吳 艷

（工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進中心，北京 100846）

0 引言

同行評議是指某一或若干領(lǐng)域的一些專家共同對涉及上述領(lǐng)域的一項知識產(chǎn)品進行評價的活動[1]。在國家科技計劃項目管理中，項目評價貫穿立項評審、過程管理、綜合績效評價全過程，同行評議是實施項目評價的重要方式?！秶鴦?wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》對同行評議專家遴選和構(gòu)成提出了要求，即充分發(fā)揮專家咨詢作用，項目評估評審應(yīng)當(dāng)以同行專家為主，吸收海外高水平專家參與，評估評審專家中一線科研人員的比例應(yīng)當(dāng)達到75%左右。文章闡述國家科技計劃同行評議管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在問題，提出發(fā)展和改進建議。

1 國家科技計劃項目的特點

2014年國家科技計劃管理改革以來，通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式形成了5個類別的科技計劃，包含重點研發(fā)計劃、科技重大專項等?？萍柬椖繌膶儆诳萍蓟顒? 是以科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)為內(nèi)容而單獨立項的項目，其目的在于解決科學(xué)和社會發(fā)展生產(chǎn)中出現(xiàn)的科學(xué)問題[2]。國家科技計劃項目不僅具有科技活動的特征，如探索性、創(chuàng)新性、約束性、生命周期、成果形式多樣等，還因其設(shè)置目的的不同而具有以下3個特點：

一是政府資助資金量大。國家科技計劃項目具有多種渠道資金來源，包括中央財政資金、地方財政資金、項目單位自籌資金以及其他多元化投入。僅其中的財政資金，科技重大專項項目一般在千萬以上，多的甚至達到幾億、幾十億，重點研發(fā)計劃項目一般也在百萬到千萬之間。

二是公益性強。國家科技計劃項目瞄準(zhǔn)國家目標(biāo)，聚焦重大需求，將“四個面向”作為科技創(chuàng)新的目標(biāo)方向，具有很強的公益性。研究成果不是為了解決某些特定人或組織的問題，而是直接為公共利益服務(wù)，推動科技進步和社會發(fā)展。

三是社會關(guān)注程度高。國家科技計劃項目因其設(shè)置目的和政府資助，再加上本身的科技創(chuàng)新含量，受到廣泛的社會關(guān)注。同時，輿論和社會監(jiān)督也隨之出現(xiàn)，如評審標(biāo)準(zhǔn)、專家名單、立項項目、驗收結(jié)論等都要向社會公開公示，在具體同行評議環(huán)節(jié)中專家遴選規(guī)則、專家構(gòu)成及專業(yè)性都會受到關(guān)注。

2 國家科技計劃項目同行評議管理現(xiàn)狀

目前，國家科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)（以下簡稱專業(yè)機構(gòu)）從國家科技項目評審專家?guī)熘绣噙x專家，組織技術(shù)、財務(wù)、法律專家對項目總體執(zhí)行、預(yù)定任務(wù)完成、預(yù)期目標(biāo)達到、項目支撐專項目標(biāo)實現(xiàn)、取得的重要成果、創(chuàng)新性、應(yīng)用前景及示范推廣、組織管理、人才培養(yǎng)及相關(guān)項目協(xié)同等情況進行分析和評價，作出評價結(jié)論即專家意見，為項目是否立項、調(diào)整、評估、驗收或撥付財政資金提供參考和依據(jù)。同行評議為集體評議，非個人決策，評價結(jié)果具有一定的客觀性和公正性；同行對相關(guān)專業(yè)熟悉程度相似，容易就評議結(jié)果達成一致；同行評議還具有較強的自我反饋和自我調(diào)節(jié)作用[3]。同時，實踐中也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的國家科技計劃項目同行評議中存在以下不足之處：

一是專家選取難以精準(zhǔn)。同行評議的效果主要體現(xiàn)在特定領(lǐng)域的同行專家對一項研究成果背景、研究前沿等知識的深刻了解，其中如何為待評審學(xué)術(shù)成果找到最匹配的專家最為關(guān)鍵，而隨著學(xué)科專業(yè)化加速推進，“大同行”與“小同行”并存現(xiàn)象為精確匹配評審專家增加了難度[4]。我們知道，國家科技計劃項目面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求，項目申報書內(nèi)容大量技術(shù)術(shù)語暫未錄入專家?guī)欤瑢＜規(guī)靸?nèi)的專家標(biāo)簽亦不能時時更新以匹配技術(shù)、新領(lǐng)域，這些都將極大影響專家抽取的準(zhǔn)確性。2021年8月，上海交通大學(xué)某教授對 “高性能制造技術(shù)與重大裝備”重點專項的評審過程以及相關(guān)評審專家提出申訴，認為參與預(yù)評審的7位專家均不熟悉該領(lǐng)域工作。在申訴未獲得支持的情況下，向北京市一中院提起行政訴訟。雖然該案以“申請屬于信訪而不屬于行政訴訟立案范圍”為由不予立案，但給同行評議敲了一記警鐘，即在評審專家遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序以及評選流程方面嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定的情況下，仍然不可以忽略對專家專業(yè)性的判斷。

