王杰 張宇

〔摘要〕政府權(quán)責(zé)清單制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要素，它通過調(diào)節(jié)行政履職過程來優(yōu)化政府元治理角色，以此增強(qiáng)治理的有效性。實(shí)現(xiàn)清單落地，將制度文本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能，是權(quán)責(zé)清單制度價(jià)值變現(xiàn)的關(guān)鍵一環(huán)。政府權(quán)責(zé)清單制度蘊(yùn)含著促進(jìn)政府職責(zé)體系優(yōu)化、加快合法性資源轉(zhuǎn)化、倒逼公共服務(wù)質(zhì)量強(qiáng)化及推動社會再組織化的功能指向，其有效執(zhí)行離不開內(nèi)容規(guī)范、定位精準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)協(xié)同和機(jī)制奏效等條件的支撐。培育法治理念、加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、構(gòu)建主體間合作網(wǎng)絡(luò)并升級執(zhí)行機(jī)制，能夠有效提升政府權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行的動力、效力、合力和變現(xiàn)力，實(shí)現(xiàn)清單文本向治理效能的轉(zhuǎn)化。

〔關(guān)鍵詞〕政府權(quán)責(zé)清單;制度執(zhí)行;制度變現(xiàn);治理效能

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）02-0118-11

一、問題的提出

黨的十九屆六中全會指出，堅(jiān)持自我革命是我們黨歷經(jīng)百年滄桑但活力倍增且長期執(zhí)政的基本經(jīng)驗(yàn)。〔1〕作為加強(qiáng)自我革命的制度性安排，政府權(quán)責(zé)清單制度自其誕生之日起，就被賦予了深化改革、完善法治和推動善治的重要價(jià)值，是新時(shí)代優(yōu)化政府職責(zé)體系，提升國家治理效能的有力抓手。當(dāng)前，我國已總體建成較為完備的從中央到地方的政府權(quán)責(zé)清單體系，為規(guī)范行政履職、增強(qiáng)治理能力發(fā)揮著基礎(chǔ)性、全局性和撬動性的作用。政府權(quán)責(zé)清單制度是通過對各部門職能內(nèi)容的梳理，以清單形式將部門權(quán)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行列示，不僅讓政府自身更讓全社會都能了解行政權(quán)責(zé)的“底數(shù)”及其行為邊界，從而提升施政的合法性和規(guī)范性。權(quán)責(zé)清單制度的有效執(zhí)行，有助于打破權(quán)力神秘色彩，優(yōu)化辦事流程，為監(jiān)督政府提供依據(jù)，同時(shí)還能深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，營造優(yōu)良營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的高質(zhì)量治理。可見，權(quán)責(zé)清單制度契合了構(gòu)建法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需要，但如何實(shí)現(xiàn)清單落地，將制度文本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能，是權(quán)責(zé)清單制度價(jià)值變現(xiàn)的關(guān)鍵一環(huán)。與此同時(shí)，作為一種行政自制規(guī)則，外部壓力固然有助于加快制度實(shí)施進(jìn)程，但制度功能的釋放更多是需要在行政部門的主動清權(quán)、減權(quán)、限權(quán)等過程中實(shí)現(xiàn)，因而實(shí)踐中不可避免地會面臨來自主客觀層面的雙重執(zhí)行困境。本文從政府權(quán)責(zé)清單制度的文本內(nèi)涵出發(fā)，探討制度執(zhí)行中存在的條件不足及動力優(yōu)化問題，以回答如何真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度從文本到實(shí)效的轉(zhuǎn)化。

二、政府權(quán)責(zé)清單制度的文本要義

黨的十八屆三中全會將政府權(quán)責(zé)清單制度作為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，凸顯了權(quán)責(zé)清單制度在國家治理領(lǐng)域的顯著優(yōu)勢。深刻理解政府權(quán)責(zé)清單制度文本所蘊(yùn)含的理論與實(shí)踐內(nèi)涵，把握制度設(shè)計(jì)的初衷及其功能要義，是各級政府推行權(quán)責(zé)清單制度的首要議題。

（一）價(jià)值特征：治理理念的系統(tǒng)性重塑

黨的十八大以來，我國在頂層設(shè)計(jì)層面逐步推進(jìn)和完善政府權(quán)責(zé)清單制度，將行政履職的原則和標(biāo)準(zhǔn)有效嵌入政府施政全過程。從制度運(yùn)行實(shí)際看，權(quán)責(zé)清單制度至少涵蓋三方面的治理價(jià)值：一是控權(quán)價(jià)值，主要借助權(quán)責(zé)清單制度對行政職權(quán)的公開、對行政程序的限制和對行政自由裁量權(quán)的壓縮等作用加以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而防止權(quán)力任性，避免職權(quán)腐敗和亂作為;二是服務(wù)價(jià)值，主要通過對行政責(zé)任的細(xì)化、對政務(wù)服務(wù)承諾的強(qiáng)化和對民眾辦事規(guī)程的具體化加以實(shí)現(xiàn)，避免為官不為和相互扯皮;三是合作價(jià)值，指通過劃定政府活動邊界，確定政府在市場和社會領(lǐng)域的行為限度，在“法無授權(quán)不可為”的治理前提下強(qiáng)化“法無禁止即可為”的權(quán)利范圍，進(jìn)而發(fā)掘政府與市場及政府與社會之間的合作空間。黨的十九大提出以人民為中心的發(fā)展思想，提出要把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，這為我國地方政府開展治理活動提供了原則、方向和標(biāo)準(zhǔn)。政府權(quán)責(zé)清單制度的深入推進(jìn)和有效執(zhí)行，必將加速包括政府監(jiān)管、公共服務(wù)、行政審批、社會治理、營商環(huán)境等在內(nèi)的各領(lǐng)域改革，使“以民眾為中心”的工作思路真正體現(xiàn)于公共治理全過程，進(jìn)而重塑政府治理理念。

