姚佳勝 宋肖肖

自20世紀(jì)80年代引入“社區(qū)教育”概念以來，我國社區(qū)教育歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，在提高國民素養(yǎng)、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)及促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮的作用愈加顯著。這得益于國家出臺(tái)的一系列鞏固和發(fā)展社區(qū)教育的政策文件。在這些政策的指導(dǎo)與引領(lǐng)下，我國社區(qū)教育政策大體經(jīng)歷了從中小學(xué)德育的補(bǔ)充到終身教育體系的有機(jī)組成部分再到社會(huì)治理的重要推動(dòng)力的演變過程。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于社區(qū)教育政策演進(jìn)歷程的分析較少涉及政策發(fā)展的內(nèi)在邏輯，而深入探析社區(qū)教育政策演進(jìn)歷程及其背后的動(dòng)力機(jī)制、政策目標(biāo)與價(jià)值取向，準(zhǔn)確把握未來社區(qū)教育政策的發(fā)展方向，有助于為后續(xù)研究尋找新的突破口與創(chuàng)新點(diǎn)。

一、改革開放以來我國社區(qū)教育政策的發(fā)展歷程

以改革開放后“社區(qū)教育”首次出現(xiàn)于我國教育政策中的1988年為起點(diǎn)，結(jié)合我國社區(qū)教育政策發(fā)展的階段特征與重大政策的頒布時(shí)間，我國社區(qū)教育政策的發(fā)展歷程可以劃分為以下四個(gè)階段：

（一）以德育補(bǔ)充為定位的政策萌芽階段（1988—1994年）

20世紀(jì)80年代中期，上海地區(qū)率先開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作，在普陀區(qū)真如中學(xué)帶頭之下，以及學(xué)校所屬社區(qū)中企業(yè)、部隊(duì)、政府等單位的共同努力下，逐步成立了“真如中學(xué)社區(qū)教育委員會(huì)”，為同時(shí)期其他地區(qū)發(fā)展社區(qū)教育起到了模范帶頭作用。1988年12月，《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》發(fā)布，首次提出允許各地陸續(xù)成立類似于社區(qū)（社會(huì)）教育委員會(huì)類型的社會(huì)組織，以此輔助學(xué)校開展德育工作，雖然該文件的目標(biāo)指向中小學(xué)德育工作，但這是社區(qū)教育首次出現(xiàn)在中央的教育政策文件中，標(biāo)志著社區(qū)教育政策的誕生。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺(tái)，提出“支持和鼓勵(lì)中小學(xué)同附近的企事業(yè)單位街道或村民委員會(huì)建立社區(qū)教育組織”，為各地發(fā)展社區(qū)教育做出了方向指導(dǎo)的同時(shí)，進(jìn)一步明確了社區(qū)教育組織在中小學(xué)教育發(fā)展過程中的輔助作用。1994年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》發(fā)布，提出依靠社區(qū)教育委員會(huì)支持學(xué)校做好德育工作。

1988年，“社區(qū)教育”作為新教育概念引入我國，對于正處在政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期、教育體制改革期的中國來說，其發(fā)展定位具有模糊性和不確定性。這一時(shí)期黨和國家在對社區(qū)教育進(jìn)行戰(zhàn)略安排時(shí)，主要受到上海、天津等地區(qū)社區(qū)教育實(shí)踐的影響。此時(shí)的社區(qū)教育所服務(wù)的對象僅限于青少年，主要以中小學(xué)校外德育補(bǔ)充的姿態(tài)存在，主要目標(biāo)是加強(qiáng)學(xué)校、家庭、社會(huì)德育三者之間的聯(lián)系。相關(guān)政策僅零散地出現(xiàn)在個(gè)別教育政策文本中，尚未對社區(qū)教育的主要內(nèi)涵、具體內(nèi)容、教育方式等方面做出詳細(xì)說明，也未形成體系化的獨(dú)立政策文本，對于社區(qū)教育的重視程度有待提高。

