周孜予 劉軒邑

(東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150000)

一、林業(yè)行政執(zhí)法程序的價值分析

1.林業(yè)行政執(zhí)法程序的發(fā)展。林業(yè)行政執(zhí)法是行政機關對立法者意志的遵守和執(zhí)行，是指行政機關依照林業(yè)法律，法規(guī)規(guī)定的程序實施行政許可、處罰、強制等活動，對于保護森林資源，實現生態(tài)多樣化治理有著重要意義。林業(yè)法律法規(guī)在制定之后，其是否能起到客觀的預設效果，與執(zhí)法過程所反映的情況有著密不可分的聯系?？v觀法律的發(fā)展史，行政與法律本不存在著必要的聯系，行政概念產生在先，法律概念產生在后。由于近現代法律在不斷地向國家治理靠攏，“法治”的產生與發(fā)展致使行政與法律被緊密的聯系在了一起，“行政”就是對法律的執(zhí)行與遵守。近年來隨著全面依法治國進程的不斷推進，程序理念也逐漸進入到行政法領域中。其中林業(yè)行政執(zhí)法程序作為林業(yè)行政執(zhí)法活動的制度保障，是指行政主體在做出行政行為，行使行政權力并為實現某種法律關系的過程中所遵循的步驟和方式。林業(yè)行政執(zhí)法程序理念的提出對于保障實體法的實施具有深遠的意義，林業(yè)行政執(zhí)法作為行政機關的經常性活動，其執(zhí)法的手段與執(zhí)法質量直接關乎政府形象。目前，我國尚未出臺統(tǒng)一的《行政程序法》，林業(yè)執(zhí)法活動的程序性事項仍依據《行政許可法》《行政處罰法》《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等相關法律作為參考，缺少一部起到統(tǒng)領性作用的程序法來對執(zhí)法工作加以規(guī)范。2021年國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》①明確指出健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，文中雖未直接引用行政執(zhí)法程序的概念，但全文卻表述出了對于執(zhí)法程序理念的追求。

2.林業(yè)行政執(zhí)法程序的價值。行政法首要的根本價值在于控權保民，即控制行政權，保障公民基本權利。在這兩種層次價值的基礎之上，林業(yè)行政執(zhí)法也應當遵從自身的程序價值。林業(yè)行政執(zhí)法程序理念的提出，是對公共利益管理效益的有效提升，同時也是對傳統(tǒng)林業(yè)行政執(zhí)法缺乏規(guī)范力和執(zhí)行力的反思?？v觀我國法治發(fā)展道路，對于執(zhí)法程序的價值思考，始終存在著兩種爭鋒相對的價值觀點影響著法治建設的發(fā)展。一種觀點認為，程序只不過是一種工具，其目的在于實現某一結果，達成某一目標，稱為程序工具主義。程序工具主義認為程序存在的意義就是為了保障目標的順利實現，只有當結果正確、具有科學性、依據性才能說明程序的完備性。一旦結果發(fā)生了錯誤，盡管程序進行的百無失一也失去了自身的意義。程序工具主義的思想在我國傳統(tǒng)文化中有著根深蒂固的淵源，就是用結果來論證過程的合理性。人們普遍認為，結果好一切都好，因此可以忽略程序過程中的問題和瑕疵。試將此觀點帶入進行政執(zhí)法的過程中會發(fā)現，如果僅僅強調結果的正確性，行政機關的執(zhí)法人員在進行管理活動中便不需要文明執(zhí)法，不需要規(guī)范自己的執(zhí)法手段，也不需要遵從嚴格的執(zhí)法程序。這種觀點是明顯具有偏差的，因此在全面建設法治政府的新階段，我們必須從程序工具主義向程序自身正義進行過渡。程序自身正義強調行政權行使的步驟，包括方式、時間、順序符合法律規(guī)定。程序自身正義的價值意義在于實現形式公正，使得行政權在行使的過程中受到一定的約束。立足于程序自身正義不難發(fā)現，雖然有些程序自身運行復雜，訴訟成本較高，也可能會增加行政主體的工作量但依然需要遵守，這便是程序自身正義存在的意義。法治的發(fā)展依托于程序的發(fā)展和完善，程序自身正義才是林業(yè)行政執(zhí)法程序中最根本的價值追求。

