(廖宏斌 西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授)

2020年12月，習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會議上指出，脫貧攻堅任務(wù)完成后，“要堅決守住脫貧攻堅成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。全黨務(wù)必充分認(rèn)識新發(fā)展階段做好“三農(nóng)”工作的重要性和緊迫性，要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。這標(biāo)志著我國全面開啟了鄉(xiāng)村振興的新階段，“三農(nóng)”工作重心出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)移。為進一步推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，2022年2月中共中央、國務(wù)院又出臺了《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》(下稱《意見》)，要求把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，財政政策要助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

《意見》是中共中央、國務(wù)院出臺的中央一號文件，這也是自21世紀(jì)以來連續(xù)出臺的第19個中央一號文件。與以往不同的是，這是我國在全面邁向第二個百年奮斗目標(biāo)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興新征程上，是在中國共產(chǎn)黨團結(jié)、帶領(lǐng)各族人民順利完成農(nóng)村脫貧攻堅任務(wù)、全面開啟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢下頒布的一個新文件。鄉(xiāng)村振興要求通過各種政策手段不斷激發(fā)鄉(xiāng)村的內(nèi)部活力，這是縮小城鄉(xiāng)差距和實現(xiàn)共同富裕的有效手段。經(jīng)驗表明，財政資金對助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重要的意義和作用。在新的發(fā)展階段，需要正確認(rèn)識鄉(xiāng)村振興在國家戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位和作用，正確理解財政政策設(shè)計與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的辯證關(guān)系，科學(xué)設(shè)定財政助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策目標(biāo)和政策工具?；诖?，本文對財政政策在鄉(xiāng)村振興中的基本定位及其政策工具選擇與應(yīng)用問題做初步探討。

一、財政助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本定位

鄉(xiāng)村振興作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，直接決定實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策工具的多元性。以財政資金作兜底保障，充分激發(fā)市場和社會參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，是世界各國政府助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的通行做法。在新的發(fā)展階段，以財政政策助力鄉(xiāng)村振興，必須正確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕的總體要求，推動國家財政與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接，創(chuàng)新財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系和體制機制，確保財政投入到位、政策落實到位、監(jiān)督管理到位和職能發(fā)揮到位。

財政支持實施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略定位，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，財政資金在支持鄉(xiāng)村振興中具有兜底保障作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國人民完成脫貧攻堅任務(wù)，全面進入小康社會提出來的宏偉戰(zhàn)略。習(xí)近平指出，在全面完成脫貧攻堅任務(wù)后，要繼續(xù)“做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接”，要深刻認(rèn)識到“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅”。我國幅員遼闊，鄉(xiāng)村振興對財政資金規(guī)模和使用水平提出了新的要求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，要準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，要明確財政資金的政策目標(biāo)，科學(xué)選擇和應(yīng)用財政工具，充分發(fā)揮財政涉農(nóng)資金的兜底功能和基礎(chǔ)保障作用，積極引導(dǎo)金融和社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)和推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在財政涉農(nóng)資金的配置、管理和使用上，要以支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依歸，不斷優(yōu)化和完善財政資金的管理和使用效益，確保財政資金助力鄉(xiāng)村振興落到實處、見到實效。

第二，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在一般公共預(yù)算中具有優(yōu)先保障地位。自分稅制改革實施后，中央財政收入占全國財政收入和GDP收入總比均呈上升趨勢，但中央與地方的事權(quán)卻并沒有因此做出同步調(diào)整，改革雖名為分稅，事實上卻出現(xiàn)了財力集中的現(xiàn)象。地方政府也采取了一系列措施，如推行縣財省管、鄉(xiāng)財縣管，財力進一步向上集中，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)了大量事權(quán)，但缺乏必要的財政資金支持，基層政權(quán)在一定程度上處于“懸浮”狀態(tài)。中央意識到了制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的現(xiàn)實問題，并不斷加大了財政資金投入。黨的十八大以來，中央、省、市、縣專項扶貧資金投入1.6萬多億元，其中中央財政累計投入近7 000億元。今年中央一號文件又繼續(xù)將農(nóng)業(yè)農(nóng)村納入一般公共預(yù)算優(yōu)先保障地位。從收入構(gòu)成看，一般公共預(yù)算資金主要由稅收收入、行政事業(yè)收費收入等構(gòu)成，收入來源穩(wěn)定，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村納入財政優(yōu)先保障范疇，加大了對鄉(xiāng)村振興的財政資金保障。

第三，確保中央預(yù)算內(nèi)投資進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。我國農(nóng)村人口規(guī)模大，居住分散，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，集體經(jīng)濟組織力量薄弱。長期以來，由于地理條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)項目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資收益低，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給水平嚴(yán)重落后于城市?！兑庖姟芬笕鎵簩嵉胤秸耐度胴?zé)任，支持地方政府發(fā)行政府債券投入鄉(xiāng)村公益性項目，提高鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的項目儲備質(zhì)量，要求中央預(yù)算內(nèi)投資向農(nóng)村領(lǐng)域重點傾斜，引導(dǎo)中央預(yù)算內(nèi)投資重點投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)領(lǐng)域，進一步強化了普惠性、兜底性、基層性民生建設(shè)財力保障。

