朱暉，陳淑娜

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023)

進(jìn)入21世紀(jì)，各國間以海洋為紐帶，增加彼此間的溝通和交流，通過加強(qiáng)海洋合作推進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展。與此同時，世界海運(yùn)量也在持續(xù)增長,各類船舶數(shù)量急劇增加，海上交通狀況日趨緊張,船舶安全事故較以往發(fā)生的頻率也在增加[1]。

作為航海大國，自2012年中國陸續(xù)提出了“建設(shè)海洋強(qiáng)國”、“共建21世紀(jì)海上絲綢之路”等國家戰(zhàn)略，沿海各省市也相應(yīng)地積極推進(jìn)海上經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。截至2019年底，中國漁業(yè)船舶數(shù)量已達(dá)到73.12萬艘，其中機(jī)動漁船占比較大，約46.83萬艘，非機(jī)動漁船26.29萬艘，漁業(yè)人口和漁業(yè)從業(yè)人員達(dá)1 828.2萬人。但由于海上交通條件、船舶硬件設(shè)施等因素的影響，漁業(yè)船舶在海上因突發(fā)狀況造成財產(chǎn)和人身損害的事故不斷發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013至2015年期間，全國范圍內(nèi)，漁業(yè)船舶海上作業(yè)過程中遇險事故共發(fā)生873起，約1 040人遇難死亡[2]。漁業(yè)作為中國國民經(jīng)濟(jì)的重要發(fā)展行業(yè)，也是高風(fēng)險行業(yè)，在給社會帶來經(jīng)濟(jì)收益的同時，漁民的人身安全也面臨著巨大風(fēng)險。

遼寧擁有大陸海岸線2 718.3 km，海域面積約15萬 km2，約300座漁港和40 000余艘漁業(yè)船舶，海洋漁業(yè)在遼寧的經(jīng)濟(jì)占比中一直居于重要地位，海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速[3]。根據(jù)遼寧省漁港監(jiān)督局2015—2019年對大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島和綏中等地的漁業(yè)船舶海上事故的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2015年遼寧船舶遭遇海上事故59起，死亡70人；2016年71起，死亡122人；2017年59起，死亡86人；2018年31起，死亡26人；2019年37起，死亡14人(圖1)。

圖1 2015—2019年遼寧省漁業(yè)船舶海上事故統(tǒng)計(jì)

依據(jù)2005—2015年中國漁業(yè)互保協(xié)會遼寧省辦事處業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析得出，遼寧省漁業(yè)船舶海上事故中碰撞事故占54.7%；火災(zāi)事故占3.6%；擱淺事故占5.2%；風(fēng)災(zāi)事故占8.4%；觸損事故占18.1%；觸礁事故占6.9%；自沉事故占3.1%。漁業(yè)船舶事故種類分析，見圖2。

圖2 2005—2015年漁業(yè)船舶海上事故種類占比

在對漁業(yè)船舶事故的發(fā)生和船舶海上事故類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后，將漁業(yè)船舶海上事故成因分別總結(jié)為4個方面，分別是不良的作業(yè)環(huán)境、漁業(yè)船舶管理制度的缺陷、船東、船員的不安全操作及船舶本身存在風(fēng)險。對此，各地政府不斷出臺相關(guān)政策文件關(guān)注漁業(yè)安全生產(chǎn)及管理，支持漁業(yè)安全生產(chǎn)工作，推進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，相關(guān)漁業(yè)部門在漁業(yè)生產(chǎn)安全管理方面做了大量工作，努力推進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。但各類漁業(yè)生產(chǎn)安全事故仍然頻發(fā)，極大地?fù)p害了漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)人員的人身健康和財產(chǎn)安全及漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)域的穩(wěn)定。本研究依據(jù)2005—2015年中國漁業(yè)互保協(xié)會遼寧省辦事處業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、2015—2019年遼寧省漁港監(jiān)督局對大連、丹東、錦州、營口、盤錦和葫蘆島等地的漁業(yè)船舶海上事故的統(tǒng)計(jì)資料，進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)分析，旨在明確漁業(yè)船舶海上事故成因，提出預(yù)防措施，減少海上安全事故的發(fā)生。

1 漁業(yè)船舶海上事故風(fēng)險類型

漁業(yè)船舶海上事故存在事故可預(yù)測性低，受作業(yè)環(huán)境影響、受人為因素影響大、事故后果嚴(yán)重等特點(diǎn)，漁業(yè)船舶海上事故風(fēng)險根據(jù)影響因素大致可以分為不良作業(yè)環(huán)境風(fēng)險(自然條件和航行條件)、人員操作風(fēng)險、管理風(fēng)險、船舶自身風(fēng)險四大類。

1.1 作業(yè)環(huán)境風(fēng)險[4]

1.1.1 自然環(huán)境風(fēng)險

導(dǎo)致中國海上事故頻發(fā)的自然災(zāi)害主要有氣象風(fēng)暴潮、海嘯、風(fēng)浪、海冰、大風(fēng)以及大霧天氣。這些自然災(zāi)害的的發(fā)生會嚴(yán)重影響漁船航行和生產(chǎn)安全，同時也會造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。目前中國海洋監(jiān)測主要集中在中國近海，還存在部分的海洋災(zāi)害不能預(yù)測，有的雖然能夠預(yù)報，但受海上監(jiān)測信號的影響，實(shí)際情況與預(yù)報內(nèi)容差距大。海洋災(zāi)害主要特點(diǎn)是突發(fā)性、破壞性以及無法控制性。