3.正當法律程序原則。正當法律程序原則是林業(yè)行政執(zhí)法所要遵循的首要原則。法律授予行政機關行使行政權并非不講形式和程序，程序正當原則作為行政法的基本原則其本身的設計理念就是為了規(guī)制行政權，讓權力在法律的框架內運行。值得注意的是，程序合法不等于程序正當，這是兩個不同的概念且程序正當的范圍應當包含程序合法。法律對于執(zhí)法權的行使規(guī)定了一套具體的程序，行政機關按照法律所制定的程序來行使執(zhí)法權屬于程序合法。《行政處罰法》②規(guī)定，行政機關在作出處罰決定之前，應當告知當事人享有陳述、申辯、要求聽證的權利并告知當事人處罰的事實、理由、依據。行政機關違反此規(guī)定，不告知當事人享有的權利進而直接作出處罰則屬于程序違法，違反了程序合法原則。但法律并非對每種行政權的行使都制定具體的程序加以約束，當法律未對某種行政權的行使規(guī)定具體的程序路徑時，該權利的行使應當遵從何種原則，正當法律程序原則這一概念便進入到行政執(zhí)法的視野中。我國現在法律規(guī)定并不健全，并非所有行政權的執(zhí)行程序都有法所依。例如，申請人以騙領的方式獲取林木采伐許可證的，行政機關應當予以撤銷。根據《中華人民共和國行政許可法》③(簡稱行政許可法)規(guī)定，“被許可人以欺騙，賄賂等不正當手段獲取行政許可的，應當予以撤銷”，盡管行政許可法中并未規(guī)定撤銷林木采伐許可證應當按照何種程序撤銷，只是籠統(tǒng)的規(guī)定違法獲取的采伐許可要撤銷，許可授予單位也要依照法律來行使撤銷權，遵從正當法律程序原則，在撤銷林木采伐許可證之前，仍然要表明身份并告知當事人撤銷的理由和依據，以及對于撤銷的決定當事人享有救濟的權利。由此可知，表明身份、聽取意見、說明理由、有權力必有救濟這四個維度屬于正當法律程序原則的總要求，這便是正當法律程序原則對林業(yè)行政執(zhí)法程序上的控制。

二、林業(yè)行政執(zhí)法程序中存在的問題

1.多頭執(zhí)法主體合理性存在疑問。目前的林業(yè)行政執(zhí)法體制對于適應新形勢下的執(zhí)法要求存在一定的阻礙，執(zhí)法機構多頭，執(zhí)法機關職能交叉是林業(yè)行政執(zhí)法主體方面存在的主要問題，為使我國豐富的林業(yè)資源得到長期有效的管理，首要應當規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法主體的職能權限。依據《中華人民共和國行政處罰法》(簡稱《行政處罰法》)和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》④可以得知，有林業(yè)行政執(zhí)法權的主體必須是縣級以上林業(yè)主管部門，林業(yè)行政主管部門依法委托的具有管理公共事務職能的組織以及法律、法規(guī)授權的組織。其他機關和組織一概沒有林業(yè)處罰權。由于我國地大物博，行政關系較為復雜，行政法律規(guī)范繁雜較多以及部分歷史遺留問題導致大量的林業(yè)執(zhí)法工作在基層出現執(zhí)法難，各部門權力交叉不清，多頭執(zhí)法合理性存在疑問等一系列的問題。根據《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》⑤，縣級以上林業(yè)主管部門負責本轄區(qū)內的林業(yè)處罰工作，但由于實踐中行政違法活動種類較多，各級林業(yè)主管部門依法根據不同的職責和分工設置了內設機構和派出機構以更好地實施林業(yè)執(zhí)法工作。例如野生動植物保護機構、森林草原防火機構、森林資源保護機構等。為了更好地保護林業(yè)資源和方便林業(yè)行政管理，國家林業(yè)和草原局還在黑龍江、內蒙古、云南等地設置了專門的派出機構來對林業(yè)工作進行專項督察。除此之外，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著多個林業(yè)工作站、林業(yè)檢查站、種苗管理、森林病蟲害防治等數多個機構。如此龐大復雜的林業(yè)行政執(zhí)法體系終究會導致實踐中執(zhí)法部門之間權責不清，出現執(zhí)法問題后相互推諉，具體責任認定界限不明等一系列情況的發(fā)生。

