〔摘要〕突發(fā)公共事件以社區(qū)為本的應(yīng)急方式日益成為社會(huì)共識(shí)，根本上是要建設(shè)具有強(qiáng)大應(yīng)急能力的韌性社區(qū)，但是影響社區(qū)應(yīng)急方式及其功能效應(yīng)的因素有很多，歸納起來(lái)不外乎兩類(lèi)（制度—結(jié)構(gòu)）：社區(qū)外部的政體結(jié)構(gòu)和制度文化因素;社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素及其應(yīng)急功能的差異。有效應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)難，關(guān)鍵在于通過(guò)積極有效的社區(qū)營(yíng)造等方式，將客觀因素轉(zhuǎn)化為應(yīng)急動(dòng)力，從而基于社會(huì)系統(tǒng)（要素）、應(yīng)急管理環(huán)節(jié)（過(guò)程）理論等，構(gòu)建科學(xué)合理的韌性社區(qū)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力體系，包括有效的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)為本;韌性社區(qū);應(yīng)急能力;制度-結(jié)構(gòu);要素-過(guò)程;社會(huì)系統(tǒng)論

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D638 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2022）02-0108-10

一、問(wèn)題的提出與分析視角：社區(qū)為本何以應(yīng)急

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，是人們棲身生活或工作的場(chǎng)所和安全港灣，是一種具體的社會(huì)系統(tǒng)，也是政府與社會(huì)關(guān)系中的一種具體要素，即社會(huì)領(lǐng)域的社區(qū)，但它又鏈接政府與社會(huì)之間的關(guān)系。社區(qū)安全是社會(huì)和諧穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)之一。多少年來(lái)，突發(fā)性重大災(zāi)難的應(yīng)急管理和處置，都離不開(kāi)社區(qū)的話題。

（一）社區(qū)為本作為一種應(yīng)急方式

社區(qū)為本作為社會(huì)應(yīng)急方法由來(lái)已久。最初是20世紀(jì)二三十年代用在罪犯社區(qū)矯正（矯正社會(huì)工作）領(lǐng)域〔1〕;后來(lái)在家庭照護(hù)、社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)扶貧等領(lǐng)域推廣〔2〕，針對(duì)的都是保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體。到了七十年代，人們覺(jué)得傳統(tǒng)的以政府為主的減災(zāi)應(yīng)急方法效果不明顯，因而那些常常遭遇熱浪（如孟加拉）、颶風(fēng)（如美國(guó)）等困擾的國(guó)家，開(kāi)始借鑒推行“以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”（Community-based Disaster Risk Management，CBDRM）方法〔3〕，實(shí)施效果十分明顯，從而形成國(guó)際經(jīng)驗(yàn)得以推廣。其基本原理和做法就是：針對(duì)人類(lèi)在災(zāi)害面前十分脆弱的特性（社會(huì)脆弱性，social vulnerability），逐步構(gòu)建起以人類(lèi)聚居為主的社區(qū)為基礎(chǔ)的減災(zāi)方式，讓社區(qū)居民集體行動(dòng)起來(lái)，形成減災(zāi)抗災(zāi)的共識(shí)價(jià)值觀，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)外合作、政社合作，注重減災(zāi)和備災(zāi)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、教培科普和應(yīng)急演練（社區(qū)軟實(shí)力建設(shè)）〔4〕，高度關(guān)注脆弱人群，將社區(qū)減災(zāi)納入整體社區(qū)發(fā)展的重要議程，從而提升社區(qū)整體應(yīng)急能力〔5〕。比如，中國(guó)香港紅十字會(huì)近年在大陸逐步推廣“博愛(ài)家園——社區(qū)為本減災(zāi)項(xiàng)目”，效果十分明顯;又如，中國(guó)2020年新冠肺炎疫情應(yīng)急防控中，全國(guó)400多萬(wàn)名社區(qū)工作者在全國(guó)65萬(wàn)個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)日夜值守?！?〕

不同社區(qū)的具體應(yīng)急方式會(huì)有很多，比如有人分析歸納了不同國(guó)家的社區(qū)救災(zāi)和重建的幾種模式：美國(guó)災(zāi)后法人開(kāi)發(fā)模式、日本協(xié)商式重建模式、中國(guó)社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—文化的三位一體重建模式以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)懷式營(yíng)造永續(xù)發(fā)展模式等?！?〕但從應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難的社區(qū)動(dòng)員方式看，中國(guó)大陸本土實(shí)踐基本呈現(xiàn)兩種典型方式：一個(gè)是所謂就地為營(yíng)的社區(qū)應(yīng)急，典型的如2003年非典疫情防控、2020-2022年新冠肺炎疫情防控;一個(gè)是社區(qū)臨時(shí)整體性遷徙安置應(yīng)急，典型的如2003年重慶開(kāi)縣井噴事故導(dǎo)致4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6萬(wàn)多災(zāi)民緊急疏散轉(zhuǎn)移，2021年1月石家莊市某鎮(zhèn)12個(gè)村莊2萬(wàn)多村民因新冠肺炎疫情被轉(zhuǎn)到異地集中隔離觀察。

（二）韌性社區(qū)應(yīng)急能力分析視角

很顯然，上述多種應(yīng)急模式、兩種動(dòng)員方式是否取得應(yīng)急最佳效果，取決于社區(qū)應(yīng)急能力及其影響因素。其因素既涉及一個(gè)國(guó)家的政體、政策和施政方式，也涉及社區(qū)內(nèi)部的成員構(gòu)成、內(nèi)部關(guān)系等。歸納起來(lái)看，即涉及社區(qū)外部的政體等制度性影響因素和內(nèi)部結(jié)構(gòu)性能力因素，簡(jiǎn)化為“制度—結(jié)構(gòu)”的分析視角和框架。內(nèi)外因素相互作用，從而形成社區(qū)應(yīng)急合力（社區(qū)應(yīng)急能力）。

