(陸福興 湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院、中國鄉(xiāng)村振興研究院教授)

“國以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先”。種子是農(nóng)業(yè)科技的“芯片”，是確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的基石。我國從1982年到1986年連續(xù)5年，2004年到2022年連續(xù)19年，共計24年出臺了24個關(guān)于“三農(nóng)”的中央一號文件，據(jù)統(tǒng)計，24年的中央一號文件中，除了有兩年沒有提到種業(yè)外，有22年都對種業(yè)發(fā)展做出了政策安排。沒有提到種業(yè)發(fā)展的兩個一號文件中，一個是關(guān)于稅費改革的專門性文件，另一個是關(guān)于水利改革的專門性文件。從歷年中央一號文件分析我國種業(yè)政策的變遷與趨勢，可以透視出我國整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的走向。

一、歷年中央一號文件關(guān)于種業(yè)政策的一貫主題

從歷年中央一號文件看，我國有關(guān)種業(yè)政策的主題一直是國家糧食安全。自中華人民共和國成立以來到實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，我國一直沒有解決吃飽飯的問題，因此，糧食安全保障是新中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的頭等大事。1983年中央一號文件強調(diào)：“近幾年，根據(jù)決不放松糧食生產(chǎn)、積極發(fā)展多種經(jīng)營的正確方針……我國人口多耕地少，吃飯始終是第一位的大事。”當年的種業(yè)政策是“培育優(yōu)良品種”。到2022年我國吃飽飯不成問題了，國家還是把牢牢守住保障國家糧食安全作為一條政策底線，強調(diào)要“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線”。2022年的種業(yè)政策是“大力推進種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)”。由此可知，國家糧食安全一直是中央一號文件關(guān)于種業(yè)政策目標的重心。

糧以種為先。將糧食安全作為國家種業(yè)政策的主題，是由我國的基本國情決定的。我國是人口大國，人均耕地少，因此，只能向良種要產(chǎn)量，依靠國家種業(yè)政策鼓勵良種繁育和良種推廣，以此增加單位面積的產(chǎn)量來保障國家糧食安全。同時，將糧食安全作為國家種業(yè)政策的主題，也是種業(yè)科技發(fā)展的必然。好糧要好種。國家糧食安全的源頭是種業(yè)安全，因此，我國的種業(yè)政策一直支持種子科技創(chuàng)新，支持重大種業(yè)創(chuàng)新工程和平臺建設(shè)，著力為國家糧食安全打好源頭基礎(chǔ)。當前，國際種業(yè)技術(shù)“卡脖子”危及種業(yè)安全進而影響國家糧食安全。因此，我國種業(yè)安全隨著國家糧食安全的戰(zhàn)略變化而上升到國家安全的戰(zhàn)略高度，中央一號文件種業(yè)政策保障國家糧食安全的主題也更加明確。

二、歷年中央一號文件關(guān)于種業(yè)政策的兩次變遷

從我國24個中央一號文件看，種業(yè)政策關(guān)注側(cè)重點的變化，經(jīng)歷了兩次明顯的變遷，即從良種推廣繁育到生物育種重大專項、從生物育種重大專項到種業(yè)安全。

(一)從良種推廣繁育到生物育種重大專項變遷(1982—2015)

農(nóng)作物種子是農(nóng)業(yè)增收的重要源泉。在2021年1月12日中國農(nóng)科院舉行的新聞發(fā)布會上，中國農(nóng)科院副院長萬建民介紹，良種對糧食增產(chǎn)貢獻率已超過45%。從1982年到2007年的一號文件看，這段時期我國種業(yè)政策主要是涉及推進種業(yè)的良種繁育、良種推廣種植。如1982年鼓勵“培育優(yōu)良品種”,1986年鼓勵“著重發(fā)展適用于我國農(nóng)業(yè)的新品種”，2004年支持“在小麥、大豆等糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)擴大良種補貼范圍”，2005年繼續(xù)實施“種子工程”“畜禽水產(chǎn)良種工程”“搞好大宗農(nóng)作物、畜禽良種繁育基地建設(shè)和擴繁推廣”。

