李國政

（鄭州輕工業(yè)大學 經(jīng)濟與管理學院，河南 鄭州 450000）

0 引言

我國邊境地區(qū)有140 個邊境縣，國土面積達197 萬平方公里，人口約2300 萬，其中少數(shù)民族人口近一半。邊境地帶是集邊疆、民族、貧困、生態(tài)、安全于一體的特殊場域，守土固邊的任務極重。近年來在漫長的邊界線上出現(xiàn)了不同程度的虛空化現(xiàn)象，制約了邊境發(fā)展，惡化了邊境生態(tài)，削弱了邊防力量。邊境地區(qū)既是國家疆域的邊緣地帶和國家安全的第一道屏障，也是捍衛(wèi)國家利益的前沿陣地，還是展示國家形象的重要窗口。隨著“一帶一路”倡議及多項國家開放戰(zhàn)略的實施，邊境地區(qū)成為連接國內(nèi)國際雙循環(huán)的關鍵區(qū)域、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施的攻堅區(qū)域及國家安全戰(zhàn)略實施的核心區(qū)域。新形勢下，邊境地區(qū)的定位特征使其成為深化與周邊國家和地區(qū)合作的“先手棋”和“排頭兵”，明晰了其實現(xiàn)內(nèi)轉外聯(lián)的功能認知，完成了從國家之邊緣到邊界為中心的時空轉換。

我國邊境地區(qū)大多是民族地區(qū)，發(fā)展是解決邊境民族地區(qū)各種問題的總鑰匙。針對邊境地區(qū)極為明顯的安全、發(fā)展、生態(tài)等價值屬性，習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上指出，要“確保邊防鞏固和邊境安全”，“加強邊境地區(qū)建設，采取特殊支持政策，幫助邊境群眾改善生產(chǎn)生活條件”，凸顯了“固邊穩(wěn)藏”的歷史方位和時代坐標，進一步將邊境工作置于西藏工作大局中謀劃。雖然習近平總書記的這一要求是針對西藏邊境地區(qū)的發(fā)展提出的，但對于國內(nèi)其他邊境地區(qū)同樣適用。

與傳統(tǒng)邊疆治理研究范式相比，邊境治理具有一定的獨立研究需求與價值，全球治理視角下須由邊疆治理轉向邊境治理，尋求邊境治理的議題構建[1]。因此，將邊境研究從邊疆研究中適度分離，專門闡釋邊境地區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展與治理是當前學術界一個值得注意的動向。部分文獻基于全國視角闡述了邊境安全的重要性及邊境地區(qū)的治理問題，例如，從邊民家庭發(fā)展與邊境安全關系的角度強調(diào)要重視邊民家庭在守邊固邊中的作用[2-3]，將邊民意識作為重要的邊境治理資源加以整合與重塑[4]；從邊境安全觀、邊境安全戰(zhàn)略以及邊境安全風險管控機制闡述邊境安全及治理問題[5]；注重邊境安全到邊境安全與發(fā)展并存[6]，以及邊境安全對鑄牢中華民族共同體意識的重要意義[7]；重視邊境城鎮(zhèn)化建設，提升邊境城鎮(zhèn)功能[8-9]；針對陸地邊境口岸的特點提出相應的治理策略[10]。