一個(gè)建構(gòu)良好的權(quán)責(zé)清單既是對政府權(quán)責(zé)內(nèi)容的系統(tǒng)梳理，也是公眾了解政府特別是了解政務(wù)服務(wù)流程的權(quán)威指南。政府作為公共服務(wù)的提供者和社會秩序的維護(hù)者，只有切實(shí)反映基層呼聲，有效解決民眾最關(guān)心最直接的利益問題，才能得到廣大民眾的信任和擁護(hù)。權(quán)責(zé)清單制度著眼于社會生產(chǎn)生活需要，其內(nèi)容設(shè)計(jì)和機(jī)制安排無不彰顯“以民眾為中心”的治理思想，并集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，從市場主體角度看，權(quán)責(zé)清單制度通過精簡審批事項(xiàng)、完善服務(wù)流程，能夠進(jìn)一步深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。而以清單形式將市場監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限予以公開和固定，又能增強(qiáng)市場執(zhí)法過程的確定性和透明化，提升市場主體政策預(yù)期，激發(fā)市場創(chuàng)新活力。另一方面，從社會公眾角度看，廣大群眾借助權(quán)責(zé)清單能夠快速鎖定社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生事項(xiàng)，明確辦事預(yù)期，掌握辦事主動權(quán)。通過具象化政府職權(quán)運(yùn)作流程，明確事項(xiàng)辦理的條件和要求，權(quán)責(zé)清單制度為居民辦事提供可靠操作指南，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的精細(xì)化水平。同時(shí)，對于權(quán)力行使責(zé)任及其監(jiān)督方式的明確規(guī)定，還能增強(qiáng)社會制約政府之能力，倒逼政府主動提升公共服務(wù)效能。

（二）行動本質(zhì)：多元主體的合作性博弈

從構(gòu)成上看，我國國家治理體系呈現(xiàn)出一種以黨政體制為主導(dǎo)，市場、社會、個(gè)人等多主體共同參與的“中心-邊緣”治理特征〔2〕，國家治理現(xiàn)代化要求不同主體良性互動并協(xié)同合作。行政權(quán)力源于全社會的共同讓渡，最終也應(yīng)服務(wù)于最廣大的基層群眾。在國家治理現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，無論是縣域治理還是市域治理，都被賦予了多重治理角色與期待，然而政府治理在從傳統(tǒng)的“計(jì)劃、政治、全能”向現(xiàn)代的“市場、法治、效能”等治理價(jià)值轉(zhuǎn)型過程中，依然面臨與現(xiàn)實(shí)治理需求之間的巨大矛盾和張力。從政治學(xué)視角看，政府治理尤其是基層政府治理的實(shí)質(zhì)在于如何充分動員轄區(qū)已有資源以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的持續(xù)生產(chǎn)，這其中必然蘊(yùn)含著一個(gè)多元行動者網(wǎng)絡(luò)共同推動的過程，各行動主體通過網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的互動、合作和博弈，不斷化解社會治理的矛盾和張力，實(shí)現(xiàn)“以民眾為中心”的治理需求。黨的十九屆四中全會將權(quán)責(zé)清單制度上升到治國理政的戰(zhàn)略維度，以此推動構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系?！?〕然而，權(quán)責(zé)清單制度的有效運(yùn)行并非各級政府的內(nèi)部事項(xiàng)，治理場域中的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公民、社會組織、市場主體等其他主體間的博弈與合作也是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度有效實(shí)施的不可或缺力量。

首先，政府間關(guān)系的核心是利益關(guān)系，這種利益關(guān)系的沖突性博弈在實(shí)踐中是難免的。有效的政府治理要求各部門在各司其職的基礎(chǔ)上做到協(xié)同合作，這需要各部門正確處理與其他部門間的交叉職責(zé)關(guān)系，合理劃清權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)有所為與有所不為。其次，權(quán)責(zé)清單作為控制行政權(quán)力的制度性安排，從梳理到制定、從審核到發(fā)布、從執(zhí)行到調(diào)整，其均應(yīng)在同級人大的主導(dǎo)和監(jiān)督之下進(jìn)行，離開人大的統(tǒng)籌和參與，制度實(shí)施將難保其公允性。再次，從司法裁決角度而言，將權(quán)責(zé)清單納入行政案件處理的基本依據(jù)，不僅是彰顯權(quán)責(zé)清單的適用性和權(quán)威性的需要，更能在很大程度上反映權(quán)責(zé)清單制度的生命力和存在的價(jià)值。最后，雖然改革開放以來各級政府出于政績壓力而采取的短視行為在今天已有很大改觀，但始終未能擺脫“塔西佗陷阱”的籠罩，民眾對政府的不信任在很大程度上降低了公共政策的社會遵從。但從制度建設(shè)初衷看，權(quán)責(zé)清單制度契合了民眾對監(jiān)督政府行為、放松社會管制和清晰化辦事流程的期待，形成了制度高認(rèn)同和廣適用的合作治理面向?？梢?，政府權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施過程內(nèi)嵌著一個(gè)多元行動者網(wǎng)絡(luò)，各主體在各司其職與互動博弈中共同推動制度效能的生成與轉(zhuǎn)化。

（三）運(yùn)行邏輯：效能機(jī)制的有效協(xié)同

權(quán)責(zé)清單制度作為政府治理體系的重要成員，其有效運(yùn)行離不開與其他治理要素的有序銜接與互動，這些要素是提升權(quán)責(zé)清單制度社會認(rèn)同并使其快速發(fā)揮治理成效的“催化劑”和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這些機(jī)制性安排蘊(yùn)含著動態(tài)性、開源性、警示性和賦能性等特征，是權(quán)責(zé)清單制度作用發(fā)揮的根源與實(shí)現(xiàn)邏輯，能夠有效消解制度運(yùn)行阻力，增強(qiáng)其束權(quán)性、服務(wù)性與合法性。

