破。各地僑務(wù)部門也從政策、資金、技術(shù)等方面扶持貧困歸僑發(fā)展生產(chǎn)。與此同時，以安置歸難僑為主要使命的華僑農(nóng)場因?yàn)樯鐣?fù)擔(dān)重等原因，經(jīng)濟(jì)效益普遍不佳。在1984 年中央決定開展國企改革的精神明確后，次年國務(wù)院決定對國營華僑農(nóng)場進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，財政部也決定從1985 年起，免除國營華僑農(nóng)（林） 場、工廠五年內(nèi)的多項(xiàng)稅收。此后，福建省開始積極推動農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體制改革，調(diào)整農(nóng)場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，剝離其社會性事務(wù)，以此解決農(nóng)場歸難僑發(fā)展整體滯后問題。1990 年福建部分華僑農(nóng)場遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害，財政部和國務(wù)院撥給救災(zāi)款、生活補(bǔ)助款近300 萬元。而至1989 年，全省歸僑貧困戶19 400 多戶，已有11 022 戶脫貧，脫貧率56.6%[7]255-262。

這一時期海外僑胞的救助得以恢復(fù)，并出現(xiàn)了專門的貧僑幫扶基金。如在福清，80 年代中期僑胞捐資100 萬元設(shè)立福清貧僑基金會和王賢霖濟(jì)助貧僑基金會。成立后一年內(nèi)，兩個基金會發(fā)放無息貸款2000 多元，救濟(jì)款6200 多元，200 多貧困僑戶受益[10]。

與前期相比，這一時期同樣有接僑和安置歸難僑的任務(wù)，也恢復(fù)了對貧困歸僑生活上“適當(dāng)照顧”和生產(chǎn)扶助的做法，還出現(xiàn)了依靠農(nóng)場改革整體性解決集中安置歸僑貧困問題的新思路。這種思路與20 世紀(jì)80 年代中期國家大力推行的政企改革和區(qū)域扶貧開發(fā)戰(zhàn)略是一致的，有助于解決大面積貧困問題。而在僑界幫扶下，專門的貧僑基金得以設(shè)立，一些貧困歸僑因而獲得來自社會的持續(xù)幫扶。

（三） 1990-2005：幫扶逐漸制度化

1990 年《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》（2000 年修改，以下簡稱《保護(hù)法》） 通過，為貧困歸僑僑眷幫扶提供了法律依據(jù)。此后，伴隨著國家層面各項(xiàng)社會保障制度的日益健全，貧困歸僑幫扶日益制度化。而且，鑒于歸僑致貧通常有家庭因素，其脫貧也需要整個家庭齊心協(xié)力，此后貧困歸僑生產(chǎn)幫扶優(yōu)待政策延伸至僑眷。

對于無勞動能力且無經(jīng)濟(jì)來源的貧困歸僑，1992 年福建省《保護(hù)法》實(shí)施辦法明確要求各地政府和相關(guān)部門采取措施，切實(shí)保障他們的基本生活。為此，1993 年福建省僑辦、省民政廳發(fā)出《關(guān)于做好鰥寡孤獨(dú)年老歸僑生活困難照顧的通知》，要求將全省符合五保條件的散居農(nóng)村老歸僑納入五保供養(yǎng)體系，僑務(wù)部門再予以適當(dāng)補(bǔ)助。據(jù)此，全省600余名鰥寡孤獨(dú)老歸僑的基本生活得到保障。而自1997 年城市低保制度實(shí)施后，次年福建省要求各地將農(nóng)村歸僑特困戶納入當(dāng)?shù)氐捅?。各地也遵照?zhí)行。如福州市2002 年已將臺江、倉山等城區(qū)以及連江、閩侯等縣的貧僑納入低保，2004 年又將福清江鏡、東閣2 個華僑農(nóng)場的貧僑納入低保[15]213。五保和低保制度的相繼實(shí)施，標(biāo)志著福建省貧困歸僑的幫扶進(jìn)入制度化保障時期。