從諸多研究文獻(xiàn)看，社區(qū)應(yīng)急能力即社區(qū)韌性能力（后文解釋?zhuān)?，或稱(chēng)為韌性社區(qū)的應(yīng)急能力。為此，有人認(rèn)為，社區(qū)應(yīng)急實(shí)踐和研究，已經(jīng)走了一條“安全社區(qū)—減災(zāi)社區(qū)—韌性社區(qū)”之路〔8〕。實(shí)際上，這是社區(qū)安全與應(yīng)急的三種形態(tài)，可分別稱(chēng)為“安全型社區(qū)”“減災(zāi)型社區(qū)”“韌性型社區(qū)”，實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為韌性社區(qū)的應(yīng)急能力建設(shè)。而關(guān)于這一能力建設(shè)，學(xué)界也有不同學(xué)科理論的研究。我們立足于（社會(huì)學(xué)）帕森斯意義的社會(huì)系統(tǒng)（結(jié)構(gòu)功能主義）理論〔9〕（或中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化五位一體布局理論），結(jié)合應(yīng)急管理環(huán)節(jié)（預(yù)防-準(zhǔn)備-效應(yīng)-恢復(fù)）理論等〔10〕，從而基于上述“制度—結(jié)構(gòu)”的分析視角和框架，構(gòu)建一種“結(jié)構(gòu)要素—應(yīng)急過(guò)程”的能力體系分析理路進(jìn)行探索（如圖1）。

二、韌性社區(qū)基本特征與影響應(yīng)急能力的因素

社區(qū)為本的應(yīng)急方式根本在于社區(qū)具有韌性;韌性是一種應(yīng)急能力，必然受制于社區(qū)內(nèi)外因素的影響。

（一）韌性社區(qū)基本特征及應(yīng)急能力的新概括

關(guān)于韌性社區(qū)的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)有學(xué)者給出了一個(gè)比較科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和界定：韌性社區(qū)就是以社區(qū)共同行動(dòng)為基礎(chǔ)，能鏈接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)，并從有害影響中恢復(fù)，保持可持續(xù)發(fā)展的能動(dòng)社區(qū);它包括物理層面的“抗逆力”、社會(huì)生態(tài)層面的“恢復(fù)力”和社區(qū)成員的“自治力”三重指向?！?1〕相比較而言，韌性社區(qū)的概念，比起前述的安全社區(qū)、減災(zāi)社區(qū)來(lái)講，更具有概括力和綜合性：它不僅僅強(qiáng)調(diào)安全預(yù)防或減災(zāi)預(yù)防，且包括應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)和過(guò)程?！?2〕結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)，我們可以綜合性地從人員、物質(zhì)、環(huán)境、管理、文化五個(gè)層面①（涉及管理學(xué)〔13〕、安全科學(xué)〔14〕、公共安全科技〔15〕），對(duì)韌性社區(qū)的基本特征及其應(yīng)急能力做出新的具體的歸納。

1.經(jīng)濟(jì)物質(zhì)層：韌性社區(qū)應(yīng)具“適恰性”基礎(chǔ)。任何一個(gè)或一類(lèi)現(xiàn)代社區(qū)，都應(yīng)該有足夠的抗災(zāi)基金和物資保障;社區(qū)的建筑物（如抗震級(jí)別）、應(yīng)急設(shè)備設(shè)施、醫(yī)護(hù)資源、裝備技術(shù)等足以滿足抗逆應(yīng)災(zāi)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。這些資源不能不備，但也不能過(guò)度浪費(fèi)，即適度恰好為要。這些方面國(guó)內(nèi)很多社區(qū)未必達(dá)到要求。

2.社群成員層：韌性社區(qū)應(yīng)具“能動(dòng)性”行為。作為韌性社區(qū)的成員和人群，都應(yīng)該具有個(gè)人或集體行動(dòng)的主動(dòng)性、能動(dòng)性，而不是過(guò)去的被動(dòng)應(yīng)急的局面，不是過(guò)去伸手面向政府或社會(huì)組織的“等靠要”的應(yīng)急行動(dòng)。這就包括社區(qū)內(nèi)部成員和不同階層群體主動(dòng)了解、辨識(shí)和掌握社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、基本處置技能（如滅火器使用、逃生路線、救生技能等）;災(zāi)難來(lái)襲，要主動(dòng)溝通，果斷響應(yīng)，互幫互救;主動(dòng)參與社區(qū)恢復(fù)重建工作。

3.組織管理層：韌性社區(qū)應(yīng)具“通變性”能力。所謂通變性，就是社區(qū)組織、社區(qū)管理在合理限度內(nèi)有一定靈活性。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，既有預(yù)案在先，有一定的剛性，但突發(fā)事件往往非常規(guī)、不確定，因而需要組織指揮、管理協(xié)同的通變性，這是社區(qū)應(yīng)急能力的內(nèi)在要求。社區(qū)各類(lèi)組織、應(yīng)急管理層調(diào)配內(nèi)部資源、鏈接外部資源，均應(yīng)依循這種通變邏輯，靈活掌握和把控。