圖3 2011—2019年海洋自然災(zāi)害直接財產(chǎn)損失和死亡人數(shù)情況

1.1.2 通航環(huán)境風(fēng)險

地形、海況、礁石、淺灘、潮汐、流速、流向、航道狀況及通航密度、漁區(qū)漁網(wǎng)的分布等都會對漁業(yè)船舶通航造成影響。2014年《中華人民共和國航道法》的發(fā)布，對航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)及相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，以期保障航道暢通和通航安全，促進(jìn)水路運(yùn)輸發(fā)展。其中第35條提出禁止危害航道通航安全的行為，主要包括在航道內(nèi)設(shè)置漁具、傾倒砂石、泥土、廢棄物等危害航道通航安全的行為?！吨腥A人民共和國航道法》的發(fā)布實(shí)施使?jié)O業(yè)船舶航道行駛的安全性有了一定的保障，但現(xiàn)實(shí)的航道情況仍存在大量的違規(guī)建設(shè)、違規(guī)傾倒等行為，原因在于《中華人民共和國航道法》對相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定僅停留在責(zé)令改正、罰款、賠償?shù)冉?jīng)濟(jì)層面，并沒有對違法者造成較大的威脅和壓力；此外，隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持，海上作業(yè)船舶、海上工程建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，但海上通航環(huán)境建設(shè)卻未能同步，航道、港口建設(shè)滯后，尤其是在捕魚期，極易導(dǎo)致漁船碰撞、觸礁等事故的發(fā)生。

1.2 人員操作風(fēng)險

漁業(yè)船舶海上事故的發(fā)生與船舶作業(yè)人員的安全操作有著密切的聯(lián)系，在漁民安全事故中，人員操作的不規(guī)范行為會給安全航行帶來諸多隱患?！督煌ò踩ā返谒恼聦Υ暗暮叫?、停泊及作業(yè)做了相關(guān)要求[5]， 1958年交通部、水產(chǎn)部發(fā)布的《中華人民共和國非機(jī)動船舶海上安全航行暫行規(guī)則》規(guī)定了非機(jī)動船舶在海上運(yùn)輸、捕魚或者其他工作時，應(yīng)遵循安全航行規(guī)則。為保證漁業(yè)船舶航行作業(yè)的安全，規(guī)范漁業(yè)船舶值班標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部于1999年發(fā)布了《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》，規(guī)定了船長、船員的值班規(guī)則及作業(yè)操作要求。雖然目前中國漁業(yè)相關(guān)法律對漁船海上作業(yè)提出了相應(yīng)的規(guī)則和要求，但通過對漁業(yè)船舶事故調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，一大部分事故是由船員的不當(dāng)操作引起，主要表現(xiàn)為瞭望不當(dāng)、船舶機(jī)動設(shè)備操作不當(dāng)、判斷失誤、海況監(jiān)測情況有誤、通信聯(lián)絡(luò)失誤、號燈型號顯示不當(dāng)、未采取安全航速等。人為失誤是海上事故發(fā)生的主要原因，降低人為因素造成的風(fēng)險對船舶的航行安全至關(guān)重要。

1.3 船舶自身風(fēng)險

中國漁業(yè)船舶導(dǎo)致事故發(fā)生的風(fēng)險表現(xiàn)在四個方面：第一，可承受海難事故等級低。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)的漁船在種類分布上還存在大量的木質(zhì)結(jié)構(gòu)漁船，木質(zhì)漁船與鋼鐵結(jié)構(gòu)漁船相比，存在易燃、抗擊打能力弱及可抗風(fēng)力海浪等級低等特點(diǎn)，存在很多安全隱患。加之在此類漁船中，還存在一部分漁船所有人人為降低漁船投入，建造或購入不符合安全出廠標(biāo)準(zhǔn)的漁船，這種漁船在設(shè)計(jì)生產(chǎn)時往往僅憑出海經(jīng)驗(yàn)，并未根據(jù)安全生產(chǎn)圖紙進(jìn)行設(shè)計(jì)建造，且造船使用的材料也并非是通過安全檢驗(yàn)的產(chǎn)品，所以經(jīng)常在航行過程中發(fā)生機(jī)器失靈、甲板松動裂開、船體進(jìn)水等故障，一旦遭遇海難事故，船上人員生還可能性極低，會大大增加事故后果；第二，漁船老齡化嚴(yán)重。由于漁業(yè)安全教育不充分，導(dǎo)致部分漁民忽視或輕視漁船的適航能力，并未按期對漁船進(jìn)行維修和保養(yǎng)，加上漁船檢驗(yàn)部門、漁船停泊港口對漁船適航能力的檢查力度不夠、監(jiān)管不足，致使?jié)O船安全隱患的存在，漁船抗風(fēng)浪能力減弱，適航性能差；第三，未按要求配備通導(dǎo)設(shè)備。目前，國內(nèi)絕大多數(shù)的大型漁船已按照漁船改造指示配備了GPS、AIS、北斗導(dǎo)航、船用對講及單邊帶電臺等先進(jìn)通導(dǎo)設(shè)備，但事故通查顯示，仍存在部分漁船，尤其是小型漁船、“三無”漁船等為了減少漁船投入、躲避漁政部門的監(jiān)管未配備通導(dǎo)設(shè)備，這在很大程度上增加了漁船事故的風(fēng)險。第四，安全救生設(shè)備配備不合格。主要表現(xiàn)在三方面：其一，救生設(shè)備“量”未達(dá)標(biāo)。部分漁船在配備救生設(shè)備時并未根據(jù)船上人員數(shù)量足額配備；其二，救生設(shè)備“質(zhì)”未達(dá)標(biāo)。部分漁船上的救生設(shè)備如救生衣、救生筏等破損、滅火器不能使用；其三，救生設(shè)備未單獨(dú)存放，船上物品擺放混亂[6]。

1.4 管理風(fēng)險

1.4.1 執(zhí)法依據(jù)

