李冰強，張小康

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006）

黃河流域是一個水、耕地、森林、草原、岸線、濕地等多個資源要素匯集的區(qū)域，是重要的人口聚集地和經(jīng)濟建設(shè)區(qū)域。黃河流域的生態(tài)文明建設(shè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的關(guān)鍵一環(huán)，也是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。我國自實行改革開放政策以來，黃河流域出現(xiàn)了一系列生態(tài)環(huán)境問題，其中最為突出也是急需解決的便是整個流域內(nèi)水資源、水生態(tài)和水空間面臨的風(fēng)險和危機。以黃河全流域為單元踐行國土空間用途管制，進一步對我國黃河流域國土空間進行全方位管控，從流域全局出發(fā)，針對山水林田湖草沙體系進行系統(tǒng)性治理，對整個流域范圍進行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而進一步發(fā)揮我國國土空間管制的整體性合力，對于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、綜合性治理起著十分關(guān)鍵的作用。

一、黃河流域國土空間用途管制制度建設(shè)困境

（一）國土空間用途管制法律與綜合空間規(guī)劃缺失，規(guī)劃碎片化問題突出

自然資源監(jiān)管的源頭和用途管制的基礎(chǔ)是空間規(guī)劃，國土空間用途管制是落實國土空間規(guī)劃的必要手段［1］。一方面，以往黃河流域以部門職權(quán)為主導(dǎo)的規(guī)劃和沿黃各?。▍^(qū)）各級地方政府制定的規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，規(guī)劃互不銜接、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏在宏觀層面上以空間規(guī)劃為載體統(tǒng)籌考慮資源開發(fā)與環(huán)境保護、城鎮(zhèn)體系建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國土空間綜合規(guī)劃。（1）另一方面，國土空間規(guī)劃和用途管制方面的相關(guān)上位法缺失，現(xiàn)行法規(guī)政策雖然也存在一定的約束力，但其已明顯不能適應(yīng)新時代國家發(fā)展需求，這也對我國國土管控進一步發(fā)展的責(zé)任落實造成一定困難，亟需完善國土空間用途管制法律體系，構(gòu)建面向黃河流域所有自然系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃體系。

（二）國土空間布局缺乏合理性，黃河流域環(huán)境承載力超限

在以往發(fā)展過程中，針對黃河流域的國土管控政策實際上主要針對耕地及建設(shè)用地，缺乏對整體空間的規(guī)劃考慮，從而導(dǎo)致黃河流域在發(fā)展過程中無法形成自身緩沖地帶，與我國所制定的黃河大保護要求相違背。當(dāng)前，黃河流域的污染問題已經(jīng)由原來的主要的工業(yè)污染源轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、生活、農(nóng)業(yè)三方交叉污染，其根源在于黃河流域國土空間布局缺乏合理性，空間結(jié)構(gòu)性矛盾難以調(diào)和。除此之外，在黃河流域相關(guān)補償方案未落地前，地方的國土空間布局糾錯動力不足，流域空間錯配糾錯機制的建立存在較大困難，進一步加大了黃河治理的難度。

（三）單要素管理模式尚未形成水陸一體化的系統(tǒng)整體管控模式

黃河流域包含了水、森林、耕地、草地等在內(nèi)的眾多自然資源要素［2］。黃河流域生態(tài)環(huán)境開發(fā)保護應(yīng)以各環(huán)境要素為基礎(chǔ)實行綜合治理。然而長期以來我國黃河流域的治理整治目標(biāo)單一、治理手段簡單，難以體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境各要素相互聯(lián)系的關(guān)系。一方面各環(huán)境要素分別立法的方式，雖針對性較強但割裂了生態(tài)系統(tǒng)各個要素之間的聯(lián)系，對黃河流域生態(tài)空間功能整體性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性認(rèn)識存在不足。另一方面在針對相關(guān)問題制定治理方案時，仍然過分堅持“就河論河，就水治水”，忽視了山水林田湖草沙等生命共同體內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。

（四）黃河流域國土空間用途管制體系不完善

2018 年行政體制改革后，由自然資源部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國土空間用途管制及國土空間生態(tài)修復(fù)。這樣的行政機構(gòu)職能整合有助于國土空間的集中管理，但是在國土空間用途管制過程中還涉及到除自然資源部門外的其他部門職責(zé)，此外如何將黃河流域的管理體制與我國的國土空間用途管制體系有效銜接，是具體實踐過程中的關(guān)鍵。此外，針對水資源的建設(shè)與保護政策并不十分明確，上下游之間所規(guī)定的生態(tài)保護線也只是空間地理的約束，并不足以約束水資源的流動，實踐中管制的具體對象尚不清晰。管制手段方面，現(xiàn)有用途管制措施簡單粗暴，強調(diào)剛性管控，忽略了流域治理中的時空差異，針對黃河流域不同的生態(tài)特征和季節(jié)性的流量變化缺乏差異化、精細(xì)化的管制手段。