二、財政助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施路徑

(一)優(yōu)先加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入保障

農(nóng)業(yè)農(nóng)村在國家戰(zhàn)略中具有基礎(chǔ)性的地位和作用，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展離不開國家的財政支持?！兑庖姟分赋觯^續(xù)將農(nóng)業(yè)農(nóng)村納入一般公共預(yù)算的優(yōu)先保障領(lǐng)域，實質(zhì)上就是要求國家在公共財政的投入上應(yīng)向“三農(nóng)”傾斜更多。優(yōu)先加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入保障，就必須不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村投融資體制機制，形成財政資金優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會主體積極參與的多元化投資格局，積極引導(dǎo)金融機構(gòu)和社會資本力量加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投入總量不斷增加。在資金的投入與使用問題上，要結(jié)合鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)和任務(wù)要求，建立起短期與長期相結(jié)合的財政優(yōu)先保障機制。既要科學(xué)評估項目投資的可行性，合理確定投資規(guī)模、籌資渠道和負(fù)債水平，正確設(shè)定鄉(xiāng)村振興的階段性目標(biāo)和工作任務(wù)，也要盡快形成有利于鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的長效機制，有針對性地加大涉及鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的重點領(lǐng)域、重點項目的長期投入，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的韌性。既要充分發(fā)揮財政涉農(nóng)資金的兜底功能，又要建立以市場為導(dǎo)向的多元化資金投入機制，確保鄉(xiāng)村振興資金總量不斷增加，為鄉(xiāng)村振興提供更加有力的資金保障，同時又要合理優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，適時調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效率，防止出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險和債務(wù)危機。

(二)建立財政與金融相協(xié)調(diào)的政策體系

資料顯示，截至2020年底，我國地級行政區(qū)劃數(shù)為333個，縣級行政區(qū)劃數(shù)為2 844個，鄉(xiāng)級行政區(qū)劃數(shù)為38 741個，行政村約有69萬個。2021年中國農(nóng)民大約有5.56億人，約占全國總?cè)丝诒葹?9.4%。鄉(xiāng)村振興資金需求巨大，僅僅依靠財政資金的投入遠(yuǎn)不足以支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。因此，在政策的設(shè)計上應(yīng)注重財政資金與金融政策的協(xié)調(diào)配合，既要注重發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用，也要充分發(fā)揮好金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用；既要充分發(fā)揮財政資金的錨定和風(fēng)險兜底功能，也要科學(xué)發(fā)揮金融的杠桿功能，充分調(diào)動金融機構(gòu)資金的積極性，撬動更多資金投入到“三農(nóng)”領(lǐng)域；既要科學(xué)設(shè)定財政風(fēng)險補償、風(fēng)險分擔(dān)機制，適度提高財政的補償標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險分擔(dān)比，也要充分培育以市場為導(dǎo)向的資金風(fēng)險分擔(dān)機制，調(diào)動金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的積極性，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平。

(三)建立健全多元化的資金籌集機制

在脫貧攻堅任務(wù)期內(nèi)，國家不斷創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，在財政助力脫貧攻堅過程中積累了豐富經(jīng)驗，出臺了金融助推完成脫貧攻堅的政策規(guī)章和措施。實施鄉(xiāng)村振興，需要充分借鑒脫貧攻堅期間的成功經(jīng)驗和有益做法，不斷優(yōu)化和完善資金籌集機制，暢通資金渠道。一是持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)。不斷深化和完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，加強農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，擴大農(nóng)村信貸提供的覆蓋面，強化國家農(nóng)業(yè)信貸提供基金的服務(wù)功能；深入落實好農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策，加大定向補貼政策實施績效評估，推動政策補貼更加科學(xué)化、精準(zhǔn)化、精細(xì)化；堅持政府引導(dǎo)與市場驅(qū)動相結(jié)合，規(guī)范基金管理，強化基金監(jiān)督，充分發(fā)揮好政府投資基金在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的引導(dǎo)作用。二是創(chuàng)新金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興方式。在嚴(yán)控地方債務(wù)和金融風(fēng)險的前提下，在經(jīng)濟條件較好、地方資產(chǎn)優(yōu)、社會信譽度高的地區(qū)創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)村振興基金，允許發(fā)行地方債券或開展地方資產(chǎn)證券化試點，以多種方式籌集社會資金重點用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或鄉(xiāng)村公益類項目。三是構(gòu)建多元化的土地出讓收益分配機制。土地既是農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的核心載體，也是農(nóng)村集體重要的實物資產(chǎn)。探索建立多元化的土地出讓收益分配機制，需要進一步擴大農(nóng)村集體土地直接上市流轉(zhuǎn)試點，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和節(jié)余用地指標(biāo)的跨區(qū)交易機制，嚴(yán)格土地收益資金管理，保障土地收益優(yōu)先用于支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鞏固脫貧攻堅成果。