1986年中國出臺了漁業(yè)管理的專門法律即《中華人民共和國漁業(yè)法》(后分別在2000年10月、2004年8月經(jīng)過兩次修訂)，為漁業(yè)養(yǎng)殖、捕撈、漁船管理等提供了法律依據(jù)，保障了海洋經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。其中明確規(guī)定了捕撈許可證制度，對違反捕撈作業(yè)規(guī)定的行為作出了懲罰性要求，但并未設(shè)置漁船準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，也未設(shè)置違反漁船準(zhǔn)入制度的懲罰性條款[7]。

中國漁業(yè)管理法規(guī)自頒布實(shí)施以來對漁業(yè)管理方面尤其是漁業(yè)船舶的管理提供了強(qiáng)有力的執(zhí)法依據(jù)，為漁業(yè)管理工作的規(guī)范化提供了有力保障。然而這些法律文件作為漁業(yè)執(zhí)法的重要依據(jù)，存在嚴(yán)重的滯后性?！吨腥A人民共和國航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》于2009年發(fā)布實(shí)施，在第六章罰則篇中，大部分違反規(guī)定行為均處以500～2 000元罰款，相較于現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及消費(fèi)水平而言，違法成本低，不利于航道管理和保護(hù)，危害漁業(yè)船舶航行安全；《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》作為保證漁業(yè)船舶航行作業(yè)安全的規(guī)范性文件，自1999年11月8日頒布實(shí)施至今，已有20年的時間，期間也并未進(jìn)行有效修定，且該法律文件的大多數(shù)條款均屬于道德層面的約束，并未規(guī)定違反應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任[8]。

1.4.2 管理體制

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步整合了海洋漁業(yè)相關(guān)部委的職能，在很大程度上加強(qiáng)了對海洋漁業(yè)的綜合管理[9]。但本次機(jī)構(gòu)改革，將漁港、漁檢、漁監(jiān)等職能隸屬于不同部門，漁業(yè)執(zhí)法與海警的職能界定較為模糊，各地改革模式也各不相同[10]。以遼寧省為例，在政府機(jī)構(gòu)改革中，裁撤了省海監(jiān)漁政局，原省海監(jiān)漁政局大連分局機(jī)構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)到大連市，原省海監(jiān)漁政局錦州分局機(jī)構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)到錦州市，省級不設(shè)海洋和漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。沿海6市海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸不一，沿海縣(市)區(qū)海監(jiān)大隊(duì)分別轉(zhuǎn)隸到有關(guān)服務(wù)中心。原省海監(jiān)總隊(duì)、市海監(jiān)支隊(duì)、縣區(qū)海監(jiān)大隊(duì)的準(zhǔn)軍事化管理體系已經(jīng)解散。海警機(jī)構(gòu)成立后，涉海執(zhí)法職能與地方不明確，加之國家、省海監(jiān)執(zhí)法工作沒有牽頭機(jī)構(gòu)，海監(jiān)執(zhí)法職能模糊，海監(jiān)執(zhí)法處于停滯狀態(tài)。

此外，中國在漁船管理方面主要采用行政管理方式，單一的行政管理方式已與目前復(fù)雜的漁業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不相匹配。反觀日本、挪威等漁船管理建設(shè)歷史較長久的國家在進(jìn)行管理時都預(yù)留了社會公眾參與的空間，通過社會公眾代表的協(xié)助管理和監(jiān)督，增強(qiáng)行政管理的有效性和管理決策的被認(rèn)可性。日本的漁船管理主要由農(nóng)林水產(chǎn)省水產(chǎn)廳及地方政府配套設(shè)置機(jī)構(gòu)的政府行政機(jī)關(guān)和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，除此之外都道府縣各層次的漁業(yè)協(xié)同組織類的民間組織也對漁業(yè)管理工作予以協(xié)助[11]。挪威漁船管理也由挪威漁業(yè)及海岸事務(wù)部和挪威漁民協(xié)會(NFL)共同組成[12]。

1.4.3 執(zhí)法手段

目前中國漁業(yè)管理部門對漁船違反安全規(guī)定行為的處罰主要包括沒收、罰款、責(zé)令停止作業(yè)和吊銷證書等，較少涉及刑事責(zé)任承擔(dān)的問題，違法成本低成為漁業(yè)安全工作的重大阻礙?！吨腥A人民共和國船舶登記條例》僅對船舶登記機(jī)關(guān)工作人員的違法行為追究刑事責(zé)任；《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》中雖對擅自拆除、改變船舶航行、作業(yè)等嚴(yán)重危害行為追究法律責(zé)任，但并未明確規(guī)定承擔(dān)刑事責(zé)任主體，為嚴(yán)格執(zhí)法、司法事務(wù)工作帶來嚴(yán)重不便。反觀英國，在《捕撈漁船條例》、《商船運(yùn)輸條例》等法律規(guī)定中對船舶經(jīng)營者、船長及船員都規(guī)定了相應(yīng)的法律義務(wù)和法律責(zé)任。如違反《商船運(yùn)輸條例1996/75》，船東和船長將被處以兩年以下監(jiān)禁和罰款或單處罰款的處罰等[13]。

2 漁業(yè)船舶海上事故成因分析

2.1 事故分析的理論基礎(chǔ)

