倪丹耀

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100029）

諾思在20 世紀80 年代出版的《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中指出，制度為人們提供了相互對話的框架，更精確的文本表達為在經(jīng)濟秩序下的一種競爭、協(xié)作關系，其實質(zhì)是一種人類各方利益博弈的均衡，可見我國目前兼具互助性、保障性的住房公積金想要努力達到理想的制度均衡并非易事，是因為這兩種特性的內(nèi)部機理差別巨大。雖然公積金制度就其性質(zhì)而言算不上是一種再分配政策，此外，這項政策的目標最初也僅僅定位于提高居民購買住房的支付能力，為繳存職工提供住房保障，但是通過基尼系數(shù)、泰爾系數(shù)等不平等指標測算顯示，公積金往往有加劇收入不平等的趨勢，對其有著不可忽視的效應，實踐中，這一制度也確實使最初的收入分配狀況在某種程度上發(fā)生了變化。黨的十九屆四中全會上，三次分配問題引發(fā)熱烈探討，其核心思想緊緊圍繞重視發(fā)揮第三次分配作用，核心要義為促進全體人民共同富裕。在這樣一個重要變革的新時代、新環(huán)境下，以我國住房公積金為代表的政策性住房金融面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。

1 宏觀環(huán)境概述

作為維護其既得利益的一種方式，資本過度夸大了市場競爭的概念，特別是在其公平性方面，已經(jīng)形成了一個復雜的價值觀、政治秩序和經(jīng)濟機制的組合，并由此構(gòu)建了一個邏輯上自洽的體系。在西方社會中，資本作為一種資源進入社會，政治權(quán)力由資本支配，游戲規(guī)則只能受制于資本。時代變遷，人們對自己處于弱勢的生存狀態(tài)、被支配的經(jīng)濟地位日益不滿，開始努力尋找符合自身利益的發(fā)展模式，正當其時，社會主義市場經(jīng)濟作為一種重大歷史現(xiàn)象被推上舞臺，一個重要標志是為其賦予了政府角色，而且這個角色正變得愈發(fā)重要。從邏輯學上看，在促使劣勢變?yōu)閮?yōu)勢這一機制軌道上不斷發(fā)展，毫無疑問，優(yōu)勢和劣勢的縮小將改變該機制的運行方向，最終必定從兩極分化走向共同繁榮。隨著中國進一步融入全球經(jīng)濟一體化，更年輕、受教育程度更高、更有話語權(quán)的中國人開始尋求分享更多的“中國夢”。

作為一個國家特殊歷史時期的產(chǎn)物，政策性住房金融最初往往是以解決突出的住房矛盾為出發(fā)點，但隨著住房市場機制不斷健全，房屋問題逐步得到解決，一部分國家的政策性住房金融開始走向商品化，而另一部分國家則仍保持著原有模式。然而回顧歷史，通過對政策性住房金融的發(fā)展進行研究，不難發(fā)現(xiàn)其通過時、空維度有效提高了整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。作為發(fā)展中國家，住房問題，特別是中低收入群體的住房問題，重點是通過政策措施為其提供資金支持，提高其福利水平乃至未來全體國民的福利水平。

與過去的單一公有制企業(yè)相比，雖然在城市化中存在很多非公企業(yè)，但是這些中小企業(yè)過重的稅負增加了公積金強制繳存的執(zhí)行難度，從福利效率化與公平性的觀點出發(fā)，針對我國商品房融資效率低下的現(xiàn)狀，住房金融市場的政策性金融干預可以進一步解決我國居民、特別是低收入者因購房能力不足導致的住房問題。黨的十八屆三中全會，中共中央提出了加快建立政策性住房金融機構(gòu)。2020年，中共中央、國務院將住房公積金制度列為社會主義市場經(jīng)濟體制改革中的一項重要工作。自此，住房公積金作為當前我國政策性住房金融中最重要的一項制度，將對居民住房金融支持起到更為重要的作用。

2 問題的提出及現(xiàn)狀

政策性住房金融，從全世界范圍來看都是住房金融體系中的重要組成部分?？傮w上說，它與商業(yè)住房金融共同構(gòu)建了一個完整的國家住房金融體系。面向政策的住宅金融機構(gòu)是政府為了調(diào)整住宅貸款的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高政策性住房按揭貸款的流動性，實現(xiàn)住宅市場中政府的公共職能而始建的金融機構(gòu)。

