李丹丹 劉潔晶

一、引言

統(tǒng)一市場、建經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)是促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要策略。2020年11月，由中國與東盟、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭等15國共同建立統(tǒng)一市場的自由貿(mào)易協(xié)定《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Com-comprehensive Econom ic Partnership，RCEP）正式簽署。這意味著世界上最大的自貿(mào)區(qū)建成，它涵蓋約23億人口，經(jīng)濟總量超過25萬億元，占全球總量的25%，未來RCEP地區(qū)將成為著名的經(jīng)濟帶。RCEP協(xié)定帶來的不僅是經(jīng)濟的快速發(fā)展，也會帶來社會、文化和技術(shù)等方面的碰撞、融合與提升，職業(yè)教育融合發(fā)展成為自貿(mào)區(qū)發(fā)展的必然要求。因為，只有區(qū)域職業(yè)教育融合發(fā)展才能促進人才自由流動，實現(xiàn)對經(jīng)濟一體化發(fā)展的支撐，推進各國交流與合作，增進信任與理解。但是，RCEP地區(qū)國家的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)水平和教育制度有很大的差異，在人才供與求之間存在著矛盾。因此，突破國家界限、制度差異和標準不一致的障礙，在政府、企業(yè)和學(xué)校之間建立統(tǒng)一制度框架，才是推動RCEP地區(qū)職業(yè)教育融合發(fā)展的關(guān)鍵。目前世界著名的經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)中，歐盟是合作水平最高、影響力最大的自貿(mào)區(qū)，其職業(yè)教育整體發(fā)展水平領(lǐng)先，促進了經(jīng)濟一體化的發(fā)展。歐盟職業(yè)教育發(fā)展中，跨界治理是其最重要的特征，值得RCEP地區(qū)國家借鑒和學(xué)習(xí)。

二、歐盟職業(yè)教育跨界治理的基本做法

從歐盟職業(yè)教育發(fā)展的歷程看，跨界治理是其實現(xiàn)融合發(fā)展的重要特征。在歐盟職業(yè)教育發(fā)展中，為高效推動合作發(fā)展提出了跨越邊界、部門和公私合作伙伴的治理方式，打破了國家界限，突破了行業(yè)部門的約束，建立了超政府的合作管理體制。

（一）多方參與，建立統(tǒng)一的標準和工具

歐盟各成員國的職業(yè)教育能夠融合發(fā)展主要是基于《歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架》和《歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分體系》兩大標準體系。這兩大體系為職業(yè)教育標準統(tǒng)一化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，也是所有成員國建立自身標準的參照。2008年4月23日，歐洲議會和理事會通過了關(guān)于終身學(xué)習(xí)歐洲資格框架的建議。資格框架是一個總體的、綜合的框架（元框架）。歐盟建立的這些標準都不是強制性的，而是協(xié)商性的，歐盟各成員國會參照這些標準，根據(jù)自己的國情，通過國家立法、集體協(xié)議或其他形式建立自己的資格框架。

2008年4月，歐盟委員會向各成員國推出了歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng)（European Credit System for Vocational Education and Training，ECVET），建立了一套結(jié)構(gòu)化的職業(yè)教育管理標準。ECVET于2009年被歐洲議會和理事會采納，被推薦給各成員國應(yīng)用。2016年4月，歐洲工會聯(lián)合會提出了《歐洲學(xué)徒制質(zhì)量框架》?？蚣茚槍W(xué)徒制內(nèi)涵、管理、質(zhì)量、資格證書、學(xué)徒權(quán)益保障等方面提出建議。各方面又細分出20個評估指標和46個評估問題，以實現(xiàn)學(xué)徒制質(zhì)量評估。這是一個由企業(yè)、學(xué)徒、學(xué)校和培訓(xùn)機構(gòu)等利益相關(guān)者達成的共識，實現(xiàn)了多方協(xié)作配合和共贏。

