尹志洋 黃龍

工程完工后在辦理竣工結(jié)算過(guò)程中，發(fā)承包雙方對(duì)于是否以審計(jì)結(jié)論作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)經(jīng)常產(chǎn)生糾紛，尤其是針對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目。雖然最高人民法院、全國(guó)人大常委會(huì)及行業(yè)主管部門(mén)對(duì)此也有若干回復(fù)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，仍然存在合同約定不明，對(duì)合同約定的理解有分歧等問(wèn)題，本文從實(shí)際案例出發(fā)，提出對(duì)以審計(jì)結(jié)論作為工程竣工結(jié)算依據(jù)問(wèn)題的看法，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范路徑進(jìn)行探索。

1 關(guān)于審計(jì)和審計(jì)結(jié)論

建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)活動(dòng)按照實(shí)施主體進(jìn)行劃分，一般分為建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)、第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)審計(jì)和政府審計(jì)等[1]。不同的審計(jì)主體，其審計(jì)權(quán)限和責(zé)任不同，審計(jì)結(jié)論的效力也不同。針對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位更關(guān)心的是政府審計(jì)，現(xiàn)實(shí)中也往往是在政府審計(jì)結(jié)論與竣工結(jié)算之間產(chǎn)生爭(zhēng)議。因此，本文重點(diǎn)針對(duì)政府審計(jì)結(jié)論對(duì)竣工結(jié)算的影響進(jìn)行探討。

對(duì)于政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，《審計(jì)法》第二十三條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)結(jié)論可以理解為審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算按照程序出具的審計(jì)報(bào)告。

2 審計(jì)結(jié)論的效力

根據(jù)《審計(jì)法》和《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的對(duì)象是建設(shè)單位，與項(xiàng)目其他參建方并沒(méi)有直接的關(guān)系。從審計(jì)對(duì)象來(lái)看，審計(jì)結(jié)論直接針對(duì)建設(shè)單位有效。

審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)行為，是依照《審計(jì)法》履行其職責(zé)的一種行政監(jiān)督行為，反映的是不平等主體之間的行政法律關(guān)系。最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定及其立法宗旨，法律規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，目的在于維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，防止建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)違規(guī)行為。而發(fā)承包雙方根據(jù)《民法典》簽訂合同，并按照合同約定履行結(jié)算屬于平等民事主體之間的民事法律關(guān)系。兩者性質(zhì)并不相同。

作為審計(jì)結(jié)論的審計(jì)報(bào)告是審計(jì)工作的總結(jié)，也是審計(jì)決定的證據(jù)[2]，其本身并不具備法律約束力。最高院在〔2021〕民一他字第2號(hào)中回復(fù)：“審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位和承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)”。也就是說(shuō)，審計(jì)結(jié)論是一種證據(jù)，并不當(dāng)然作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

3 案例

3.1 案例1

3.1.1 案情簡(jiǎn)介

2010年8月，某國(guó)有公司通過(guò)招投標(biāo)將導(dǎo)流明渠交通橋工程交由某施工企業(yè)承建并簽訂施工合同。2010年11月，工程竣工交付。2012年4月，發(fā)承包雙方及監(jiān)理單位就該工程竣工進(jìn)行結(jié)算，結(jié)算金額為750萬(wàn)元，三方在竣工結(jié)算書(shū)上蓋章、簽字確認(rèn)。2016年11月，項(xiàng)目所在市審計(jì)局對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，出具的審計(jì)報(bào)告中審減額為148萬(wàn)元。發(fā)包方表示應(yīng)按照審計(jì)結(jié)果支付工程價(jià)款。雙方由此產(chǎn)生爭(zhēng)議，并訴至法院。

3.1.2 爭(zhēng)議焦點(diǎn)

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于案涉工程項(xiàng)目應(yīng)以何為結(jié)算依據(jù)。承包方認(rèn)為合同并未約定以《審計(jì)報(bào)告》作為工程結(jié)算依據(jù)，且發(fā)承包雙方及監(jiān)理均已在竣工結(jié)算書(shū)上蓋章、簽字確認(rèn)，應(yīng)按照竣工結(jié)算書(shū)標(biāo)明的金額結(jié)算。發(fā)包方認(rèn)為該工程為政府工程項(xiàng)目，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)受地方法規(guī)的約束，按照審計(jì)結(jié)論計(jì)算工程款。