首先，權(quán)責(zé)清單制度的動態(tài)調(diào)整機(jī)制是確保制度生命力的必要前提。政府權(quán)責(zé)清單要根據(jù)法律法規(guī)的立改廢釋纂與部門“三定”調(diào)整予以及時(shí)更新，主動取消、下放或“掛起”〔4〕與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的行政權(quán)力，從而增強(qiáng)制度效力，更好應(yīng)對公共事務(wù)的龐雜性與不確定性。其次，權(quán)責(zé)清單制度的“開源”機(jī)制是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新舉措。它鼓勵(lì)清單欄目根據(jù)公眾辦事需求進(jìn)行調(diào)整和完善，在原有“事項(xiàng)名稱”“行使主體”“權(quán)責(zé)依據(jù)”“運(yùn)行流程”“監(jiān)督方式”等核心模塊之外新增更多便民信息。如河南在全省縣級政府權(quán)責(zé)清單中設(shè)置了“辦事地點(diǎn)”“跑動次數(shù)”與“辦理結(jié)果樣本”等群眾亟需了解的辦事信息，而湖北省更是新增了“地圖坐標(biāo)”與“交通線路”等更為周到的服務(wù)指引。最后，權(quán)責(zé)清單制度的警示機(jī)制是營造風(fēng)清氣正政治生態(tài)的重要安排。它要求權(quán)責(zé)清單在建設(shè)和調(diào)整過程中，要根據(jù)當(dāng)?shù)貦?quán)力腐敗大數(shù)據(jù)分析對各部門權(quán)責(zé)事項(xiàng)設(shè)置相應(yīng)廉政風(fēng)險(xiǎn)等級，將清單適用與腐敗防治相結(jié)合，降低各級干部的廉政風(fēng)險(xiǎn)。最后，權(quán)責(zé)清單制度的賦能機(jī)制是確保法定權(quán)責(zé)落地見效的兜底保障。從實(shí)際情況看，省市高層級政府行政資源相對豐富，履職目標(biāo)相對于基層政府易于達(dá)成，而縣鄉(xiāng)基層政府因在人員編制、財(cái)政資金、執(zhí)法能力等方面的匱乏，其在承接上級政府下放的新職權(quán)時(shí)，難免會陷入“接不住、用不好”的窘境。賦能機(jī)制針對這一改革難點(diǎn)，對地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府部門在編制、財(cái)政等方面予以適度傾斜，增強(qiáng)基層政府部門的權(quán)責(zé)承接與履行能力。

三、政府權(quán)責(zé)清單制度的行動向度

黨的十八大以來，權(quán)責(zé)清單制度從地方經(jīng)驗(yàn)上升至頂層設(shè)計(jì)，其從元治理層面對公權(quán)力行為的規(guī)約，是國家治理現(xiàn)代化的核心要義。實(shí)踐中，權(quán)責(zé)清單制度發(fā)揮著調(diào)節(jié)政府履職，優(yōu)化政府與市場及社會之間關(guān)系的重要價(jià)值，對于增強(qiáng)政府治理能力，優(yōu)化營商環(huán)境，提升群眾獲得感并推動公共事務(wù)的合作共治，也具有重要的推動作用。

（一）促進(jìn)政府職責(zé)體系的優(yōu)化

黨的十九屆四中全會將“實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系”作為優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要舉措。優(yōu)化政府職責(zé)體系是加快全面深化改革，實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。經(jīng)過本世紀(jì)初以來的多輪行政審批制度改革和職能部門調(diào)整，政府職責(zé)體系不斷健全和與時(shí)俱進(jìn)，有力釋放了市場主體活力，增強(qiáng)了群眾的獲得感與幸福感。當(dāng)前，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的持續(xù)演進(jìn)，政府治理的難度與復(fù)雜度日益攀升，傳統(tǒng)治理方式和職責(zé)結(jié)構(gòu)已難以應(yīng)對這種復(fù)雜動態(tài)治理情境的演變，亟待通過權(quán)責(zé)內(nèi)容調(diào)整以確保公共治理的有效性。

權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施能進(jìn)一步推動各部門職責(zé)體系的優(yōu)化配置，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供制度支撐。第一，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的“條塊”關(guān)系。權(quán)責(zé)清單能夠有效厘清各部門責(zé)任歸屬和行為邊界，這為“塊塊”間分工合作提供了必要前提，而權(quán)責(zé)清單制定中涉及的權(quán)力取消、下放、承接等職權(quán)重構(gòu)過程，還能促使縱向權(quán)力配置更為合理，推動“條條”之間良性互動。第二，厘清政府與市場主體以及與社會組織之間的關(guān)系，激發(fā)全社會發(fā)展活力。各部門在依法梳理自身權(quán)責(zé)過程中，對于“法無規(guī)定不可為”理念的遵從，能夠清理大批不該管也管不好的社會事項(xiàng)，并做到應(yīng)放盡放，為社會自治騰出空間。同時(shí)，制度建設(shè)過程不僅能廣泛廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭秩序建設(shè)的行政性規(guī)定，為市場松綁，還能推動負(fù)面清單建設(shè)和完善，實(shí)現(xiàn)市場主體“法無禁止即自由”，為營造良好營商環(huán)境提供制度保障。第三，重塑政府元治理角色，增強(qiáng)公共服務(wù)和宏觀政策的有效性。厘清公權(quán)力行為邊界能有效減少政府對微觀事務(wù)的過多介入，使政府從“全面干預(yù)”的控制邏輯轉(zhuǎn)向區(qū)域“元治理”角色。這一角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壵訌?qiáng)事中事后監(jiān)管并主動強(qiáng)化公共服務(wù)騰出了精力，也為政府著力思考并制定更優(yōu)質(zhì)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會發(fā)展戰(zhàn)略提供了可能，使“全能政府”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行д薄?/p>

（二）加快合法性資源的轉(zhuǎn)化

合法性是合乎法律性和普遍認(rèn)同性的結(jié)合，意在為某種社會秩序提供合理辯護(hù)。哈貝馬斯從康德的強(qiáng)制法律和自由法律觀點(diǎn)中推演出法律的事實(shí)性和有效性特征，兩者構(gòu)成了法律的內(nèi)在張力。其中，事實(shí)性是指法律應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷睾蛨?zhí)行，有效性是指法律應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬嘏c認(rèn)同，既包括行為的合法性，也包括制度的合法性?！?〕政府權(quán)責(zé)清單制度作為法律法規(guī)的操作化呈現(xiàn)，承襲了法的控權(quán)屬性，其蘊(yùn)含的制度與行為的合法性，能夠引導(dǎo)社會公眾增強(qiáng)對權(quán)責(zé)清單制度的自覺認(rèn)同與遵從，為政府治理注入持續(xù)不斷的合法性資源。