近些年，陸地邊境地區(qū)“空心化”問題不斷挑戰(zhàn)著中國的邊疆治理，政策界和學術界對此高度關注，2019 年5 月，全國政協(xié)民族和宗教委員會調(diào)研組專門赴廣西中越邊境調(diào)研邊境建設。學界對此問題的探討多集中于西南邊境與東北邊境地區(qū)的“空心化”現(xiàn)象，這些研究主要涉及到邊境地區(qū)農(nóng)村人口外流的影響因素[11-13]、邊境山村空巢化原因及解決途徑[14]、邊境地區(qū)人口過疏化的影響及對策[15]等問題。也有學者對陸地邊境地區(qū)“空心化”的類型、成因與治理進行系統(tǒng)分析[16]，并基于邊境安全視角對邊境地區(qū)“空心化”問題進行了整體思考[17]。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，高度重視民生問題。在中央堅強領導下，全國范圍內(nèi)的脫貧攻堅順利完成，鄉(xiāng)村振興有序展開。相較于內(nèi)地，廣大邊境地區(qū)多是農(nóng)牧區(qū)，返貧壓力較大，其鄉(xiāng)村振興的需求更為強烈。習近平總書記強調(diào)，“新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質量發(fā)展”[18]。因此，要推動邊境地區(qū)高質量發(fā)展，必須根據(jù)邊境地區(qū)的要素稟賦和資源特征，設計高質量發(fā)展的機制和路徑。學術界對邊境地區(qū)的安全、穩(wěn)定與發(fā)展進行了卓有成效的闡述，為本研究提供了重要的研究視角和基礎。高質量發(fā)展是新發(fā)展階段的時代主題。處于發(fā)展末端的邊境地區(qū)，其高質量發(fā)展決定著國家整體高質量發(fā)展的質量和完整性?，F(xiàn)有文獻對我國邊境地區(qū)高質量發(fā)展的相關研究還比較薄弱，對推進邊境地區(qū)高質量發(fā)展的機制和路徑在內(nèi)的實現(xiàn)方略等方面的系統(tǒng)研究較為缺乏。本文擬對該問題進行初步探討，藉以求教方家。

1 邊境地區(qū)高質量發(fā)展的制約因素

經(jīng)過20 年的興邊富民行動及一系列支持措施，我國邊境地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平有了顯著提升，為民族團結和邊疆穩(wěn)定提供了基礎和保障。但限于自然環(huán)境、地理特征、歷史文化因素和發(fā)展慣性，邊境地區(qū)的發(fā)展程度仍然不高，與非邊境地區(qū)以及國內(nèi)其他地區(qū)有較大差距，其高質量發(fā)展仍然受諸多深層次因素制約。

1.1 現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設滯后

邊疆經(jīng)濟現(xiàn)代化是國家經(jīng)濟現(xiàn)代化的組成部分和有效支撐，在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到特殊作用，是國家經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容。但在經(jīng)濟現(xiàn)代化、穩(wěn)定性、創(chuàng)新性、綠色性和開放度等方面，邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與全國還有較大差距[19]。產(chǎn)業(yè)結構能夠在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展合理化和現(xiàn)代化水平：2019 年，邊境地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比例為19.6 :35.7 :44.7，全國這一比例為7.1 :39 :53.9，如果說全國范圍內(nèi)尚處于工業(yè)化中后期的話，那么邊境地區(qū)的工業(yè)化只是初期，一些地區(qū)例如西藏甚至還處于工業(yè)化初期的起步階段。邊境地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)尤其現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展滯后，將造成經(jīng)濟結構的“中間塌陷”。如果過多依賴農(nóng)牧業(yè)和服務業(yè)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系將難以完善，也會制約邊境地區(qū)居民收入水平的提升。

同時，邊境地區(qū)由于地處邊陲，現(xiàn)代化氛圍不夠濃厚，傳統(tǒng)觀念有很強的影響，市場化機制尚未充分運轉。就經(jīng)濟增長速度而言，邊境地區(qū)要略高于全國平均水平，但部分省區(qū)的邊境地區(qū)，例如內(nèi)蒙古、甘肅、吉林等，其增長速度低于全國平均水平，增長勢能不足。就經(jīng)濟發(fā)展動力而言，邊境地區(qū)知識、技術、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素相對匱乏，經(jīng)濟高質量發(fā)展所必須的新技術、新業(yè)態(tài)、新模式欠缺，新舊動能轉換不足。

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是構建現(xiàn)代經(jīng)濟體系的應然邏輯。除了工業(yè)化和總體經(jīng)濟發(fā)展程度外，邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平也比較低下。2020 年，邊疆地區(qū)的總體城鎮(zhèn)化率突破40%，達到41.3%，但大幅低于全國城鎮(zhèn)化率的63.9%，西藏、廣西、云南邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化率不足30%。與內(nèi)地相比，通過城鎮(zhèn)化來拉動邊疆現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展，打造完備的經(jīng)濟體系，難度較大。

