劉建超 張嘉軍

傳統(tǒng)工程建設(shè)領(lǐng)域中，建設(shè)單位直接面對多家分包單位，需承擔各標段安全、質(zhì)量、進度、合同、支付、檔案、信息等全方位的管理工作，此種建設(shè)管理方式通常被稱為平行發(fā)包模式。在此模式下，要求建設(shè)單位配備大量的具備較高技術(shù)能力和管理水平的專業(yè)人員。隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)實施，大部分工程建設(shè)單位（項目法人）在技術(shù)和管理水平、人員數(shù)量等方面無法滿足建設(shè)要求。項目實施過程中經(jīng)常會產(chǎn)生責任不清、工程超概等現(xiàn)象，工程安全、質(zhì)量、進度、投資等難以得到有效控制。

1 常見的建設(shè)管理模式

為進一步推進建筑業(yè)發(fā)展，提高建設(shè)管理水平，國務(wù)院及住建部等部委層面多次提出了轉(zhuǎn)變建筑業(yè)發(fā)展方式，促進建筑業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的改革意見。工程建設(shè)領(lǐng)域涌現(xiàn)出了工程總承包、代建制、項目管理總承包等新型建管模式。

1.1 工程總承包模式

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》建市[2016]93號規(guī)定：工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設(shè)計-采購-施工總承包或者設(shè)計-施工總承包模式。

近年來，工程總承包在國家及地方政府的大力推動下，發(fā)展勢頭強勁。國內(nèi)眾多工程建設(shè)項目紛紛采用工程總承包的建設(shè)模式，傳統(tǒng)設(shè)計企業(yè)、施工企業(yè)競相介入工程總承包業(yè)務(wù)。

1.2 項目管理總承包模式

項目管理總承包模式，指項目建設(shè)方以招標方式選擇項目管理總承包商，將項目管理中的事務(wù)性工作和項目建設(shè)實施工作以總價承包合同形式進行委托；再由總承包單位通過招標形式選擇土建及設(shè)備等承包商，并與承包商簽訂承包合同。

項目管理總承包模式下，承包人作為事務(wù)性業(yè)主，在項目實施過程中扮演“大管家”的角色，其利用自身強大的項目管理能力對工程項目質(zhì)量、安全、進度、費用、合同等進行全面控制和管理，并對項目質(zhì)量負終身責任。

1.3 代建制

代建制指項目業(yè)主通過招標、直接委托等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的建設(shè)實施，竣工驗收后移交給項目法人（運行管理）單位。

代建制適用于技術(shù)力量薄弱、管理水平不足的基層中小型水利工程，有利于項目專業(yè)化管理，可以發(fā)揮代建單位的技術(shù)、管理優(yōu)勢，彌補地方政府、項目法人專業(yè)力量和管理能力的不足，提高建設(shè)管理水平。項目法人可以從具體的項目管理工作中解脫出來，著力做好項目前期工作，籌措建設(shè)資金、協(xié)調(diào)地方政府推進征地拆遷移民安置、維護工程建設(shè)外部環(huán)境等方面工作。

2 工程總承包與項目管理總承包的比較

2.1 兩種模式的應用情況分析

從筆者所處的水利行業(yè)來看，目前在國內(nèi)創(chuàng)新建設(shè)管理模式的眾多工程建設(shè)實施過程中，采用工程總承包模式（以EPC為主要代表）占據(jù)了絕大多數(shù)，涉及大、中、小各種類型的水利項目。例如云南省柴石灘水庫大型灌區(qū)工程、湖北省鄂北地區(qū)水資源配置工程、江西省鷹潭市花橋水利樞紐工程及貴州省赤水市丙安水庫工程、浙江省松陽縣黃南水庫工程等。

項目管理總承包模式則是近年來在工程建設(shè)中得到應用和迅速發(fā)展的建設(shè)管理模式，目前主要運用在大中型水利工程項目建設(shè)中。例如銅仁市大興水利樞紐工程、安徽渦河蒙城樞紐建設(shè)工程、駟馬山滁河四級站干渠（江巷水庫近期引水）工程及青海省海西州那凌格勒水利樞紐工程、廣西桂西北治旱百色水庫灌區(qū)工程、黔南州鳳山水庫工程等國家重大水利項目。

項目管理總承包與工程總承包在工程建設(shè)中分別屬于兩個層面的定位。項目管理總承包可以視為承包人通過項目管理行為進行高風險的承包模式，而工程總承包則屬于項目法人通過招投標或者其他法定程序選擇直接開展工程實施的主體并由其完成建設(shè)的承包模式。