當(dāng)代政治哲學(xué)家們普遍認(rèn)同程序正義之于結(jié)果正義的先決性。哈貝馬斯就曾試圖借助民主理論解讀程序正義，由此建構(gòu)他的合法性概念。在他看來，程序正義即公共領(lǐng)域中的各項(xiàng)決策、審議活動都應(yīng)有公眾的參與，這一實(shí)質(zhì)在于通過各種制度性安排和無主體的交往活動，將國家權(quán)力與公民意志聯(lián)系起來，以增強(qiáng)公共行動的合法性。政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施過程中對公民參與和行政程序的重視，無不體現(xiàn)了對民主權(quán)利的尊重，是地方治理合法性資源的有益增量。首先，權(quán)責(zé)清單制度在建設(shè)過程中對社會公眾、專家學(xué)者的積極吸納，不僅能增強(qiáng)制度建設(shè)的科學(xué)性，更體現(xiàn)了民主決策的獨(dú)特價(jià)值，契合了程序合法性對公民參與的本質(zhì)規(guī)定〔6〕。其次，黨的十九大提出的“以人民為中心”的新理念和新思路，旨在倡導(dǎo)公共事務(wù)在開放合作的情景中達(dá)成共治與共享，增強(qiáng)民眾對政府治理的認(rèn)同。權(quán)責(zé)清單將監(jiān)督和反饋機(jī)制嵌入制度設(shè)計(jì)，能夠引導(dǎo)社會公眾積極參與對政府履職和公共服務(wù)過程的監(jiān)督，進(jìn)而拓寬民意表達(dá)的空間，提升社會公眾的獲得感和幸福感。最后，權(quán)責(zé)清單制度對各部門履職范圍的框定和行權(quán)過程的鎖定，將政府各部門置于一個(gè)編織嚴(yán)密的制度籠子，促使其主動規(guī)范裁量權(quán)使用，強(qiáng)化執(zhí)法正義，增強(qiáng)政府治理的公信力和滿意度。

（三）倒逼公共服務(wù)質(zhì)量的強(qiáng)化

服務(wù)性是治國理政的基本理念，是政府改革的重要追求。新中國成立伊始，我國就將“為人民服務(wù)”寫入黨和政府的基本行為規(guī)范之中，旨在時(shí)刻警醒公權(quán)力機(jī)關(guān)牢記人民至上的理念，將有限的權(quán)力始終用來為人民謀利益。黨的十九屆四中全會將建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府作為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制的重要內(nèi)容，凸顯了“以人民為中心”的政府治理理念和向社會提供高質(zhì)量公共服務(wù)的改革訴求?！?〕經(jīng)過持續(xù)不斷的體制改革和職能調(diào)整，我國各級政府治理理念不斷更新，職能結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，基本實(shí)現(xiàn)了從管制向服務(wù)的角色轉(zhuǎn)型。從職能內(nèi)容上看，各級政府部門雖然摒棄了大量的管制性事項(xiàng)，且不斷增加民眾亟需的公共服務(wù)內(nèi)容，但在具體履職方式上依然存在管制、命令、獨(dú)斷的影子，不利于民眾獲得感與滿意度的提升。

權(quán)責(zé)清單制度通過對權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任履行的清單化部署，使政府清楚自身履職范圍及其方式，減少社會管理中的強(qiáng)硬執(zhí)法和“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚主義作風(fēng)，推動地方政府履職的服務(wù)性轉(zhuǎn)向。首先，各部門在清單制定過程中，依法清理了大批失效且不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的行政職權(quán)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，為強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職責(zé)提供了制度依據(jù)。同時(shí)，權(quán)責(zé)的梳理還能逐步劃清部門行動邊界，厘清不同部門在“一件事”上的職責(zé)分工，減少推諉扯皮或“幾十頂大蓋帽管著一頂破草帽”的現(xiàn)象，提升政府管理效率。其次，政府權(quán)責(zé)內(nèi)容及其運(yùn)行流程的清單式公開，將增強(qiáng)市場對政府行為的預(yù)期，進(jìn)而降低交易成本，使權(quán)責(zé)清單成為優(yōu)化營商環(huán)境和推動地方發(fā)展的“服務(wù)清單”，且公開帶來的監(jiān)督壓力，還能倒逼各部門主動恪守信賴保護(hù)原則，增強(qiáng)服務(wù)觀念，提升服務(wù)水準(zhǔn)。此外，政府權(quán)責(zé)內(nèi)容和邊界的確定性，還能為民眾和市場主體辦事提供準(zhǔn)確指南和依據(jù)，使服務(wù)理念貫穿市場監(jiān)管和社會管理全過程，推動管制邏輯向服務(wù)邏輯轉(zhuǎn)變，逐步增強(qiáng)民眾幸福感和獲得感。

（四）推動社會的再組織化

以組織化引領(lǐng)現(xiàn)代化，是現(xiàn)代中國建構(gòu)與社會轉(zhuǎn)型的基本邏輯和基本經(jīng)驗(yàn)。新中國成立后，我國通過自上而下的動員、任務(wù)和命令等政治化方式將行政機(jī)制滲入基層，以實(shí)現(xiàn)對社會的組織和吸納。在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，社會異質(zhì)性和階層流動不斷加快，個(gè)體化趨勢逐步增強(qiáng)，傳統(tǒng)社會的“總體性”特征不斷被“個(gè)體化社會”所突破〔8〕，社會“去組織化”潮流難以阻擋。如何在實(shí)現(xiàn)“去組織化”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會的“再組織化”，成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大考驗(yàn)。

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)政治化行政機(jī)制越來越表現(xiàn)出對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不適性，進(jìn)而轉(zhuǎn)向?qū)Ψㄖ位姓C(jī)制的國家建構(gòu)過程?！?〕從黨的十五大首提依法治國戰(zhàn)略到十八屆四中全會確立全面依法治國總目標(biāo)，法治成為我國改革發(fā)展事業(yè)的根本保障，以期通過國家和社會領(lǐng)域的制度化和法治化實(shí)現(xiàn)對社會的“再組織化”。然而，由于法律大多屬于一種宏觀性概括性的規(guī)定，操作性不夠強(qiáng)，不僅使社會管理難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化和精細(xì)化，同時(shí)，面對數(shù)不清的法律條文，普通公民在接受政務(wù)服務(wù)或處理其與政府間關(guān)系時(shí)，也很難對政府施以有針對性的監(jiān)督。對此，政府權(quán)責(zé)清單制度以一種“親民”的方式將權(quán)責(zé)內(nèi)容用民眾看得懂的清單形式公之于眾，打破權(quán)力的神秘色彩，使民眾逐步懂得如何監(jiān)督政府、如何在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)尋求法律或制度的救濟(jì)。在此意義上，權(quán)責(zé)清單制度能夠?yàn)闃?gòu)建國家與社會間良性互動關(guān)系提供有效工具，使無序化的個(gè)體實(shí)現(xiàn)彼此聯(lián)結(jié)，激發(fā)公民理性，構(gòu)建“新市民社會”〔10〕，以此實(shí)現(xiàn)對社會的“再組織化”。與此同時(shí)，隨著社會自主性和利益多元化的增長，權(quán)責(zé)清單制度對政府、社會、市場及公民個(gè)人等地方治理主體的聯(lián)結(jié)，恰好契合了社會發(fā)展提出的從國家行政建構(gòu)的外生型組織向個(gè)體需求催生的內(nèi)生型組織轉(zhuǎn)型的新要求，使個(gè)體在滿足多樣化需求的過程中找到其主體性地位〔11〕，通過公共性建設(shè)推動分散化社會的再組織，以此推動良性政民關(guān)系建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的合作治理。

