李征南 張瀚元 劉蘊(yùn)霄

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051；長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校，吉林長(zhǎng)春 130062）

一、房地產(chǎn)稅國(guó)內(nèi)外發(fā)展歷程

（一）我國(guó)房地產(chǎn)稅改革推進(jìn)歷程

我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革最早由十六屆三中全會(huì)提出，2003年10月，十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的研究》中，首次提到房地產(chǎn)稅制改革議題；2014年6月，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，指出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”；2015年8月，房地產(chǎn)稅被列入全國(guó)人大立法規(guī)劃；2016年1月，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》正式發(fā)布實(shí)施，為房地產(chǎn)稅征收提供技術(shù)條件；2021年5月，財(cái)政部等四部門負(fù)責(zé)人在京召開(kāi)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)；2021年10月，習(xí)總書(shū)記在《求是》雜志上發(fā)表的重要文章《扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》指出，“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作”。2021年10月23日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》。

（二）國(guó)際上關(guān)于房地產(chǎn)稅征管發(fā)展的歷程

國(guó)外房地產(chǎn)稅開(kāi)設(shè)較早，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其征收體制也日趨完善。由于稅基不易流動(dòng)、公平合理、收入來(lái)源穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都開(kāi)征了房地產(chǎn)稅。如美國(guó)、加拿大因征稅對(duì)象除房屋土地外，還征收如機(jī)器設(shè)備等其他財(cái)產(chǎn)，因而稱之為財(cái)產(chǎn)稅；澳大利亞多數(shù)州僅對(duì)土地征稅，故稱之為土地稅；部分地區(qū)沿用了歷史叫法，如中國(guó)香港地區(qū)開(kāi)征之初的收入主要用來(lái)支付警察的工資，因此稱房地產(chǎn)稅為差餉。結(jié)合各國(guó)國(guó)情，以及房地產(chǎn)稅的功能定位，現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅征收體制大致有三種目標(biāo)：以新加坡為代表的收入調(diào)節(jié)目標(biāo)；以美英加為代表的籌集地方財(cái)政收入目標(biāo)；以日韓為代表的調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)目標(biāo)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)稅征管主要做法

（一）將房地產(chǎn)稅歸為地方稅種，穩(wěn)定地方稅收來(lái)源

從各國(guó)實(shí)際看，多數(shù)國(guó)家仍采用中央與地方分稅制度，這些國(guó)家中房地產(chǎn)相關(guān)稅種均劃歸地方使用，且地位相對(duì)穩(wěn)定，是保障地方財(cái)力的重要資金來(lái)源。如2020年，日本、法國(guó)房地產(chǎn)稅占當(dāng)年整體財(cái)政收入的比重分別為45%和40%，德國(guó)則高達(dá)68%。建立在地方稅種基礎(chǔ)上的房地產(chǎn)稅能夠有效激勵(lì)地方政府工作的主動(dòng)性，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，給予地方稅收自主權(quán)，政府可結(jié)合地方實(shí)際情況有效調(diào)節(jié)稅收征收力度，從而維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定。

（二）遵循“重存量輕留轉(zhuǎn)”的原則，最大限度發(fā)揮房地產(chǎn)稅對(duì)資

各國(guó)在房地產(chǎn)稅推行過(guò)程中大多遵循“重存量輕留轉(zhuǎn)”的原則，即流轉(zhuǎn)程序中的稅種、要求繳納的金額相對(duì)偏少，相反，持有階段的稅種較為復(fù)雜，涉及的款項(xiàng)也相對(duì)較大。這樣既能減少房地產(chǎn)炒作等投機(jī)行為，也能保障房屋的有效供給。如2015年美國(guó)的稅收體系中，持有稅占比約為 35%，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的稅收比例不足2%?！案叱钟卸?、低交易稅”的稅收原則增加了房屋保有環(huán)節(jié)的持有成本，降低了交易成本，不僅可以優(yōu)化資源配置，還可以提升房地產(chǎn)市場(chǎng)交易活躍度。

（三）堅(jiān)持“寬稅基、少稅種、低稅率”的基本原則，減少房地產(chǎn)稅開(kāi)征阻力

從國(guó)際實(shí)踐看，大范圍的征稅、設(shè)定較少的稅種、采用相對(duì)偏低的稅率不僅能避免重復(fù)征稅的問(wèn)題，還能夠讓稅收功能充分發(fā)揮，提升納稅人對(duì)政府的信賴度，同時(shí)可以保障市場(chǎng)的活力，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展效果。例如，英國(guó)對(duì)稅基范圍并沒(méi)有明確的論述，只是通過(guò)概念式的規(guī)定方式，通過(guò)控制政府財(cái)政支出以控制住房稅應(yīng)納稅額，從而有效平衡了財(cái)政需求與納稅人稅負(fù)之間的關(guān)系。美國(guó)通過(guò)“以支定收”確定稅率，2020年的稅率范圍僅為0.3%-2.21%。