4.文化氛圍層：韌性社區(qū)應(yīng)具“共識(shí)性”理念。社區(qū)安全應(yīng)急共識(shí)是第一位的。共識(shí)是社區(qū)的一種理念，一種歸屬感和主人翁意識(shí)的展現(xiàn)。沒(méi)有共識(shí)，大難來(lái)時(shí)各自飛，既不能全保，也無(wú)法自保。共識(shí)理念表現(xiàn)在社區(qū)成員的行動(dòng)上就是齊心協(xié)力去掌握技能、加強(qiáng)演練、做好準(zhǔn)備、隨機(jī)應(yīng)急、加強(qiáng)溝通、災(zāi)后重建家園。這也是一種應(yīng)急文化氛圍。〔16〕

5.生態(tài)環(huán)境層：韌性社區(qū)應(yīng)具“復(fù)原性”應(yīng)力。作為韌性社區(qū)，是可持續(xù)發(fā)展的社區(qū);可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)在災(zāi)后具有復(fù)原力，社區(qū)不因?yàn)?zāi)變沉淪和解體。這種復(fù)原性主要體現(xiàn)在社區(qū)整體生態(tài)和環(huán)境層面，包括自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)生態(tài)環(huán)境（生活樣態(tài)）。這是韌性社區(qū)的重要特點(diǎn)。

①這五要素實(shí)際上涉及：法約爾管理職能“五要素”（計(jì)劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)），以及目前安全科學(xué)所講的“四要素”（人—機(jī)器—環(huán)境—管理）、國(guó)內(nèi)公共安全科技界所講的“三要素”（技術(shù)—管理—文化），也與社會(huì)學(xué)的（帕森斯意義）社會(huì)系統(tǒng)的“四位一體”（經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)—文化）或者中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化“五位一體”總體布局（經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)—文化—生態(tài)）基本接近。

（二）影響韌性社區(qū)應(yīng)急能力的外在制度因素

在現(xiàn)代社會(huì)，社區(qū)均鑲嵌于國(guó)家，其應(yīng)急韌性能力建設(shè)和應(yīng)急效應(yīng)必然受制于國(guó)家政體、政策及其施政方式（政治文化）的影響。國(guó)家政體和結(jié)構(gòu)形式作為一種政治制度，源于各國(guó)不同的政治歷史及理念文化，從而進(jìn)一步?jīng)Q定其執(zhí)政方式和治理方式;不同執(zhí)政方式、治理方式對(duì)突發(fā)性災(zāi)變事件的應(yīng)急效果明顯不同。這也是應(yīng)急社會(huì)學(xué)不可無(wú)視的議題?！?7〕

1. 不同政體的社區(qū)應(yīng)急模式（理念型）比較。如果按照政治學(xué)所指的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，國(guó)家可以劃分為單一制國(guó)家與聯(lián)邦制國(guó)家，以及他們之間的變體。〔18〕如果按照政體特征劃分，政權(quán)組織形式可分為中央集權(quán)政體與自由聯(lián)邦政體，以及介于兩者之間的混合政體。社會(huì)學(xué)者通常將之分為“國(guó)家中心主義”“社會(huì)中心主義”〔19〕，以及介于兩者之間的“市民社會(huì)主義”（政社合作）〔20〕。藉此，我們可以將應(yīng)急管理模式分為三類(lèi)：國(guó)家中心論意義的政府管控—社會(huì)服從型應(yīng)急、市民社會(huì)論意義的政府主導(dǎo)—社會(huì)自覺(jué)型應(yīng)急、社會(huì)中心論意義的社會(huì)自主—政府協(xié)管型應(yīng)急。國(guó)外有社會(huì)學(xué)者劃分出“緊密型社會(huì)”與“松散型社會(huì)”兩種方式。〔21〕其實(shí)，還應(yīng)該加上第三種方式，即“混合型社會(huì)”模式。由此可得，上述三類(lèi)不同社會(huì)模式和政治模式可以分別劃分為三種理念型的社區(qū)應(yīng)急模式（如表1）：一是中央集權(quán)制政體背景下，政府管控—社會(huì)服從的緊密設(shè)防型社區(qū)應(yīng)急模式，如中國(guó)、俄羅斯、朝鮮;二是自由聯(lián)邦政體結(jié)構(gòu)背景下，社會(huì)自主—政府協(xié)管的自由松散型社區(qū)應(yīng)急模式，如美國(guó)、英國(guó)、西班牙;三是混合型政體結(jié)構(gòu)背景下，政府主導(dǎo)—社會(huì)自覺(jué)型的寬嚴(yán)相濟(jì)型社區(qū)應(yīng)急模式，如日本、韓國(guó)、德國(guó)。