四、政府權(quán)責(zé)清單制度的執(zhí)行條件

當(dāng)前，公共政策執(zhí)行是一個(gè)包含場域約束下的政府能動、措施驅(qū)動的執(zhí)行過程、權(quán)變復(fù)合的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和實(shí)用優(yōu)先的執(zhí)行機(jī)制等要素整合互動的過程，要素構(gòu)型形塑政策效果?！?2〕同樣地，政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)效也是多條件共同作用的結(jié)果，而任一條件的缺失都將直接制約制度的有效執(zhí)行。

（一）功能定位的精準(zhǔn)聚焦

客觀的制度認(rèn)知是使制度得到全面完整落實(shí)的基本前提，但由于對制度定位存在認(rèn)知誤區(qū)，一些地方對權(quán)責(zé)清單制度價(jià)值和功能尚未達(dá)成共識，造成制度執(zhí)行上的消極和被動情緒，限制了制度效能的發(fā)揮。一方面，制度屬性上的認(rèn)識分歧造成了制度執(zhí)行的整體支持度不夠。當(dāng)前，學(xué)界對權(quán)責(zé)清單制度屬性存在三種不同看法：一是“法律規(guī)范說”，即權(quán)責(zé)清單是法律的翻版，其控權(quán)效力等同于法律，甚至能在一定程度上“替代”法律，實(shí)現(xiàn)“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”;二是“政府信息說”，即權(quán)責(zé)清單實(shí)質(zhì)上是各級政府及其工作部門權(quán)力與職責(zé)的列表，不能代替法律，更不能凌駕于法律之上，其在實(shí)踐中起到的權(quán)力監(jiān)督作用不應(yīng)被盲目放大，應(yīng)將其定位為政府信息公開的主要內(nèi)容之一;三是“自制規(guī)則說”，即權(quán)責(zé)清單制度既不能超越法律法規(guī)，也不應(yīng)被簡單視為一種政府信息，而應(yīng)將之作為政府內(nèi)部的一種自制規(guī)則，促使各部門主動加強(qiáng)自我約束并不斷增強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量。對權(quán)責(zé)清單制度屬性的不同看法反映了人們在制度功能上的認(rèn)知差異，這將使全社會產(chǎn)生對權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施的不同期待與支持度，并進(jìn)而左右著制度實(shí)施的進(jìn)程。

另一方面，傳統(tǒng)政府中心主義思想給權(quán)責(zé)清單制度推行造成較大阻力。我國歷經(jīng)兩千多年的封建社會傳統(tǒng)，歷史的慣性使地方治理與改革活動依然保持政府本位的運(yùn)作邏輯，落后的用權(quán)意識與執(zhí)法習(xí)慣變革緩慢。一是傳統(tǒng)官僚主義衍生出的“官本位”“權(quán)力至上”等落后行政思想，使一些執(zhí)法活動脫離群眾利益需求，轉(zhuǎn)向滿足部門利益甚至是某些個(gè)人私利。在落后行政文化侵染下的權(quán)力邏輯就在于最大可能地獲取利益，最小可能地承擔(dān)責(zé)任?！?3〕權(quán)責(zé)清單制度對權(quán)力尋租設(shè)租空間的破除必將受到既得利益者的反對，產(chǎn)生較大的制度實(shí)施阻力。二是我國地方政府長期存在全面干預(yù)和有效治理之間的巨大張力，但在新經(jīng)濟(jì)格局尚未構(gòu)建且社會自主性仍然不高的前提下，管制主義在當(dāng)前社會治理領(lǐng)域依然具有較強(qiáng)生命力，社會秩序的維護(hù)、公共產(chǎn)品的供給在很大程度上依然離不開行政的干預(yù)。這一治理悖論為“全能政府”提供了庇護(hù)，為制度性腐敗埋下了注腳?！?4〕

（二）文本內(nèi)容的規(guī)范拓展

政府權(quán)責(zé)清單制度立足權(quán)責(zé)清單“如何制定”及“怎樣適用”等基本命題，對制度建設(shè)和運(yùn)行規(guī)則作出規(guī)定，主要包括制度的規(guī)范化、民主化和法治化建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，權(quán)責(zé)清單建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的缺失，損害了制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性，致使制度實(shí)施效力明顯不足。

其一，不規(guī)范的內(nèi)容設(shè)計(jì)使制度文本缺乏實(shí)用性。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的地方盡管對各部門權(quán)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行了梳理，但并未出臺與之配套的流程圖，政府權(quán)力運(yùn)行依然處于“黑箱”之中;有的地方雖然列出了職權(quán)運(yùn)行流程圖，但不夠具體，信息不對稱依舊存在，徒增群眾辦事成本。此外，語言不規(guī)范、適用對象不明、責(zé)任后果不清等問題也一定程度上影響公眾的辦事體驗(yàn)和清單本身的實(shí)用價(jià)值。其二，不充分的過程民主使制度推行難獲廣泛認(rèn)同。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，制度供給過程能否得到廣大民眾的支持，直接關(guān)乎施政成敗。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方在對各部門上報(bào)職權(quán)進(jìn)行合法性和必要性審查時(shí)，相關(guān)專家多從本地公權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部抽調(diào)，或聘用退休干部，鮮有將理論界專家學(xué)者或社會公眾也納入其中。行政機(jī)關(guān)參與清單審核有其實(shí)踐上的必要性，但缺少理論界學(xué)者和普通公眾的參與，不僅可能有損制度建設(shè)的科學(xué)性，還會使制度的公正性遭到質(zhì)疑，即便所公布的權(quán)責(zé)清單于法有據(jù)，也難獲社會認(rèn)同和普遍遵從。其三，偏低的法治化水平使制度實(shí)施缺乏約束剛性?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方在完成清單建設(shè)后幾乎都以“通知”形式發(fā)布，缺乏立法程序或以規(guī)范性法律文件的“加持”，制度約束力難免不足。在內(nèi)容安排上，權(quán)責(zé)依據(jù)除“法律”“法規(guī)”“規(guī)章”等法律性文件外，還包括非法律性的“政府公文”“紅頭文件”等，且不論行政發(fā)文的法律效力，這種“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”的施政理念不僅不利于贏得社會認(rèn)同，還會進(jìn)一步拉低權(quán)責(zé)清單的權(quán)威性。