2.2 頂層設(shè)計方面存在不足

針對工程總承包模式，國家目前尚未出臺專門的法律法規(guī)，不同行業(yè)及地區(qū)在執(zhí)行過程中存在要求不一致的各類管理辦法、規(guī)定。例如：發(fā)改委、住建部及交通部等部委的各種指導意見存在與國務(wù)院辦公廳的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（中發(fā)[2016]6號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）等政策規(guī)定有所不同，如住建部與國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)[2019]12號）、中國鐵路總公司發(fā)布的《關(guān)于開展鐵路建設(shè)項目工程總承包試點工作的通知》（鐵總建設(shè)[2016]169號）等文件在部分關(guān)鍵條件（總承包資質(zhì)、項目經(jīng)理資格及發(fā)包階段要求）的要求等。同樣，項目管理總承包模式在項目建設(shè)管理各階段也缺乏法律法規(guī)層面上的有力支撐。

2.3 綜合分析

理論上來講，因承包商定位不同，在一個項目建設(shè)實施過程中同時采用項目管理總承包和工程總承包兩種模式是合規(guī)的，但針對項目具體實施來說，此種做法是沒有必要的。首先，項目管理總承包風險在于“對質(zhì)量、安全、進度、費用、合同等進行全面控制和管理，并對項目質(zhì)量負終身責任”，工程總承包企業(yè)需“按照合同約定對工程質(zhì)量、安全、進度、造價負總責”，兩方承包商職責一定程度上存在沖突；其次，二者并存情況下容易造成對工程各分包商的多頭管理、層級混亂；最后，整體合同關(guān)系將會比傳統(tǒng)發(fā)包模式更為復雜，這與當前國家推進建筑業(yè)發(fā)展和改革、提升工程建設(shè)水平的初衷相悖。

3 代建制與項目管理總承包的比較

針對代建制與項目管理總承包的發(fā)包階段和內(nèi)容分析，二者基本一致，承包人在項目管理總承包模式下在工作職責方面與代建制存在較大的相似之處：全面負責項目管理，不同程度上承擔項目建設(shè)風險。

3.1 代建制特點

代建制下的代建單位是項目實施期的法人，按照合同約定全權(quán)負責項目管理，承擔項目風險及建設(shè)項目過程中產(chǎn)生的民事責任。但利潤回報除有限建管費外，所謂的結(jié)余分成存在極大不確定因素，風險責任與回報不對等。因此，代建單位一般難以招募到優(yōu)秀的管理團隊，難以確保代建單位投入優(yōu)質(zhì)管理資源，從而一般代建制也不適用于大型、復雜的水利工程。

代建模式下，業(yè)主在工程建設(shè)過程中參與度低；監(jiān)理從屬于代建合同體系內(nèi)（從而造成資金撥付等方面的差異），同樣受代建單位管理，造成在建設(shè)過程中代建方缺乏獨立第三方的有效監(jiān)督、約束機制；代建制下因可見利潤回報極低易造成承包人工作積極性不高、管理隊伍水平較低等現(xiàn)象，從而造成代建制成功實例較少。例如，南水北調(diào)工程部分項目內(nèi)容在實施代建一段時間后，由于效果欠佳，停止了此種模式的應用。

3.2 項目管理總承包模式特點

項目管理總承包模式與我國工程建設(shè)領(lǐng)域推行的項目代建制模式的出發(fā)點是一致的。作為一種新的國際工程項目管理模式，具體做法就是項目管理總承包利用自身資質(zhì)、人才和經(jīng)驗，作為業(yè)主的代表或業(yè)主的延伸，幫助業(yè)主在設(shè)計、采購、施工、試運行等項目實施過程中有效地控制工程質(zhì)量、進度和費用，以保證項目的成功實施。

項目管理總承包模式下，總承包方在分包招標、進度款撥付、竣工驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)核心問題上，業(yè)主有一票否決權(quán)，能夠起到主導作用；在工程建設(shè)期間，同監(jiān)理之間相互監(jiān)督、相互促進，總承包單位對監(jiān)理單位的施工監(jiān)理工作進行監(jiān)督檢查，監(jiān)理單位則在工程進度款審核等步驟對總承包單位進行嚴格把關(guān)。雙方相互制約，共同為項目法人努力創(chuàng)造價值；項目管理總承包單位作為項目實施的風險建設(shè)管理的責任主體，受“向管理要效益”的驅(qū)動，有足夠的內(nèi)在動力和責任做好工程建設(shè)的各項項目管理工作，進而達到獲取合理利潤的需求。

4 項目管理總承包模式的應用場景及核心優(yōu)勢

4.1 應用場景

以水利行業(yè)為例，大中型水利工程建設(shè)普遍性具有以下特點：

（1）規(guī)模大、范圍廣，征地、移民工作成為項目管理工作的難點和工程順利開展的掣肘因素。

（2）工程涵蓋建筑物種類多，涉及專業(yè)廣，施工管理難度大。工程質(zhì)量、安全、投資、進度管理等項目建設(shè)管理工作繁重。

（3）項目征地基本都會涉及交通設(shè)施、輸變電設(shè)施、通信設(shè)施、水利水電設(shè)施等多種專項。外圍邊界條件復雜，會為建管隊伍增加極大的協(xié)調(diào)工作。