(四)強化財政涉農(nóng)資金的集約利用效果

長期以來，我國在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的財政投入是按照歸口管理的原則進行的，在部門內(nèi)部以及部門之間的資金使用的統(tǒng)籌力度不夠。推動鄉(xiāng)村振興需要建立起統(tǒng)籌財政支農(nóng)資金使用的機制，不斷優(yōu)化財政供給結(jié)構(gòu)，提高財政涉農(nóng)資金的使用效率。一是加強對財政涉農(nóng)資金的源頭管理。在進一步明確資金項目使用和管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，加快對農(nóng)田投資、農(nóng)田整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目資金的歸口管理，推動財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌使用、集約利用。二是建立鄉(xiāng)村振興專項發(fā)展基金，提高農(nóng)業(yè)補貼資金的針對性和精準(zhǔn)性，建立科學(xué)的資金使用或項目評估機制，提高財政涉農(nóng)資金的使用績效。三是深化財政涉農(nóng)資金使用管理機制。擴寬財政支農(nóng)資金渠道，建立財政政策與金融政策相結(jié)合的政策體系，探索建立鄉(xiāng)村振興資金池制度，加大對財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)一管理。充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定作用，加大政府與社會資本的合作，將金融機構(gòu)和社會資本引入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，參與到鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果中來。四是推行財政資金任務(wù)清單管理制，科學(xué)設(shè)定財政資金任務(wù)管理清單，合理劃分指導(dǎo)性任務(wù)和約束性任務(wù)，及時進行任務(wù)責(zé)任分解，優(yōu)先保障約束性任務(wù)的落實，加強對一般性資金項目的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保財政資金的使用與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)、任務(wù)的有機銜接，不斷優(yōu)化財政涉農(nóng)資金的使用效率。

(五)加大對財政資金使用的監(jiān)管力度

鄉(xiāng)村振興資金管理，從縱向上看，有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、鄉(xiāng)村振興局自上而下的“條條”管理與業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，從橫向上看，相關(guān)項目、資金、人員等又分散于不同部門，隸屬于不同的管理機構(gòu)。資金分條管理與分塊管理并存，缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的管理，資金統(tǒng)籌使用效率并不高。加強鄉(xiāng)村振興財政資金的監(jiān)督與管理，首先要正確區(qū)分財政資金的用途，建立專項資金投入使用全程監(jiān)督管理機制，重點加強對涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重點民生資金的監(jiān)管力度，確保資金專款專用、落地見效。其次，要建立項目資金動態(tài)監(jiān)管機制，采取常態(tài)化與非常態(tài)化(隨機抽查)相結(jié)合的方式，加大對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域、重大項目的資金監(jiān)管。再次，要建立健全涉農(nóng)資金內(nèi)控機制，重點加強對地方政府投融資行為的監(jiān)管，不定期對地方政府舉債融資進行風(fēng)險排查、管理和控制，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的財政金融行為。最后，要全面推行項目公開、資金公開、信息公開，面向公眾披露所有財政涉農(nóng)項目及資金使用情況，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，嚴(yán)格規(guī)范涉農(nóng)資金的管理。

(六)全面實施財政涉農(nóng)資金的績效管理

建立全方位的財政涉農(nóng)資金績效管理機制，將績效管理擴展至所有的財政涉農(nóng)資金項目，加大對重點財政涉農(nóng)資金的重點績效評價，加大對財政涉農(nóng)資金使用的干部考核，強化績效評價和干部考核的結(jié)果運用，將績效評價和干部考核評價作為安排財政預(yù)算、政策調(diào)整和優(yōu)化管理的重要依據(jù)，全面提升財政涉農(nóng)資金的使用效率，充分發(fā)揮財政涉農(nóng)資金的社會效益。探索事前、事中和事后相結(jié)合的全過程績效管理，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)科學(xué)設(shè)定資金績效目標(biāo)，在執(zhí)行過程中不斷強化績效監(jiān)控，在項目驗收環(huán)節(jié)引入績效評價機制，全面推進財政涉農(nóng)資金的績效管理。建立轉(zhuǎn)移支付資金績效評價機制，重點加強對涉及民生的專項財政轉(zhuǎn)移支付、向貧困地區(qū)優(yōu)先傾斜使用的財政資金的專項審計和績效管理，將財政資金使用績效與中央財政轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)格掛鉤，確保專項轉(zhuǎn)移資金、重點開發(fā)項目資金專款專用，最大化提升中央財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。