（三）執(zhí)行機(jī)構(gòu)的協(xié)同并進(jìn)

相機(jī)執(zhí)行是當(dāng)前地方政府政策執(zhí)行的顯著特征?！?5〕在權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施中，各部門出于利益契合情況或執(zhí)行壓力考量，會做出不同執(zhí)行策略選擇，在制度執(zhí)行中出現(xiàn)消極應(yīng)對或各自為政等現(xiàn)象，造成府際協(xié)同羸弱，制度實(shí)施合力減小，進(jìn)而使制度效能難以持久釋放?！?6〕一方面，橫向協(xié)同乏力，對制度束權(quán)效力形成了一定程度的消解。厘清部門職責(zé)邊界、處理好部門間職責(zé)交叉問題是權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施的目標(biāo)之一，但由于部門間橫向溝通不夠，致使出臺的權(quán)責(zé)清單制度依然未能有效厘清部門間的行動邊界。根據(jù)筆者在湖北保康等縣的實(shí)地調(diào)查，政府權(quán)責(zé)清單在編制過程中，各職能部門與清單編制領(lǐng)導(dǎo)小組之間通過“報(bào)審—修訂—再報(bào)審—再修訂”的工作機(jī)制，使二者保持了經(jīng)常性的聯(lián)系，并最終促成權(quán)責(zé)清單的出臺。而部門之間卻呈單兵作戰(zhàn)態(tài)勢，很少就相近職能的交叉權(quán)責(zé)問題進(jìn)行溝通。對于應(yīng)由多個(gè)部門聯(lián)合行使的行政職權(quán)，有的部門出于自身利益考量，避重就輕，將權(quán)大責(zé)輕或有利可圖的權(quán)力事項(xiàng)予以保留，而將權(quán)小責(zé)重或無利可圖的權(quán)力事項(xiàng)清理出去，從而不僅使得多頭執(zhí)法得不到有效遏制，還容易造成難以管理的事務(wù)相互推諉和無人問津的現(xiàn)象。

另一方面，縱向協(xié)同不足，徒添職權(quán)下放不足與承接乏力的雙重矛盾。由于缺乏制度化的國家與社會間的關(guān)系機(jī)制，政府與市場、政府與社會間的行為邊界還未充分厘清，行政機(jī)關(guān)依然將大部分社會管理權(quán)限把持在自己手中。特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理權(quán)限，由于存在一定的尋租空間，相關(guān)部門往往不愿下放，或是放一半留一半，拉長了審批鏈，使群眾辦事更不方便。又或抓大放小，明收暗放，利用新的“紅頂中介”，繼續(xù)蠶食改革紅利。與此同時(shí)，一些地方還將權(quán)責(zé)清單實(shí)施工作當(dāng)成一種自我閉環(huán)的內(nèi)部事務(wù)，縱向體制壓力使下級部門在短時(shí)間內(nèi)完成權(quán)責(zé)清單的制定與出臺工作，但很少主動與其上下級進(jìn)行溝通。在此背景下，下級部門有時(shí)會因?yàn)椴皇煜ば碌墓芾眍I(lǐng)域，或因編制、經(jīng)費(fèi)或執(zhí)法設(shè)備的不足，使下放的職權(quán)不能得到及時(shí)有效的行使，出現(xiàn)“接不住也管不好”的局面，造成權(quán)力被擱置甚至損害相對人的合法權(quán)益。

（四）配套機(jī)制的效用轉(zhuǎn)化

配套機(jī)制蘊(yùn)含著一種制度變現(xiàn)的能力，其效用轉(zhuǎn)化過程意在使制度落地見效并令其價(jià)值得到充分釋放。權(quán)責(zé)清單制度的有效運(yùn)行及其功能的發(fā)揮離不開配套實(shí)施機(jī)制作保障。缺乏完善的配套機(jī)制，權(quán)責(zé)清單制度效能將難以變現(xiàn)。從實(shí)際情況看，行政部門的注意力機(jī)制、問責(zé)機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制是確保權(quán)責(zé)清單制度順利實(shí)施的必要條件，很大程度上決定著制度變現(xiàn)的效果。

首先，注意力機(jī)制的不完善令制度實(shí)施缺乏有效引領(lǐng)和協(xié)調(diào)。權(quán)責(zé)清單制度意在讓政府主動自我設(shè)限、自我監(jiān)督，必定會帶來制度推行中的重重阻力，這在現(xiàn)實(shí)上呼喚一個(gè)強(qiáng)大制度推動力量的產(chǎn)生。如今，政府門戶網(wǎng)站是權(quán)責(zé)清單發(fā)布的主要平臺，但從實(shí)際情況看，一些地方在其門戶網(wǎng)站公布了權(quán)責(zé)清單后，權(quán)責(zé)清單專欄就在短時(shí)間內(nèi)被遷移出網(wǎng)站首頁，而將網(wǎng)頁醒目位置重新讓位于項(xiàng)目進(jìn)展、投融資等“顯績”內(nèi)容。不難看出，權(quán)責(zé)清單制度改革動力在一些地方正逐步退減，凸顯了制度執(zhí)行中注意力機(jī)制的異變，使權(quán)責(zé)清單淪為一種“運(yùn)動式”“風(fēng)暴式”的政績行動，可持續(xù)性不強(qiáng)。其次，問責(zé)機(jī)制嵌入不足降低了制度的威懾力。由于權(quán)責(zé)清單制度在實(shí)施中至今未能將問責(zé)機(jī)制有效嵌入，加之問責(zé)機(jī)制本身的不健全，致使制度實(shí)施缺乏足夠威懾力和強(qiáng)制執(zhí)行力。在問責(zé)制視域下，一些地方將問責(zé)事項(xiàng)僅限于“顯性”的職權(quán)濫用或違法腐敗等過錯(cuò)行為，而對那些庸政懶政的“隱性”過錯(cuò)行為則重視不夠。加之同體問責(zé)過度、異體問責(zé)不足，以及選擇性問責(zé)等問題，使行政問責(zé)的公信力不免受到社會質(zhì)疑。問責(zé)機(jī)制的不完善，使其難以同權(quán)責(zé)清單制度有效銜接，進(jìn)而易使后者失去約束力和執(zhí)行力，難保清單規(guī)定令行禁止。最后，救濟(jì)機(jī)制公允度不夠使制度過程缺乏充足公信力。權(quán)責(zé)清單對政府部門職責(zé)的明確規(guī)定，為公眾監(jiān)督和救濟(jì)提供了新渠道。權(quán)責(zé)清單是政府的一種自我規(guī)制，難免帶有妥協(xié)性和不徹底性。當(dāng)公民因權(quán)益受損向有關(guān)部門提出復(fù)議申請時(shí)，政府就集結(jié)了立法、執(zhí)法、司法三類權(quán)力于一身，此時(shí)依據(jù)政府自己出臺的權(quán)責(zé)清單做出復(fù)議決定，其結(jié)果的公正性不免令人懷疑。近年來，司法體制改革深入推進(jìn)，但司法機(jī)關(guān)在人事、財(cái)政等領(lǐng)域或多或少仍受同級黨政機(jī)關(guān)影響，不利于公正裁判的做出。救濟(jì)機(jī)制公允性不足使公民在面對權(quán)利受損時(shí)難以獲得公正對待，這恰恰給權(quán)力的不作為和亂作為留下可趁之機(jī)，降低了“依清單行政”的制度公信力。