受制于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，尤其是文化結(jié)構(gòu)分割的影響，在加快推進新型城市化進程中， “新市民”群體已經(jīng)形成，這一有別于原居民群體的住房問題決不能被忽視。住房問題與成千上萬家庭的巨大利益息息相關，尤其是新市民更有著復雜、廣泛和多樣化的特點，因此，應該用層次區(qū)分、群體區(qū)分的方法進行分析，并出臺目標明確、高效的住房政策。

隨著我國金融市場的發(fā)展和投資渠道的多元化，公積金繳存者對其個人賬戶享受的低利率感到不滿，這對公積金繳存來源的穩(wěn)定性產(chǎn)生了影響。但是，管理巨額資金運營的公積金管理中心不是由財政支持的政府機構(gòu)，僅僅定位于住房和城鄉(xiāng)建設局代管的內(nèi)設事業(yè)單位，由于沒有自己的資本金和風險約束機制，就無法避免在資金運營過程中存在著各種財務、金融風險，并最終由繳存者承擔。

1998年，中國建設銀行、中國工商銀行相繼在全國各地成立了房地產(chǎn)信貸部門。其后，其他國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行也紛紛跟進，參與到了住房金融業(yè)務中。自實行住房貨幣化政策以來，商業(yè)銀行擴大了住房金融的參與范圍，提高了其深度。由于居民個人貸款的利息收入穩(wěn)定，且貸款額度不大，風險相對分散，不良貸款率較低，因此商業(yè)銀行都樂于將個人住房抵押貸款作為其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最佳方向，進行大力營銷。據(jù)銀保監(jiān)會及2020 年公積金年度報告公布的數(shù)據(jù)顯示，受新冠肺炎疫情影響，2020 年我國銀行業(yè)整體不良貸款比率為19.2‰，而住房公積金貸款的逾期率卻只有0.4‰的水平，作為全國共同富裕示范區(qū)的浙江省，這一指標更是控制在了0.05‰的水平，這對改善公積金業(yè)務承辦銀行的資產(chǎn)質(zhì)量起到了一定作用。

整體來看，新增職工公積金繳存水平較低，繳納公積金的人數(shù)有逐年下降的趨勢，因此，面對總歸集額增長的考核壓力，新擴面帶動繳存額的貢獻就顯得微不足道，換句話說，公積金歸集額的增長主要是由初始擴面繳存單位、繳存職工的自然增長驅(qū)動的。

隨著繳存人數(shù)的減少，公積金繳存比例又不能不加限制地提高，從而將減緩公積金繳存的擴張速度，出現(xiàn)停滯甚至在極端情況下萎縮的情況。隨著人口的老齡化，公積金的強制繳存擴面渠道越來越窄。一旦繳存額的增長小于住宅價格和貸款需求的增長，流動性風險和期限錯配風險就會加劇惡化。

住宅金融相關業(yè)務從根本上違背了商業(yè)銀行對安全性、流動性和盈利能力的追求，如融資期限長、資金量大、流動性差、風險高。受委托的公積金承辦銀行也有自己的住房信貸業(yè)務，這就使政策性住房信貸業(yè)務與其存在一定程度的競爭，因此，當政策性住宅金融業(yè)務委托給其他機構(gòu)時，就不可避免地會產(chǎn)生一定程度的效率損失，很有可能導致住房公積金存款被占用甚至挪用，以及不正當使用。當前，一些地區(qū)對預算單位銀行賬戶、資金存放、管理有著相關規(guī)定，這些地區(qū)的公積金中心對公積金定期存款、增值收益定期存款競爭性存放進行公開招標，另一些地區(qū)并未執(zhí)行此項政策，如此一來，利益相關者也可能會為了獲取公積金存貸款額度而進行不正當競爭。在公積金客觀運行過程中，由于存在對存款人的利率歧視，資金價格可能會出現(xiàn)扭曲，同時也可能會出現(xiàn)一定程度的尋租、腐敗現(xiàn)象。