1.2 基礎設施欠賬較多

實施興邊富民以來，邊境地區(qū)交通設施、能源設施、飲水工程、信息網(wǎng)絡、居住環(huán)境等得到了實質性改善。2013 年，西藏墨脫結束了中國最后一個不通公路縣的歷史。2020 年，藏中、阿里聯(lián)網(wǎng)工程的貫通，標志著西藏邊境地區(qū)徹底結束了孤網(wǎng)運行狀態(tài)，全區(qū)74 個縣全部被主電網(wǎng)覆蓋。易地扶貧搬遷、安居工程、通信網(wǎng)絡保障等極大改善了邊境地區(qū)民生條件。雖然國家投入巨資用于邊境基礎設施建設，但由于自然條件惡劣、建設周期長、難度大，其基礎設施規(guī)模和質量與內(nèi)地相比仍有明顯不足。以交通運輸為例，邊境一般處于國家交通運輸網(wǎng)絡的末梢，交通通達性差，快速通道缺乏，物流成本高。建成公路普遍存在標準低、抗災能力弱、養(yǎng)護投入不足等問題。截至2019 年，云南、新疆的邊境縣高速公路通達率不到80%，黑龍江和內(nèi)蒙古的這一數(shù)字僅為56%和40%，西藏邊境縣尚無高速公路修通。新疆和廣西邊境鐵路通達率不足60%，云南邊境鐵路通達率不足15%，西藏邊境地區(qū)未通鐵路。

與陸路交通相比，邊境地區(qū)的航空運輸則有一定特殊性。邊境地區(qū)離腹地較遠，陸路交通不便，發(fā)展航空業(yè)有天然的優(yōu)勢，事實上也證明了這點。全國各省區(qū)的民用機場分布中，邊疆省區(qū)處于領先水平，例如新疆有22 座，內(nèi)蒙古有21 座，云南有15 座，黑龍江有13 座，數(shù)量大大超過許多內(nèi)地省市。但邊疆地區(qū)由于國土面積較大，且多是支線機場，航空資源相對稀疏，航線密度、航空網(wǎng)絡集中度等反映民航運輸規(guī)模的重要指標相對不足，不少機場虧損嚴重，靠財政補貼維持運轉。有些邊疆省區(qū)甚至機場絕對數(shù)量較少，例如西藏區(qū)內(nèi)只有5 座。同時，邊境地區(qū)的機場多數(shù)還是軍民合用機場，國防意義甚至超過經(jīng)濟意義。

1.3 公共服務供給有限

在一系列國家政策支持下，我國眾多邊境縣的公共服務供給有了顯著提升，特別是具有極強針對性的幫扶舉措，例如組團式援藏、援疆，使一些極端貧困落后地區(qū)較為快速的被納入到國家一體化發(fā)展軌道，實現(xiàn)了發(fā)展成果的共享。但由于歷史欠賬較多，邊境縣的公共服務水平較內(nèi)地仍有很大差距。以醫(yī)療和教育為例，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，邊境縣的人均醫(yī)療資源總體只占全國平均水平的70%左右，地方財力有限導致一些醫(yī)院、學校運營困難，邊境居民患病靠外出就醫(yī)解決的現(xiàn)象并未根本扭轉，增加了醫(yī)療消費支出。雖然教育投入持續(xù)增加，但缺乏專門針對邊境一線的教育扶持政策，同時資金主要投向邊境中心城市以及硬件設施，教育人才也時有流出，師資隊伍建設和教育理念的現(xiàn)代化轉型有不小的難度，部分人口稀少的邊境地區(qū)求學遠的現(xiàn)象突出。邊境地區(qū)基本公共服務與覆蓋的人口比例不匹配不經(jīng)濟的矛盾凸顯。

1.4 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足

邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構成主要以農(nóng)牧業(yè)及其加工業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)和邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)為主，雖然體現(xiàn)了邊境特色和民族特色，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營方式總體呈粗放態(tài)勢，附加值不高，品牌效應有待增強。加之邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，不少地區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在一定矛盾。