3.1.3 法院判決

法院認(rèn)為，承包方在依約完成施工任務(wù)并交付，經(jīng)驗(yàn)收工程質(zhì)量合格，雙方按照合同及實(shí)際施工的工程量等情況進(jìn)行了工程款結(jié)算的情況下，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)按照結(jié)算結(jié)果支付工程款。審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)論只是其行使國(guó)家財(cái)政性資金監(jiān)督管理職能的依據(jù)，不是當(dāng)事人結(jié)算的法定依據(jù)，工程價(jià)款的結(jié)算應(yīng)依當(dāng)事人之間合同約定而確定。

3.2 案例2

3.2.1 案情簡(jiǎn)介

2003年8月，某業(yè)主單位與某建工集團(tuán)簽訂某道路施工合同，經(jīng)業(yè)主確認(rèn)，建工集團(tuán)將該道路工程中的某隧道工程分包給某工程局施工，并簽訂分包合同，合同約定最終結(jié)算價(jià)以業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)。分包方按照合同約定施工。隧道工程竣工后，該區(qū)監(jiān)察審計(jì)局委托某公司對(duì)隧道工程進(jìn)行竣工結(jié)算審核，并出具審核報(bào)告，審核結(jié)算金額為11425萬(wàn)元，業(yè)主單位在審核報(bào)告上簽字蓋章，承包方以此與分包商辦理了結(jié)算。2008年10月，該市審計(jì)局對(duì)道路工程進(jìn)行竣工決算審計(jì)，并出具審計(jì)報(bào)告。其中，本案所涉隧道工程在11425萬(wàn)元基礎(chǔ)上審減816萬(wàn)元。承包方據(jù)此要求分包方退還多支付的金額。雙方由此產(chǎn)生爭(zhēng)議，并訴至法院。

3.2.2 爭(zhēng)議焦點(diǎn)

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于如何確定承包方和分包方之間結(jié)算工程款的依據(jù)。承包商認(rèn)為案涉工程屬于法定審計(jì)范圍，因此必須按照國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行結(jié)算。分包方認(rèn)為分包合同只約定了以業(yè)主對(duì)分包工程審計(jì)作為最終結(jié)算的前提條件，只要經(jīng)業(yè)主認(rèn)可的審計(jì)結(jié)果就足以作為工程結(jié)算的依據(jù)，而業(yè)主在區(qū)監(jiān)察審計(jì)局出具的審核報(bào)告上簽字蓋章，說(shuō)明業(yè)主對(duì)報(bào)告予以認(rèn)可，合同約定的結(jié)算條件成就，應(yīng)據(jù)此進(jìn)行結(jié)算。

3.2.3 法院判決

法院認(rèn)為，本案訴爭(zhēng)工程款的結(jié)算，與法律規(guī)定的國(guó)家審計(jì)的主體、范圍、效力等，屬于不同性質(zhì)的法律關(guān)系問(wèn)題，不能認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論可以成為確定本案雙方當(dāng)事人之間結(jié)算的當(dāng)然依據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照雙方當(dāng)事人的約定與履行等情況確定。至于分包合同約定的最終結(jié)算價(jià)以業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)，應(yīng)解釋為工程最終結(jié)算價(jià)須通過(guò)專(zhuān)業(yè)的審查途徑或方式，確定結(jié)算工程款的真實(shí)合理性，該結(jié)果須經(jīng)業(yè)主認(rèn)可，而不應(yīng)解釋為須在業(yè)主接受?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，依據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行結(jié)算。

4 風(fēng)險(xiǎn)防范路徑探索

由案例來(lái)看，審計(jì)結(jié)論并不當(dāng)然成為竣工結(jié)算的依據(jù)，只有在合同明確約定時(shí)，對(duì)雙方才具有法律約束力。