2.不同階段的社區(qū)應(yīng)急效應(yīng)（理念型）比較。我們可以基于近年新冠肺炎疫情來(lái)襲的不同階段，對(duì)不同應(yīng)急模式的效應(yīng)進(jìn)行理念上的對(duì)比。這里，我們主要從疫情應(yīng)急防控的兩大階段（突發(fā)事件響應(yīng)階段與事后常態(tài)防范階段）來(lái)比較三類(lèi)應(yīng)急模式下社區(qū)采取不同應(yīng)急防控方式的優(yōu)劣。表2顯示，在事件突發(fā)時(shí)（第一階段），緊密設(shè)防型社區(qū)應(yīng)急防控未必有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼪Q策信息流動(dòng)比較慢、程序比較復(fù)雜，災(zāi)害信息自下而上但應(yīng)急決策自上而下，很可能失去最佳應(yīng)急防控“窗口期”，從而使得災(zāi)情進(jìn)一步擴(kuò)大;但自由松散型社區(qū)在決策時(shí)，信息反應(yīng)會(huì)比較快，而能不能采取果斷措施，還有賴(lài)于社區(qū)最高層能否下決心封閉設(shè)防，因而或許有優(yōu)勢(shì);寬嚴(yán)相濟(jì)型社區(qū)決策和防控帶有選擇性和居民的自覺(jué)性，有一定的應(yīng)急優(yōu)勢(shì)。但在常態(tài)防控時(shí)（第二階段），集權(quán)制下的緊密設(shè)防性社區(qū)，對(duì)于疫情防控明顯有優(yōu)勢(shì)，防守相對(duì)嚴(yán)密;而自由松散型社區(qū)則相反，居民可能會(huì)以人權(quán)自由為據(jù)，不愿意配合社區(qū)管理（政府施政），社區(qū)（包括政府）也基本難以強(qiáng)行采取措施，所以談不上應(yīng)急優(yōu)勢(shì)，災(zāi)難后果難免擴(kuò)大;寬嚴(yán)相濟(jì)型社區(qū)介于前二者中間，社區(qū)（包括政府）的防控手段與居民自覺(jué)大體平衡，權(quán)利平等，應(yīng)急效果一般。

（三）影響韌性社區(qū)應(yīng)急能力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)因素

社區(qū)為本的應(yīng)急管理，本質(zhì)上取決于社區(qū)結(jié)構(gòu)的“韌性”。社區(qū)（內(nèi)部）結(jié)構(gòu)，以及社區(qū)與外部制度因素所構(gòu)成的治理關(guān)系，對(duì)應(yīng)急效應(yīng)產(chǎn)生很大影響。所謂社區(qū)結(jié)構(gòu)，一般是其組成要素之間相互聯(lián)系相互作用所形成的相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系及其格局。有學(xué)者認(rèn)為，一個(gè)社區(qū)內(nèi)部往往有五類(lèi)結(jié)構(gòu)：人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和區(qū)位結(jié)構(gòu)。〔22〕其實(shí)，借助帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)論〔23〕，或者中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化“五位一體”布局來(lái)看，社區(qū)結(jié)構(gòu)可分為社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社區(qū)政治結(jié)構(gòu)、社區(qū)社群結(jié)構(gòu)、社區(qū)文化結(jié)構(gòu)、社區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)。社會(huì)學(xué)認(rèn)為，結(jié)構(gòu)決定功能，因而不同的社區(qū)結(jié)構(gòu)具有不同的應(yīng)急功能和效應(yīng)。

1.社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及應(yīng)急功能。對(duì)于工作單位社區(qū)來(lái)說(shuō)，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相當(dāng)明顯，比如當(dāng)前中國(guó)一個(gè)公立高校（社區(qū)）內(nèi)部，就有主體性的國(guó)有經(jīng)濟(jì)（如教育經(jīng)費(fèi)）、輔助性的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)（如后勤外包）和合資經(jīng)濟(jì)（如校辦企業(yè)）等。在一些居民生活社區(qū)內(nèi)部，也同樣有內(nèi)在的各類(lèi)小微企業(yè)（樓堂館所、南雜百貨等），包括社區(qū)集體出資的集體經(jīng)濟(jì)、引入的個(gè)體經(jīng)濟(jì)等。它們之間構(gòu)成一種關(guān)系結(jié)構(gòu)，是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這在一些應(yīng)急防控中已經(jīng)看到他們伸手解囊。除此之外，社區(qū)內(nèi)部成員因?yàn)椴煌木蜆I(yè)崗位（職務(wù)高低）、收入獲得多寡、消費(fèi)水平高低，對(duì)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、開(kāi)展緊急行動(dòng)的心態(tài)和行為是不一樣的。

2.社區(qū)政治結(jié)構(gòu)及應(yīng)急功能。對(duì)于工作單位社區(qū)來(lái)說(shuō)，必須具備一定的政治結(jié)構(gòu)來(lái)推進(jìn)事業(yè)（業(yè)務(wù)）發(fā)展，包括內(nèi)部的價(jià)值理念、組織目標(biāo)、部門(mén)設(shè)置、崗位設(shè)置、管理制度、人員配置、資源配置、主業(yè)副業(yè)、任務(wù)安排、法規(guī)要求、民主氛圍等，以及社區(qū)外部黨的領(lǐng)導(dǎo)和要求，都內(nèi)在地構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的既分工又協(xié)調(diào)的責(zé)任體系。對(duì)于居民生活社區(qū)來(lái)說(shuō)，盡管不如工作單位社區(qū)那么嚴(yán)格緊密，但仍然存在著一種松散的政治結(jié)構(gòu)。在中國(guó)，目前居民社區(qū)一般包括基層黨組織、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、居民委員會(huì)（村民委員會(huì)）、家庭及其居民、業(yè)主委員會(huì)、聘任的物業(yè)管理公司、其他社會(huì)組織與企業(yè)等及其負(fù)責(zé)人（家長(zhǎng)），以及社區(qū)內(nèi)部的規(guī)章制度、組織原則、國(guó)家法律法規(guī)、民主議事規(guī)則和程序、民心向背等。這類(lèi)結(jié)構(gòu)其實(shí)就是社區(qū)應(yīng)急管理和安全治理結(jié)構(gòu)的核心（后面繪圖說(shuō)明），其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件具有規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等強(qiáng)大的應(yīng)急管理功能。