五、政府權(quán)責(zé)清單制度有效執(zhí)行的動力保障

盡管優(yōu)良的制度架構(gòu)是推動權(quán)責(zé)清單制度落地的最基本前提，但制度意圖卻不會因其文本的完善而自動達(dá)成。各級政府部門需要在把握制度執(zhí)行現(xiàn)狀及其條件的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)制度執(zhí)行動力，推動權(quán)責(zé)清單制度優(yōu)勢向治理效能高效轉(zhuǎn)化，使之更好適應(yīng)我國法律法規(guī)的立改廢釋纂，更能契合黨和國家機(jī)構(gòu)改革新動向，更快回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往?！?7〕

（一）增強(qiáng)內(nèi)驅(qū)力：培育法治理念

思想是行動的先導(dǎo)。培育行政部門及其公務(wù)員的法治信仰，有助于掃除權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施中的觀念障礙，提升制度認(rèn)同與執(zhí)行遵從，為權(quán)責(zé)清單制度的有效執(zhí)行提供內(nèi)在驅(qū)動力。一方面，權(quán)責(zé)清單能在很大程度上降低全社會交易成本，為建構(gòu)私權(quán)與公權(quán)之間的良性互動關(guān)系提供有效途徑;另一方面，權(quán)責(zé)清單制度又以一種操作化和流程化了的法律實(shí)施細(xì)則，將“如何依法行政”融入政府治理的各項(xiàng)決策與行動之中，使“依單履職”內(nèi)化為各級政府的行政理念和執(zhí)法方式，推動構(gòu)建系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的執(zhí)法制約監(jiān)督體系〔18〕。第一，要大力培育公務(wù)員法治精神，增強(qiáng)制度認(rèn)同。法學(xué)家伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”〔19〕。增強(qiáng)公務(wù)員的法治信仰和法治精神，要通過強(qiáng)化公務(wù)員法律知識的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)學(xué)法用法和依法行政的本領(lǐng);通過法律道德和法律精神的熏陶，喚醒公務(wù)員對法治的敬仰，增強(qiáng)主動依單行政的內(nèi)在驅(qū)力。第二，要構(gòu)筑現(xiàn)代行政文化環(huán)境，破除制度實(shí)施阻力。應(yīng)繼續(xù)加大對“四風(fēng)”及腐敗問題的整飭力度，努力構(gòu)建風(fēng)清氣正的政治生態(tài);通過排除“暗門”、堵住“偏門”、取締“后門”、關(guān)閉“旋轉(zhuǎn)門”、剔除“玻璃門”，管好政府“有形之手”，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性與有效性，消除權(quán)力腐敗的制度土壤〔20〕;推進(jìn)公民教育，以公民意識和權(quán)利意識的強(qiáng)化倒逼政府主動規(guī)范履職，不斷提升服務(wù)質(zhì)量。

（二）提升效力：推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

標(biāo)準(zhǔn)化是為使制度實(shí)現(xiàn)最佳治理成效，達(dá)成既定治理目標(biāo)，而對制度文本及其建設(shè)流程做出規(guī)范，使之在正式出臺后能夠得到廣泛遵從和反復(fù)適用。權(quán)責(zé)清單制度內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要通過清單文本的規(guī)范化、法治化和民主化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。首先，在規(guī)范化建設(shè)上，一是要依法完善包括權(quán)責(zé)事項(xiàng)、法律依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、監(jiān)督方式等項(xiàng)目在內(nèi)的清單內(nèi)容，確保社會公眾看得明白、用得方便;二是借助大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等技術(shù)加強(qiáng)各部門執(zhí)法特征和政務(wù)服務(wù)流程的即時(shí)分析，推動權(quán)責(zé)數(shù)據(jù)庫的動態(tài)管理和實(shí)時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單對公共事務(wù)的相機(jī)響應(yīng)和敏捷治理〔21〕;三要建立行政權(quán)力線上運(yùn)行與監(jiān)督平臺，推動行政權(quán)力運(yùn)行實(shí)時(shí)可視、全程留痕，接受全社會的監(jiān)督。其次，在法治化建設(shè)上，一是要盡快出臺全國統(tǒng)一的政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施規(guī)范，對制度的效力、適用、調(diào)整、監(jiān)督保障等問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定并上升至立法，實(shí)現(xiàn)清單制度的法治化運(yùn)作;二是對于存在爭議的政府規(guī)章能否作為權(quán)責(zé)依據(jù)的問題，本文贊同學(xué)界所提如下觀點(diǎn)，即對于授益性的行政職權(quán)可以規(guī)章為依據(jù)，而對于損益性的行政職權(quán)應(yīng)以上位的法律或條例為準(zhǔn)，但在行政規(guī)章與上位法不沖突的情況下可以以規(guī)章為依據(jù)〔22〕。再次，在民主化建設(shè)上，韋德曾說，“程序不是次要的事，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷的急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍”〔23〕。對此，各級政府應(yīng)建立健全社會參與機(jī)制，主動吸納專家學(xué)者和普通公眾參與制度建設(shè)，充分保障公民知情權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)，權(quán)力事項(xiàng)的動態(tài)調(diào)整應(yīng)以社會發(fā)展需要和公民訴求為依據(jù)，推動政府過程合法性資源的再生產(chǎn)，增強(qiáng)權(quán)責(zé)清單制度的社會認(rèn)同與普遍遵行。