事故致因理論是指通過對已經(jīng)發(fā)生的安全事故進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查、整理和分析后，總結(jié)出事故的發(fā)生原因及與事故結(jié)果的牽連。目前的事故致因理論已經(jīng)由簡單的線性致因模型、復(fù)雜的線性致因模型發(fā)展為系統(tǒng)性事故模型[14]，主要應(yīng)用在航空航天、原子能、海上漁業(yè)等事故危險等級高的領(lǐng)域。其原理是在對引發(fā)事故的潛在因素檢查、分析后，總結(jié)梳理同種類事故發(fā)生共同隱患所在，結(jié)合同種隱患做出預(yù)防性措施研究。系統(tǒng)安全理論是事故致因理論發(fā)展的最新成果，也是事故致因理論的核心所在[15]。系統(tǒng)安全強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中各組成物的獨(dú)立存在，由于人類活動存在主觀性，很難保證系統(tǒng)工程內(nèi)部不出現(xiàn)引發(fā)事故的隱患，但是只要盡可能地避免各危險源的鏈接，就會大概率規(guī)避事故的發(fā)生[16]。

隨著各國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是生產(chǎn)方式的階段演進(jìn)，事故致因理論在不同的社會發(fā)展階段有不同的理論表現(xiàn)。

2.1.1 單因素事故致因理論階段

單因素事故致因理論也可稱其成為事故傾向性理論。20世紀(jì)初在Greenwood、Woods、Newboid和Farmer等學(xué)者對不同種類工種發(fā)生事故的頻率和危險度進(jìn)行研究后逐漸形成的理論，也是最早完整地將事故發(fā)生機(jī)理進(jìn)行表達(dá)、描述的理論[17]。主要強(qiáng)調(diào)人為因素對事故發(fā)生的影響度，通過嚴(yán)格挑選求職人員和解雇事故頻發(fā)傾向者來減少甚至避免事故的發(fā)生。早期形成的單因素事故致因理論顯然過于片面，過分強(qiáng)調(diào)了主體對事故發(fā)生的影響程度，而忽視了環(huán)境、管理、硬件設(shè)施等對事故發(fā)生而產(chǎn)生的影響。

2.1.2 事故因果連鎖理論階段

與單因素事故致因理論不同，事故因果理論強(qiáng)調(diào)致使事故發(fā)生的各要素之間鏈?zhǔn)降姆磻?yīng)結(jié)果，海因里希事故因果連鎖理論、博德事故因果連鎖理論、亞當(dāng)斯事故因果連鎖理論都是其中最具代表性的理論[18]。

海因里希事故理論強(qiáng)調(diào)各事件發(fā)生之間的相互影響，認(rèn)為事故的發(fā)生是由各個獨(dú)立事件相互作用的結(jié)果[19]。該理論認(rèn)為導(dǎo)致事故發(fā)生的原因事件可以概括為五個方面，分別是遺傳及社會環(huán)境、人的缺點(diǎn)、人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)、事故、損害或傷害。為了更形象地描述事故發(fā)生的因果連鎖關(guān)系，其形象地比喻為多米諾骨牌：當(dāng)?shù)谝粋€骨牌被碰倒后，在任由其發(fā)展的情況下，其后面的骨牌會被相繼碰倒，進(jìn)而形成一個連鎖的“碰倒”反應(yīng)。但若及時將其中一塊可控的骨牌從連鎖反應(yīng)鏈中剔除，阻止其前后兩塊骨牌的連接，即可避免事故損害或傷害的發(fā)生。該理論認(rèn)為，遺傳及社會環(huán)境因素的倒塌，極有可能暴露作為主體的人的缺點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)施不安全的操作行為，若不及時加以控制，極易導(dǎo)致事故發(fā)生。海因里希事故多米諾骨牌示意圖見圖4。

圖4 海因里希事故多米譜骨牌示意圖

博德事故因果連鎖理論在海因里希事故因果連鎖理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合新出現(xiàn)的安全事故類型，提出了新的事故因果連鎖。該理論認(rèn)為，引起事故發(fā)生最為關(guān)鍵的因素是主體在作業(yè)時沒有規(guī)范操作或物沒有達(dá)到安全狀態(tài)，究其本質(zhì)是因?yàn)楣芾砣藛T的管理能力不足導(dǎo)致事故隱患的產(chǎn)生[20]。該理論強(qiáng)調(diào)管理缺陷在引起事故發(fā)生因素中的重要地位。表面上看，不規(guī)范操作和不安全狀態(tài)是引發(fā)事故的直接原因，但管理出現(xiàn)失誤才是隱藏在其后的本質(zhì)原因。生產(chǎn)過程中潛在的不安全因素和不良環(huán)境、社會因素會影響管理上的判斷，進(jìn)而導(dǎo)致管理失誤。因此，事故的發(fā)生是由于物的不安全狀態(tài)和管理不當(dāng)出現(xiàn)“碰撞”，導(dǎo)致事故隱患的出現(xiàn)，所以提高管理人員的安全意識和風(fēng)險防范能力，彌補(bǔ)管理缺陷，是預(yù)防事故發(fā)生的核心重點(diǎn)，構(gòu)建事故預(yù)測示意圖圖5。

亞當(dāng)斯事故因果連鎖理論主要對引起事故發(fā)生的管理方面原因進(jìn)行了深入研究。亞當(dāng)斯認(rèn)為公司或項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)者和安全技術(shù)負(fù)責(zé)人員的管理失誤造成了操作者的不安全行為及生產(chǎn)作業(yè)過程中的不安全狀態(tài)。安全技術(shù)負(fù)責(zé)人員在管理工作中的差錯或失誤、公司領(lǐng)導(dǎo)者的決策錯誤對企業(yè)的安全管理工作具有決定性的影響，將直接影響到操作者的操作行為。亞當(dāng)斯的因果連鎖理論對分析漁業(yè)船舶安全事故的發(fā)生以及事故的預(yù)防有較好的借鑒作用，然而該理論對人的因素、工作條件和環(huán)境的因素較少涉及，運(yùn)用于漁業(yè)船舶安全管理具有一定的局限性[21]。但對亞當(dāng)斯事故因果連鎖理論的研究提醒我們管理體系的科學(xué)完整能夠最大程度避免和預(yù)防漁業(yè)船舶安全事故的發(fā)生。