自2002年以來，“哥本哈根進程”強調(diào)加強職業(yè)教育所有相關(guān)利益攸關(guān)方的共同合作，以提高歐洲職業(yè)教育質(zhì)量和吸引力。最主要的舉措是建立歐洲職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證框架（European Quality Assurance in Vocational Education and Training，EQAVET）。該框架從學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)和企業(yè)內(nèi)部建立保障體制。2003年，歐盟委員會成立了一個由所有成員國60多個來自不同領(lǐng)域成員組成的技術(shù)工作組，提供了一個通用的框架和工具，為職業(yè)教育質(zhì)量提升進行評估和監(jiān)督。

（二）多元互動，合力推廣職業(yè)教育

職業(yè)教育對于青年的影響巨大，他們是未來推動經(jīng)濟發(fā)展的主力軍。為了激發(fā)青年人參加職業(yè)教育和從事技能型的工作，歐盟舉辦了大量面向青年人的宣傳和教育活動，如技能大賽、職業(yè)技能周等。通過這些活動，成員國的國際行業(yè)合作伙伴、政府、教育機構(gòu)、學(xué)生、社會組織之間會進行充分的交流與互動，提高了職業(yè)教育的影響力。歐洲技能大賽是由歐洲技能組織舉辦的面向25歲以下青年人的技能比賽。2018年歐洲技能大賽在匈牙利布達佩斯舉行，28個國家的550名選手參加了37個競賽項目比賽。

從2016年開始，一年一度的歐洲職業(yè)技能周開始舉辦，它是一項全歐洲范圍內(nèi)的活動，旨在提高職業(yè)教育的吸引力和形象。職業(yè)技能周由當?shù)卣块T組織，用以展示最好的職業(yè)教育和培訓(xùn)成功案例，向公眾，特別是青年人宣傳職業(yè)教育是一條通往更充實、更美好的個人職業(yè)生涯的道路，讓年輕人知道職業(yè)教育不僅可以帶來就業(yè)機遇，學(xué)到創(chuàng)業(yè)精神，還可以“成為你自己的老板”。歐洲職業(yè)技能周也是一個歐洲內(nèi)外交流信息和共享實踐經(jīng)驗的平臺，每年職業(yè)教育周還會頒發(fā)杰出職業(yè)教育與培訓(xùn)獎，表彰個人、組織在促進和提供高質(zhì)量職業(yè)教育與培訓(xùn)方面的貢獻。

（三）建立合作基金，解決發(fā)展不平衡問題

歐盟是一個超國家的政治經(jīng)濟實體，在推動職業(yè)教育融合發(fā)展的過程中，為解決成員國之間的差異問題，歐盟的結(jié)構(gòu)基金發(fā)揮了重要作用。這些基金會由國家財政或社會組織提供資金支持，不僅實現(xiàn)了政府間的合作，也實現(xiàn)了公私組織機構(gòu)的相互支持配合，把促進協(xié)調(diào)發(fā)展作為目標，形成了一套非常完善的運行機制。成員國政府負責(zé)基金申請，地方政府負責(zé)政策的決策與具體執(zhí)行，歐盟則負責(zé)制定結(jié)構(gòu)基金管理規(guī)則，并通過監(jiān)督和評估影響成員國的政策落實，使之符合歐盟發(fā)展戰(zhàn)略意圖。盡管在不同時期基金支持的目標不同，但是推動區(qū)域均衡發(fā)展、提升區(qū)域競爭力和就業(yè)率、支持多方合作的中心沒有改變。它在創(chuàng)造就業(yè)機會、增強歐盟的經(jīng)濟和社會凝聚力方面取得了一定的成效。

歐洲培訓(xùn)基金會（European Training Foundation，ETF）支持29個伙伴國家的人力開發(fā)，主要工作內(nèi)容包括促進社會流動和社會包容、改革教育培訓(xùn)制度、更好地平衡這些系統(tǒng)的能力和勞動力市場的需求?；饡С只锇閲医F(xiàn)代職業(yè)教育制度，促進伙伴國的人才培養(yǎng)與國內(nèi)外勞動力市場需求相匹配；還支持歐盟向伙伴國家提供政策設(shè)計、實施、監(jiān)測和評估的指導(dǎo)。歐洲社會基金（European Social Fund，ESF）是一個結(jié)構(gòu)基金，用來解決成員國之間不平衡問題，主要為落后地區(qū)的職業(yè)教育與培訓(xùn)提供支持，同時為能帶來就業(yè)的項目提供援助。從2014年到2020年，ESF為支持職業(yè)教育分配了大量預(yù)算。其中，近150億美元用于促進終身學(xué)習(xí)、靈活就業(yè)以及完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系等相關(guān)的項目。