2.林業(yè)行政執(zhí)法程序制度不夠完善。目前，我國有關林業(yè)行政執(zhí)法程序制度的規(guī)定分布較為散落，大多數都散落在各項實體法中，沒有《行政執(zhí)法程序法》?，F實中各級林業(yè)主管部門在執(zhí)法工作中所依據的程序性事項除《行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》有規(guī)定外，其他規(guī)范性文件幾乎很少涉及林業(yè)執(zhí)法程序性事項的規(guī)定。由于我國國土幅員遼闊，各地區(qū)在執(zhí)法的過程中會面臨不同的問題，如今適用的《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》于1996年實施，制定的時間較早且尚未經歷大的修改，其內容和要求難以解決目前林業(yè)行政執(zhí)法實踐活動所面臨的問題，最終導致法律規(guī)定和實踐操作存在出入。以林業(yè)行政執(zhí)法程序制度為例，其缺少案卷排他性制度。案卷排他性制度是林業(yè)執(zhí)法環(huán)節(jié)中的一項重要制度要求，它既是行政訴訟程序中法院對行政行為進行合法性審查的一項重要依據，同時也是行政機關在作出處罰決定時必須遵守的制度要求。證據規(guī)則是公正執(zhí)法的基石，案卷排他性原則要求行政機關在作出處罰決定前應當遵循“先調查，后處理”的程序要求，調查包括行政機關自行取證和記載當事人提供的證據材料，裝訂成冊形成行政案件卷宗。卷宗應當記載取證的方式和途徑、記錄雙方質證全部過程以及雙方對于焦點問題的辯論意見、最后記載行政機關對證據的認定理由以及處理意見。以便于行政機關日后作出處罰決定時，僅以該案卷為根據，排除其他案卷之外證據的干擾。案卷排他性原則在我國法律完善的進程中意義深遠，一旦證據入卷形成“閉環(huán)”便不允許行政機關與相對人隨意填充，更好地保護相對人的合法權益的同時，也積極促使行政機關在收集證據時要做到客觀、合法、全面，杜絕行政權的專橫與濫用，以保障程序的順利進行。但由于我國尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，致使林業(yè)法律規(guī)范中沒有明確地規(guī)定案卷排他性制度，只是零星散落在各種行政立法當中，沒有形成系統(tǒng)的法律概念。并且案卷排他性原則這一法律規(guī)定起步較晚，內容規(guī)定尚不完善，大量基層人員法律知識更新較慢，未掌握該規(guī)定的精神和內涵，在實踐中的應用大多流于形式，這就導致很多情形下行政機關會選擇繞開行政案卷中記載的意見和理由來做出執(zhí)法決定，使得在林業(yè)執(zhí)法的過程中違反程序規(guī)定的案件頻發(fā)。