2008年7月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過了轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項。轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項，其目標是要獲得一批具有重要應(yīng)用價值和自主知識產(chǎn)權(quán)的基因，培育一批抗病蟲、抗逆、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效的重大轉(zhuǎn)基因生物新品種。自這一專項出臺后，我國一號文件的種業(yè)政策重點轉(zhuǎn)為對生物育種專項的政策關(guān)注。如2008年一號文件指出：“啟動轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項，加快實施種子工程和畜禽水產(chǎn)良種工程?！?009年一號文件要求“加快推進轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項”。2010年要求“切實把農(nóng)業(yè)科技的重點放在良種培育上，加快農(nóng)業(yè)生物育種創(chuàng)新和推廣應(yīng)用體系建設(shè)”。2015年要求“繼續(xù)實施種子工程，推進海南、甘肅、四川三大國家級育種制種基地建設(shè)。加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究、安全管理、科學(xué)普及”。盡管我國種業(yè)政策重點轉(zhuǎn)向抓生物育種重大項目，但是項目的主要目標是培育良種、提高生物育種能力，確保國家種業(yè)科技達到國際水平。

(二)從生物育種重大專項到種業(yè)安全變遷(2016-)

從2016年開始，我國種業(yè)政策進入了確保種業(yè)安全的新階段。2016年的中央一號文件要求 “大力推進育繁推一體化，提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力，保障國家種業(yè)安全”。2020年中央經(jīng)濟工作會議提出，要“開展種源‘卡脖子’技術(shù)攻關(guān)，立志打一場種業(yè)翻身仗”。2021年一號文件要求“打好種業(yè)翻身仗”。2021年國家出臺的《種業(yè)振興行動方案》要求必須把民族種業(yè)搞上去，把種源安全提升到關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略高度，集中力量破難題、補短板、強優(yōu)勢、控風險，實現(xiàn)種業(yè)科技自立自強、種源自主可控的目標。2022年一號文件要求 “大力推進種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)”。當前，在發(fā)達國家技術(shù)“卡脖子”的制裁與打壓下，我國種業(yè)已經(jīng)意識到“卡脖子”的風險，促使我國種業(yè)政策更加注重種業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性和安全性問題。

我國中央一號文件種業(yè)政策的兩次變遷是一個有機聯(lián)系的過程，種業(yè)政策的一貫重點是良種繁育與推廣，一貫的目標是確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。因此，整體來看，中央一號文件的種業(yè)政策既是連續(xù)的，又是一個逐漸變化和逐漸完善的過程。

三、歷年中央一號文件種業(yè)政策的三大特征

縱觀歷年中央一號文件關(guān)于種業(yè)政策的發(fā)展變遷，我國種業(yè)政策呈現(xiàn)如下三大特征：

(一)以種業(yè)科技創(chuàng)新為主要內(nèi)容

縱觀我國一號文件，都把種業(yè)政策歸屬在農(nóng)業(yè)科技這一塊，強調(diào)以種業(yè)科技創(chuàng)新為主發(fā)展種業(yè)，把種業(yè)科技創(chuàng)新作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，這是我國種業(yè)政策與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新融合的特征，這說明我國種業(yè)一直是農(nóng)業(yè)科技的核心部分，在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中一直具有“芯片”的主導(dǎo)地位。經(jīng)統(tǒng)計，22個有種業(yè)政策的一號文件中，單獨提出種業(yè)政策的文件只有4個，其中2005年強調(diào)要 “加大良種良法的推廣力度”，2012年強調(diào)“著力抓好種業(yè)科技創(chuàng)新”。2016年提出“加快推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展”。2021年提出“打好種業(yè)翻身仗”。除此之外，有18個一號文件都是把種業(yè)科技創(chuàng)新作為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的主要內(nèi)容，并提出相應(yīng)的政策支持。

(二)以種子增產(chǎn)增收為重點要求

我國種業(yè)政策一直以鼓勵和支持種子增產(chǎn)增收為重點。我國當前種業(yè)做得最好的是種子的增產(chǎn)增收，高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)種子比較少。例如，我國繁育出來的糧食種子，其性狀大多是增產(chǎn)的種子，袁隆平的雜交水稻的產(chǎn)量每畝達到了一千多公斤，成為目前世界上產(chǎn)量最高的水稻品種。但是在增產(chǎn)增收的種子政策導(dǎo)向下，我國優(yōu)質(zhì)品種發(fā)展一度被忽視了，導(dǎo)致我們現(xiàn)在超市里質(zhì)量好、價格高的稻米大多是從國外進口的，這與歷年種業(yè)政策重視增產(chǎn)導(dǎo)向不無關(guān)系。當然，作為人口大國，我國對種業(yè)要求增產(chǎn)增收，滿足人們吃飽的消費需求是對的。但是，今天種業(yè)科技國際競爭加劇，社會消費升級，因而我們的種業(yè)政策不得不關(guān)注種業(yè)安全問題。