對于有（一定） 勞動能力的貧困歸僑，各級僑辦在保障其基本生活所需的同時，也以無息貸款、創(chuàng)業(yè)扶持等措施引導(dǎo)他們發(fā)展生產(chǎn)。至20 世紀(jì)90年代初，經(jīng)福建省僑辦無息貸款扶持的4714 戶貧困歸僑，有3037 戶脫貧，占比64.4%[16]67-68。1995 年福建省還出臺《鼓勵歸僑僑眷興辦企業(yè)的若干規(guī)定》，給予歸僑僑眷創(chuàng)辦企業(yè)以稅費(fèi)優(yōu)待。盡管此規(guī)定因2001 年中國入世而于次年廢止，但此規(guī)定仍使一些歸僑、僑眷得以借助海外僑胞的資金、技術(shù)等脫貧致富。這之后，2006 年福建省修訂的《保護(hù)法》實(shí)施辦法將扶持貧困歸僑就業(yè)和發(fā)展生產(chǎn)確定為地方政府的職責(zé)要求，并對如何開展幫扶工作提供了工作指引。此后，各地對貧困歸僑的生產(chǎn)幫扶工作十分盡心，并從政策、資金、技術(shù)、信息、就業(yè)等方面給予扶持。各地僑聯(lián)還開展了“一幫一”活動，僑聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)帶頭確認(rèn)幫扶對象。這種結(jié)隊幫扶有助于明確幫扶責(zé)任，也有助于深入了解歸僑的致貧原因和脫貧需求，進(jìn)而有針對性地開展幫扶。另貧困歸僑子女教育關(guān)乎貧困的代際傳遞，因此，教育扶貧受到政府的重點(diǎn)關(guān)注。

值得一提的是，此期的幫扶資金更加常態(tài)化和制度化。如從1999 年起，福建省財政每年安排130萬元散居歸難僑補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。2001 年起南平市出臺政策給予該市貧困歸僑每月150 元的生活固定補(bǔ)助，高于當(dāng)?shù)刎毨丝诿吭?0-110 元不等的補(bǔ)助水平[17]188。之后，寧德、廈門、福州、泉州等地也有類似舉措。

（四） 2006-2012 年：分類幫扶

這一時期福建省對集中安置歸僑和散居貧困歸僑采取分類幫扶的辦法，分別出臺政策予以解決。

對于華僑農(nóng)場的集中安置歸僑，國家傾向于將其發(fā)展問題與農(nóng)場發(fā)展問題捆綁在一起思考，主要通過解決其社保問題來解決其基本生活保障問題，同時并將此作為農(nóng)場改革遺留問題一攬子解決。2006 年國務(wù)院決定對國有農(nóng)場進(jìn)行稅費(fèi)改革，2007年出臺《推進(jìn)華僑農(nóng)場改革和發(fā)展意見》，對農(nóng)場職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、就業(yè)培訓(xùn)、勞動關(guān)系處理等提出了改革要求。同樣是在2006 年，福建省著手解決華僑農(nóng)場的發(fā)展問題。這一年，省政府不僅積極響應(yīng)國務(wù)院農(nóng)場稅費(fèi)改革的精神，給予省內(nèi)華僑農(nóng)場稅費(fèi)優(yōu)待，而且還出資1351 萬余元，為1291名未參?；蛑袛嗬U費(fèi)職工辦妥基本養(yǎng)老保險參保續(xù)保手續(xù)[18]。次年國務(wù)院農(nóng)場改革意見出臺后，福建省也出臺相關(guān)意見，以更大力度推進(jìn)農(nóng)場歸難僑的社保、醫(yī)保、住房、土地確權(quán)、歷史欠債等重大發(fā)展問題。如2008 年福建省投入1.4 億余元，將全省華僑農(nóng)場職工全部納入基本醫(yī)療保險[18]。同年也大力建設(shè)自1999 年起即開始進(jìn)行的“僑居造福工程”。通過此番集中幫扶，農(nóng)場職工重大民生問題基本解決，農(nóng)場貧困歸難僑問題得以緩解。此后，福建省僑辦對農(nóng)場歸僑的遺留問題予以持續(xù)關(guān)注，如省財政每年仍撥款數(shù)百萬元專項(xiàng)用于梅州、南山、武夷山、北硿、雙第、泉上等六個困難農(nóng)場職工的基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助。