（二）以局部試點(diǎn)為抓手的探索發(fā)展階段（1995—2000年）

1995年，《中華人民共和國教育法》頒布，提出通過發(fā)展終身教育、構(gòu)建終身教育體系推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，“社區(qū)教育是特定區(qū)域推進(jìn)終身教育的有效形式與途徑”①，其發(fā)展得到了進(jìn)一步的保障與支持。1996年，《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱1996年《規(guī)劃》）中正式要求在農(nóng)村和城市“積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)”，并將社區(qū)教育的定位由中小學(xué)校外德育的補(bǔ)充轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)成人教育為主。1998年，《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱1998年《計(jì)劃》）明確指出將社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作作為“逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質(zhì)”的一個(gè)重要著力點(diǎn)，肯定了社區(qū)教育在我國教育體系中的地位，明確了這一時(shí)期社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)。為將社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作進(jìn)一步具體化，2000年4月教育部發(fā)布《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》，作為我國首個(gè)獨(dú)立社區(qū)教育政策文本，明確了社區(qū)教育的基本特征、具體內(nèi)涵、任務(wù)目標(biāo)及工作要求，并確定在全國8個(gè)城區(qū)開展實(shí)驗(yàn)工作，可以說該文件對社區(qū)教育的發(fā)展具有綱領(lǐng)性意義。同年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，對如何發(fā)展社區(qū)教育、繁榮社區(qū)文化以推動(dòng)社區(qū)建設(shè)做出了新指示，并肯定了社區(qū)教育對社會(huì)發(fā)展及精神文明建設(shè)的促進(jìn)作用。

從校外德育的補(bǔ)充到獨(dú)立政策文件的出臺(tái)，這一時(shí)期國家對社區(qū)教育的關(guān)注力度呈現(xiàn)緩慢上升的發(fā)展態(tài)勢，社區(qū)教育的角色定位也逐漸清晰，教育對象進(jìn)一步擴(kuò)大，由青少年群體轉(zhuǎn)向全體國民，試點(diǎn)范圍向農(nóng)村延伸，同時(shí)伴隨著國際社會(huì)對終身教育重視程度的不斷上升，社區(qū)教育除了作為校外德育補(bǔ)充外，開始提供以“全員、全程、全面”為主要特征的學(xué)習(xí)服務(wù)，“顯現(xiàn)出服務(wù)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的本質(zhì)追求”②。為充分發(fā)揮社區(qū)教育在構(gòu)建終身教育體系方面的優(yōu)勢，我國加快了對社區(qū)教育政策的探索步伐，在考慮各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化發(fā)展?fàn)顩r等因素的基礎(chǔ)上，北京、上海、江蘇等八個(gè)地區(qū)率先成為試點(diǎn)地區(qū)，為后續(xù)在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)教育工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（三）以全面推進(jìn)為重點(diǎn)的規(guī)模擴(kuò)張階段（2001—2010年）

2001年，教育部印發(fā)《全國城市教育綜合改革會(huì)議紀(jì)要》，指出“在發(fā)展社區(qū)教育上有新突破，率先構(gòu)建終身教育體系”。隨后，《全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》進(jìn)一步提出“利用社區(qū)教育推動(dòng)成人教育”。2002年，《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》發(fā)布，做出“繼續(xù)推進(jìn)城市教育綜合改革，擴(kuò)大社區(qū)教育試點(diǎn)”的工作安排，隨后我國相繼發(fā)布了一系列推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的政策文件，包括《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)全國數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)的意見》《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等政策文件，這一時(shí)期我國社區(qū)教育進(jìn)入規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展階段，呈現(xiàn)出諸多新特點(diǎn)。

1.政策目標(biāo)具體化。2002年，黨的十六大報(bào)告提出“形成全民學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”和“構(gòu)建終身教育體系”。“這是‘終身教育體系’和‘學(xué)習(xí)型社會(huì)’等理念正式寫入黨代會(huì)報(bào)告，意味著有關(guān)政策已上升到黨和國家政策的高度?！雹?007年，黨的十七大報(bào)告再次提出“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》進(jìn)一步明確社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)，指出以“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)”的形式實(shí)現(xiàn)“基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”，同時(shí)“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)社區(qū)教育資源”。社區(qū)教育政策目標(biāo)的不斷細(xì)化與完善不僅為社區(qū)教育今后的發(fā)展確定了方向，更體現(xiàn)了社區(qū)教育“以人為本促進(jìn)社會(huì)發(fā)展”的指導(dǎo)思想。

2.辦學(xué)體系層次化。我國社區(qū)教育開展時(shí)間雖短，但經(jīng)過多年努力，在社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)內(nèi)基本形成了“以區(qū)（縣）社區(qū)學(xué)院或社區(qū)教育中心為龍頭、以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育學(xué)校為骨干、以居（村）委會(huì)社區(qū)教育教學(xué)點(diǎn)”為基礎(chǔ)的三級教育網(wǎng)絡(luò)。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市甚至衍生出社區(qū)教育四級管理和教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，即“市級社區(qū)學(xué)院(社區(qū)教育中心)，區(qū)級社區(qū)學(xué)院（社區(qū)教育中心），街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育中心，居（村）委會(huì)社區(qū)教育中心（市民學(xué)校、村民學(xué)校）”④，充分體現(xiàn)出社區(qū)教育辦學(xué)體系的層次化特點(diǎn)。此外，教育網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建為我國社區(qū)教育輻射范圍的擴(kuò)大、社區(qū)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)能力的提高起到了重要推動(dòng)作用?！?001—2007年教育部共確立114個(gè)‘全國社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)’，2008年首次認(rèn)定34個(gè)‘全國社區(qū)教育示范區(qū)’，去除未達(dá)標(biāo)的試驗(yàn)區(qū)，于2009年重新確立68個(gè)全國社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)?！雹?/p>