邊境地區(qū)農(nóng)牧產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、市場化和規(guī)模化程度較低，有些地區(qū)農(nóng)牧業(yè)分散經(jīng)營，規(guī)模較小。產(chǎn)品粗加工多、精深加工少，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，競爭力較弱，抗風險能力弱。隨著農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張，可能出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷、效益下滑等現(xiàn)象。邊境地區(qū)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)受雙邊關系和邊貿(mào)政策影響較大，存在一定波動性，附加值較低的初級產(chǎn)品加工較普遍。沿邊開放平臺功能較為單一，主要服務一些商品輸出和輸入，政治、經(jīng)濟意義較大，文化傳播色彩不濃厚。邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)及邊境文化試驗區(qū)等全方位開放戰(zhàn)略大通道和平臺的功能價值亟待增強。旅游業(yè)對就業(yè)的拉動效應明顯，邊境地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)具有天然優(yōu)勢。但現(xiàn)階段邊境地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展不充分、不平衡，質量不高，多數(shù)還處于低層次開發(fā)階段，沒有將當?shù)芈糜钨Y源轉化為經(jīng)濟資源。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通往旅游景區(qū)的基礎設施不完善，旅游服務設施不足，游客體驗感不強；二是自然資源和文化資源耦合不緊密，文旅融合度不高，降低了旅游資源開發(fā)質量。

1.5 返貧阻斷任務較重

雖然現(xiàn)階段邊境地區(qū)與全國一道完成了脫貧攻堅的歷史任務，全面進入小康社會，但脫貧基礎不牢固，順利實施鄉(xiāng)村振興有較大挑戰(zhàn)性。就地區(qū)層面而言，由于內(nèi)生發(fā)展動力不足，產(chǎn)業(yè)基礎較為薄弱，加之邊境地區(qū)政府普遍財力有限，其發(fā)展更多依靠中央財政的轉移支付，發(fā)展所需的資源主要依賴政府供給，市場化、社會化籌集資源的能力較弱。同時，發(fā)展推力很多是以項目形式進行，存在部門分割問題，項目綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)不足。就個人層面看，一些邊境居民由于受多種因素制約，就業(yè)技能有限，致富渠道相對匱缺，“等靠要”思想嚴重，這就導致其持續(xù)增收壓力大。同時，邊民易受地方病、自然災害等特殊因素影響，致貧、返貧風險較高。

1.6 守土固邊壓力較大

邊境安全是總體國家安全的重要部分，邊境地區(qū)民族文化、宗教文化、地域文化多元且復雜。當前我國邊境地區(qū)的安全形勢持續(xù)向好，但也存在一定隱患，這些隱患有可能在一定條件下被激活和突顯?！叭蓜萘Α笔侵匾吘嘲踩闹卮箫L險隱患；民族問題與宗教問題會誘發(fā)邊境安全風險；民生問題長期得不到解決，也會激發(fā)出各種不安全、不穩(wěn)定因素。另外，公信力是邊境地區(qū)地方政府最重要的合法性基礎，決定著邊民對政府的信任度、認同度、順從度、配合度等[20]。地方政府公信力流失會導致民眾的疏離甚至對立情緒，使各種內(nèi)生型和輸入型安全風險疊加，誘發(fā)社會政治的不穩(wěn)定。

2 推動邊境地區(qū)高質量發(fā)展的綜合機制創(chuàng)新

只有推進邊境地區(qū)的高質量發(fā)展，才能彌補國家高質量發(fā)展的短板和不足，后者才會有實現(xiàn)的牢固基礎。邊境地區(qū)高質量發(fā)展離不開綜合機制的創(chuàng)新優(yōu)化和實施路徑的科學選擇。只有設計完備的化解機制，錨定進路目標，才能破解邊境高質量發(fā)展的阻滯和障礙。根據(jù)邊境地區(qū)高質量發(fā)展面臨的特殊性和邏輯機理，在權衡“政府-社會-邊民”“穩(wěn)定-發(fā)展-生態(tài)”等關系基礎上進行機制創(chuàng)新。筆者認為，推動邊境地區(qū)高質量發(fā)展的綜合機制應包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、市場調(diào)適機制、包容共享機制、綠色生態(tài)機制和開放共生機制。