對于散居貧困歸僑，國家傾向于將其納入當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)扶貧規(guī)劃，并優(yōu)先予以資金和項(xiàng)目幫扶。為此，2007 年國僑辦、扶貧辦發(fā)出《關(guān)于將散居農(nóng)村貧困歸僑僑眷納入扶貧規(guī)劃的通知》。同年，福建省遵照執(zhí)行。但農(nóng)村散居貧困歸僑情況千差萬別，這種開發(fā)式扶貧策略不一定適合所有的個體，加之上述通知未曾考慮城鎮(zhèn)散居貧困歸僑，2010 年國僑辦等部門出臺《關(guān)于做好散居困難歸僑僑眷的扶貧救助工作的意見》，從社保、就業(yè)培訓(xùn)、扶貧開發(fā)、住房、教育等多個方面強(qiáng)調(diào)對這一群體予以救助。由于貧困歸僑致貧原因比較多元，這種全方位救助有利于其脫貧。2011 年福建省轉(zhuǎn)發(fā)了這一意見。實(shí)際上，此前，福建省已開始從社保、住房、生活補(bǔ)助、就業(yè)、子女教育等方面加大對散居貧困歸僑的幫扶力度。如福建省積極解決散居貧困歸僑的醫(yī)保、低保等問題，至2010 年，全省4.6 萬余名散居歸難僑中，98.2%的城鎮(zhèn)散居歸僑和97.9%的農(nóng)村散居歸僑分別參加了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合。廈門、漳州、南平和福州的鼓樓區(qū)、閩清縣對貧困歸僑實(shí)行低保傾斜政策[6]16。而散居低保貧困歸難僑從2011 年起，僑務(wù)部門給予每人每月額外補(bǔ)助100 元，2017 年后提至每月200 元。

這一時期，幫扶主體得以拓展。首先是社區(qū)僑務(wù)工作受到重視，社區(qū)工作人員開始成為重要的幫扶主體。一些社區(qū)在實(shí)踐中摸索出一些較為成功的幫扶經(jīng)驗(yàn)，如廈門梧村街道社區(qū)的“二幫一”（即一名社區(qū)工作人員、一名信息員幫扶一名貧困歸僑）幫扶模式，為貧困歸僑提供家政、衛(wèi)生保健等多項(xiàng)服務(wù)；而廈門湖里區(qū)也依托社區(qū)“居家養(yǎng)老”工程，做好歸僑老人的服務(wù)工作。其次，擴(kuò)大扶貧資源，福建省多次動員社會力量幫扶，無論是2003 年省僑辦開展的僑界“獻(xiàn)愛心、送溫暖、送希望”活動，還是2009 年省僑辦和省僑聯(lián)開展的“歸僑僑眷關(guān)愛工程”，均旨在調(diào)動社會資源，建立健全貧困歸僑僑眷的社會關(guān)愛機(jī)制。在相關(guān)部門的動員下，一些社會力量開始加入幫扶貧困歸僑的行列。如2003 年成立的廈門湖里僑聯(lián)助僑基金和2009 年成立的鯉城區(qū)僑心慈濟(jì)會，均持續(xù)多年為轄區(qū)內(nèi)貧困歸僑提供固定生活補(bǔ)貼。而各地僑聯(lián)通過開展“春風(fēng)助學(xué)”“金秋助學(xué)”“僑青助學(xué)”等活動，圓了不少貧困僑生的求學(xué)夢。

總之，這一時期國家和福建省對農(nóng)場集中安置歸僑和散居歸僑采取了分類幫扶的辦法，前者主要因政府對農(nóng)場遺留問題的集中解決而集體受益，后者則直接針對貧困歸僑個體通過多方面幫扶來努力解決。之所以有這種差異，主要是由集中安置歸僑和散居歸僑自身特點(diǎn)決定的，相比較而言，前者較具規(guī)模且較為同質(zhì)，而后者不僅分散且異質(zhì)性強(qiáng)。此外，解決華僑農(nóng)場改革遺留問題也是重要的促成因素。從結(jié)果來看，承襲前期社保制度化成果，兩類群體的社保問題均受到重視。但前者因集中投入一攬子解決，相對快速；后者因?qū)ω毨д邆€體脫貧能力要求較高，相對緩慢。此外，這一時期幫扶主體更加多元，政府、社區(qū)、社會力量多元主體的幫扶格局基本形成。