二是專家水平良莠不齊。專家被遴選后，一般在正式評審之前，專業(yè)機構(gòu)會在預(yù)備會上向?qū)＜艺f明評審要求、規(guī)定和評分標(biāo)準(zhǔn)，闡釋專項目標(biāo)和年度指南等。經(jīng)過簡短培訓(xùn)之后，專家聽取項目申報單位的匯報答辯，然后進行質(zhì)詢、打分、出具專家意見。目前的國家科技項目評審專家?guī)靸H起到數(shù)據(jù)庫的作用，對專家培訓(xùn)、入庫、出庫、信息更新的作用較少。通過對評審現(xiàn)場的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有的專家具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識，但不了解國家科技計劃評審規(guī)則；有的雖然是該領(lǐng)域?qū)＜遥唧w研究方向有很大區(qū)別；有的專家社會活動頻繁、行業(yè)影響力大，但長期不從事科研，專業(yè)知識已顯生疏；有的專家在科研誠信方面還有欠缺，如應(yīng)回避而未回避、接受請托等。

三是考核專家難以實施。業(yè)界形成了一些專家績效考核指標(biāo)體系，如利用層次分析法構(gòu)建同行評議專家綜合評價體系對專家基本能力（個人資歷、科研能力） 和評審績效（評審離散率、評審有效率、評審態(tài)度）對專家進行定量反評估[5]，建立包含靜態(tài)評價指標(biāo)（學(xué)術(shù)論文、科研成果、職業(yè)道德等）和動態(tài)評價指標(biāo)（相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作年限、已參加評審的次數(shù)、評審能力等）在內(nèi)的專家評價指標(biāo)體系[6]，從專家業(yè)務(wù)能力和評審信譽2個方面構(gòu)建同行評議專家信譽評價體系[7]。項目管理中的評審，無論是立項階段，還是過程管理、結(jié)題驗收階段，多數(shù)采取會議、檢查等集中評審方式，由于會議時間緊張、組織工作繁雜、專家數(shù)量較大，專業(yè)機構(gòu)很難在短時間對大批量的專家進行考核評價。而且，有些指標(biāo)比較復(fù)雜，數(shù)學(xué)化模型不易構(gòu)建，缺乏可操作性。即使有考核評估，對于項目評審專家，評價體系對于專家評審行為的評估，是一種統(tǒng)計分析而不是定性分析，因此在實際運用過程中可以為組織單位提供參考，而不能作為定論[8]。

四是專家意見使用有欠缺。一方面專家意見未能反饋給項目單位。按照現(xiàn)行國家科技計劃管理制度，專家意見屬不公開事項。在評審后的立項階段，專業(yè)機構(gòu)通過國家科技計劃管理信息系統(tǒng)反饋評審結(jié)果，即“通過評審”或者“未通過評審”的結(jié)論，但不包括具體的專家意見。實踐中，多個未通過預(yù)評審或評審的項目單位申請獲得專家意見以便于后續(xù)改進或調(diào)整研究方向和重點，但均未獲支持。另一方面，專業(yè)機構(gòu)對同行評議過度依賴。專家意見對于評審結(jié)果有決定性作用，尤其是在當(dāng)下各種審計、巡視十分嚴(yán)格的形勢下，評審組織機構(gòu)不愿在將來的審計、巡視中給自己“添麻煩”，基本不會推翻評審專家的意見，甚至不會改變評審專家對于評審對象的排序。[9]同行評議作為一種科技評估評價方法，方法不能替代結(jié)果，用同行評議替代決策本身是不科學(xué)、不負責(zé)任的。[10]

3 國家科技計劃項目同行評議管理建議

同行評議是專業(yè)機構(gòu)作出項目管理結(jié)論的重要依據(jù)。如何充分發(fā)揮同行評議的支撐和咨詢參考作用，針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下建議：

一是完善專家管理和遴選。規(guī)定入庫專家在國家科技項目評審專家?guī)熘卸ㄆ诟聵?biāo)簽，完善個人信息，增加選取時的匹配程度。通過國家科技項目評審專家?guī)?，對在庫專家開展繼續(xù)教育培訓(xùn)，要求專家每年在專家?guī)炱脚_上接受一定時限的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)、熟悉國家科技計劃管理政策和文件，跟蹤、了解專項年度指南發(fā)布和內(nèi)容。將繼續(xù)教育培訓(xùn)作為專家遴選的前提條件，抽取時系統(tǒng)自動屏蔽長期不接受培訓(xùn)、不關(guān)注行業(yè)信息的僵尸專家。專業(yè)機構(gòu)抽取專家時，細化專業(yè)和研究方向，針對不同的評審組別設(shè)置不同的標(biāo)簽和關(guān)鍵詞，抽出備選專家后再進行人工判斷，盡可能遴選合適的同行。當(dāng)然，需要一個前提，即專業(yè)機構(gòu)工作人員不僅要在管理上專業(yè)化，還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)在所管理技術(shù)領(lǐng)域?qū)I(yè)化，才可能在專家選取環(huán)節(jié)判斷同領(lǐng)域、同行業(yè)專家。

二是合理使用同行評議意見。完善國家科技計劃管理和同行評議制度，向項目單位定向反饋專家具體意見。專業(yè)機構(gòu)不是專家意見的搬運工，而是在專家意見基礎(chǔ)上，綜合考慮檢測機構(gòu)、審計機構(gòu)意見，以及項目單位本身的科研實力、合規(guī)運營和發(fā)展前景等，然后按照獨立、客觀、公正的原則作出項目管理結(jié)論。

三是加強監(jiān)管和問責(zé)。在實施專家廉政承諾、保密承諾、公開、回避等制度的基礎(chǔ)上，加強對專家的監(jiān)管和問責(zé)，明確禁止行為、限制行為和倡導(dǎo)行為，如違反管理規(guī)定和會議紀(jì)律為禁止行為，在評審過程中私自外出或誘導(dǎo)式發(fā)問為限制行為，廉潔自律為倡導(dǎo)行為。對違反管理規(guī)定的專家，應(yīng)進行嚴(yán)肅問責(zé)，如限期或永久取消國家科技計劃申報、參與或評審資格。