（三）形成合力：構(gòu)建主體間網(wǎng)絡(luò)

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)與集體行動的有序性和有效性，以實(shí)現(xiàn)單一個(gè)體無法實(shí)現(xiàn)的功能?！?4〕政府權(quán)責(zé)清單制度作為深化簡政放權(quán)改革、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要舉措，其功能的有效發(fā)揮離不開各治理主體的協(xié)同與合作。在橫向協(xié)同方面，一是各級政府應(yīng)主動加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，破除依附于權(quán)力之上的利益關(guān)系，不因部門利益交疊而徒添合作壁壘;二是積極開展職能相近部門權(quán)責(zé)清單的重審互審工作，進(jìn)一步增強(qiáng)各部門的職能認(rèn)知度及其邊界清晰度，為部門間橫向合作奠定必要基礎(chǔ);三是對于多部門共同承擔(dān)的職責(zé)事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持有統(tǒng)有分、有主有次，出臺具體權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)，將部門間的職能交叉關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種合作互補(bǔ)關(guān)系，為部門合作創(chuàng)造更多機(jī)會。大國治理的實(shí)現(xiàn)需要中央與地方、高層與基層的協(xié)同努力，尤其地方基層的執(zhí)行落實(shí)關(guān)乎國家整體意識的實(shí)現(xiàn)與否〔25〕。因而在縱向協(xié)同方面，一是縣鄉(xiāng)等基層政府在承接省市等上級部門下放職權(quán)時(shí)，應(yīng)主動加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通聯(lián)絡(luò)，掌握相關(guān)履職條件及方法，確保權(quán)力接得住、用得好;二是上級部門向下級部門放權(quán)或收權(quán)時(shí)，應(yīng)以法律為依據(jù)，以職能履行為中心，加強(qiáng)上下級之間的溝通協(xié)調(diào)，并做好相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)工作。此外，在還權(quán)市場和社會過程中，既要考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，注重簡政放權(quán)實(shí)效，又要考慮放權(quán)的規(guī)范性與整體性，避免“放責(zé)不放權(quán)”，從而在推動構(gòu)建良性互動的政市政社關(guān)系的同時(shí)，使政府職能更為精簡、治理成效更為顯著。

（四）強(qiáng)化變現(xiàn)力：升級完善配套機(jī)制

完善的實(shí)施機(jī)制是發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度優(yōu)勢，使制度效能得到充分變現(xiàn)的根本保障。各級政府部門在執(zhí)行權(quán)責(zé)清單制度過程中，應(yīng)考慮從以下幾方面入手，推動執(zhí)行機(jī)制的升級完善，發(fā)揮其對制度變現(xiàn)的支撐作用。第一，健全行政問責(zé)機(jī)制。行政問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府和法治政府的重要保證，是推動權(quán)力監(jiān)督和制約，建設(shè)廉潔高效政府的制度保障。〔26〕首先，國家層面應(yīng)加快行政問責(zé)立法進(jìn)程，提升問責(zé)權(quán)威性;其次，完善問責(zé)程序，強(qiáng)化人大、紀(jì)檢監(jiān)察、公眾、媒體等異體問責(zé)的作用，并將庸政懶政等顯性腐敗納入問責(zé)范圍，構(gòu)建高效立體的行政問責(zé)制〔27〕;最后，要加快實(shí)現(xiàn)問責(zé)機(jī)制與權(quán)責(zé)清單制度的有效銜接，增強(qiáng)制度實(shí)施剛性。第二，強(qiáng)化公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。法諺有云，“無救濟(jì)則無權(quán)利”。對此，一方面要推動行政復(fù)議制度的公平公正，可以將權(quán)責(zé)清單的最終通過權(quán)和發(fā)布權(quán)交給人大，并在具體行政行為審查中積極引入司法力量，避免行政機(jī)關(guān)“一言堂”;另一方面要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對政府權(quán)責(zé)清單的合法性審查，將信賴保護(hù)原則遵循情況納入其中，避免對公民合法權(quán)益的不當(dāng)忽略。第三，健全制度實(shí)施的長效驅(qū)動機(jī)制。對于權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施中遇到的阻力，一方面要通過宣傳教育手段，明確各部門推行權(quán)責(zé)清單制度的現(xiàn)實(shí)定位和長遠(yuǎn)意義，避免淪為短期的“運(yùn)動式”治理，增強(qiáng)制度實(shí)施的持久性;另一方面要借助縱向體制壓力作用，通過目標(biāo)責(zé)任制和項(xiàng)目考核等方式，加強(qiáng)自上而下的體制推力，增強(qiáng)制度實(shí)施的效率和強(qiáng)制性。

六、結(jié)語

政府權(quán)責(zé)清單制度是一種融合了自我規(guī)制與外部監(jiān)督兩種控權(quán)路徑的制度設(shè)計(jì)，意在通過行政行為的操作化流程化解構(gòu)，使政府正確把握行權(quán)邊界和用權(quán)之責(zé)，實(shí)現(xiàn)國家與社會、權(quán)力與權(quán)利間的有序互動，不斷提升政府治理效能。黨的十八大以來，我國高度重視政府權(quán)責(zé)清單制度在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，其在國家治理中的角色定位正伴隨實(shí)踐的深入而得到廓清和拓展。權(quán)責(zé)清單制度作為一項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)，其在嵌入政府治理過程并重塑政府元治理角色的同時(shí)，也發(fā)揮著對經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域改革的撬動作用。當(dāng)前，能否為社會提供精準(zhǔn)、高質(zhì)量的公共服務(wù)正成為衡量政府治理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，政府權(quán)責(zé)清單制度突破了以往體制機(jī)制的單向度變革窠臼，而轉(zhuǎn)向一種基于“以民眾為中心”治理理念的行政行為及其過程的整體革新，為增強(qiáng)政府治理能力和水平夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。對各級政府而言，如何合理劃清部門權(quán)責(zé)邊界，減少職能交叉和推諉扯皮，從而做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為？如何深化簡政放權(quán)，減少行政干預(yù)，從而釋放社會自治活力，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局？如何加快職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)服務(wù)理念，從而將履職重心轉(zhuǎn)移到提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來？這些問題既考驗(yàn)著各級政府的治理能力，也對未來進(jìn)一步加強(qiáng)政府權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行提出了更高要求。而在這一過程中，不僅需要因地制宜地優(yōu)化清單文本并采用適宜的政策工具，還需要在實(shí)踐中處理好政府治理場域下各變量間的互動關(guān)系。

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