（五） 2013 年以來：精準(zhǔn)幫扶

2013 年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在全國實(shí)施以來，相關(guān)部門對福建省貧困歸僑幫扶工作也做出精準(zhǔn)部署。2015、2018 年福建省僑聯(lián)先后印發(fā)《關(guān)于開展精準(zhǔn)扶貧貧困歸僑家庭的實(shí)施方案》 《福建省僑聯(lián)“百僑幫百村———聯(lián)村助戶”精準(zhǔn)幫扶活動實(shí)施方案》，前者強(qiáng)調(diào)采取“1+5”（即籌集一筆幫扶資金+幫助樹立脫貧信心、幫助納入低保、幫助就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)） 的精準(zhǔn)幫扶方式，后者強(qiáng)調(diào)運(yùn)用僑力精準(zhǔn)幫扶。各地也出臺了一些運(yùn)用社會力量精準(zhǔn)幫扶的政策，如2016 年寧德市《關(guān)于動員社會力量參與精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施意見》等，從而使福建省貧困歸僑幫扶獲得更多的資源。如在南安，詩山鎮(zhèn)僑聯(lián)2011 年募集社會資金230 多萬元、洪瀨鎮(zhèn)楊美村僑聯(lián)籌集僑資108 萬元幫扶貧困歸僑，而黃仲咸教育基金會從2012 年起每年為貧困歸僑發(fā)放生活補(bǔ)助[19]。

為精準(zhǔn)幫扶，此期福建省僑聯(lián)等部門多次開展貧困歸僑僑眷的調(diào)查工作，以確保幫扶對象的“精準(zhǔn)”性。為精準(zhǔn)施策，前期的結(jié)隊幫扶方式也得到一定程度的推廣。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)部門從生產(chǎn)、生活、救急等方面細(xì)化措施，精準(zhǔn)施策。如對于因病致窮者，通過醫(yī)保、大病幫扶等予以救助；對于有勞動能力的貧困歸僑，通過提供技能培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會、創(chuàng)業(yè)資金等幫助其自力更生。對于幫扶資金和幫扶項(xiàng)目，福建省予以精準(zhǔn)管理。這一時期，除省僑辦系統(tǒng)原有對貧困歸僑的臨時救助資金和對低保散居貧困歸僑的定期生活補(bǔ)助資金外，2015 年后省僑聯(lián)每年也有120 萬元貧困僑救助專項(xiàng)基金。為保證資金的有序使用，2015 年福建省針對上述三項(xiàng)資金分別出臺相應(yīng)的管理辦法，對基金的使用范圍、使用程序、監(jiān)督管理等予以明確規(guī)定。實(shí)踐中，福建省貧困歸僑救助資金使用也形成了年初有方案、年中有督察、年末有總結(jié)的工作思路。為提高資金使用效率，2021 年6 月，福建省將上述三項(xiàng)資金整合為福建省貧困僑救助資金，統(tǒng)一歸省僑聯(lián)管理。對于具體扶貧項(xiàng)目，相關(guān)機(jī)構(gòu)也予以精準(zhǔn)管理。如對于“僑居造福工程”，省僑辦嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，指定專人負(fù)責(zé)跟進(jìn)，并建立定期匯報制度。扶貧成效也被納入部門考核中，通過部門自評和上級部門考評來實(shí)現(xiàn)。一些地方還形成了自己的精準(zhǔn)考核經(jīng)驗(yàn)，如晉江市先由15 個經(jīng)濟(jì)信息部門組隊評估，工商、銀行、人社等部門再對信息進(jìn)行比對，避免脫貧數(shù)據(jù)失真。

總之，在貧困歸僑問題進(jìn)入攻堅階段后，由于貧困人口減少且個體差異較大，精準(zhǔn)扶貧就成為福建省的必然選擇了。

二、新中國福建省貧困歸僑幫扶的特點(diǎn)