二、黃河流域治理中強化國土空間用途管制的價值凸顯

（一）完善黃河流域空間用途管制是新時期國土空間用途管制制度構(gòu)建的內(nèi)在要求

全域全類型管制是新時期國土空間用途管制的基本要求［3］。我國“國土空間”的具體概念已經(jīng)由原來的“國土”定義轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“帶有經(jīng)濟屬性的自然資源及要素”。國土空間用途管制的實質(zhì)內(nèi)涵是運用政府的行政權(quán)力，對于耕地、林地、水等自然資源進行開發(fā)管制，對各種資源要素開發(fā)利用行為進行監(jiān)管，達到優(yōu)化空間資源利用的目的［4］。我國長時間內(nèi)形成的由各個部門分散管理自然資源的單一管制手段和內(nèi)容已無法滿足生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的需求。黃河流域是由“山水林田湖草”等多種要素共同聚合而成的，其空間特性和空間范圍內(nèi)所存在的復(fù)雜利益關(guān)系，為國土空間用途管制這一生態(tài)環(huán)境治理利器的使用提供了場所。在國土空間用途管制視閾下，通過國土空間規(guī)劃完善黃河流域的綜合治理機制，有利于實現(xiàn)黃河岸線生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的優(yōu)化布局。

（二）構(gòu)建基于全流域統(tǒng)籌的用途管制體系是黃河流域治理的現(xiàn)實需求

我國的空間治理是按單元進行的，即以行政區(qū)域為單位實施——實體性單元治理的。這種傳統(tǒng)的以行政區(qū)域管理為主導(dǎo)力量的流域管理模式在現(xiàn)今條件下其碎片化、短視性等弊端日益凸顯［5］?？缧姓^(qū)域的治理單元是虛體性治理單元［6］，它突破了原有行政區(qū)域的限制，是一種有效的國家空間治理手段。黃河流域作為一種特殊的地理空間單元，必須選擇全流域型虛體性治理手段。國土空間用途管制是統(tǒng)籌推進黃河全流域國土空間開發(fā)和完善黃河流域治理體系的重要戰(zhàn)略手段，通過統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間，建立全域全要素的保護對象體系，打破目前黃河流域各種資源要素、各行政區(qū)劃的隔絕狀態(tài)，可以改變過去標(biāo)準(zhǔn)體系龐雜、各地標(biāo)準(zhǔn)不一的混亂局面，加強各要素之間的“聯(lián)系”，改進黃河流域整體保護［7］。

三、健全完善的黃河流域國土空間用途管制的路徑探索

（一）推進黃河流域生態(tài)保護專門立法

目前，我國在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方面并沒有出臺相關(guān)的流域綜合法規(guī)，黃河流域的綜合治理迫切需要專門性、綜合性的《黃河保護法》，而《黃河保護法》需要確立完善黃河流域空間用途管制制度，將黃河流域內(nèi)的一切自然資源均納入考慮范圍?！饵S河保護法》的目的在于協(xié)調(diào)各個流域的關(guān)系，明確黃河流域治理機構(gòu)的責(zé)任，統(tǒng)籌資源分配和利益規(guī)劃，實現(xiàn)各方的合作共贏目標(biāo)。因此，在未來的《黃河保護法》中應(yīng)加快構(gòu)建黃河流域國土空間分區(qū)分類用途管制法律規(guī)范，要落實好黃河流域用途管制方面的央地事權(quán)劃分及具體責(zé)任，監(jiān)督國土空間用途管制的權(quán)力運行，對黃河流域上中下游的國土空間資源開發(fā)強度、“三區(qū)三線”劃定等有關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定，建立黃河流域國土空間用途管制的有效程序和保障體系，通過流域綜合立法對這些黃河流域進行系統(tǒng)部署和科學(xué)防治，牽制住流域全面整治和系統(tǒng)治理的牛鼻子，為黃河流域國土空間管理提供法律依據(jù)和制度保障，同時也為今后《國土空間規(guī)劃法》《國土空間用途管控法》為核心的國土空間管控法律體系提供地方實踐基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建黃河流域國土空間規(guī)劃體系

在黃河流域現(xiàn)有的綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前涉及各項自然資源的規(guī)劃進行梳理，以流域空間為單元，將流域各省市的主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、土地利用規(guī)劃進行系統(tǒng)整合，構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，加強空間規(guī)劃整體的協(xié)調(diào)性。（2）在空間規(guī)劃中要明確黃河流域上中下游不同流域、左右岸的不同地區(qū)和不同空間的未來發(fā)展目標(biāo)，綜合考慮黃河流域各省的環(huán)境承載力，貫穿山水林田生命共同體的綜合理念，進行生態(tài)分區(qū)并編制詳細(xì)規(guī)劃，通過統(tǒng)籌規(guī)劃來綜合布局全流域發(fā)展，量水而行。嚴(yán)格按照國家關(guān)于生態(tài)區(qū)、城鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的劃分依據(jù)，對生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線和永久基本農(nóng)田紅線進行嚴(yán)格監(jiān)管，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生共贏”的目標(biāo)要求。在黃河流域國土空間規(guī)劃中對央地事權(quán)進行重構(gòu)，明確中央與地方政府的目標(biāo)責(zé)任，實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化。