3.地方教育法制化。以法律形式促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展是社區(qū)教育永葆生機(jī)與活力的根本保障。2005年，福建省發(fā)布中國大陸第一部地方性終身教育法規(guī)——《福建省終身教育促進(jìn)條例》，明確提出抓好社區(qū)教育工作，社區(qū)根據(jù)自身?xiàng)l件完善社區(qū)教育設(shè)施，開展適合社區(qū)居民的社區(qū)教育活動(dòng)，以滿足社區(qū)居民的教育需求。該法規(guī)的頒布為社區(qū)教育法制化做出了努力，并為今后制定國家層面的社區(qū)教育法律法規(guī)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒?！?007年，社區(qū)教育列入中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《社區(qū)服務(wù)指南第3部分：文化、教育、體育服務(wù)》，在對社區(qū)教育做出界定的同時(shí)，也對相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)、人員做出了規(guī)范性要求?！雹薮撕?，上海、重慶、浙江等地陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于開展社區(qū)教育工作的相關(guān)文件，為推動(dòng)社區(qū)教育法制化建設(shè)增添助力。

（四）以制度規(guī)范為核心的漸進(jìn)調(diào)試階段（2011年至今）

2012年，黨的十八大召開，繼續(xù)堅(jiān)持“完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”，“從教育內(nèi)容、教育形式、教育方法、教育對象等方面出發(fā)制定或修訂相關(guān)政策法規(guī)，保障社區(qū)教育、終身教育的持續(xù)發(fā)展”⑦。這一時(shí)期，我國相繼發(fā)布《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡稱2011年《規(guī)劃》）《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》等政策文件，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.數(shù)字化趨勢加強(qiáng)。2006年，教育部高教司張堯?qū)W司長提出“數(shù)字化學(xué)習(xí)港”概念，積極構(gòu)建數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)；黨的十七大上，我國提出技術(shù)與教育融合的方針，通過發(fā)展遠(yuǎn)程教育與繼續(xù)教育推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)，為社區(qū)教育發(fā)展提供了新的發(fā)展方式和手段，在推動(dòng)數(shù)字化社區(qū)教育與學(xué)習(xí)型社會(huì)飛躍前進(jìn)的同時(shí)，也為進(jìn)一步完成中國“十二五”規(guī)劃對社區(qū)教育發(fā)展的目標(biāo)增添了保障。資料顯示，2013—2014年，“我國以社區(qū)教育、終身學(xué)習(xí)等相關(guān)功能定位為主的、已經(jīng)正式使用并有效打開的數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)網(wǎng)站190個(gè)，其中服務(wù)覆蓋省級的21個(gè)、市級的117個(gè)、區(qū)縣級的52個(gè)”⑧。此外，自2009年《意見》頒布，截至2017年12月，我國共有74個(gè)全國數(shù)字化學(xué)習(xí)先行區(qū)，為其他地區(qū)發(fā)展數(shù)字化社區(qū)教育起到了模范帶頭作用，進(jìn)一步推動(dòng)了學(xué)習(xí)方式的更新、學(xué)習(xí)平臺(tái)的進(jìn)步與學(xué)習(xí)資源的整合。

2.法制化進(jìn)程加快。全國多個(gè)地區(qū)都為社區(qū)教育的法制化做出了積極嘗試，繼福建之后，上海（2011年）、太原（2012年）、河北（2014年）、寧波（2014年）頒布了專門的終身教育地方性法規(guī)，對作為推動(dòng)終身教育手段之一的社區(qū)教育的工作原則、發(fā)展規(guī)劃等做出了明確規(guī)定。2017年，成都市發(fā)布實(shí)施《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》，作為我國首個(gè)以社區(qū)教育作為地方立法調(diào)整對象的地方性法規(guī)，該條例明確規(guī)定了社區(qū)教育的基本內(nèi)涵、部門職責(zé)、培訓(xùn)服務(wù)、教學(xué)管理等。隨后其他地方政府也緊跟步伐，陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于社區(qū)教育的實(shí)施意見。社區(qū)教育地方性法規(guī)的出臺(tái)是我國社區(qū)教育法制化的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，同時(shí)也標(biāo)志著社區(qū)教育體系化程度的進(jìn)一步加深。