綜上所述，福建省貧困歸難僑幫扶一開始采取了邊安置邊幫扶的做法，使這些初來乍到的僑胞得以容身。改革開放之后，之前被“文革”打斷的幫扶工作得以恢復(fù)。且隨著國家對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的強(qiáng)調(diào)和國企改革的逐漸鋪開，集中安置歸難僑的華僑農(nóng)場開始實(shí)施區(qū)域開發(fā)式扶貧策略，福建省貧困歸難僑幫扶因而有所創(chuàng)新。20 世紀(jì)90 年代后，隨著《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》及各項(xiàng)社保制度的日益健全，福建省貧困歸難僑幫扶開始進(jìn)入制度化和統(tǒng)籌化時期。從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，此期的生產(chǎn)幫扶優(yōu)待政策也延伸至僑眷。2006 年開始，隨著全國扶貧開發(fā)進(jìn)程的提速，福建省分別對華僑農(nóng)場和散居歸難僑出臺多項(xiàng)幫扶政策，福建貧困歸難僑問題得到較大緩解。此后，精準(zhǔn)扶貧成為全國性的扶貧戰(zhàn)略，而貧困歸難僑問題也進(jìn)入攻堅階段，因此精準(zhǔn)扶貧也成為貧困歸難僑幫扶的主要策略和特征了。

作為我國扶貧工作的一部分，福建省貧困歸僑幫扶歷程服從于我國扶貧工作整體安排，體現(xiàn)了我國扶貧工作的發(fā)展變化。無論是初期由民政部門按照一般貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)，還是在20 世紀(jì)末將農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)貧困歸僑納入農(nóng)村五保供養(yǎng)，隨后全國低保、社保、醫(yī)保制度推廣后將貧困歸僑納入，2007年將散居歸僑納入當(dāng)?shù)胤鲐氁?guī)劃，全國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推廣后開始進(jìn)行精準(zhǔn)策劃等，這些均表明福建省貧困歸僑幫扶服從于我國扶貧工作整體部署，體現(xiàn)了我國扶貧工作統(tǒng)籌化和制度化的傾向。

但作為特殊的貧困群體，與一般貧困群眾相比，福建省貧困歸僑幫扶工作又有如下特點(diǎn)：

一是“適當(dāng)照顧”。“根據(jù)特點(diǎn)，適當(dāng)照顧”是新中國歸僑、僑眷工作的基本方針。在貧困歸難僑幫扶問題上，由于這批歸難僑多系20 世紀(jì)50-70 年代東南亞國家排華回國，回國后集中安置者多地處偏遠(yuǎn)的華僑農(nóng)場，20 世紀(jì)末農(nóng)場下放給地方政府管理之后，因歷史欠賬和社會包袱過重等原因，難以完全適應(yīng)。散居歸難僑回國后也因職業(yè)、心理落差及社會關(guān)系狹窄等原因，貧困問題相對突出。正是考慮到其致貧原因的歷史性、環(huán)境性及其影響的國際性，以及長期以來國內(nèi)外僑胞對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出的突出貢獻(xiàn)，國家對貧困歸難僑救助采取了“同等優(yōu)先”“適當(dāng)照顧”的政策。這體現(xiàn)在多個方面：如救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)略高于當(dāng)?shù)刎毨?；?yōu)先納入社保；將其同等優(yōu)先列入扶貧規(guī)劃、優(yōu)先安排扶貧資金、優(yōu)先實(shí)施扶貧項(xiàng)目等；甚至于在一些地區(qū)，民政部門對貧困歸僑的緊急救助和臨時救助在同等條件下也要求優(yōu)先優(yōu)惠。這種“適當(dāng)照顧”精神得到《保護(hù)法》的確認(rèn)，而《保護(hù)法》的出臺本身使得貧困歸僑幫扶多了一層砝碼。