3.社區(qū)社群結(jié)構(gòu)及應(yīng)急功能。社區(qū)是由不同人群構(gòu)成的社區(qū)。同一人群可以在不同群體里擔(dān)任相應(yīng)的社會(huì)角色。從人口的一般構(gòu)成看，包括社區(qū)內(nèi)部男女性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、素質(zhì)（文化與體質(zhì)）結(jié)構(gòu)。女性比重、老人或兒童比重偏高，或文化素質(zhì)或體質(zhì)偏低，都不利于快速應(yīng)急啟動(dòng)和響應(yīng)。從就業(yè)（崗位）、組織結(jié)構(gòu)看，有各種行業(yè)從業(yè)者、各種崗位（管理崗位與被管理崗位）角色者，對(duì)應(yīng)急具有不同的功能作用。通常認(rèn)為，工業(yè)制造行業(yè)從業(yè)者的應(yīng)急意識(shí)和行動(dòng)能力較強(qiáng)，管理者的應(yīng)急組織和指揮協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)。工作單位社區(qū)內(nèi)部部門(mén)之間、居民生活社區(qū)各類(lèi)組織之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系也影響應(yīng)急效率，平時(shí)來(lái)往密切、關(guān)系融洽、互動(dòng)協(xié)調(diào)，一般有利于應(yīng)急快速啟動(dòng)、人財(cái)物合理調(diào)配、組織指揮比較協(xié)同，應(yīng)急能力強(qiáng)、應(yīng)急效率高。從收入分配、消費(fèi)和階層結(jié)構(gòu)看，社區(qū)內(nèi)部人群明顯分層，有貧富差距、職務(wù)高低之別等。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)中等收入階層成員較多的社區(qū)，在應(yīng)急理念和安全意識(shí)、安全維權(quán)與應(yīng)急響應(yīng)等方面具有較好的表現(xiàn)。

4.社區(qū)文化結(jié)構(gòu)及應(yīng)急功能。一般來(lái)說(shuō)，社區(qū)文化結(jié)構(gòu)包括兩大方面：一方面是體現(xiàn)整個(gè)社區(qū)文化樣態(tài)的結(jié)構(gòu)，包括社區(qū)本身的價(jià)值理念（單位負(fù)責(zé)目標(biāo)）、社區(qū)歸屬感和共識(shí)、日常的社區(qū)信仰、日常的文娛活動(dòng)與安全應(yīng)急教育活動(dòng)等。一般來(lái)說(shuō)，社區(qū)目標(biāo)價(jià)值明確、社區(qū)歸屬感強(qiáng)、日常活動(dòng)參與度高，人際關(guān)系融洽，對(duì)于應(yīng)急時(shí)具有很好的協(xié)調(diào)度和快速應(yīng)對(duì)率;相反，勾心斗角、反目成仇、見(jiàn)利忘義的人際文化，非常不利于應(yīng)急組織和協(xié)調(diào)，常常貽誤戰(zhàn)機(jī)。另一方面是所有社區(qū)尤其居民社區(qū)的人群文化層次多樣，一般會(huì)呈現(xiàn)富貴人群文化層次、中等收入人群文化層次、底層人群文化層次幾大類(lèi)。相對(duì)而言，中等收入人群文化層次人口多的社區(qū)，對(duì)應(yīng)急有利。因?yàn)樗麄兂蓡T比較穩(wěn)定，安全預(yù)防和應(yīng)急意識(shí)非常強(qiáng);因?yàn)樗麄儊?lái)源于社會(huì)底層，深知冷暖榮辱，因而沒(méi)有富貴人群那種倦怠的習(xí)氣;因?yàn)樗麄冞€有向上的社會(huì)希望，所以也不如底層安全應(yīng)急意識(shí)較弱和生活麻木的狀態(tài)。此外，現(xiàn)代社區(qū)智慧技能文化對(duì)社區(qū)應(yīng)急的影響非常大，因而智慧文化結(jié)構(gòu)成為應(yīng)急實(shí)踐的“重頭戲”，也主要由中青年中等收入階層來(lái)承擔(dān)。

5.社區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)及應(yīng)急功能。從自然生態(tài)環(huán)境來(lái)講，一個(gè)社區(qū)面臨內(nèi)外兩種生態(tài)樣式。從與外部關(guān)系的生態(tài)來(lái)講，就是社區(qū)所處的生態(tài)區(qū)位。順風(fēng)順?biāo)纳鐓^(qū)，遭遇自然災(zāi)害侵蝕和肆虐的幾率較低;即便災(zāi)難來(lái)襲，也容易抗災(zāi)救災(zāi)。這就涉及建筑環(huán)境學(xué)、生態(tài)區(qū)位學(xué)，以及社會(huì)性的“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題。從內(nèi)部來(lái)講，是指社區(qū)內(nèi)部的房屋建筑、人文景觀、固有設(shè)備設(shè)施（如消防通道或設(shè)施、體育設(shè)施與娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所）等的設(shè)計(jì)安排理念和區(qū)位安置是否科學(xué)合理、適度夠用。這對(duì)于避免社區(qū)集體性受災(zāi)（如水食中毒、病毒感染）和應(yīng)急救援的行動(dòng)便捷性、有效利用度、人員疏散動(dòng)員性等十分重要，不可小覷。成功的案例如2007年廈門(mén)社區(qū)居民反對(duì)PX項(xiàng)目的“鄰避效應(yīng)”;失敗的案例如2015年“8·12”天津港事故導(dǎo)致工業(yè)區(qū)與周邊社區(qū)受損。