3.體系化程度加深。相較于最初零散地存在于其他政策文本中，社區(qū)教育歷經(jīng)三十余年歷程發(fā)展至今，其政策的獨(dú)立性更加突出，體系化程度不斷加深：立法方面，我國雖未在國家層面出臺(tái)相關(guān)政策，但地方性法規(guī)的出臺(tái)體現(xiàn)了各地對于社區(qū)教育的探索和重視，為國家層面的政策出臺(tái)打下了基礎(chǔ)；政策目標(biāo)上，黨的十九大報(bào)告提出“加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”，《中國教育現(xiàn)代化2035》提出將“構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”作為十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，都是對已有社區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略的延續(xù)，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)為社區(qū)教育政策指明方向；政策內(nèi)容上，所涉及的范圍逐漸擴(kuò)大，細(xì)化的程度不斷加深，對于社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)來源、評價(jià)機(jī)制、課程資源、教育培訓(xùn)等內(nèi)容有了進(jìn)一步的明確安排。

二、我國社區(qū)教育政策的演進(jìn)邏輯

大體而言，“教育政策分析模式主要有四種取向，分別為發(fā)生學(xué)取向分析模式、過程取向分析模式、目的取向分析模式和政策話語取向分析模式”⑨。社區(qū)教育政策涉及主體眾多，政策目標(biāo)多元，制定過程復(fù)雜，運(yùn)用以上四種分析模式對社區(qū)教育政策進(jìn)行分析，有助于全面細(xì)致地把握社區(qū)教育政策的演進(jìn)邏輯。

（一）以教育均衡為目標(biāo)的政策動(dòng)力機(jī)制

社區(qū)教育政策是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的有力舉措與制度保障。自“社區(qū)教育”概念正式進(jìn)入公眾視野發(fā)展至今，社區(qū)教育政策的動(dòng)力機(jī)制始終以“教育均衡”為目標(biāo)，不斷擴(kuò)大教育對象的范圍，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)階段：第一，教育均衡的初始階段（1988—1994年）。受改革開放之初我國社會(huì)全方位變化的影響，社區(qū)教育政策在尚未體系化的萌芽初期以中小學(xué)階段校外德育補(bǔ)充的形式，零星地出現(xiàn)在中央層面的教育政策文件之中，教育對象范圍較窄，以青少年為主，通過成立社區(qū)教育相關(guān)組織輔助學(xué)校做好青少年的相關(guān)德育工作。第二，教育均衡的發(fā)展階段（1995—2009年）。1996年《規(guī)劃》的發(fā)布成為社區(qū)教育轉(zhuǎn)型的開端，其定位逐漸由中小學(xué)校外德育轉(zhuǎn)向城市與農(nóng)村的成人教育，隨后1998年《計(jì)劃》提出以社區(qū)教育推動(dòng)構(gòu)建終身教育體系，更是明確了新時(shí)期社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)。在這一時(shí)期政策的引導(dǎo)下，社區(qū)教育的受教育對象由青少年擴(kuò)大至全體社會(huì)成員，同時(shí)社區(qū)教育試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。第三，教育均衡的深化階段（2010年至今）。21世紀(jì)是信息化飛速發(fā)展的時(shí)代，2010年《綱要》的發(fā)布開始了對各級各類教育的新一輪改革，并提出了加快教育信息化進(jìn)程的相關(guān)措施。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，提出推進(jìn)社區(qū)服務(wù)信息化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，主張“在有條件的地區(qū)，建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)信息平臺(tái)，逐步提高社區(qū)信息裝備條件和社區(qū)服務(wù)的信息化水平”。在此之后，國家相繼發(fā)布多個(gè)相關(guān)文件加速推進(jìn)社區(qū)教育信息化進(jìn)程，社區(qū)教育資源逐漸突破時(shí)空、地域等因素的制約，通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)普及至全國各地，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育普及全民、均衡發(fā)展。