2.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

邊境地區(qū)高質量發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，需要強大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源調(diào)配能力。一方面，應基于外部支持和內(nèi)部動力兩個維度的政策統(tǒng)籌，形成向邊境地區(qū)傾斜的國家政策導向。國家層面應通過政策引導，鼓勵援藏資金、人才、項目等要素進入邊境地區(qū)，助推邊境高質量發(fā)展，夯實邊境安全和發(fā)展的根基；同時，構筑增強邊境地區(qū)自我發(fā)展能力的政策體系，多措并舉，持續(xù)提升邊境地區(qū)自我發(fā)展能力。另外，建立差別化的政策體系，包括特殊的產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、土地政策、邊民補貼政策等，增強邊境地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的系統(tǒng)彈性。另一方面，應確立兼具統(tǒng)一性和多元化的邊境地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的制度平臺。不同邊境地區(qū)的自然地理風貌、經(jīng)濟社會發(fā)展、安全壓力以及人口數(shù)量等有明顯差異。針對邊境地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展面臨的共同性和差異性，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和制度創(chuàng)新，設計兼具兩重性的推進邊境高質量發(fā)展道路的制度體系，搭建維護邊境穩(wěn)定和發(fā)展的制度架構。再一方面，應探索推進邊境地區(qū)高質量發(fā)展的聯(lián)動機制。推進邊境高質量發(fā)展，需要構建包括政府、社會、軍隊、邊民等參與主體在內(nèi)的聯(lián)結機制，強調(diào)邊境民生改善與邊境安全的有機結合。既要保障縱向聯(lián)動，又要協(xié)調(diào)橫向聯(lián)動，發(fā)揮各方積極性，形成固邊興邊合力。

2.2 市場調(diào)適機制

長期以來，邊境地區(qū)市場化進程較為緩慢，市場經(jīng)濟不完善，價格調(diào)節(jié)的有效性和合意性無法得到有效發(fā)揮，在特殊產(chǎn)權關系條件下促使價格機制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的制度安排也較為缺失。在歷史慣性和現(xiàn)實境況的制約下，我國邊境地區(qū)的發(fā)展過度倚重政府的財政投入，對市場機制的重視不足，造成“輸血有余，造血不足”的發(fā)展動力困境。邊境地區(qū)的高質量發(fā)展，需要更加有效的市場調(diào)解機制，更好體現(xiàn)市場經(jīng)濟的交換性和享用性的高度協(xié)調(diào)。因此，邊境地區(qū)的發(fā)展更需要融入全國統(tǒng)一的大市場。通過建設統(tǒng)一規(guī)范的全國性市場，可以減少阻礙內(nèi)陸地區(qū)和邊疆省區(qū)及邊境地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系的不利因素，提升邊境地區(qū)和非邊境地區(qū)以及內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟互補性和聯(lián)動性。

當然，強化市場機制的運行，并非弱化政府介入功能，更非所有問題全部交由市場解決，而是將政府力量和市場力量在邊境地區(qū)發(fā)展中有效整合，充分發(fā)揮政府和市場的雙重效應，變邊境發(fā)展的“輸血模式”為“造血機制”。引入市場調(diào)適機制可以提高財政資金扶持邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率；同時，政府理應在市場治理規(guī)制、邊境區(qū)域規(guī)劃、公共服務供給、生態(tài)環(huán)境保護、社會穩(wěn)定及對沖產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整風險等方面發(fā)揮積極穩(wěn)健作用。

2.3 包容共享機制

邊境地區(qū)的發(fā)展必須帶有包容性和共享性特征，“五大發(fā)展理念”的落腳點是在“共享”，即發(fā)展的目標和成果由全體人民所分享。習近平總書記指出：“全面建成小康社會，一個也不能少；共同富裕路上，一個也不能掉隊?！蓖瑯?，全國各地區(qū)、各民族在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化道路上，享有均等的機會。通過完善制度安排和治理機制，補齊邊境發(fā)展的短板，將邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展納入到國家一體化發(fā)展進程中。經(jīng)濟高速發(fā)展的同時必然帶來市場機制的排斥效應，政府要矯正市場機制的偏差和外部性，維持社會公正和經(jīng)濟公平，更加重視邊民發(fā)展機會的公平獲得，使邊境發(fā)展始終處于正軌。在外部支援和內(nèi)生動力的雙重作用下，邊境地區(qū)經(jīng)濟得到了深化發(fā)展，進一步增進了區(qū)域內(nèi)各民族對中央和國家戰(zhàn)略方針的認同，對口援藏、援疆更是加深了漢族與藏族、維吾爾族等少數(shù)民族的交往交流交融，增強了中華民族共同體意識。