2.2 事故致因理論在漁業(yè)船舶海上事故分析中的應(yīng)用

事故致因理論發(fā)展至今已有八十多年的歷史，理論研究也愈發(fā)成熟。隨著漁業(yè)船舶水上安全事故的頻繁發(fā)生，事故致因理論也開始應(yīng)用于漁業(yè)船舶事故成因分析中，主要從“定性”和“定量”兩個方面進(jìn)行分析。

2.2.1 關(guān)于定性的分析

通過對不同發(fā)展階段的事故致因理論進(jìn)行對比分析后發(fā)現(xiàn)，博德事故因果連鎖理論最能夠反映漁業(yè)船舶水上安全事故的發(fā)生機(jī)理，能夠直接對漁業(yè)船舶水上安全事故的分析研究以理論指引。有學(xué)者認(rèn)為博德事故因果連鎖理論在分析水上安全事故時唯一不足之處在于缺少對環(huán)境因素在水上安全事故中影響力的分析和確定。對此,只需對博德事故致因理論進(jìn)行一定補(bǔ)充,即在漁業(yè)船舶水上安全事故的影響因素中加入“環(huán)境”因素和“不安全航行環(huán)境”因素，“環(huán)境”因素作為引起水上安全事故發(fā)生的間接因素，“不安全航行因素”作為引起水上交通事故發(fā)生的直接因素。也有學(xué)者認(rèn)為管理體制的缺陷是導(dǎo)致水上安全交通事故的根本原因，管理缺陷直接導(dǎo)致人員、船舶、環(huán)境等出現(xiàn)錯誤。由此，管理因素作為導(dǎo)致事故發(fā)生的根本原因,而把船、船員、環(huán)境作為間接原因,對預(yù)防事故的發(fā)生具有指導(dǎo)意義[22]。

根據(jù)系統(tǒng)工程原理，水上安全系統(tǒng)是一個包含人員、船舶、環(huán)境等多種要素的復(fù)雜整體，其中任何一個要素出現(xiàn)問題或缺陷都極易導(dǎo)致海上事故的發(fā)生。由此，可從整體論的角度出發(fā)，研究組成水上安全系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)間的關(guān)系及彼此的影響度，會更加準(zhǔn)確的窺探水上安全系統(tǒng)所存在的問題?；诖?，主要從兩個方向出發(fā)：其一，將由人員、船舶、環(huán)境組成的水上安全系統(tǒng)的研究重點(diǎn)投射到人員與船舶的關(guān)系、人員與環(huán)境的關(guān)系、船舶與環(huán)境的關(guān)系三個方面，通過對三個子系統(tǒng)間相互作用的影響，分析水上安全事故的致因；其二，考慮管理因素在水上安全事故中的作用，重新架構(gòu)水上安全系統(tǒng)，將水上安全系統(tǒng)看成由船員、船舶、環(huán)境和管理構(gòu)成。系統(tǒng)工程原理是從整體內(nèi)部各個子系統(tǒng)的關(guān)系出發(fā)，研究彼此間的影響程度,分析事故致因。

2.2.2 關(guān)于定量的分析

由于缺乏數(shù)據(jù)的支撐，僅僅運(yùn)用事故致因理論對漁業(yè)船舶海上事故進(jìn)行定性研究難以準(zhǔn)確判定影響漁業(yè)船舶海上事故發(fā)生的因素和成因。因此，在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出灰色系統(tǒng)理論，以進(jìn)行定量分析[23]?；疑到y(tǒng)理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“少數(shù)據(jù)”“貧信息”不確定性系統(tǒng)為研究對象，通過對安全事故進(jìn)行系統(tǒng)的整理分析后建立事故發(fā)生模型，進(jìn)而判斷導(dǎo)致事故發(fā)生的的主要因素和次要因素[24]。其內(nèi)容主要包括灰數(shù)運(yùn)算與灰色代數(shù)系統(tǒng)、灰色信息挖掘方法、灰色聚類評估模型、系列灰色預(yù)測模型、多目標(biāo)加權(quán)灰靶決策模型、灰色博弈和灰色投入產(chǎn)出模型等。

借助灰色系統(tǒng)理論中的鄧氏關(guān)聯(lián)度，將2011—2015年的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)利用鄧氏關(guān)聯(lián)度計(jì)算公式進(jìn)行計(jì)算得出碰撞、觸損和觸礁的鄧氏關(guān)聯(lián)度結(jié)果均在0.9以上，其他事故種類均在0.9以下，與漁業(yè)船舶事故發(fā)生起數(shù)關(guān)聯(lián)度最大的三個因素依次是碰撞、觸損和觸礁；在對碰撞、觸損、觸礁等事故類型結(jié)合船險數(shù)據(jù)材料中事故原因統(tǒng)計(jì)(船質(zhì)、船齡、人員操作等)利用鄧氏關(guān)聯(lián)度計(jì)算后得出：木質(zhì)漁業(yè)船舶較鋼質(zhì)漁業(yè)船舶有較低的災(zāi)害承載能力，具有較強(qiáng)的事故遭遇傾向；船齡在20年以上漁業(yè)船舶遭遇船舶事故的風(fēng)險明顯高于20年以下船齡的漁業(yè)船舶；船東、船員的不安全行為是漁民傷殘事故的主要原因。

因此，基于事故致因理論對漁業(yè)船舶海上事故“定性”及“定量”兩方面的分析可知，不良作業(yè)環(huán)境(包括自然條件和航行條件)、漁業(yè)安全管理缺陷、船舶條件、人員的不安全作業(yè)行為是導(dǎo)致事故發(fā)生的主要原因。