（二）以社會(huì)需求為重心的政策價(jià)值取向

價(jià)值取向引領(lǐng)著政策發(fā)展的根本方向。自改革開放以來，社區(qū)教育政策經(jīng)歷了以推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的工具理性向以關(guān)注個(gè)人學(xué)習(xí)需求為重點(diǎn)的價(jià)值理性轉(zhuǎn)變的過程，并隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步逐漸實(shí)現(xiàn)兩種價(jià)值取向的和諧統(tǒng)一。第一，“工具理性”主導(dǎo)階段（1988—1999年）。20世紀(jì)80年代，在改革開放的浪潮之中，為使中小學(xué)德育工作適應(yīng)全面深化改革的新形勢，建立適應(yīng)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)和民主政治不斷發(fā)展需要的德育工作新格局，幫助青少年形成正確的政治態(tài)度，社區(qū)教育成為中小學(xué)校外德育的補(bǔ)充。之后，為實(shí)現(xiàn)黨的十五大提出的“跨世紀(jì)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)”的目標(biāo)與任務(wù)，使教育發(fā)展適應(yīng)未來社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，1996年《規(guī)劃》和1998年《計(jì)劃》均將社區(qū)教育作為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一提出具體發(fā)展要求。第二，“價(jià)值理性”主導(dǎo)階段（2000—2010年）。隨著21世紀(jì)的到來，教育公平話語體系的不斷建構(gòu)，大眾媒體對于社會(huì)公平的持續(xù)關(guān)注以及個(gè)人意識(shí)的逐漸覺醒，社區(qū)教育政策更加注重公民學(xué)習(xí)權(quán)的獲得與保障。這一時(shí)期，黨和政府明確了新形勢下開展社區(qū)教育的意義，針對如何進(jìn)一步促進(jìn)教育資源均衡、擴(kuò)大社會(huì)參與度、完善社區(qū)教育體制機(jī)制等問題出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，并對如何通過社區(qū)教育推動(dòng)成人教育、農(nóng)村教育、職業(yè)教育等教育類型的發(fā)展做出指示，利用多種形式保障社區(qū)教育成果惠及全民。第三，“價(jià)值統(tǒng)一”階段（2011年至今）。面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的發(fā)展的雙重目標(biāo)，2011年《規(guī)劃》指出通過創(chuàng)新社區(qū)教育體制機(jī)制建設(shè)學(xué)習(xí)型社區(qū)。在隨后的一系列相關(guān)政策文件中，國家明確了新時(shí)期社區(qū)教育的總體目標(biāo)，如健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)、擴(kuò)大資源供給、建設(shè)學(xué)習(xí)型社區(qū)、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。這一時(shí)期，社區(qū)教育既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效手段，又是構(gòu)建終身教育體系、推動(dòng)人的全面發(fā)展的重要支撐，價(jià)值取向逐步由價(jià)值理性向工具理性與價(jià)值理性二者的融合統(tǒng)一過渡，體現(xiàn)出社區(qū)教育的多重價(jià)值選擇。

（三）以政策工具為托底的政策實(shí)施過程保障

以政策工具保障政策實(shí)施是落實(shí)社區(qū)教育政策、實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育目標(biāo)的主要手段。通過對我國社區(qū)教育政策的梳理發(fā)現(xiàn)，主要有權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征與勸誡工具、系統(tǒng)變革工具與能力建設(shè)工具五種政策工具。權(quán)威工具以采取強(qiáng)制命令的方式達(dá)成特定政策目標(biāo)，在社區(qū)教育政策中，“必須進(jìn)一步提高對開展社區(qū)教育重要意義的認(rèn)識(shí)”“明確社區(qū)教育機(jī)構(gòu)職責(zé)定位”等話語均體現(xiàn)出了對于權(quán)威工具的運(yùn)用。激勵(lì)工具是指依靠正向或負(fù)向的回報(bào)來促使政策目標(biāo)群體接受或?qū)嵭姓?，多用于社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)評定等政策中，如教育部通過確定一批社區(qū)教育示范區(qū)，對個(gè)別地區(qū)在發(fā)展社區(qū)教育方面所做出的努力與所取得的效果進(jìn)行積極肯定，并以此作為示范激勵(lì)各地加快發(fā)展社區(qū)教育。象征與勸誡工具是指個(gè)體受到自身信念和價(jià)值觀的影響而對某種政策采取支持、使用的態(tài)度，多運(yùn)用于社區(qū)教育資源開發(fā)過程中，如“充分利用、拓展和開發(fā)各類教育資源，形成社區(qū)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”。能力建設(shè)工具是向政策目標(biāo)群體提供制定決策及開展行動(dòng)的相關(guān)設(shè)施、資源、信息，社區(qū)教育政策中政府傾向于使用該工具推動(dòng)社區(qū)教育組織建設(shè)及資源的開發(fā)利用。系統(tǒng)變革產(chǎn)生的原因是當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)無法產(chǎn)生預(yù)期的政策效果，因此要通過系統(tǒng)變革工具對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變化調(diào)整使政府權(quán)威進(jìn)行轉(zhuǎn)移和重新分配。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府對于社區(qū)教育有了新的定位和發(fā)展目標(biāo)，著重關(guān)注社區(qū)教育制度體系、設(shè)施場地、組織機(jī)構(gòu)等方面的建設(shè)，以此進(jìn)一步提高社區(qū)教育政策的影響力。