三、韌性社區(qū)應(yīng)急能力體系建設(shè)主要路徑分析

如果說(shuō)，外在制度與內(nèi)在結(jié)構(gòu)因素對(duì)于社區(qū)應(yīng)急韌性能力建設(shè)是一種客觀存在，那么如何構(gòu)建應(yīng)急韌性能力體系則是一種主觀努力。通過(guò)主觀努力，因勢(shì)利導(dǎo)將客觀因素轉(zhuǎn)化為社區(qū)應(yīng)急動(dòng)力、構(gòu)建韌性社區(qū)應(yīng)急能力體系，一般有兩條主要路徑：一是構(gòu)建科學(xué)合理的社區(qū)應(yīng)急管理體系，一是通過(guò)積極有效的社區(qū)營(yíng)造強(qiáng)化其應(yīng)急韌性能力。

（一）構(gòu)建科學(xué)合理的韌性社區(qū)應(yīng)急管理體系

韌性社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容是應(yīng)急管理體系建設(shè)，但目前很多社區(qū)在這一方面并不完善。社區(qū)應(yīng)急管理體系與國(guó)家應(yīng)急管理體系大同小異，同樣涉及核心部分的“一案三制”（預(yù)案+體制、法制、機(jī)制），只是內(nèi)在構(gòu)成有所不同（具體如圖2）。

1.基于“一案三制”的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)。圖2右邊為社區(qū)應(yīng)急管理體系。這一“體系”包括所謂預(yù)案和體制、機(jī)制、法制。應(yīng)急預(yù)案一般包含下面的“三制”內(nèi)容，是社區(qū)應(yīng)急的總體性指導(dǎo)方案。應(yīng)急管理體制包括：社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)（如圖2左邊）、臨時(shí)指揮部（如圖2左邊）、專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)自救隊(duì)伍;應(yīng)急規(guī)章法制包括：國(guó)家應(yīng)急法律、部門(mén)或地方行政法規(guī)、應(yīng)急技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及社區(qū)自有的規(guī)章制度和規(guī)則;這里的運(yùn)行機(jī)制是原則性的，一般包括：統(tǒng)一指揮（社區(qū)應(yīng)急指揮中心/指揮部）、分級(jí)響應(yīng)（社區(qū)內(nèi)外分級(jí)）、社區(qū)為本（全國(guó)或地方指屬地為主）、社區(qū)居民動(dòng)員。需要說(shuō)明的是，社區(qū)應(yīng)急管理體系的宏觀層面一般對(duì)應(yīng)國(guó)家或地方政府而言的;中觀層面一般指社區(qū)整體而言的;微觀層面一般是對(duì)應(yīng)社區(qū)內(nèi)部各個(gè)部分、各個(gè)家庭或居民而言的。

2.政社互動(dòng)的常設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。圖2左邊上面為社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。主要包括：直接主管的政府層面，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)、街道辦事處黨政機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)應(yīng)急事務(wù)和應(yīng)急管理直接指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo);社區(qū)應(yīng)急（安全）管理委員會(huì)（應(yīng)急指揮中心/應(yīng)急辦公室）是核心樞紐機(jī)構(gòu)，為社區(qū)內(nèi)部議事性機(jī)構(gòu)，其中的應(yīng)急辦負(fù)責(zé)日常管理工作（一般由業(yè)主委員會(huì)辦公室和物業(yè)管理公司相應(yīng)部門(mén)來(lái)承擔(dān)）;業(yè)主委員會(huì)（村民小組委員會(huì)）為實(shí)體機(jī)構(gòu)，支撐應(yīng)急管理委員會(huì)工作;社區(qū)物業(yè)管理公司也是日常安全、應(yīng)急管理的實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)，一般受控于業(yè)主委員會(huì)和應(yīng)急（安全）管理委員會(huì);業(yè)主代表、自救隊(duì)伍有固定成員，也有臨時(shí)應(yīng)變加入的成員，一般由業(yè)主委員會(huì)和應(yīng)急（安全）管理委員會(huì)選配指揮;社區(qū)內(nèi)部各類(lèi)組織和企業(yè)等，實(shí)際上也是業(yè)主的一員（集合性業(yè)主），他們參與應(yīng)急一般也由應(yīng)急（安全）管理委員會(huì)固定或臨時(shí)選配、組織和指揮。

3.臨時(shí)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制及能力主體。包括：（1）社區(qū)臨時(shí)應(yīng)急指揮部。指揮部一般設(shè)應(yīng)急綜合辦公室、副總指揮Ⅰ和Ⅱ。副總指揮Ⅰ具有直接指揮應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)救援的職能，下面包括環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急救援、秩序警戒維護(hù)、社區(qū)設(shè)防或人員疏散、醫(yī)療救護(hù)、專(zhuān)家咨詢等工作小組;副總指揮Ⅱ?yàn)檩o助性應(yīng)急指揮職能，下面包括心理干預(yù)、通信和信息輿情、交通運(yùn)輸、后勤保障、物資供應(yīng)援助、善后救濟(jì)和恢復(fù)、災(zāi)后評(píng)價(jià)等工作小組。（2）具體應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制。除了上述原則性運(yùn)行機(jī)制，具體運(yùn)行機(jī)制一般包括預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告程序、應(yīng)急決策協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急公眾溝通機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別確定機(jī)制、應(yīng)急處置程序、應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源征用機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制等內(nèi)容。（3）社區(qū)外部專(zhuān)家咨詢和專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的具體對(duì)象。一般包括兩大類(lèi)：涉及專(zhuān)門(mén)應(yīng)急的，如消防、救援、醫(yī)護(hù)、警衛(wèi)等類(lèi)型;涉及日常社區(qū)建設(shè)或兼有應(yīng)急技能的，如社會(huì)工作者與志愿者、信息技術(shù)、傳媒、規(guī)劃、文體等類(lèi)型。有的日常參與社區(qū)事務(wù)，有的為應(yīng)急時(shí)參與進(jìn)來(lái)。應(yīng)急參與時(shí)一般分解到各個(gè)應(yīng)急小組，具有參與性、指導(dǎo)性、協(xié)助性作用。