（三）制定黃河流域國土空間準(zhǔn)入清單

合理優(yōu)化黃河流域國土空間的布局，一方面要通過制定準(zhǔn)入清單，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，提高準(zhǔn)入條件，制定明確的土地空間行業(yè)準(zhǔn)入目錄，建立生態(tài)節(jié)約型的利用機制。另一方面也要制定負(fù)面清單，明確行業(yè)限制和空間準(zhǔn)入禁止目錄，從源頭嚴(yán)防嚴(yán)控，避免再產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境問題。此外，應(yīng)當(dāng)劃定特殊管控單元，對于污染嚴(yán)重的區(qū)域要重點管控，將水生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域作為重點管控區(qū)域，加強陸源污染防控和污染源頭排放監(jiān)管，實行負(fù)面清單管控制度，禁止使用化肥和農(nóng)藥，禁止規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖等。

（四）構(gòu)建河流及沿線周邊一體化的系統(tǒng)整體管控模式

貫徹全要素統(tǒng)籌管理、山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，將生態(tài)系統(tǒng)的整體性、上中下游的協(xié)調(diào)性貫穿到生態(tài)環(huán)境的治理中。堅持水陸統(tǒng)籌的理念，構(gòu)建以全流域為單元的黃河流域用途管制體系，有序開展黃河流域開發(fā)、保護與修復(fù)各類活動。首先，對于黃河流域的上游地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以自然修復(fù)為主，加強如三江源、甘南、若爾蓋等區(qū)域的生態(tài)修復(fù)力度，提升區(qū)域的生態(tài)供給能力。其次，中游地區(qū)要堅持水資源合理分配，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，限制污染企業(yè)排放和風(fēng)險企業(yè)的發(fā)展。最后，下游地區(qū)以修復(fù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為主，對流域內(nèi)整體的生態(tài)環(huán)境體系進行綜合治理，嚴(yán)格管控黃河流域生態(tài)空間轉(zhuǎn)用，支持黃河沿線建設(shè)用地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，從源頭上預(yù)防生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

（五）加快構(gòu)建黃河流域國土空間用途管制體系

在國家黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)下，面對黃河流域生態(tài)保護治理的復(fù)雜性難題，構(gòu)建以黃河流域為單元的空間用途管制體系，運用全局性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的管控手段，從源頭預(yù)防流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

首先，要明確黃河流域國土空間用途管控主體責(zé)任?！稇椃ā芬?guī)定，國家對自然資源享有所有權(quán)，那么針對環(huán)境進行保護與監(jiān)管也同樣屬于國家的責(zé)任，但是國家是虛擬監(jiān)管主體，代表國家行使權(quán)力的政府及其部門有義務(wù)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護等相關(guān)職責(zé)，在黃河流域治理的全過程中進行管制和參與。其次，要明確黃河流域國土空間用途管控對象。管制的對象包含黃河流域涵蓋的國土空間及其附著的各類自然資源、以黃河流域為載體的開發(fā)利用等人類的活動，其中最核心的需要管制的對象是人類的行為，包含建設(shè)活動與非建設(shè)活動。最后，要豐富黃河流域國土空間用途管控手段體系。一是通過空間規(guī)劃來合理布局，科學(xué)安排頂層國土空間布局，合理分配黃河沿線資源，有效配置土地資源，通過污染防治和限制資源方式倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，提倡資源重復(fù)利用落實節(jié)水節(jié)能的政策，向綠色和高質(zhì)量發(fā)展，滿足國家生態(tài)友好型的目標(biāo)要求。二要因地制宜實行分類管控，對于不同類型和不同重要性的空間和自然資源設(shè)立不同的管理規(guī)則，彈性和剛性相結(jié)合，最大程度發(fā)揮制度的普適性，在統(tǒng)一國土空間用途管制的基礎(chǔ)上，實行地上地下間、水陸間差別化管制，最終實現(xiàn)黃河流域的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)［1］。

總之，黃河戰(zhàn)略是一項涉及經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。全域、全類型、全要素的國土空間用途管制體系建設(shè)要與當(dāng)前強調(diào)黃河流域整體性、協(xié)調(diào)性發(fā)展內(nèi)核相一致，構(gòu)建完善的黃河流域國土空間用途管制體系，沖破黃河流域生態(tài)環(huán)境治理條塊分割的架構(gòu)和行政管制的單一結(jié)構(gòu)，形成強大的黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性治理格局，實現(xiàn)黃河流域的系統(tǒng)治理目標(biāo)。［8］

注釋

（1）現(xiàn)階段我國涉及國土空間的規(guī)劃眾多，由政府編制的各類法定規(guī)劃有80 多種，不同規(guī)劃之間在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃方法等方面存在差異，在國土空間利用方式與用途管制上相互矛盾。

（2）中共十九屆三中全會明確指出，“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進多規(guī)合一，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合”，體現(xiàn)了國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)、引領(lǐng)作用。