（四）完善征管制度及評(píng)稅體系，提升征納關(guān)系

房地產(chǎn)稅制較為成熟的國(guó)家都有完善的稅收征管制度和房地產(chǎn)評(píng)估體系，這些都為房地產(chǎn)稅的順利征收提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)，同時(shí)也提升了本國(guó)的稅收遵從度。一是建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度及稅源監(jiān)控機(jī)制。如美國(guó)為了保證房地產(chǎn)稅應(yīng)收盡收，建立了房地產(chǎn)信息管理制度。二是建立完整的房地產(chǎn)評(píng)稅體系，為房地產(chǎn)稅的征收提供高效專業(yè)的技術(shù)支持。德國(guó)建立了房地產(chǎn)價(jià)格獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，即對(duì)房?jī)r(jià)、地價(jià)、房租等價(jià)格實(shí)行指導(dǎo)價(jià)。美國(guó)于1935年便建立了評(píng)估師協(xié)會(huì)。在英國(guó)，征收財(cái)產(chǎn)稅的房屋統(tǒng)一由國(guó)內(nèi)稅收局所屬房屋估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行估價(jià)。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）房地產(chǎn)稅應(yīng)定位于籌集地方財(cái)政收入

“營(yíng)改增”全面實(shí)施后，營(yíng)業(yè)稅退出了地方稅主體稅種的歷史舞臺(tái)，在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾凸顯的背景下，政府迫切需求尋找新的地方稅種補(bǔ)充地方財(cái)力。房地產(chǎn)稅具有稅基廣、稅源穩(wěn)的優(yōu)點(diǎn)，可作為地方稅的重要來(lái)源，因此在設(shè)定房地產(chǎn)稅時(shí)，應(yīng)將其功能主要定位于籌集地方財(cái)力方面。

（二）在房地產(chǎn)稅稅種設(shè)計(jì)上應(yīng)遵循效率與公平原則

我國(guó)房地產(chǎn)稅制度在開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)涉及耕地占用稅、土地增值稅等9個(gè)稅種，交易環(huán)節(jié)涉及增值稅、個(gè)人所得稅等6個(gè)稅種，而保有環(huán)節(jié)僅涉及城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅2個(gè)稅種，保有環(huán)節(jié)的征稅稅額在房地產(chǎn)行業(yè)稅收總額的占比很小，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)遠(yuǎn)高于保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的高稅負(fù)不僅影響市場(chǎng)的流動(dòng)性，而且降低了資源使用效率。保有環(huán)節(jié)的輕稅負(fù)，導(dǎo)致囤地成本或閑置成本均較低，容易助長(zhǎng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)炒作行為，間接抑制了中低收入者的基本住房需求。從世界其他國(guó)家成熟的房地產(chǎn)稅制來(lái)看，房地產(chǎn)保有稅和流轉(zhuǎn)稅均對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生顯著影響，應(yīng)建立“重保有，輕流轉(zhuǎn)”的征收格局，擴(kuò)大保有環(huán)節(jié)征稅范圍，提高保有環(huán)節(jié)稅負(fù)水平，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平，逐步把居民住房納入課稅范圍，提升房產(chǎn)稅對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控能力。

（三）合理設(shè)定房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)、稅種和稅率

一是計(jì)稅依據(jù)方面。我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)主要是租金或者房產(chǎn)余值，其稅收收入彈性與以估值作為計(jì)稅依據(jù)相比，彈性較弱。從長(zhǎng)期來(lái)看，土地的稀缺性會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)不斷升值，地方政府能夠通過(guò)土地溢價(jià)獲得更多稅收收入，進(jìn)而能提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。二是稅種設(shè)置方面。發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、加拿大等國(guó)只設(shè)置一個(gè)稅種，英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家根據(jù)征稅對(duì)象、征稅區(qū)域等不同也僅設(shè)置2-3個(gè)稅種。因此我國(guó)房地產(chǎn)稅收制度可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，兼并房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)、交易及保有環(huán)節(jié)的稅種，統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅。三是稅率設(shè)計(jì)方面。由于全國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，應(yīng)該實(shí)行差別比例稅率，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、房地產(chǎn)不景氣地區(qū)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。差別比例稅率可以為地方政府提供更多穩(wěn)定稅源：對(duì)居民基本住房適用低稅率，可降低其稅負(fù)水平；對(duì)于投機(jī)性需求的購(gòu)房行為適用于高稅率，可有效抑制該行為，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（四）合理設(shè)置評(píng)估機(jī)構(gòu)

鑒于我國(guó)目前房地產(chǎn)評(píng)估需求量巨大、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異、相關(guān)專業(yè)人員匱乏、隊(duì)伍建設(shè)滯后等實(shí)際情況，可采用由地方政府牽頭，授權(quán)有資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展此項(xiàng)工作，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性強(qiáng)、工作效率高等優(yōu)點(diǎn)，將評(píng)估與征收分開(kāi)，也有利于保證評(píng)估結(jié)果的獨(dú)立性和公正性。與此同時(shí)，為防止此種模式下發(fā)生以權(quán)謀利等不正當(dāng)行為，需在政府部門設(shè)立相應(yīng)的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估工作進(jìn)行相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定，使其評(píng)估工作有序進(jìn)行。