2.3 漁業(yè)船舶海上事故防控理論

2.3.1 系統(tǒng)安全理論

系統(tǒng)安全包含生產(chǎn)過程從規(guī)劃到實(shí)施、控制的整體安全工作，由系統(tǒng)安全工程和系統(tǒng)安全管理兩部分組成。系統(tǒng)安全工程是應(yīng)用系統(tǒng)安全原理，檢查、總結(jié)、分析工程系統(tǒng)中存在的危險因素，根據(jù)研究結(jié)論調(diào)整甚至阻斷各個安全隱患，從而減少危險源的出現(xiàn)頻率、降低各危險源發(fā)生作用的幾率，達(dá)到相對穩(wěn)定的安全狀態(tài)[25]。系統(tǒng)安全管理是以系統(tǒng)安全工程對各類危險的分析、評價數(shù)據(jù)為研究理論和基礎(chǔ)，對危險進(jìn)行消除和控制。系統(tǒng)安全管理的任務(wù)是建立現(xiàn)代安全管理體系，目前應(yīng)用最多的是PDCA循環(huán)管理模式[26]。該管理模式的基本思想是通過不斷、循環(huán)的進(jìn)行“計(jì)劃(P)、執(zhí)行(D)、檢查(C)、糾正(改進(jìn)A)”的活動(圖6)，保證安全管理體系的持續(xù)更新，達(dá)到凈化安全管理體系，提高管理能力的作用。

2.3.2 危險源與危險源控制

危險源指在系統(tǒng)安全中可能引發(fā)事故，造成人員傷亡、財產(chǎn)受損的潛在的活躍的非安全存在。事故發(fā)生對人身財產(chǎn)的影響程度與危險源的能量、頻率緊密相連，據(jù)此，可將危險源分為第一類危險源和第二類危險源。一起事故的發(fā)生并不是某一個或者某一類危險源作用的結(jié)果，只有當(dāng)?shù)谝活愇ｋU源釋放危險物質(zhì)，第二類危險源恰恰破壞了對此危險物質(zhì)的控制系統(tǒng)時，才會導(dǎo)致事故的發(fā)生[27]。所以，第一類危險源和第二類危險源不再是平行的直線，存在相交的點(diǎn)時才會引發(fā)事故。

運(yùn)用系統(tǒng)安全分析方法對歷年船舶海上事故進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，在漁業(yè)船舶水上安全事故中，不良環(huán)境的影響、人員的不安全行為、船舶的不安全狀態(tài)和管理上的缺陷都屬于事故隱患中危險源的存在。要想防范事故的發(fā)生，對危險源進(jìn)行控制和消除，應(yīng)該從制度建設(shè)和風(fēng)險防控入手，加強(qiáng)漁船安全監(jiān)管。

3 漁業(yè)船舶海上事故防控對策

3.1 消除引發(fā)事故危險源的措施研究

3.1.1 建立海洋災(zāi)害預(yù)測預(yù)警體系，加強(qiáng)航道整治

根據(jù)系統(tǒng)安全理論及對其在漁業(yè)船舶海上事故的應(yīng)用分析可知，航行環(huán)境、人員的不安全行為、船舶的不安全狀態(tài)和管理上的缺陷都是引發(fā)船舶事故的危險源。

首先應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建海洋災(zāi)害預(yù)測預(yù)警體系。漁業(yè)船舶水上作業(yè)安全對自然狀況有高度的依賴性。自然災(zāi)害的突發(fā)性、難以抵御性、損害嚴(yán)重性決定了對漁業(yè)船舶面臨的自然風(fēng)險的防控必須充分利用氣象科技和海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報系統(tǒng)對天氣風(fēng)險的預(yù)測，及時通知出海船舶做好惡劣天氣防御準(zhǔn)備[28]。但目前中國尚未建立完善的海洋災(zāi)害預(yù)測預(yù)警體系,且現(xiàn)有的海洋災(zāi)害預(yù)測設(shè)備種類較少、預(yù)測信息準(zhǔn)確性較低、預(yù)測內(nèi)容還不夠具體、預(yù)測時間較長、速度較慢、可監(jiān)測范圍有限,無法滿足海洋環(huán)境監(jiān)測需求。因此，為促進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我們必須盡快建立海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，增強(qiáng)海洋災(zāi)害的監(jiān)測能力,根據(jù)歷年海洋災(zāi)害的發(fā)生路徑，在海洋災(zāi)害的高發(fā)區(qū)、重點(diǎn)航線區(qū)、受災(zāi)嚴(yán)重區(qū)等投入海洋觀測站建設(shè)，加大海洋測量船、浮標(biāo)、潛標(biāo)的投入,利用衛(wèi)星遙感技術(shù)、聲學(xué)等手段,在海平面監(jiān)測的基礎(chǔ)上加快海洋立體監(jiān)測技術(shù)的建設(shè)[29]。