4.1 對(duì)于發(fā)包方

（1）針對(duì)政府投資項(xiàng)目，如果要加入此條款，應(yīng)進(jìn)行明確約定，明確約定不僅要明確所指審計(jì)為政府審計(jì)，最好還要明確政府審計(jì)的具體實(shí)施機(jī)關(guān)，以免再次產(chǎn)生爭(zhēng)議。

（2）2017年，國(guó)務(wù)院法制辦下發(fā)國(guó)法秘函〔2017〕447號(hào)文件，要求各地糾正處理地方政府規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)規(guī)定。目前，部分省市已將相關(guān)條例中的應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明，或者在合同中約定此項(xiàng)原則，修改為可以，或是明確規(guī)定了不能強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)[3]。2020年，住建部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動(dòng)企業(yè)開(kāi)復(fù)工工作的通知》中指出，政府和國(guó)有投資工程不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)。2022年，財(cái)政部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的財(cái)建〔2022〕183號(hào)文中指出，當(dāng)年開(kāi)工，當(dāng)年不能竣工的新開(kāi)工項(xiàng)目可以推行過(guò)程結(jié)算，經(jīng)雙方確認(rèn)的過(guò)程結(jié)算文件作為結(jié)算文件的組成部分，竣工后原則上不再重復(fù)審核。從以上一系列文件可推斷，以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)并不是國(guó)家和行業(yè)的導(dǎo)向，過(guò)程結(jié)算將得以推廣，對(duì)周期內(nèi)已完成且無(wú)爭(zhēng)議的工程量及時(shí)進(jìn)行結(jié)算，避免竣工結(jié)算久拖不結(jié)從而對(duì)發(fā)承包雙方權(quán)益產(chǎn)生影響。因此，建議在合同約定中不再加入以審計(jì)結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的條款。同時(shí)，在合同中加入過(guò)程結(jié)算的相關(guān)條款，無(wú)論是從保障雙方民事權(quán)利還是有利于工程推動(dòng)的角度，都是好的選擇。為更好的開(kāi)展過(guò)程結(jié)算，可以引入造價(jià)咨詢(xún)單位提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，保證過(guò)程結(jié)算的合理準(zhǔn)確性。

4.2 對(duì)于承包方

（1）對(duì)于合同條款中約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，但因故審計(jì)結(jié)論長(zhǎng)期無(wú)法形成的特殊情況，承包方也可主張發(fā)包人支付剩余工程款，法院亦有相關(guān)判例。

（2）對(duì)于合同條款中約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，且同時(shí)約定發(fā)包人收到竣工結(jié)算文件后，在約定期限內(nèi)不予答復(fù)，視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件的，按照最高人民法院新建設(shè)工程施工合同司法解釋?zhuān)ㄒ唬ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)“司法解釋”）第二十一條規(guī)定，承包人請(qǐng)求按照竣工結(jié)算文件結(jié)算工程價(jià)款的，人民法院應(yīng)予支持。

（3）對(duì)于合同條款中約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，但在此之前已經(jīng)對(duì)建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算達(dá)成協(xié)議的，如雙方已在結(jié)算協(xié)議上簽字確認(rèn)，可以視為構(gòu)成對(duì)原合同的變更，根據(jù)司法解釋第二十九條規(guī)定，同樣具備法律效力。

對(duì)于政府審計(jì)方而言，應(yīng)充分理解結(jié)算過(guò)程中發(fā)承包雙方的協(xié)商結(jié)果，尊重合同雙方意思自治。但對(duì)于違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為，應(yīng)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)做出審計(jì)決定或向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理、處罰意見(jiàn)。

5 結(jié) 語(yǔ)

針對(duì)政府投資項(xiàng)目，在工程結(jié)算過(guò)程中，是否以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)是容易引發(fā)爭(zhēng)議的。審計(jì)結(jié)論作為一種證據(jù)而存在，并不當(dāng)然對(duì)合同雙方具有法律約束力，工程竣工結(jié)算按照合同約定執(zhí)行是受到法律保護(hù)的。