根據(jù)全國公積金年度報告顯示，2020 年全國公積金提取總額1.85 萬億元，提取率70.78%；年度提取額超千億元的地區(qū)有6 個，廣東以2 188.32 億元成為唯一超2 000 億元的省份，其他5 個地區(qū)分別為北京1 825.38 億元、江蘇1 702.28 億元、浙江1461.04 億元、上海1046.75 億元、山東1033.05 億元；其中住房消費類提取額超千億元的地區(qū)有：廣東、北京、江蘇、浙江；經(jīng)對公告數(shù)據(jù)加工、計算得出：浙江以80.5%的總提取率成為超千億元省份里資金利用率最高的地區(qū)，而且最重要的住房消費類提取率指標為全國第一，達到69.35%。提取額不足百億的有4 個地區(qū)，分別為：海南91.53 億元、寧夏88.32 億元、西藏68.93 億元、新疆兵團33.97 億元。云南、青海的提取率雖然也超過了80%，但提取額排名靠后，分別為473.7 億元、111.42 億元；此外，非住房消費類提取率最高的3 個地區(qū)為：吉林、新疆兵團、黑龍江分別達到了25.11%，23.23%，21.44%。

具體數(shù)據(jù)見第31 頁表1。

表1 2020 年分地區(qū)住房公積金提取情況表（全國）

公積金貸款對于二套改善型住房的支持是一種地方政府刺激房地產(chǎn)市場的利刃，但過度刺激則會引起房地產(chǎn)市場長期發(fā)展的憂慮。即使可以提供第二套住房貸款，也必須綜合考慮借款人對住房公積金的貢獻程度來決定是否發(fā)放。20 世紀70 年代，以英國為主要代表的國家采取了低住房利率政策，并一度將該利率壓低至市場平均水平之下，造成的結(jié)果卻是資金短缺，進而影響了隨后的貸款發(fā)放和整個住房金融市場的正常運轉(zhuǎn)。目前我國公積金存貸款利率均為固定利率。貸款基準利率5 年以上為3.25%，5 年（含）以下為2.75%，處于歷史較低水平，見表2。而存款以浙江省為例，1 年以上定期的存款比例還不足1%，見表3。

表2 住房公積金貸款利率變動表 （%）

表3 2020 年浙江省住房公積金資金存儲情況表

我國現(xiàn)行住房公積金繳存具有強制性特征，對提取和使用有一定的限制，事實上，從理論上講這違反自主消費和平等互利原則，也與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化、消費多元化等現(xiàn)實情況不相適應，同時也會造成相當大一部分住房公積金的沉淀，從而對老百姓的消費產(chǎn)生一定影響。

3 相關政策建議

住房公積金最主要的政策、金融兩大功能在辯證法上是統(tǒng)一的，不能只強調(diào)政策性而忽視金融性，也不能背離政策性只追求金融性。應在公積金的這兩大最重要功能之間尋求平衡，健全住房公積金的金融功能，改進資源配置方式、方法，再通過反哺機理充分發(fā)揮和加強政策功能。政策性住房金融機構(gòu)定位明確、有能力承受風險，應具有以下特征：一是以政府的信用擔保服務于政府的住宅政策目標；二是一種與財政資金運作區(qū)分開來的融資活動、其特點是資金有條件讓渡；三是享有政府提供的稅收、補貼等方面的政策減免、優(yōu)惠等。

3.1 繳存方面

住房公積金政策不應承擔社會保障制度的責任。換言之，當所有的社會保障制度都能有效地起到社會保障的作用時[1]，住房公積金才可以更加集中于實現(xiàn)其基本的政策性住房金融目標。層出不窮的公積金套取現(xiàn)象在一定程度上反映了公積金管理的效率低下，繳存人為了自身利益最大化不得不采取鋌而走險的套取行為。

通過查閱、參考相關資料、文獻可以看出，世界范圍內(nèi)比較活躍的住房金融競爭機制，無論是住房資金的籌集還是住房資金的使用，都是建立在市場化運作的基礎之上。如此，住房金融系統(tǒng)才能更具競爭力和活力。結(jié)合當前我國實際情況推行公積金利率市場化不失為好的決定。可以參照新加坡的做法，更加人性化地設定公積金存貸款利率。至于公積金存款，其利率每半年或一年調(diào)整一次。根據(jù)上一自然年度或前6 個月的市場平均利率進行設定，并規(guī)定利率下限，如高于通脹率1%～2%，可進行調(diào)整。用有吸引力和競爭力的正利率來吸引資金[2]，更有效地籌集住房資金，這樣整個住房信貸資金的來源渠道就更加穩(wěn)定充足。