2.4 綠色生態(tài)機制

邊疆民族地區(qū)在國土空間規(guī)劃中基本都屬于生態(tài)脆弱區(qū)，其生態(tài)優(yōu)劣不僅影響邊疆省區(qū)，對于內(nèi)地及全國影響都較為深遠。邊境地區(qū)更是其中治理的難點所在。邊境地區(qū)既要獲得經(jīng)濟增長和物質積累，更要將綠色發(fā)展理念貫穿其中，綠色化、生態(tài)化是其高質量發(fā)展的根本點。邊境地區(qū)必須根據(jù)資源稟賦，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，包括綠色農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)工業(yè)、清潔能源等。同時，確立邊境地區(qū)高質量發(fā)展的綠色生態(tài)機制，在宏觀上需要構建一套推進生態(tài)文明持續(xù)發(fā)展的制度體系，筑牢國家生態(tài)安全屏障；在中觀上需要確立綠色發(fā)展領域的相關體系，包括綠色標準體系、綠色考評體系、綠色監(jiān)管體系等；在微觀上需要優(yōu)化生態(tài)獎補機制，將生態(tài)治理資金投向植樹造林等前期工作的同時，強化生態(tài)管護等后期領域的資金投入。增進生態(tài)治理效益，促使發(fā)展方式由資源粗放型向綠色集約型轉變，重視綠色生產(chǎn)生活方式的普及宣傳。

2.5 開放共生機制

邊境地區(qū)處于兩國交界之處，在“一帶一路”和開放發(fā)展背景下，邊境地區(qū)認知定位在不斷轉變，由國家領土的邊緣和發(fā)展末梢轉換為兩國貿(mào)易往來的中心地帶。邊境地區(qū)的開放共生有兩層含義：一是對內(nèi)，二是對外。前者是指邊境地區(qū)與非邊境地區(qū)及內(nèi)陸腹地之間的共生發(fā)展。通過政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通“五通”機制，依托國內(nèi)大市場，有效融入國家發(fā)展大局中，為國內(nèi)大循環(huán)創(chuàng)造條件。后者是指邊境地區(qū)與邊境接壤國家或地區(qū)之間的共存共生，將邊境安全功能轉化為安全與發(fā)展并重。通過設立跨境貿(mào)易區(qū)、邊境自由貿(mào)易區(qū)等經(jīng)濟區(qū)，打造貿(mào)易大通道和大平臺，以邊境口岸為支點，支撐外循環(huán)的順利進行。

3 邊境地區(qū)高質量發(fā)展的路徑取向

邊境地區(qū)高質量發(fā)展具有發(fā)展、安全、生態(tài)等復合型取向，又有政府、企業(yè)、社會組織、邊民等多重性主體參與。因此，應建構多元化、跨通式邏輯進路，助推邊境地區(qū)實現(xiàn)高質量發(fā)展。

第一，基礎設施推進是基礎。強化布局交通、能源等基礎設施建設，加強邊境兩側、邊境地區(qū)之間、邊境和腹地的互動與聯(lián)系。對外要推動邊境口岸與鄰國口岸鐵路統(tǒng)一等級標準，提升貨物通關效率①；對內(nèi)要完善與周邊城市和地區(qū)的交通聯(lián)系，提高與國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的交通通道連接程度，推動邊境地區(qū)更好融入“雙循環(huán)”發(fā)展格局。例如，要打造邊境地區(qū)交通樞紐和交通節(jié)點，構建大能力、大容量鐵路運輸通道和高速公路網(wǎng)，加快物流樞紐布局和貨物轉運中心建設，發(fā)展多式聯(lián)運體系。除了交通骨干構架外，還要加強邊境縣的省道、縣道建設，推進邊境鄉(xiāng)村公路和牧道建設，例如西藏邊境應重點關注完善邊防公路、抵邊道路建設。同時，推進邊境地區(qū)數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等“新基建”建設，提升無線網(wǎng)絡入戶比重，對新一代信息基礎設施進行戰(zhàn)略布局，打造智慧口岸、智慧牧場、智慧邊境、智慧安防等“互聯(lián)網(wǎng)+區(qū)域”新業(yè)態(tài)。當然，在國家對邊境地區(qū)高質量發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃的背景下，各邊境地區(qū)要根據(jù)自然環(huán)境條件、社會民生需求、安全穩(wěn)定形勢及毗鄰國家情況，結合國家對外開放和國防戰(zhàn)略需要，因地制宜，分段施策，確定不同邊境段的主要任務和建設工程。