其次，加強(qiáng)對航道的整治?！吨腥A人民共和國航道法》、《中華人民共和國航道管理?xiàng)l例》對航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和管理等方面作出具體規(guī)定，包括航道疏浚、清障、修補(bǔ)損毀航道、危害航道通航安全的禁止性行為及相關(guān)法律責(zé)任。但目前中國海洋產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)有的通航條件已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足漁業(yè)船舶的航行發(fā)展，且私自占用航道影響交通狀態(tài)的現(xiàn)象也屢見不鮮。對此，可從以下方面進(jìn)行完善：第一，根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，重新規(guī)劃建設(shè)航道線路，以滿足中國漁業(yè)船舶的發(fā)展需求；第二，漁業(yè)相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)定期對航道進(jìn)行疏通清理，除繼續(xù)貫徹“誰造成礙航誰恢復(fù)通航”的原則外，加強(qiáng)監(jiān)督，及時責(zé)令相關(guān)責(zé)任人拆除或改建礙航建筑物恢復(fù)通航；第三，《中華人民共和國航道法》、《中華人民共和國航道管理?xiàng)l例》中違規(guī)責(zé)任人法律責(zé)任的承擔(dān)主要是以責(zé)令改正、罰款等形式，違法成本相對較低，且在所發(fā)生的漁業(yè)船舶事故中因通航環(huán)境不良造成的事故不在少數(shù)，法律也并未規(guī)定由此造成損失所承擔(dān)的賠償責(zé)任所依據(jù)的賠償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)法律應(yīng)予以補(bǔ)充。

3.1.2 強(qiáng)化船東、船長主體責(zé)任，加強(qiáng)安全執(zhí)業(yè)培訓(xùn)

船員安全操作是避免漁業(yè)船舶海上事故發(fā)生的有效保障。在事故致因理論中，無論是單因素事故致因理論階段，還是事故因果連鎖理論階段，都強(qiáng)調(diào)人為因素對船舶海上事故的影響度。因此嚴(yán)格船員操作規(guī)范性，提高船員應(yīng)急反應(yīng)力是消除因人為因素引起漁業(yè)船舶事故這一危險源的有效途徑。

(1)強(qiáng)化船東、船長主體責(zé)任

《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》將船長定義為指揮一條船的人[30]，《中華人民共和國海商法》也從船長的職責(zé)角度將船長定義為負(fù)責(zé)船舶的管理和駕駛的人。可見，在海上航行中，船東、船長作為漁船安全作業(yè)的重要指揮者、漁業(yè)船舶安全事故的主要責(zé)任人，必須明確其責(zé)任主體地位[31]。漁船船籍港所在地的漁業(yè)漁政部門要與船東、船長簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，督促船東、船長必須按照規(guī)定配備救生衣、救生筏、滅火器、通訊導(dǎo)航等安全裝備，定期檢查。另外，明確船東、船長的法律地位，在處理船上緊急事務(wù)時，船東、船長可享有一定處分權(quán)，同時也應(yīng)在《中華人民共和國海商法》中規(guī)定船東、船長濫用職權(quán)行為的相關(guān)罰則[32]。

(2)加強(qiáng)安全執(zhí)業(yè)培訓(xùn)

安全管理中人為因素尤為重要，船員作為漁業(yè)中不可缺少的一部分，船員自身工作質(zhì)量的好壞對漁業(yè)有著直接性的影響。韓國作為漁業(yè)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展國，在漁船漁港管理、船員培訓(xùn)方面積累了許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。韓國為船員培訓(xùn)專門成立了韓國海洋水產(chǎn)研修院[33]，該院在課程上注重理論與實(shí)踐的結(jié)合[34]，引進(jìn)了許多先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備，大大提高了船員的職業(yè)素質(zhì)，降低了人為因素導(dǎo)致漁船事故的概率，為漁船安全保駕護(hù)航。中國在海洋漁業(yè)發(fā)展的重要時期，應(yīng)該重視可控制因素中船員的職業(yè)素養(yǎng)，以提高培訓(xùn)質(zhì)量、嚴(yán)格考核為原則，重視理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐的結(jié)合，突出對“三新船員”(指新上船，新持證，新上崗的船員)的培訓(xùn)[35]。對船員的安全執(zhí)業(yè)培訓(xùn)應(yīng)以提高培訓(xùn)質(zhì)量、嚴(yán)格考核為原則，突出對“三新船員”的培訓(xùn)。

(3)嚴(yán)格安全操作規(guī)范

《漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》、《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則(試行)》中規(guī)定了船員在海上作業(yè)過程中，必須要嚴(yán)格遵守相關(guān)的技術(shù)操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，高度重視海上安全。在現(xiàn)實(shí)事故案例中，往往存在因?yàn)槌龊Ｇ拔磳Υ鞍踩闆r進(jìn)行檢查留下安全隱患。因此，漁業(yè)人員(主要是船長及船員等出海作業(yè)人員)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》、《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》及《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定》等要求，對漁業(yè)船舶的適航條件及機(jī)械設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行安全隱患排查，確保船舶出海前各設(shè)備可正常運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，在漁業(yè)船舶作業(yè)過程中，嚴(yán)格按照《漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》、《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則(試行)》的要求進(jìn)行作業(yè)[36]，所有技術(shù)操作均由具備資格證書人員進(jìn)行，在進(jìn)行關(guān)鍵操作或緊急情況時，須由資深人員操作或在其監(jiān)督下完成，防止誤操作的發(fā)生，保證漁業(yè)船舶航行安全。

3.1.3 實(shí)施船籍港和靠泊港共管機(jī)制

沿海各級漁業(yè)漁政管理部門在細(xì)化船籍港和靠泊港監(jiān)管職責(zé)的同時，要重點(diǎn)建設(shè)二者聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，重視安全監(jiān)管。靠泊港要嚴(yán)厲打擊未達(dá)到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的漁船出港作業(yè)，加強(qiáng)進(jìn)出港漁船的檢查力度，對于漁船違法違規(guī)行為要嚴(yán)格查處；船籍港要重視、加強(qiáng)對漁船生產(chǎn)的檢驗(yàn)，最大程度的警惕和防止?jié)O船在航行作業(yè)中的危險操作，諸如疲勞駕駛、無人值守、疏忽瞭望等行為。