二是生產(chǎn)生活幫扶兼顧。相較于國內(nèi)普通貧困群體，歸難僑屬于外來者，且系集中成批回國。為了不給社會造成較大負(fù)擔(dān)，我國傾向于適當(dāng)救助后讓其自力更生。加之，從一開始，我國就對這批歸難僑作了長久打算，這也促使我們著眼于生產(chǎn)發(fā)展的視角思考其幫扶問題。早在20 世紀(jì)50 年代初，我國對貧困歸難僑幫扶就不贊同“單純救濟(jì)”思想，而是試圖在保證其基本生活需要的同時，從生產(chǎn)幫扶著手解決其貧困問題，一系列華僑農(nóng)（林） 場、工廠因而相繼設(shè)立，為他們提供了生產(chǎn)的場地。改革開放后更是大力推進(jìn)華僑農(nóng)場的經(jīng)濟(jì)體制改革，并通過政策優(yōu)待使其能與市場、與社會真正接軌，解決華僑農(nóng)場整體發(fā)展滯后問題。而散居貧困歸難僑也將其納入地方扶貧規(guī)劃當(dāng)中，意在通過開發(fā)式扶貧解決其貧困問題。但另一方面，回國初期部分歸難僑面臨著生產(chǎn)、生活等方面的適應(yīng)問題，加上受環(huán)境影響，生活困苦。發(fā)展至今，不少貧困歸僑年歲已高，且長期患病，自我發(fā)展能力較弱。因此，各級政府強(qiáng)調(diào)將其納入各項(xiàng)社會保障制度，并動員各方力量加強(qiáng)對他們的社會救助，保證其基本生活所需。如黃仲咸教育基金會、陳祖昌春節(jié)慰問金均在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門動員下對貧困歸僑進(jìn)行春節(jié)慰問。可以說，鑒于貧困歸僑致貧原因的特殊性和目前的現(xiàn)實(shí)情況，福建省對貧困歸難僑在生活上的照顧是比較細(xì)致到位的。

三是注重社會幫扶。脫貧問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方面力量的積極參與和有效配合。相比其他省份，福建省貧困歸難僑幫扶工作更注重社會發(fā)動，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、社會參與的幫扶原則。實(shí)踐中，參與幫扶的主體除僑辦、民政、扶貧辦等政府部門及僑聯(lián)、僑校等涉僑單位外，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、企業(yè)和各界人士也不少。尤其因?yàn)楦＝ㄊ侵攸c(diǎn)僑鄉(xiāng)，僑界人士更是頻繁參與其中。如在廈門，湖里區(qū)僑聯(lián)“助僑專項(xiàng)基金”、廈門市僑聯(lián)“僑愛心慈善基金”、思明區(qū)僑聯(lián)“慈善助僑基金”、廈門華僑醫(yī)院貧困歸僑救助基金等均重點(diǎn)幫扶廈門市貧困歸僑僑眷，至今已形成品牌效應(yīng)。又如近年來，黃仲咸教育基金、駿馬紡織慈善基金會、吳世富蔣麗石羨助學(xué)基金、魏可英助學(xué)獎學(xué)金、王漢章助學(xué)金、旅日育英基金會、永春縣僑聯(lián)扶貧基金及菲律賓僑領(lǐng)陳祖昌先生等均常年關(guān)注貧困歸僑僑眷子女就學(xué)問題，這對于貧困歸難僑家庭的脫貧無疑具有長遠(yuǎn)意義。而臨時性的以僑助僑活動更是不勝枚舉。

社會力量的參與補(bǔ)充了政府扶貧資金的不足，增加了貧困歸僑的受益度，對于拓展貧困歸僑受益面、增加幫扶精準(zhǔn)度方面也頗為有利。在受益對象上，政府更關(guān)注有勞動能力的貧困歸難僑、鰥寡孤獨(dú)及病災(zāi)貧困者，而社會力量的關(guān)注使得貧困對象得以拓展。如廈門市僑聯(lián)2015 年借助僑力開展的“溫暖送百愛·真情暖僑心”活動，其幫扶對象包括該市鰥寡獨(dú)居、年老多病的老歸僑，無固定收入、無子女贍養(yǎng)的農(nóng)村散居貧困歸僑，因病致貧、下崗待業(yè)、家庭負(fù)擔(dān)重的歸僑，家庭成員長期患病的困難歸僑，低保歸僑戶等。基本上，各類貧困對象都囊括其中。另外，社會力量的參與對于了解貧困需求進(jìn)而促進(jìn)精準(zhǔn)幫扶也有積極的意義。如近年來廈門梧村街道啟動的“愛心快遞網(wǎng)”服務(wù)項(xiàng)目，志愿者們先行收集貧困歸難僑的民情微愿，再將其愿望清單化成“愛心包裹”予以實(shí)現(xiàn)。值得一提的是，福建省社會力量幫扶多是通過僑辦、僑聯(lián)等涉僑機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的，政府或準(zhǔn)政府組織在提供貧困信息、協(xié)同開展幫扶活動等方面起到了重要的作用，體現(xiàn)了政社協(xié)同開展的特點(diǎn)。