（四）以經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)為主導(dǎo)的政策話語規(guī)則

我國社區(qū)教育政策文本的話語規(guī)則主要經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)向多元話語表達(dá)過渡的發(fā)展過程。第一，以經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)為主導(dǎo)的發(fā)展階段（1988—2008年）。經(jīng)濟(jì)學(xué)話語主要體現(xiàn)在社區(qū)教育與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。黨的十一屆三中全會(huì)決定把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，開啟了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的大門，在此背景下社區(qū)教育開始以中小學(xué)校外德育補(bǔ)充的形式適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長及社區(qū)教育政策體系的逐步建立，國家在多個(gè)政策文件中提及以社區(qū)教育推動(dòng)區(qū)域和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政治學(xué)話語主要體現(xiàn)在國家將社區(qū)建設(shè)與社會(huì)改革結(jié)合起來，“社區(qū)教育成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段”⑩，如“把社區(qū)教育作為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)性工作”“充分發(fā)揮社區(qū)教育在構(gòu)建和諧社會(huì)……先導(dǎo)性作用”。第二，多元話語表達(dá)的發(fā)展階段（2009年至今）。隨著信息化、數(shù)字化、現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，教育公平的不斷深化，社區(qū)教育政策話語體系逐漸向社會(huì)學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)等方向進(jìn)行多元化發(fā)展。例如，“將老年教育作為社區(qū)教育的重點(diǎn)任務(wù)”“積極發(fā)展社區(qū)教育，建立健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)”，體現(xiàn)出了社區(qū)教育的教育學(xué)發(fā)展角度；“街道社區(qū)通過積極發(fā)展社區(qū)教育助力區(qū)域內(nèi)中小學(xué)校的教育教學(xué)工作”“教育行政部門聯(lián)合民政部門、財(cái)政部門、人社部門等相關(guān)部門協(xié)同治理社區(qū)教育”，體現(xiàn)出了社區(qū)教育的管理學(xué)建設(shè)。

三、我國社區(qū)教育政策的理性選擇

三十多年來，我國社區(qū)教育在政策的引導(dǎo)下獲得了顯著進(jìn)步，政策體系基本建立，功能定位、組織制度、發(fā)展模式也已粗具規(guī)模，并為構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)、加強(qiáng)社會(huì)治理做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。但需要注意的是，社區(qū)教育政策在動(dòng)力機(jī)制、價(jià)值取向、實(shí)施過程及話語規(guī)則等方面仍然有較大的提升空間。為進(jìn)一步優(yōu)化與完善社區(qū)教育政策體系，推動(dòng)社區(qū)教育向現(xiàn)代化、科學(xué)化、制度化方向邁進(jìn)，需要從多個(gè)維度出發(fā)對其進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。

（一）構(gòu)建以利益整合為中心的政策動(dòng)力機(jī)制

我國社區(qū)教育所涉主體眾多，主要有中央和地方黨政部門、相關(guān)專家學(xué)者、大眾媒體，公共團(tuán)體和社區(qū)居民等；“涉及多個(gè)主管部門，且與社會(huì)建設(shè)與基層社區(qū)治理關(guān)系緊密，需要多部門協(xié)同推進(jìn)與廣泛的社會(huì)參與”；教育類型多樣，包括嬰幼兒教育、家庭教育、老年教育、健康教育、職業(yè)教育等。為此，社區(qū)教育政策在制定過程中需要根據(jù)對多方主體利益博弈與均衡進(jìn)行綜合考量，避免利益沖突造成政策失真，影響政策實(shí)際執(zhí)行效果。

1.從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，以法律形式確保社區(qū)教育穩(wěn)定發(fā)展。多年來，我國已有部分省市發(fā)布相關(guān)政策條例，對發(fā)展社區(qū)教育給予行動(dòng)支持。鑒于此，國家應(yīng)在考慮地方已有制度的基礎(chǔ)之上加快社區(qū)教育法律建設(shè)，出臺(tái)社區(qū)教育法等相關(guān)法律，同時(shí)保持與地方政策的連貫性與統(tǒng)一性，明確社區(qū)教育的目標(biāo)職責(zé)、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面的工作安排。