3.實踐中執(zhí)法人員程序工作不規(guī)范。近年來全面建設法治政府的理念不斷深入人心，全面建設社會主義現代化國家，推進國家治理體系與治理能力現代化，適應人民日益增長的美好生活向往的需要，都對林業(yè)行政執(zhí)法提出了更高層次的新要求。目前基層執(zhí)法環(huán)境仍存在令人堪憂的狀況，不履行法定執(zhí)法程序事件頻發(fā)。隨著時代的進步，群眾的普法意識，維權意識顯著增強，對行政機關的執(zhí)法方式也提出了更高的要求，老一套的強硬式，被動式執(zhí)法形式已經不適用于如今的服務型政府的模式?，F存影響基層行政機關執(zhí)法工作進行的因素主要有以下幾個方面：(1)執(zhí)法行為不規(guī)范。生活中仍存在著大量的林業(yè)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不表明身份，著便衣執(zhí)法以及執(zhí)法過程中使用暴力的行為，便衣執(zhí)法和暴力執(zhí)法會引起公民的極大恐慌，一旦行政主體執(zhí)法過程中出現了違法行為，對于處在弱勢地位的相對人來說，很難找到承擔責任的行政主體，使得維護自身合法權益進行救濟的途徑遭受阻礙。(2)執(zhí)法隊伍力量薄弱。隨著“放管服”改革的不斷深入，權力的持續(xù)下放與當前基層執(zhí)法力量薄弱成為現階段林業(yè)行政執(zhí)法部門的主要矛盾問題?，F實中，基層林業(yè)執(zhí)法工作部門任務頗多且繁雜瑣碎，不單要處理好日常涉林的行政案件還要承擔起普法宣傳，警示教育工作?！渡址ā沸薷闹笃惹械匦枨蠊踩藛T保持住工作的連續(xù)性，避免出現空窗期，這就要求組建優(yōu)質執(zhí)法隊伍。而《行政處罰法》⑥規(guī)定，行政機關中初次從事行政處罰法制審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格，這就使得基層在重新組建優(yōu)質執(zhí)法隊伍和招錄合格的執(zhí)法人員成為現實難題。(3)不注重執(zhí)法人員程序法規(guī)培訓。執(zhí)法人員的專業(yè)性是執(zhí)法隊伍建設的核心，同時也是依法治國理念的重要保障。當前形勢下，仍有部門存在著執(zhí)法人員專業(yè)素質不強等問題，拿森林公安舉例，新修訂的森林法對森林公安轉隸后的職能劃分作出了新的規(guī)定，森林公安正式并入公安系統(tǒng)，使用行政編制，成為公務員身份，但轉隸前部分執(zhí)法人員并非法律專業(yè)，缺乏執(zhí)法經驗和辦案經歷，法律知識更新較慢，對于新修訂法律條文掌握混沌不清，很多情形下都是以罰代管，更多的是追求一種罰款的形式致使在實際的辦案過程中執(zhí)法效率低下，隨意性較大等現象的發(fā)生。

三、完善行政執(zhí)法程序制度對策

1.推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革。為了解決多頭執(zhí)法主體合理性不足的問題，行政機關應當堅持以人民為中心的工作理念，積極探索柔情執(zhí)法方式和包容審慎的執(zhí)法態(tài)度，推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革，營造良好和諧的社會關系。各省、市、自治區(qū)以及直轄市政府要在推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革工作中起到頂梁柱的作用，統(tǒng)籌協(xié)調基層林業(yè)行政執(zhí)法體制改革工作計劃。進一步完善綜合行政執(zhí)法機關與其他行政機關信息互通，業(yè)務互聯的工作機制，形成多元參與，多元構建的林業(yè)綜合執(zhí)法新格局。明確執(zhí)法層級，增強社會與國家機關，行政機關的協(xié)調配合，保障程序的有效銜接，對于其他行政機關請求配合的事項，要積極履行自身責任，不得無故拖延，對于懶政怠政的相關責任人員由上級主管部門及時組織約談，嚴重不履行職責的人員要依法依規(guī)進行處理，提高行政主體的執(zhí)行力。各行政機關在執(zhí)法的過程中要尤為注意“只查一次”的經驗，逐步試行多個執(zhí)法部門在同一時間，針對同一違法對象進行聯合檢查，避免重復檢查，杜絕執(zhí)法擾民的現象發(fā)生，提升行政主體的執(zhí)法合力。建立林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，不僅是林業(yè)執(zhí)法改革的客觀需要，也是順應新時期林業(yè)行政執(zhí)法部門的工作需求。