3.2 管理風(fēng)險防控措施

3.2.1 完善漁民與漁業(yè)安全管理機(jī)制

目前在漁業(yè)發(fā)達(dá)的國家已經(jīng)建構(gòu)了成熟的公眾參與制度。其中，挪威作為海洋漁業(yè)強(qiáng)國，在漁業(yè)管理方面已經(jīng)形成較為成熟的管理模式，特別是社會公眾參與漁業(yè)治理方面。挪威漁民協(xié)會是一個由漁民自愿組成的獨(dú)立的全國性組織，在漁民遇到經(jīng)濟(jì)糾紛時，代表漁民主張相關(guān)權(quán)利[37]。日本的漁業(yè)管理以其在20世紀(jì)初制定的《漁業(yè)法》為基本依據(jù)，除由農(nóng)林水產(chǎn)省水產(chǎn)廳、地方政府配套設(shè)置機(jī)構(gòu)的政府行政機(jī)關(guān)管理外，增加以都道府縣各層次的漁業(yè)協(xié)會等民間組織協(xié)同管理，參與漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作，一方面減輕政府部門工作，另一方面監(jiān)督政府工作。結(jié)合中國目前漁業(yè)管理現(xiàn)狀和未來建設(shè)要求，漁業(yè)管理部門應(yīng)在漁業(yè)管理中逐步提高社會公眾代表的參與度，通過漁業(yè)協(xié)會等行業(yè)協(xié)會和社會組織不斷擴(kuò)大漁民參與的范圍和深度，并加強(qiáng)對漁業(yè)安全的了解和重視。

3.1.2 制定更加科學(xué)合理的航道管理規(guī)范

隨著世界各國對發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重視和中國海運(yùn)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，海上航道的再規(guī)劃建設(shè)不可避免。多個水資源開發(fā)程度較高的國家都十分重視航道的建設(shè)和規(guī)范，把航道航運(yùn)置于重要位置。其中，德國在水資源開發(fā)的各個流程中都將航道利益放在優(yōu)先級，荷蘭也將航道保護(hù)、航運(yùn)安全放在水資源開發(fā)的首位[38]，且極為關(guān)注航道建設(shè)和航道規(guī)范制定，通過規(guī)劃海上航道、開挖運(yùn)河，對于事故多發(fā)地段，會進(jìn)行科學(xué)分析，提出整改方案，以此消除危險因素[39]。目前中國對漁業(yè)船舶的檢驗(yàn)、船員的操作規(guī)則方面提出了一定要求，但并未對漁業(yè)船舶海上航行狀態(tài)作出規(guī)定。漁業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性的海上交通管理措施，嚴(yán)格依據(jù)所在航道實(shí)際情況制定船舶航行速度、載重、通行等規(guī)定，同時也要對海上危險行駛行為進(jìn)行規(guī)制，如禁止船舶追越行駛、禁止不符合航行條件船舶行駛、禁止駕駛?cè)藛T無證駕駛等，確保船舶安全航行[40]。

3.1.3 細(xì)化法律責(zé)任主體承擔(dān)，完善刑罰銜接制度

目前，中國漁業(yè)法律法規(guī)對嚴(yán)重違法行為規(guī)定了刑事責(zé)任的承擔(dān)，但“以罰代刑”問題較為嚴(yán)重，主要原因在于相關(guān)法律法規(guī)的不完善，規(guī)定較為寬泛，給執(zhí)法帶來不便，打壓了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動移送案件的積極性[41]。由此，首先應(yīng)細(xì)化漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)中法律責(zé)任承擔(dān)問題。借鑒韓國《船員法》的規(guī)定，明確船長、船員及船舶所有人的職責(zé)。其中，要求船舶所有人應(yīng)與船長、船員訂立勞動合同，并按時支付薪資，保證滿足船舶、船長、船員的適格條件及船員人數(shù)，違反相關(guān)規(guī)定則處以一定刑罰或罰款；對船長違反規(guī)定改變航線、未遵守安全操作規(guī)定指揮失誤、放縱船員不安全操作等行為處以罰款等行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的承擔(dān)刑事責(zé)任；船員應(yīng)服從船長指揮，違反相關(guān)規(guī)定同樣承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[42]。其次，漁業(yè)違法行為可能兼具行政違法和刑事違法雙重違法性，雙重責(zé)任的承擔(dān)就需要行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的構(gòu)建，尤其是刑罰銜接程序的安排。因此，應(yīng)確定刑事責(zé)任有限優(yōu)先適用原則和適用情形，克服以罰代刑的現(xiàn)象。同時，規(guī)定詳細(xì)的案件移送程序，包括移送的主體、標(biāo)準(zhǔn)、流程和期限等[43]。

4 結(jié)論

利用事故致因理論對漁業(yè)船舶海上事故的成因進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn)，造成漁業(yè)船舶安全事故的原因可歸納為“人、物、環(huán)境、管理”四個方面，即“人的不安全技術(shù)操作”、“物的不安全狀態(tài)(漁業(yè)船舶本身)”、“不可抗力的外在自然環(huán)境和船舶航行條件”以及“安全管理”上的缺失和不足。漁業(yè)安全管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要應(yīng)對不同的安全風(fēng)險類型。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《加強(qiáng)漁業(yè)船舶安全風(fēng)險防控工作實(shí)施方案》，明確提出12項(xiàng)主要任務(wù)和20項(xiàng)具體工作，要求加強(qiáng)漁業(yè)船舶安全風(fēng)險防控。只有從源頭加以防控，提出有針對性的防控措施，切實(shí)加強(qiáng)漁業(yè)安全“三線一體系”建設(shè)，才能有效縮小漁業(yè)安全管理的范圍、降低漁業(yè)安全管理難度，保障漁民海上作業(yè)安全，減少漁民經(jīng)濟(jì)收入的流失，促進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。