（四）項目化運作，實現(xiàn)多元合作

歐盟的決議最終需要各成員國來落實，歐盟運用項目制的方式來突破各國行政體制中復(fù)雜層級制的束縛。項目化運作形成了一整套執(zhí)行、監(jiān)督和評價制度，提升了政策執(zhí)行的效率，如達芬奇計劃、“伊拉斯謨+”項目以及地平線項目等多個合作項目。達芬奇計劃的目的是促進接受職業(yè)教育與培訓(xùn)的年輕工人、低技能就業(yè)者在歐洲范圍內(nèi)的自由流動和相互學(xué)習(xí)，并以此推進跨國合作，促進職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域的革新，整合各國職業(yè)教育制度和實踐方面的經(jīng)驗，建立起歐盟層面的職業(yè)教育與培訓(xùn)制度體系。達芬奇計劃具體內(nèi)容包括促進人員流動、啟動示范項目、提升語言能力以及建立跨國教育網(wǎng)絡(luò)等。人員流動指在職業(yè)教育和培訓(xùn)方面的人員跨國流動與交流，特別是對進入勞動力市場的青年進行跨國職業(yè)教育和培訓(xùn)，為其順利就業(yè)和遷移掃清障礙。

歐盟于2014年1月推出“伊拉斯謨+”項目（2014—2020年），以進一步擴大國際合作，拓展歐盟成員國在教育、培訓(xùn)和青年事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。該項目的目標是提高公民的技能和就業(yè)能力，實現(xiàn)教育、培訓(xùn)和青年工作的融合發(fā)展?！耙晾怪?”項目7年的預(yù)算為147億美元，用于支持每年約13萬名職業(yè)教育學(xué)生和2萬名職業(yè)教育教師參與交流活動。此外，“伊拉斯謨+”項目每年會資助近500個職業(yè)教育相關(guān)項目，為400萬歐洲人提供出國學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、積累工作經(jīng)驗和志愿服務(wù)的機會。

三、對RCEP地區(qū)職業(yè)教育融合發(fā)展的啟示

歐盟職業(yè)教育融合發(fā)展經(jīng)過了幾十年的探索，最終形成了一套跨界的規(guī)劃治理機制。歐盟職業(yè)教育融合發(fā)展的實踐表明，由多個國家組成聯(lián)盟，共同推動一個行業(yè)領(lǐng)域協(xié)同共贏的發(fā)展，必須是一個逐步完善、利益攸關(guān)方不斷互動的復(fù)雜過程。歐盟職業(yè)教育跨界治理對RCEP地區(qū)職業(yè)教育融合發(fā)展的啟示主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）頂層設(shè)計，成立跨界的合作機構(gòu)

從歐盟的經(jīng)驗可以看出，區(qū)域內(nèi)國家間的合作必須有一個合作體制來打破國家間界限的阻隔。也就是說，建立國家層面之上的機構(gòu)，將原本屬于各個成員國、行業(yè)組織甚至私營機構(gòu)的權(quán)利整合起來，通過協(xié)商來進行頂層設(shè)計。歐盟合作體制中權(quán)威的決策機構(gòu)是歐盟委員會和歐洲議會，關(guān)于職業(yè)教育的重要決定都要由這兩個機構(gòu)批準后，再向各個國家推廣實施。除此之外，歐盟資助了相當數(shù)量的與職業(yè)教育相關(guān)的機構(gòu)和團體，歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心（CEDEFOP）就是歐盟資助的研究機構(gòu)之一。CEDEFOP管理團隊包括成員國政府代表及雇員協(xié)會和行會的代表，它為各國改進職業(yè)教育與培訓(xùn)政策提供建議。