（二）以積極社區(qū)營(yíng)造強(qiáng)化韌性社區(qū)應(yīng)急能力

1.社區(qū)營(yíng)造的內(nèi)涵及其應(yīng)急功能意蘊(yùn)。從中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）中英文“主題”檢索看，最早1905年有英文文獻(xiàn)談到跨語(yǔ)言課程的學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)時(shí)提到“社區(qū)營(yíng)造”（Community Revitalization）的問(wèn)題〔24〕;1955年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布《通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》的報(bào)告，將“社區(qū)發(fā)展”作為一種理念引入各國(guó)實(shí)踐行動(dòng);但社區(qū)營(yíng)造實(shí)踐源于20世紀(jì)60年代日本的“造町運(yùn)動(dòng)”?！?5〕社區(qū)營(yíng)造由此成為比社區(qū)參與、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)規(guī)劃乃至社區(qū)發(fā)展更具包容性的概念，從而作為各國(guó)人們營(yíng)建物質(zhì)和精神“生命共同體”的行動(dòng)理念得以流行〔26〕，對(duì)韌性社區(qū)建設(shè)具有極強(qiáng)的促進(jìn)作用。

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)的解釋〔27〕，我們認(rèn)為，社區(qū)營(yíng)造是指生活或工作在同一地理范圍內(nèi)的成員，持續(xù)以集體行動(dòng)來(lái)處理其共同面對(duì)的社區(qū)議題和問(wèn)題，以創(chuàng)造共同的生活福祉，并使居民之間、居民與社區(qū)環(huán)境之間建立緊密的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)及其成員自我組織、自我治理和自我進(jìn)步的社會(huì)過(guò)程。歸納起來(lái)，即是共同地域、共同意識(shí)、共同行動(dòng)、共同治理、共同福祉、共同進(jìn)步的生命共同體（七個(gè)“共同”）。其具體過(guò)程就是：整合“人、文、地、景、產(chǎn)”五類(lèi)社區(qū)發(fā)展要素，營(yíng)造社區(qū)共同意識(shí)、社區(qū)交往能力、社區(qū)組織能力、社區(qū)責(zé)任感等。〔28〕

對(duì)于社區(qū)應(yīng)急管理和應(yīng)急服務(wù)而言，社區(qū)營(yíng)造是一個(gè)外延很大的概念，不僅僅指涉應(yīng)急事務(wù)，更包括日常社區(qū)生活或工作的服務(wù)和常態(tài)問(wèn)題的解決;社區(qū)為本的應(yīng)急實(shí)踐，必然是社區(qū)營(yíng)造的一個(gè)重要實(shí)踐內(nèi)容。社區(qū)營(yíng)造指導(dǎo)社區(qū)應(yīng)急，社區(qū)應(yīng)急豐富和促進(jìn)社區(qū)營(yíng)造的經(jīng)驗(yàn)發(fā)展;兩者同主體、同性質(zhì)、同心力、同方向、同過(guò)程、同方式、同目的。

2.社區(qū)營(yíng)造實(shí)踐中韌性社區(qū)應(yīng)急能力體系的內(nèi)涵。美國(guó)國(guó)土安全部（聯(lián)邦應(yīng)急管理局）曾提出應(yīng)急管理有32項(xiàng)核心能力?！?9〕國(guó)內(nèi)有關(guān)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)研究近10年較多〔30〕，有的指標(biāo)體系自成一體〔31〕，有的基于個(gè)案分析〔32〕，綜合性的比較少。這里我們?cè)谏鐓^(qū)營(yíng)造背景下，借助社會(huì)系統(tǒng)論和應(yīng)急管理環(huán)節(jié)理論，對(duì)其能力體系內(nèi)涵進(jìn)行分析。

（1）基于社會(huì)系統(tǒng)論的韌性社區(qū)應(yīng)急能力構(gòu)成體系。如果單從帕森斯意義的社會(huì)系統(tǒng)論角度來(lái)看社區(qū)應(yīng)急能力體系，我們可以繪制成圖3來(lái)觀察：社區(qū)應(yīng)急能力包括經(jīng)濟(jì)力、管控力、凝聚力、文化力，分別對(duì)應(yīng)不同的功能（“功能”表示事物本身存在的一種作用性能;“能力”則是展現(xiàn)事物的現(xiàn)實(shí)功效力量）。一是社區(qū)應(yīng)急經(jīng)濟(jì)力，主要表達(dá)社區(qū)的適應(yīng)能力（適應(yīng)社區(qū)能夠開(kāi)展應(yīng)急的能力），包括社區(qū)應(yīng)急資金投入能力、物資儲(chǔ)備能力、技術(shù)裝備尤其現(xiàn)代信息化裝備敷設(shè)能力等。二是社區(qū)應(yīng)急管控力，主要是指社區(qū)在人財(cái)物的組織調(diào)配方面、民主協(xié)調(diào)協(xié)商應(yīng)急方面、依法依規(guī)應(yīng)急管理方面的能力等，從而達(dá)到應(yīng)急救援的目的。三是社區(qū)應(yīng)急凝聚力，主要是指社區(qū)在應(yīng)急事務(wù)方面是否能夠友好溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系、凝聚人心、產(chǎn)生共情、齊心協(xié)力干好各類(lèi)應(yīng)急事務(wù)，是展現(xiàn)應(yīng)急成效的重要舉措。四是社區(qū)應(yīng)急文化力，其實(shí)就是社區(qū)應(yīng)急理念和精神維系力，包括居民應(yīng)急文化素養(yǎng)和應(yīng)急意識(shí)、信息文化技術(shù)完善、應(yīng)急價(jià)值共識(shí)等。這四個(gè)方面也是社區(qū)營(yíng)造實(shí)踐的內(nèi)涵和對(duì)社區(qū)應(yīng)急能力的營(yíng)造。