(三)以糧食種業(yè)發(fā)展為優(yōu)先保障

作為農(nóng)業(yè)大國，我國對農(nóng)業(yè)發(fā)展提出的基本需求是吃得飽不挨餓，我國從“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)政策開始，一直重視糧食的保障供給。因此，我國歷年一號文件的種業(yè)政策以糧食種業(yè)為優(yōu)先保障的特征也很明顯。我國一號文件重視糧食種業(yè)的發(fā)展，對糧食種業(yè)的支持比較多，一般稱“種子”就是指農(nóng)作物種子，實際政策執(zhí)行中也優(yōu)先糧食等大宗作物種子發(fā)展，優(yōu)先保障糧食種業(yè)發(fā)展成為我國種業(yè)政策的顯著特征。因此，我國糧食種子取得的成就也最多。例如，我國在世界上叫得最響的是雜交水稻種子，我國主要糧食種子的自給率已經(jīng)達到了95%。但是，我國糧食種業(yè)優(yōu)先的政策，也造成了我國對畜禽、水產(chǎn)、蔬菜、花卉等種子重視不足的問題，影響了我國種業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。糧食種業(yè)發(fā)展為先的特征，導(dǎo)致不同農(nóng)作物品種間供需矛盾突出，主要表現(xiàn)為以玉米、雜交水稻為代表的農(nóng)作物種子連年過剩已成常態(tài)。這一問題已經(jīng)成為我國種業(yè)政策必須糾偏的重點。

四、中央一號文件關(guān)于種業(yè)政策發(fā)展的五大趨勢

當前，我國進入了新發(fā)展階段，并面臨百年不遇的大變局。在這個大變局中，科學(xué)技術(shù)、制度創(chuàng)新、大國博弈三大變革日漸激烈，特別是大國博弈的變革中，種質(zhì)資源“卡脖子”將成為全球變局中的籌碼。因此，我國關(guān)于種業(yè)發(fā)展的政策也在發(fā)生相應(yīng)的變化。根據(jù)我國歷年一號文件關(guān)于種業(yè)的政策變化推測，我國種業(yè)政策的發(fā)展將會呈現(xiàn)如下五大趨勢：

第一，更加重視種業(yè)安全的戰(zhàn)略作用。種業(yè)是一種源產(chǎn)業(yè)，是許多產(chǎn)業(yè)之母，是一種戰(zhàn)略性綜合產(chǎn)業(yè)。新發(fā)展階段我國糧食安全和保障供給是人口大國的重中之重，種業(yè)安全的基礎(chǔ)作用和戰(zhàn)略作用將會日益增強。習近平總書記一直強調(diào)：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！敝匾暭Z食安全必然重視種業(yè)安全。近年來，特別是在種源“卡脖子”問題上，我們已經(jīng)吸取了手機“芯片”的深刻教訓(xùn)。2016年一號文件提出 “提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力，保障國家種業(yè)安全”，2017年和2018年一號文件都強調(diào)“提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力”確保種業(yè)安全，2021年要“打好種業(yè)翻身仗”，等等。未來，我國將在種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)方面，進一步聚焦我國種業(yè)自主科技創(chuàng)新與發(fā)達國家的差距和不足，重點研發(fā)不依賴受體基因型的高效遺傳轉(zhuǎn)化體系和新一代雜種優(yōu)勢利用技術(shù)等育種關(guān)鍵技術(shù)，從而保障國家種業(yè)的自主性和安全性，提高種業(yè)安全的可控性。

第二，更加重視科技創(chuàng)新對種業(yè)的核心作用?？萍紕?chuàng)新是種業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，我國種業(yè)政策一直強調(diào)種業(yè)科技創(chuàng)新。自2008年啟動轉(zhuǎn)基因育種重大專項以來，我國種業(yè)政策一直以種業(yè)科技創(chuàng)新作為重點，特別是近年來，對種業(yè)科技創(chuàng)新、自主知識產(chǎn)權(quán)進一步強調(diào)，推進了一系列重大科技項目，種業(yè)科技創(chuàng)新得到國家政策的高度重視。2021年一號文件強調(diào)“加快實施農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項目。深入實施農(nóng)作物和畜禽良種聯(lián)合攻關(guān)”。2022年一號文件重點強調(diào)種業(yè)科技創(chuàng)新，提出“要推進種業(yè)領(lǐng)域國家重大創(chuàng)新平臺建設(shè)”“啟動農(nóng)業(yè)生物育種重大項目”“加快實施農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)工程，實行‘ 揭榜掛帥’‘部省聯(lián)動’等制度，開展長周期研發(fā)項目試點”。由此可以預(yù)測，我國未來種業(yè)政策會加快支持種業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，會針對生物育種原創(chuàng)性成果不足、重大基因缺乏等瓶頸問題進行重點突破，把大型種業(yè)科技創(chuàng)新平臺建設(shè)、大型種業(yè)聯(lián)合攻關(guān)項目作為重點進行政策支持，進一步推進種業(yè)創(chuàng)新的高、精、尖程度。