當前，RCEP自貿(mào)區(qū)的發(fā)展還在初級階段，合作剛剛開始，主要聚焦在經(jīng)濟領(lǐng)域，職業(yè)教育這樣的專業(yè)領(lǐng)域合作還不是優(yōu)先發(fā)展的事項。在合作體制上，各國之間的關(guān)系是松散的，缺乏權(quán)威性。在這種背景下，職業(yè)教育領(lǐng)域的合作體制可以采用RCEP地區(qū)職業(yè)教育合作委員會、合作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)委員會等形式，并建立相應(yīng)的運行監(jiān)督與評估機構(gòu)。合作體制建立在各國政府合作的層面，由各國的教育部門、勞動部門、行業(yè)組織的代表參與。這不是一個代表廣泛性的問題，更重要的是，這種跨界合作有助于行政機構(gòu)與相關(guān)方形成利益共生關(guān)系，從而有助于提高協(xié)調(diào)發(fā)展的成效。

合作委員會這種形式的合作機構(gòu)是一個政府間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，具體負責(zé)政策執(zhí)行及政策工具的運用。這樣一個共同體的合作還要有一個具有政策規(guī)劃、落實和督導(dǎo)功能的完整的合作組織體系，這樣才能促進合作的深入發(fā)展，因此要在職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃和研究層面建立專門的機構(gòu)，搭建國家間協(xié)調(diào)互動機制，解決發(fā)展中多元結(jié)構(gòu)矛盾，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，建立RCEP職業(yè)教育合作研究中心、RCEP地區(qū)勞工事務(wù)協(xié)調(diào)中心等具有研究和咨詢等功能的機構(gòu)。這些合作機構(gòu)由各國教育部門、勞工部門、研究機構(gòu)和企業(yè)的代表共同組成，主要的職責(zé)是對職業(yè)教育的發(fā)展與合作進行規(guī)劃，確立組織目標，為地區(qū)勞動力的培訓(xùn)與流動進行研究，制訂職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展計劃，支持各國開展職業(yè)資格、專業(yè)標準、技能培訓(xùn)等重要領(lǐng)域的合作，分享各國職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)驗等。研究合作機構(gòu)沒有行政權(quán)力，因此不能進行強制的控制，但是通過合作協(xié)商，可以逐步發(fā)展成具有實際行為能力的機構(gòu)。

（二）多方參與，建立治理制度體系

教育發(fā)展、規(guī)劃和管理是屬于國家公權(quán)力的行政權(quán)力，具有嚴格的邊界范圍。在不同的政治制度和經(jīng)濟發(fā)展模式中，權(quán)力運作的模式和管理方式對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響也不同。在RCEP發(fā)展初期，因發(fā)展水平、制度和文化的差異較大，因此其發(fā)展面臨著合作難度巨大的問題。因此，在RCEP地區(qū)職業(yè)教育合作中，要客觀認識現(xiàn)狀，從制度層面出發(fā)，借助經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)合作帶來的巨大吸引力，基于跨界治理的視角，建立多層次、多類型、有實效的跨界協(xié)調(diào)共治機制，切實解決制約融合發(fā)展的標準不統(tǒng)一、資源難共享等問題。

跨界的規(guī)劃治理制度體系建設(shè)包括制度的建設(shè)和運行兩個方面。由于RCEP地區(qū)各國之間發(fā)展水平差距巨大、融合程度不深，所以制度建設(shè)要遵守問題導(dǎo)向、頂層設(shè)計、協(xié)商制定、差異化實施的原則。制度建設(shè)要注重堅持問題導(dǎo)向，圍繞區(qū)域中共性問題，建立解決問題的長效機制。例如，人員流動中職業(yè)資格互認問題、企業(yè)培訓(xùn)與學(xué)歷教育融合問題等。RCEP地區(qū)缺少具有行政權(quán)力的合作機構(gòu)，制度的設(shè)計需通過各國教育和勞動部門的聯(lián)席會來共同協(xié)商。組織相關(guān)專家成立工作小組，經(jīng)過廣泛征集意見、論證和評估提出初步方案，然后再將方案交給各成員國的教育專家進行討論，并對存在的問題進行修改，讓方案能夠更好地與各成員國自身制度對接。方案的確定是協(xié)商的結(jié)果，方案的落實也要突出自愿和差異化的原則。也就是說，要允許成員國根據(jù)自身的發(fā)展狀況選擇落實的步驟和內(nèi)容，以及根據(jù)方案提出自己的子方案等。