2.健全各方參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。單純依靠政府推動(dòng)、缺乏地區(qū)配合，或地區(qū)各行其是、少有政府引導(dǎo)，均難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，建立中央與地方二者協(xié)同配合的互動(dòng)機(jī)制，理順社區(qū)內(nèi)外權(quán)責(zé)關(guān)系，健全多元主體參與機(jī)制，是社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。例如，可以借助自媒體構(gòu)建交流平臺(tái)，為公眾提供訴求表達(dá)渠道；對于社區(qū)教育教師，可以提供優(yōu)厚薪資、醫(yī)療補(bǔ)貼、教師編制等福利待遇；通過招商引資的方式，吸引企事業(yè)單位加入并提供資助，實(shí)現(xiàn)互惠共贏；等等。

（二）踐行以多元協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的政策價(jià)值取向

教育政策的價(jià)值取向在考慮自身教育特點(diǎn)與發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，更應(yīng)該對社會(huì)變化形勢擁有更加敏銳的感知。制定社區(qū)教育政策時(shí)，其價(jià)值取向應(yīng)體現(xiàn)時(shí)代特色，逐漸向多元化邁進(jìn)。

1.以人為本與社會(huì)進(jìn)步均衡發(fā)展。社區(qū)教育政策是教育事業(yè)在時(shí)代發(fā)展下的產(chǎn)物，無法擺脫經(jīng)濟(jì)政治體制與文化歷史等條件的制約與限制，社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)是以人的發(fā)展推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)反過來為人的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，二者互為條件、相輔相成。因此，社區(qū)教育政策應(yīng)在以人為本與社會(huì)進(jìn)步中尋找平衡點(diǎn)，促進(jìn)二者的均衡發(fā)展。

2.注重公平與兼顧效率綜合考慮。堅(jiān)持教育公平是實(shí)現(xiàn)教育可持續(xù)發(fā)展的必要保障。社區(qū)教育在發(fā)展之初以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)作為試點(diǎn)，后逐步向中西部地區(qū)擴(kuò)展。但受社會(huì)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，社區(qū)教育呈現(xiàn)出地區(qū)、城際、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。我國社區(qū)教育政策應(yīng)在推動(dòng)社區(qū)教育全面普及的同時(shí)，對薄弱地區(qū)、弱勢群體給予適度政策傾斜，確保教育成果惠及全體人民，滿足不同地區(qū)、不同人群的學(xué)習(xí)需求。

3.工具理性與價(jià)值理性和諧共生。社區(qū)教育不能僅從教育工具與手段的恰當(dāng)性、教育環(huán)境的適應(yīng)性、教育活動(dòng)的效益等工具理性方面設(shè)計(jì)教育活動(dòng)，而應(yīng)該在此基礎(chǔ)之上尋求人的價(jià)值，體現(xiàn)社區(qū)教育對人自身價(jià)值的關(guān)懷與保護(hù)，通過追求二者的和諧共生促進(jìn)社區(qū)教育創(chuàng)造性發(fā)展。

（三）筑立以優(yōu)化政策工具組合為支撐的政策實(shí)施過程保障

縱觀我國社區(qū)教育政策發(fā)展歷程，能力建設(shè)工具在政策工具的使用中占據(jù)了絕對主導(dǎo)地位，相比之下，其他工具的使用略有不足。為保障社區(qū)教育的穩(wěn)定性與科學(xué)性，政策制定者應(yīng)更加合理謹(jǐn)慎地使用政策工具，探求多樣化的政策工具組合結(jié)構(gòu)，避免過度濫用造成政策工具結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

1.明確能力建設(shè)工具的具體內(nèi)涵和外延。要廣泛征詢各咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展建議，細(xì)化社區(qū)教育的教學(xué)內(nèi)容、開展方式、評價(jià)體系等，利用云服務(wù)、VR等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和線上教育資源加強(qiáng)對社區(qū)教育的信息支持，促進(jìn)社區(qū)教育在不同地區(qū)、人群中的均衡發(fā)展。

2.適當(dāng)增加權(quán)威工具與激勵(lì)工具的運(yùn)用，建立有效的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。在我國，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，主要來自中央及地方政府的財(cái)政支持。“在我國約占GDP3.59%的教育經(jīng)費(fèi)總投入中，一半用于義務(wù)教育，另一半中45%用于高等教育，剩余5%則用于學(xué)前教育、職業(yè)教育等，僅有極少部分撥付于社區(qū)教育的建設(shè)與發(fā)展中”。為確保社區(qū)教育得以長遠(yuǎn)發(fā)展，我國必須建立多元化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，在增加社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入、確保經(jīng)費(fèi)使用公開透明的同時(shí)，應(yīng)注重多種經(jīng)費(fèi)來源渠道的挖掘與開發(fā)，鼓勵(lì)社會(huì)力量捐資辦學(xué)，以此聯(lián)合多方力量構(gòu)建社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社區(qū)教育的深遠(yuǎn)發(fā)展。