2.健全林業(yè)行政執(zhí)法程序制度體系。針對現行的林業(yè)行政執(zhí)法制度仍存在著程序上的不足等問題，本文提出兩點建議作為參考便于完善林業(yè)行政執(zhí)法程序制度體系。首先，立法機關應考慮將《行政程序法》的立法提上議程。我國并未制定《行政程序法》，案卷排他性原則作為一項重要的程序性制度，如果僅存在實體法規(guī)定而缺少程序法的規(guī)定則很難使這一原則受到法律層面的保障，也難以使該項原則所體現的精神落到實處。當前盡管案卷排他性原則在行政立法中的體現趨勢越來越明顯，但仍缺少一部起到總領性的關于案卷排他性原則的制度規(guī)定。鑒于實踐中行政機關普遍存在著重實體輕程序的現象，考慮制定統(tǒng)一的《行政程序法》法典有利于提高行政機關對于程序的重視，真正做到有法可依，有法必依，避免行政權力的濫用，使公民的實體權利得到有力的保障。其次，立法機關應當健全違反行政案卷排他制度的相關配套監(jiān)督機制和救濟機制。如何使權力在法治的軌道上陽光地運行，要先保證行政權能夠受到有效地事前監(jiān)督和事后懲戒。通過明確違反案卷排他制度的責任劃分與懲戒標準不斷提高執(zhí)法人員的程序意識與法律意識，促使行政機關在執(zhí)法的過程中嚴格按照法定程序秉公執(zhí)法，堅持按原則用權，按程序用權。健全配套權利救濟機制也是保障公民基本權利不可或缺的必要手段。行政機關違反案卷排他制度作出的行政行為屬于重大程序違法，法院理應作出撤銷或者部分撤銷的判決，不具有可撤銷內容的法院則判決確認違法，但違法的行政行為已經給行政相對人造成了損失或損害了其合法權益，對于當事人合法權益已經受到的損失該如何尋求救濟，法律規(guī)定的并不明顯，導致了實踐中遺留了大量的復議難、救濟難等一系列問題。因而為了解決行政爭議，保護公民的合法權益，必須不斷完善權利救濟機制。創(chuàng)新救濟渠道，降低當事人救濟成本。使得相對人維權救濟的法律渠道尤為順暢。