（2）基于要素—過(guò)程的韌性社區(qū)應(yīng)急能力體系內(nèi)涵。上述關(guān)于韌性社區(qū)應(yīng)急能力的要素或功能分析，仍然顯得比較單一、空疏。這里，我們結(jié)合前述的安全科學(xué)、應(yīng)急管理過(guò)程、公共安全保障體系、社會(huì)系統(tǒng)、管理職能等要素的劃分和應(yīng)急管理過(guò)程，以應(yīng)急要素為“經(jīng)”構(gòu)成社區(qū)應(yīng)急能力的具體“支撐條件”，以應(yīng)急過(guò)程為“緯”構(gòu)成社區(qū)應(yīng)急能力的具體“必要事項(xiàng)”，繪制成復(fù)合性的“社區(qū)應(yīng)急要素—應(yīng)急管理過(guò)程”能力段矩陣表（如表3）。其中，

應(yīng)急過(guò)程（必要事項(xiàng)）涉及減災(zāi)預(yù)防能力、應(yīng)急準(zhǔn)備能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、善后恢復(fù)能力四類(lèi)，與應(yīng)急要素（支撐條件）涉及的物質(zhì)保障支助能力、組織管理支撐能力、社會(huì)關(guān)系整合能力、文化技術(shù)支護(hù)能力四類(lèi)相互交叉。這樣可以避免單一視角（或應(yīng)急過(guò)程或應(yīng)急要素）的能力分類(lèi)。

表3中提及的致災(zāi)因子和風(fēng)險(xiǎn)涉及四大塊：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全。一般來(lái)說(shuō)，社區(qū)面臨的自然災(zāi)害有來(lái)自內(nèi)部的，也有外部的，更多的是后者，如地震、洪水、旱災(zāi)、颶風(fēng)（臺(tái)風(fēng)）、雪災(zāi)、霜凍、海嘯等;社區(qū)面臨的事故災(zāi)難包括內(nèi)部房屋建筑和路面大面積坍塌、大型活動(dòng)人群擁擠踩踏、生產(chǎn)事故、電路障礙、火災(zāi)、家居燃?xì)饷簹獗ā⑺鼙?、交通事故、大面積停電等;公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)主要包括內(nèi)外部流行?。ㄘi瘟、禽流感、鼠疫等）、新發(fā)傳染病、食品或水源污染毒化等;社區(qū)內(nèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)包括外來(lái)歹毒和恐怖分子襲擊、內(nèi)部老人婦幼人身風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部群體事件與規(guī)模性人際沖突等。

表3中所指風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一般分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四級(jí)，具體不贅述。

四、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)為本的應(yīng)急實(shí)踐得到社會(huì)公認(rèn)。要使社區(qū)應(yīng)急發(fā)揮強(qiáng)大的功效，最根本的是要建設(shè)社區(qū)應(yīng)急韌性能力體系。與以往關(guān)于影響社區(qū)應(yīng)急能力和成效的因素、應(yīng)急能力建設(shè)路徑不同，上述研究有幾點(diǎn)理論意義和實(shí)踐價(jià)值：（1）基于社區(qū)外在的政體結(jié)構(gòu)及其應(yīng)急模式、社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制而構(gòu)建一種“制度—結(jié)構(gòu)”的分析視角和框架;外在宏觀制度對(duì)社區(qū)內(nèi)部應(yīng)急能力建設(shè)有很大影響，如黨建引領(lǐng)、政府管控體制對(duì)社區(qū)應(yīng)急動(dòng)員方式和運(yùn)行機(jī)制的影響。（2）重點(diǎn)在于社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、管理、社群、文化和生態(tài)結(jié)構(gòu)對(duì)韌性社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的影響，這是韌性社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的基礎(chǔ)。（3）基于社會(huì)系統(tǒng)論（要素）和應(yīng)急管理環(huán)節(jié)論（過(guò)程）的維度，通過(guò)社區(qū)營(yíng)造實(shí)踐，構(gòu)建科學(xué)合理的韌性社區(qū)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力體系，從而有效指導(dǎo)社區(qū)應(yīng)急實(shí)踐。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

黨政研究 2022.2

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)科學(xué)影響公共政策的歷史、機(jī)制與中國(guó)路徑研究”（21&ZD174）;江蘇省社科基金青年項(xiàng)目“江蘇縣級(jí)政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行效能提升路徑研究”（19ZZC002）

〔作者簡(jiǎn)介〕

王杰，揚(yáng)州大學(xué)政府治理與公共政策研究中心講師;揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義理論博士后流動(dòng)站研究人員，博士;

張宇，揚(yáng)州大學(xué)政府治理與公共政策研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，江蘇? 揚(yáng)州? 225127。