3.2 提取和貸款方面

為了確保對基本住房貸款需求得到更好的支持，政策性住房貸款應主要服務于首套房，非首套房則應屬于商業(yè)銀行信貸支持范疇，政策性貸款應逐漸退出對改善型住房的支持。除存款利率外，還應實行公積金貸款利率市場化，使貸款也有正的實際利息，才能保證住房公積金制度的健康運行[2]。從而有效地保護公積金凈繳存戶、無貸戶的經(jīng)濟利益，也有利于單位、個人繳存積極性的提高，擴面相關工作也比較容易展開、推進。國家可以通過試點、先行先試的方式在部分地區(qū)開展一系列探索性嘗試，例如將不同家庭收入劃分為不同的所得稅減免優(yōu)惠標準進行財政貼息，用于普通民眾的購房融資、提高房貸用于個人所得稅抵減額度，對于低收入者和不能達到個人所得稅起征標準的，可以采用定額的免息貸款額，這部分免息金額由地方財政補貼給銀行。

可以使用增值收益來補助公積金凈繳存群體，在一定程度上可以修正這種不公平的現(xiàn)象。為了補助中低收入勞動者購買住房所需的首付款或貸款貼息，可從增值資金列支對其進行補貼。在控制和警惕住房貸款的潛在風險前提下，住房公積金作為當前我國政策性住房金融中最重要的一項制度[3]，對居民住房金融支持的比例應進一步提高。

3.3 綜合政策方面

一個健全的政策性金融制度應該包括發(fā)展、支持、補償、公益四大要素。目前，全國住房公積金只公布年度報告，下一階段將采取改革措施，定期公布有關住房公積金和住房信貸業(yè)務的運作情況[4]，可以縮短到每半年或每季度公布一次。更應該本著人民當家作主，推進共同富裕進程的原則，把一些以前不方便公布的數(shù)據(jù)都一一擺上臺面，接受人民的監(jiān)督，做到應公布盡公布?；谶@一認識，審計部門還需要監(jiān)督住房政策性金融機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)的工作，同時這兩家機構(gòu)的審計報告也應定期公開[5]。通過數(shù)據(jù)整理可知，目前繳存人員占比最高的是城鎮(zhèn)私營企業(yè)，占比超過公積金繳納總?cè)藬?shù)的40%，而繳存金額占比最高的卻是以國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)為主要代表的群體，三類繳存人員總數(shù)占比不到26%，繳存金額占比高達60%，2020年繳存基數(shù)為上年當?shù)厣鐣毠て骄べY0.6 倍以下的占比接近70%，有些地區(qū)的職工公積金繳存金額最高最低之比高達近80 倍，這對實現(xiàn)共同富裕的目標是極為不利的，見第33 頁表4、表5。

表4 2020 年某地區(qū)市本級住房公積金繳存單位分布情況表（按單位性質(zhì)） （%）

表5 2020 年某地區(qū)市本級住房公積金繳存情況表（按月繳存基數(shù)） （%）

此外，建議取消現(xiàn)有的住房公積金管理委員會，改組為獨立的、有監(jiān)督職能的住房政策性金融機構(gòu)，這樣才能改變目前監(jiān)管體制下的缺位現(xiàn)象。通過“三定方案”，將其定位于直屬國務院監(jiān)管機構(gòu)，實行垂直監(jiān)管，從而避免地方政府的約束。

4 結(jié)束語

本文對共同富裕新形勢下我國政策性住房金融制度改革提出了一些建議，通過對政策性住房金融的理論、實踐研究向發(fā)達國家學習先進經(jīng)驗，以基于政府信用，提高中低收入階層的支付能力為目的，與我國的國家狀況相結(jié)合，構(gòu)建符合實際國情的政策性住房金融系統(tǒng)[6]。希望能起到拋磚引玉的作用，有更多專家和研究者為改善居民的福利水平建言獻策，推動我國向高福利國家邁進。