3.充分發(fā)揮系統(tǒng)變革工具的作用。我國社區(qū)教育自出現(xiàn)并發(fā)展至今已有30余年的歷程，在推動(dòng)我國教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，也暴露出自身制度發(fā)展不完善的問題。就已有專業(yè)組織機(jī)構(gòu)而言，目前我國僅設(shè)立了專門進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的中國成人教育協(xié)會(huì)、社區(qū)教育專業(yè)委員會(huì)，缺乏社區(qū)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。鑒于此，各地政府可以通過政府招標(biāo)、教育優(yōu)惠等方式，鼓勵(lì)各個(gè)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等參與各地區(qū)內(nèi)的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大人才來源及教學(xué)資源投入，規(guī)范管理和監(jiān)察制度，推動(dòng)社區(qū)教育向?qū)I(yè)化、制度化發(fā)展。

（四）深化以全民參與為根本的政策話語規(guī)則

社區(qū)教育具有社會(huì)性與教育性雙重屬性，是面向全民的教育。社區(qū)教育政策的制定不僅需要政府部門的引導(dǎo)與支持，還需要全體國民的關(guān)注與參與。

1.豐富社區(qū)教育形式，拓寬公眾參與渠道。我國社區(qū)教育大多以社區(qū)學(xué)院為主，辦學(xué)形式單一，教學(xué)設(shè)施不足，且存在社區(qū)教育知名度不足、參與人群范圍窄化與固化等問題。為此，要突破局限于某一種教育形式與機(jī)構(gòu)組織的發(fā)展慣性，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際發(fā)展需求決定社區(qū)教育的發(fā)展模式，思考多樣化的社區(qū)教育公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)形式，進(jìn)一步擴(kuò)大社區(qū)教育參與人群，激發(fā)社區(qū)教育發(fā)展活力。

2.完善信息決策機(jī)制，構(gòu)建雙向交流平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，既要充分利用微博、公眾號等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)獲取民眾的反饋信息，也要關(guān)注報(bào)紙、信件、電話等傳統(tǒng)媒體的使用，為無法接觸或使用新媒介的少數(shù)人群提供信息反饋路徑，提高公民建言獻(xiàn)策的積極性。同時(shí)，及時(shí)利用各種媒體發(fā)布政府最新動(dòng)態(tài)，爭取民眾與政府間的相互理解，發(fā)揮多元主體在社區(qū)建設(shè)中的作用，推動(dòng)建立長足發(fā)展的民主決策機(jī)制。此外，還要根據(jù)社區(qū)教育在實(shí)際發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，邀請社區(qū)教育相關(guān)專家學(xué)者、資深社區(qū)教育工作者、選民代表等與政府人員共同進(jìn)行討論與篩選，評估政策可行性，及時(shí)向公眾公布會(huì)議結(jié)果，增強(qiáng)公眾認(rèn)可度，形成長效互動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)教育政策的民主化發(fā)展。

［注釋］

①③趙艷立，徐玲.改革開放以來我國社區(qū)教育政策的演進(jìn)［J］.中國成人教育，2011（19）：32，33.

②王連喜，熊建輝.我國社區(qū)教育政策的回顧與展望［J］.職教論壇，2020（7）：109.

④⑤朱鴻章.社區(qū)教育政策與公民學(xué)習(xí)權(quán)保障的研究［D/OL］.華東師范大學(xué)，2012：44-45［2021-10-12］.https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&dbname=CDFD1214&file name=1012435894.nh&uniplatform=NZKPT&v=_ghluQgOomqjU oeJ2YkbNBEe5bbp_DoG_yUh56yAvNBmkEz3OTqdg3jR0lDV8v E6.

⑥楊志堅(jiān)，張少剛.中國社區(qū)教育發(fā)展報(bào)告（1985—2011年）［M］.北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2012：10.

⑦⑧楊志堅(jiān)，張少剛.中國社區(qū)教育發(fā)展報(bào)告（2013—2014年）［M］.北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2015：5，126.

⑨祁占勇，李瑩.改革開放40年來我國高等教育政策的演進(jìn)邏輯與理性選擇［J］.高等教育研究，2018，39（4）：19.

⑩丁紅.改革開放以來我國社區(qū)教育政策發(fā)展的梳理、評析及展望［J］.教育與職業(yè)，2018（24）：70.