四是資金有所保障。相比一般群體，貧困歸難僑幫扶除民政系統(tǒng)的資金支持外，還有國際組織和僑務(wù)系統(tǒng)的支持，近年來政府部門的強(qiáng)力出擊和社會力量的廣泛參與更強(qiáng)化了福建省貧困歸僑幫扶的資金保障。如近年來，福建省各級財政不僅在華僑農(nóng)場改制中的社會保障、僑房建設(shè)、歷史欠債等上面一次性投入甚多，在經(jīng)常性幫扶費(fèi)用上也有所保障。如2017 年福建省僑辦的貧困歸難僑幫扶資金包括：291 萬元散居歸難僑生活補(bǔ)助費(fèi)，130 萬元?dú)w難僑救濟(jì)費(fèi)，六個困難華僑農(nóng)場基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)280 萬元，中央財政華僑事務(wù)補(bǔ)助資金78 萬元[20]。上述支出項(xiàng)目均為經(jīng)常性的，其中除130 萬元?dú)w難僑救濟(jì)費(fèi)常年不變外，其余各年數(shù)量有所調(diào)整。2015 年起，省僑聯(lián)每年也有120 萬元貧困僑財政幫扶專項(xiàng)資金。此外，各地市也有固定的財政投入，這使得貧困歸僑救助工作得以順利開展。而僑胞等社會力量的關(guān)注也起到了補(bǔ)充的作用。

上述特點(diǎn)中，“適當(dāng)照顧”和“生產(chǎn)生活兼顧”是貧困歸難僑幫扶與一般貧困群體的特點(diǎn)不同，這主要是由貧困歸難僑致貧原因、社會影響、人口結(jié)構(gòu)等方面特征決定的。而“資金保障”與“社會幫扶”則與福建省直接相關(guān)，前者體現(xiàn)了福建省對貧困歸難僑工作的重視，也使得其幫扶工作能持續(xù)、順利進(jìn)行；后者與政府的發(fā)動及福建省的資源優(yōu)勢有關(guān)，而這有利于調(diào)動更多的人力、物力和財力，為貧困歸難僑提供更多元、更充實(shí)的幫扶。實(shí)踐中，通過多方持續(xù)努力，福建省貧困歸難僑問題有所緩解。以該省散居低保歸僑為例，2011 年此類貧僑數(shù)量為3456 人，2020 年為584 人[21]。這表明已有一批貧困歸僑順利脫貧。即便沒有脫貧，通過僑居工程、低保、醫(yī)保、生活補(bǔ)貼等救助方式，絕大部分貧困歸難僑的基本生活有所保障。不僅如此，福建省貧困歸難僑幫扶工作逐漸得到各界重視和支持，并在實(shí)踐中形成了多方聯(lián)動、多層救助等工作思路和機(jī)制。這對于以后進(jìn)一步解決福建省相對貧困問題也有一定的借鑒意義。這些均表明，福建省貧困歸難僑幫扶部署和具體舉措是合理和務(wù)實(shí)的。

但另一方面，根據(jù)2020 年省僑聯(lián)數(shù)據(jù)，該年共救助各類貧困僑522 人，占總數(shù)的13.5%[22]。以此推斷，根據(jù)現(xiàn)有省貧困標(biāo)準(zhǔn)，福建省2020 年各類貧困僑數(shù)量約為4000 人。這表明福建省貧困歸僑幫扶工作仍未完成。尤其因?yàn)楦＝ㄊ‖F(xiàn)有貧困歸難僑普遍年歲較高，完全或部分喪失勞動能力者占比大，自我發(fā)展能力較弱。在相對貧困主題下，這些貧困歸僑很可能仍屬于相對貧困群體。另外，從多元貧困的維度來看，目前福建貧困歸難僑在社會融入等方面仍然不夠，如何幫助貧困歸僑家庭徹底擺脫相對落后狀態(tài)仍然是我們不得不面臨的挑戰(zhàn)。