（三）設(shè)立合作發(fā)展基金，推動職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展

RCEP地區(qū)國家的發(fā)展水平幾乎可以說是社會發(fā)展不同階段的縮影。這種差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平上，也體現(xiàn)在教育水平、技術(shù)水平及發(fā)展目標上。RCEP地區(qū)職業(yè)教育融合發(fā)展面臨的問題主要包括兩個方面：一方面，要改善發(fā)展的環(huán)境，包括落后國家和地區(qū)職業(yè)院校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、先進教育教學(xué)理念的培育；另一方面，職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展要實現(xiàn)深入對接，提升勞動力就業(yè)比率和水平。針對這兩方面的問題，可以借鑒歐盟的經(jīng)驗建立職業(yè)教育合作發(fā)展基金，資助有關(guān)國家和地區(qū)解決迫切的問題，避免成員國之間發(fā)展不平衡而導(dǎo)致“合作博弈”破產(chǎn)，增強合作的吸引力和凝聚力。發(fā)展職業(yè)教育需要政府更大更持久的投入，這成為發(fā)展落后國家發(fā)展職業(yè)教育的障礙。因此，利用合作發(fā)展基金可以支持發(fā)展落后國家的職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資助職業(yè)學(xué)校師資的培訓(xùn)和教學(xué)資源的開發(fā)，推進職業(yè)院校和研究機構(gòu)的交流等。同時，基金分配要有附加條件，即接受資助方的本地政策要按照RCEP地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展目標做出相應(yīng)配合。

在基礎(chǔ)建設(shè)方面，合作基金運作與發(fā)展需要基于項目導(dǎo)向，因為項目導(dǎo)向支持更能調(diào)動各方的積極性。鼓勵RCEP地區(qū)國家的高校聯(lián)合資助，開展課程開發(fā)等合作項目。同時，把先進國家職業(yè)教育發(fā)展所積累的經(jīng)驗、優(yōu)質(zhì)的教育資源和標準與落后國家的需求相對接，并在堅持自愿、協(xié)商和共享原則的基礎(chǔ)上，與政府和職業(yè)院校進行務(wù)實合作。一方面，發(fā)揮合作基金的杠桿作用，帶動政府、企業(yè)投資職業(yè)院校和培訓(xùn)機構(gòu)基礎(chǔ)項目，促進政府、企業(yè)和職業(yè)院校對接，在項目層面形成利益共同體，為各方創(chuàng)造實實在在的收益。另一方面，促進交流與合作。搭建職業(yè)教育交流平臺，支持各國在師資培訓(xùn)、互派教師和交換生等方面進行交流；為各國的職業(yè)院校在專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)和標準建設(shè)方面進行深度合作提供支持；支持RCEP地區(qū)開展技能比賽、職業(yè)教育展覽、職業(yè)教育宣傳周活動，吸引社會各界的關(guān)注，改善各國的職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境。

四、結(jié)語

隨著全球化和區(qū)域一體化的加速，產(chǎn)業(yè)分工越來越細，產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)日益凸顯，RCEP地區(qū)會形成最綜合、最完善的供應(yīng)鏈體系，成為世界上最大、最活躍的自貿(mào)區(qū)。要推進RCEP地區(qū)的職業(yè)教育融合發(fā)展，堅持合作、共享和共贏的思想，按照協(xié)商共建的原則，推進各國政府間戰(zhàn)略對接，探索職業(yè)教育合作的模式，建立有效的區(qū)域合作機制；重視各國之間的差異性，以問題為導(dǎo)向，推動各國職業(yè)教育和職業(yè)資格的互通、互認，可更好地實現(xiàn)經(jīng)濟一體化和職業(yè)教育融合發(fā)展。