第二，新興城鎮(zhèn)建設是載體。選擇重要節(jié)點地區(qū)推進特色小城鎮(zhèn)建設，以此集聚人口，發(fā)展經(jīng)濟。重視口岸建設，考慮設立自由貿(mào)易區(qū)，強化“一帶一路”通道效應，化戰(zhàn)場為市場（緩解中印關系，深化中尼貿(mào)易）。統(tǒng)籌邊境口岸和邊境城鎮(zhèn)建設，構建以邊境重要節(jié)點城市和小城鎮(zhèn)為支撐、臨邊集鎮(zhèn)為節(jié)點、抵邊村寨為支點、沿邊境線輻射延伸的城鎮(zhèn)帶。依托本地資源稟賦，分門別類打造商貿(mào)物流型、生態(tài)旅游型、工業(yè)制造型、歷史文化型等主導產(chǎn)業(yè)清晰的綜合鎮(zhèn)，輻射帶動邊境一線發(fā)展。在邊境小城鎮(zhèn)建設的同時，要加強與邊境中心城市的統(tǒng)籌規(guī)劃，提升邊境地區(qū)尤其是縣域公共服務水平，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面繼續(xù)加大投入，提高民生保障程度，免除邊境居民和外來人才的后顧之憂，實現(xiàn)居邊生息。

第三，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是抓手。以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化邊境產(chǎn)業(yè)結構，增加邊民生計手段，促進邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。邊境地區(qū)一般都是重要的生態(tài)功能區(qū)，綠色產(chǎn)業(yè)應成為推動其高質量發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)。具體言之，北部、東北邊境應依托草原、森林和糧食資源優(yōu)勢，發(fā)展特色種（養(yǎng)）殖業(yè)、草業(yè)、特色林果業(yè)，打造邊境特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值和品牌效應。充分發(fā)揮西北、西南、西藏邊境的民族醫(yī)藥資源優(yōu)勢和北部邊境的牧業(yè)優(yōu)勢，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、中藥材加工、乳制品加工、皮制品加工等出口加工業(yè)。依托北部、西北邊境豐富的能源優(yōu)勢，推動傳統(tǒng)能源化工全產(chǎn)業(yè)鏈綠色循環(huán)化發(fā)展，促進風電、光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展。同時，邊境地區(qū)應大力發(fā)展特色生態(tài)旅游和跨境旅游，推動建設邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)和全域旅游示范區(qū)，促進文旅業(yè)深度融合。另外，要重視電商物流業(yè)發(fā)展。應以“邊境倉”建設為平臺，建立跨區(qū)域物流園區(qū)，承載邊貿(mào)物流和跨境電商發(fā)展。

第四，人口適度集聚是核心。邊境地區(qū)人口稀少，包括東北、西南等邊境地區(qū)還存在明顯的人口虛空化狀態(tài)。人口的大量外流給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了極大隱患。穩(wěn)定邊境地區(qū)人口規(guī)模，實現(xiàn)從利益搬遷到安土重遷的轉變，既是建設和繁榮邊境地區(qū)的必要條件，更是鞏固邊境穩(wěn)定和國土安全的重要保障。人口集聚是應對邊境地區(qū)虛空化的“有力武器”，在邊境虛空化較為嚴重的地區(qū)，通過政策激勵、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、培育壯大市場主體等途徑聚攏人口，增加就業(yè)機會。通過增加人口密度來提升經(jīng)濟密度，促使更多的群眾扎根邊疆尤其是邊境地帶，形成以家固邊、家國熔接的良好鏡像②。從空間布局看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點是邊境地區(qū)人口空間分布的關鍵，而邊境地區(qū)的人口主要分布在邊境中心城市。因此，應以科學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃為基礎，推行“點-軸”戰(zhàn)略，以邊境中心城市帶動邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引導邊境地區(qū)人口合理布局。同時，要建立邊境地區(qū)人口安全預警機制，分析預測邊境地區(qū)人口變化狀況及趨勢，評估邊境地區(qū)人口安全水平狀況，保障邊境地區(qū)人口的合理布局與合理增長。