第三，更加重視種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護。知識產(chǎn)權(quán)保護在我國種業(yè)領(lǐng)域經(jīng)歷了一個從無到有的發(fā)展過程，我國種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護的歷史不長，種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護一直沒有得到足夠的重視。農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要(2010—2020年)》開啟了我國農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護的新時代。種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護既保護種業(yè)權(quán)益，也激勵種業(yè)創(chuàng)新，同時也是保護種業(yè)國際競爭、防止國際壟斷的現(xiàn)代世界通行制度。我國未來種業(yè)政策將進一步加強種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護，健全激勵創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)保護制度，建立實質(zhì)性派生品種制度，積極鼓勵并幫助種業(yè)企業(yè)維權(quán)，嚴厲打擊假冒侵權(quán)違法行為，為企業(yè)營造良好外部環(huán)境。我國2021年和2022年的一號文件，都明確提出了加強種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護的政策要求，這不僅是我國種業(yè)發(fā)展的要求，也是種業(yè)走向國際市場的重要趨勢。因此，種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護將會越來越受到一號文件種業(yè)政策的重視。

第四，更加重視種質(zhì)資源保護與開發(fā)利用。種質(zhì)資源是種業(yè)科技創(chuàng)新和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是充分挖掘作物高產(chǎn)、高抗和營養(yǎng)高效等重要基因和性狀的前提條件。種質(zhì)資源是種業(yè)發(fā)展的源頭和材料，長久以來，我國種質(zhì)資源保護并不得力，一些珍貴的種質(zhì)資源自然喪失或人為丟失現(xiàn)象很嚴重，嚴重影響了我國種業(yè)的未來發(fā)展。近年來，我國種質(zhì)資源的不斷消失和發(fā)達國家間對種質(zhì)資源爭奪的愈演愈烈引起了我國對種質(zhì)資源的高度重視。2020年一號文件要求“實施國家農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護利用工程”，2021年一號文件要求“加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護開發(fā)利用，加快第三次農(nóng)作物種質(zhì)資源、畜禽種質(zhì)資源調(diào)查收集，加強國家作物、畜禽和海洋漁業(yè)生物種質(zhì)資源庫建設(shè)”，2022年一號文件要求“大力推進種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。加快推進農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源普查收集，強化精準鑒定評價”。我國有全球第二大農(nóng)作物種質(zhì)庫，保存著超過52萬份農(nóng)作物種質(zhì)資源，這是我們種業(yè)的寶貴遺產(chǎn)和財富。未來在種質(zhì)資源保護和利用方面將更加強化收集保護，對挖掘優(yōu)異資源、突破關(guān)鍵技術(shù)、創(chuàng)制戰(zhàn)略種質(zhì)等方面，中央一號文件將繼續(xù)強化政策支持。

第五，更加重視生物育種商業(yè)化應(yīng)用。生物育種是種業(yè)科技創(chuàng)新的核心，我國于2008年一號文件重視生物育種以來，一直在抓生物育種的重大工程和創(chuàng)新研究。我國“十四五”規(guī)劃已將生物育種作為國家戰(zhàn)略科技力量。當前，生物育種成為我國育種的核心。但是，我國當前對生物育種特別是轉(zhuǎn)基因種子的商業(yè)化很謹慎，審查制度很嚴格，因而我國生物育種商業(yè)化進程緩慢。但生物育種商業(yè)化已經(jīng)成為國際潮流，也是種業(yè)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的大趨勢，隨著生物育種技術(shù)的成熟和轉(zhuǎn)基因安全性逐漸穩(wěn)定，國家必將有序推動生物育種技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用，生物育種商業(yè)化也會逐漸得到種業(yè)政策的關(guān)照。2020年以來我國在種業(yè)發(fā)展方面的政策頻出，包括轉(zhuǎn)基因安全性狀的公示與證書發(fā)放、加大對非法轉(zhuǎn)基因的打擊力度、修訂法律法規(guī)，為未來轉(zhuǎn)基因種子的商業(yè)化創(chuàng)造了法律條件。我國種業(yè)政策將繼續(xù)支持生物育種綜合創(chuàng)新，穩(wěn)步推進生物育種的商業(yè)化應(yīng)用也將成政策趨勢。