3.規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法主體執(zhí)法行為。本著為人民群眾辦實事的工作態(tài)度，著力提升行政執(zhí)法工作水平，切實提高行政執(zhí)法公信力，真正使群眾在每一項執(zhí)法案件中感受到公平正義，行政機關應當加強規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法行為，努力把握好行政執(zhí)法工作的定位和前進方向。行政機關應當做到以下幾個方面：(1)堅持規(guī)范公正文明執(zhí)法。堅持文明執(zhí)法反對暴力式執(zhí)法，野蠻式執(zhí)法。執(zhí)法水平事關法治政府形象的建立，這要求執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中尤為注意執(zhí)法步驟和方式，涉及到人民群眾切身利益的執(zhí)法工作環(huán)節(jié)必須要正式且規(guī)范?！耙蝗藶樗剑藶楣?，執(zhí)法人員在進行調查或者檢查時，必須二人以上共同執(zhí)法，并向當事人表明身份出示執(zhí)法證件，決不能因身著執(zhí)法制服而違反執(zhí)法程序。其次文明執(zhí)法要求執(zhí)法人員注意語言規(guī)范，在涉及群眾性問題時能夠做到感同身受，換位思考，精準把握群眾心態(tài)，推行柔情執(zhí)法，堅決杜絕野蠻粗暴的執(zhí)法手段，嚴格禁止打著執(zhí)法的旗號對當事人予以打擊報復，避免與群眾矛盾激化，真正做到“執(zhí)法為民，以服務人民為己任”的工作要求。(2)加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設。執(zhí)法隊伍的工作素質決定了執(zhí)法質量的高低，提高執(zhí)法隊伍工作素質要注重源頭治理，首先要把好入口關，建立嚴格的林業(yè)行政執(zhí)法資格準入管理制度，選拔專業(yè)知識理論過硬，政治立場堅定的優(yōu)秀人才進入到執(zhí)法隊伍，將善于運用法治思維與法治工作方式的執(zhí)法人員選拔到領導崗位提高整體執(zhí)法能力。定期進行業(yè)務考核，對于專業(yè)能力不強，工作態(tài)度不夠端正的工作人員及時進行思想教育或組織約談。注重領導干部培養(yǎng)。把好領導干部選任關，優(yōu)秀領導干部的選任不僅對基層執(zhí)法隊伍建設起到決定性因素，對于整個林業(yè)生態(tài)治理更具有關鍵性意義。領導干部與基層工作人員二者之間系“源與流”的關系，相互依存，無法分割。領導干部要堅決杜絕“官本位”思想，全身心投入到執(zhí)法隊伍建設工作中，構建和諧有利的干群關系。抓住領導干部這個關鍵少數，是自上而下推動執(zhí)法隊伍高質量發(fā)展的重要途徑，通過完善督察機制和群眾評價機制促使領導干部積極履行自身職責，培養(yǎng)領導干部的責任觀與使命觀。(3)定期組織林業(yè)執(zhí)法工作人員培訓。為了進一步加強執(zhí)法隊伍專業(yè)性建設，使得行政執(zhí)法程序工作體系化，行政機關應當定期有序地組織林業(yè)執(zhí)法人員進行工作培訓，加強系統(tǒng)內執(zhí)法人員專業(yè)知識素養(yǎng)，樹立依法執(zhí)政，執(zhí)政為民的新理念。首先，執(zhí)法工作的培訓形式應當多元化，可以設立專門培訓院校，由全國各地行政機關調配名額分批次地赴院校進行專業(yè)知識學習，此種舉措可以有效地使同部門之間的工作人員信息互通，學習分享工作經驗，以形成高素質的執(zhí)法骨干隊伍。其次，培訓的內容要科學合理，針對不同層級，以及剛入職的“新人”和已有工作年限的“老人”，培訓課程的內容要有明顯的區(qū)分，這就要求培訓機關或授課老師要認真研制教學大綱，根據學員不同的工作性質，不同的工作內容，以及實踐中工作的需要科學合理地安排培訓內容，堅決杜絕課程“一刀切”，使培訓成為形式。培訓也應當制度化，完善的制度是使程序良性運轉的重要保障，對于參加培訓的工作人員要組織結業(yè)考試，凡是成績不合格或無故不參加培訓的人員要給與一定懲罰，例如不得職務晉升，不得參與單位的評選評優(yōu)以保障培訓的質量。

四、結語

林業(yè)行政執(zhí)法程序作為林業(yè)行政執(zhí)法的制度性要求，其重要作用不容忽視，新時代要求林業(yè)行政機關全面履行職能，當務之急是要解決行政程序存在的問題，這就必然導致行政程序立法呼聲高漲。近年來，立法機關已經完成了對于《行政許可法》《行政處罰法》等程序的制定，對于國內外行政程序的研究也逐漸深入，制定統(tǒng)一的《行政程序法》條件也愈趨成熟。當前我們國家大部分省、市人大都已經出臺了《行政執(zhí)法條例》，其中絕大多數的條款都是有關程序性事項的規(guī)定，正是在這種執(zhí)法改革的背景下，各地方立法機關不斷積極探索行政程序立法進程，也為早日在國家層面形成統(tǒng)一的《行政程序法》提供了寶貴的經驗。程序是實體的保障，實體是程序的載體，二者缺一不可，不能因實體的正確無疑而輕視程序，也不能因沒有法律規(guī)定或規(guī)定不明確而濫用程序，要讓實體變得有章可循，就必須規(guī)范程序的運用，保障實體與程序的有機統(tǒng)一，促進法治政府建設。

注 釋:

①中共中央 國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》。

②《中華人民共和國行政處罰法》第44條。

③《中華人民共和國行政許可法》第79條。

④《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第6條。

⑤《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第8條。

⑥《中華人民共和國行政處罰法》第38條第3款。