第五，軍民深度融合是關鍵。邊境安全是國家安全的重要構成，軍隊建設是邊境安全和發(fā)展的有力保障，邊境安全和發(fā)展又為軍隊國防建設提供了堅實基礎。按照“軍民一體、平戰(zhàn)一體”的要求，堅持屯兵與安民并重，構建軍民一體化戰(zhàn)略體系。應理順地方尤其是基層單位的軍民融合組織體系，建立軍民融合組織機構，強化其組織協(xié)調(diào)功能③。通過軍警守邊和居民抵邊有機結合，形成固邊強邊合力。構建深度融合的后勤保障體系是軍民融合的重要體現(xiàn)。一方面，增強地方對軍隊的后勤供給能力，推廣地方企業(yè)向軍隊配送產(chǎn)品的“流動超市”模式以及將地方加油站納入部隊應急油料保障體系，解決邊防部隊“買菜難”“加油難”等后勤保障難題。另一方面，充分發(fā)揮軍隊在資金調(diào)配、物資保障和專業(yè)人才方面的優(yōu)勢，將軍隊建設和邊境經(jīng)濟發(fā)展緊密融合。例如，西藏邊防部隊通過研發(fā)一些高原特需產(chǎn)品，包括青稞牦牛肉壓縮干糧、牦牛肉罐頭、牦牛奶制品等，有計劃地向地方推廣[21]。

第六，社會治理創(chuàng)新是紐帶。習近平提出“治國必治邊”的重要論斷，突顯了邊疆治理的時代價值。邊疆治理是國家治理的重要內(nèi)容，邊境治理又是邊疆治理的應有之義和重要承載。邊境地區(qū)社會境況較為復雜，不僅經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務供給較為滯后，而且多元文化的張力和沖突、治理場域的擴大化等現(xiàn)象都對其社會治理的任務和效果產(chǎn)生挑戰(zhàn)。對邊境地區(qū)的社會治理理念和模式不能完全照搬內(nèi)陸腹地，而必須帶有一定的特殊性和創(chuàng)新性。邊境地區(qū)的社會治理必須以鑄牢中華民族共同體意識這一標識性認知為主線，創(chuàng)新社會治理范式，塑造復合性治理思維，確立多元化治理主體，設計協(xié)同化治理路徑，形成開放化治理場域。完善邊境地區(qū)社會治理體系，提升社會治理現(xiàn)代化水平。推動邊境治理由單線維度向復合維度轉換、國家中心向個人中心轉換，實現(xiàn)邊境與內(nèi)地整體性、均衡性社會發(fā)展，即實現(xiàn)邊境與內(nèi)地的社會治理均質化。

邊境地區(qū)需要積極利用國家對口支援、專項扶持等發(fā)展機遇，在受援與合作中汲取內(nèi)地較為先進的治理理念和方式。在具體方式上，既要強調(diào)綜合施策，又要考慮特色治理，將宏觀治理原則和微觀治理手段相結合。例如，標語治邊，即通過標語警示涉邊行為、宣傳國家政策、宣誓國家主權，以小標語來透視大治理[22]。再如，基于對公共服務內(nèi)容、方式的特殊需求，增強邊境地區(qū)流動圖書館、流動科技館、流動警務室、“草原110”等流動公共服務供給[23]。針對邊境地區(qū)特有的安全形勢、社會特征和人員構成，實施網(wǎng)格化管理，以社會治理這一“軟實力”服務邊境穩(wěn)定和發(fā)展大局，合力勾勒出一幅動態(tài)圖景漸次展現(xiàn)的“善治”畫面。

注釋：

①筆者在鄭州國際陸港公司調(diào)研得知，鄭歐班列經(jīng)新疆阿拉山口到哈薩克斯坦，由于鐵路軌距不同而導致?lián)Q軌運輸，經(jīng)常有班列滯留積壓現(xiàn)象，有時達一周左右。同樣，中越、中緬邊境也會出現(xiàn)此種情形。

②西藏山南地區(qū)隆子縣玉麥鄉(xiāng)是一個典型。玉麥鄉(xiāng)一度是中國人口最少的行政鄉(xiāng)，只有3人，通過放牧、巡邏等方式守邊。通過邊境小康村建設等發(fā)展舉措，邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平有了明顯提升，也吸引了人口入駐。目前玉麥鄉(xiāng)人口已增至200 余人，守土固邊的力量更強，成為“神圣國土守護者、幸福家園建設者”的很好詮釋。

③可參考新疆生產(chǎn)建設兵團，建設若干兵團城鎮(zhèn)，實施黨政軍企高度一體化的運行組織，軍隊與地方政府合署辦公。