（4）施工戰(zhàn)線長，點多、面廣，地質(zhì)多變，尤其包含隧洞類型的項目因工程存在不可預見的巖溶、溶水等風險，此類因素為項目安全實施帶來了管理難度。

水利部在2020年12月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項目法人管理指導意見》（水建設(shè)[2020]258號）中針對水利工程建設(shè)規(guī)模的持續(xù)擴大對目前存在的項目法人能力不足、履職不到位等突出問題提出了具體指導意見。其中項目管理總承包被明確提出并要求積極推廣。

4.2 核心優(yōu)勢

對比傳統(tǒng)平行發(fā)包模式下工程建設(shè)存在不足結(jié)合工程需要及行政主管部門對項目法人履職要求，項目管理總承包模式存在以下優(yōu)勢：

（1）有效緩解項目法人壓力，最大限度化解項目法人風險和責任。項目管理總承包單位按總承包負總責的原則，實施項目建設(shè)全過程的總價承包，項目管理總承包單位可切實承擔投資、進度和安全等項目建設(shè)主體責任，最大限度化解項目法人風險和責任。

（2）有利于工程的投資、質(zhì)量、進度與安全處于可控狀態(tài)。采用項目管理總承包模式，除經(jīng)批準的重大設(shè)計變更、設(shè)計漏項、國家政策性因素、不可抗力等原因引起的費用變化外，實行總價包干，超支不補。既有利于項目法人控制投資，也可促使項目管理總承包單位派駐優(yōu)秀專業(yè)管理團隊，并充分發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢，尤其是從設(shè)計源頭開始管控。

項目管理總承包單位與施工單位之間是施工分包合同關(guān)系，總承包單位對施工質(zhì)量、進度和安全承擔法律責任，有利于增強總承包單位對施工單位的管控協(xié)調(diào)力度，從而有利于加快工程進度，保證工程質(zhì)量和安全。

（3）有效解決建管力量不足問題。項目管理總承包單位全過程、全方位承擔項目管理工作，建設(shè)單位主要協(xié)調(diào)外部環(huán)境，可切實減輕建設(shè)單位協(xié)調(diào)工作量，有利于從根本上解決項目建設(shè)單位技術(shù)力量和管理人才不足的問題。

（4）有效解決設(shè)計管理問題。由大型甲級設(shè)計院承擔項目管理總承包可充分發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，對設(shè)計單位的設(shè)計進度、設(shè)計質(zhì)量進行全面管控，并承擔相應主體責任。

（5）有利于設(shè)計同施工深度融合。項目管理總承包單位一般由具備工程咨詢業(yè)務(wù)和經(jīng)驗的企業(yè)承擔，同時有能力承擔資質(zhì)范圍內(nèi)的設(shè)計工作。不但能夠發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，從建設(shè)角度復核設(shè)計的可實施性和經(jīng)濟性，同時可以加強對施工組織設(shè)計和重大、專項施工方案的審查，提高施工工藝和管理水平，在初設(shè)以后的各階段中切實加強設(shè)計與施工的深度融合。

（6）可保持設(shè)計延續(xù)性。設(shè)計工作可由項目管理總承包單位承擔，也可由原設(shè)計單位繼續(xù)承擔，總承包單位負責對設(shè)計進行管理，從而掃清了項目前期設(shè)計單位不能參與工程總承包的政策障礙。由原參與前期工作的設(shè)計單位繼續(xù)承擔后續(xù)工作，保持了設(shè)計工作的延續(xù)性，設(shè)計工作進度、設(shè)計深度得以保證，減少扯皮現(xiàn)象。

5 結(jié) 語

項目管理總承包模式在國際工程建設(shè)中已經(jīng)得到了廣泛應用，但在國內(nèi)仍然是一種相對新興的項目建設(shè)管理模式。在水利行業(yè)中，目前在十余個省市的工程建設(shè)項目中得到了運用，并獲得了工程參建各方的廣泛好評。同時，《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項目法人管理指導意見》（水建設(shè)[2020]258號）、T/CWHIDA0019—2021《水利工程建設(shè)項目管理總承包管理規(guī)范》等水利部、水利行業(yè)協(xié)會發(fā)布的相關(guān)政策、規(guī)范性文件為該模式在水利行業(yè)的推行掃清了政策障礙?？梢灶A見，項目管理總承包模式在今后大中型水利工程的高質(zhì)量建設(shè)管理必將得到進一步運用并對國家水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出貢獻。