蔡春蓮　陳　程　彭耀興　陳 專

淺談?wù)?wù)中心實行電子文件單套制歸檔對優(yōu)化營商環(huán)境的影響

蔡春蓮1陳程2彭耀興3陳 專4

（1.廣西桂林市政務(wù)服務(wù)中心，廣西 桂林 541199；2.廣西科學(xué)技術(shù)情報研究所，廣西 南寧 530022；3.上海大學(xué)，上海 200444；4.中國科技開發(fā)院廣西分院，廣西 南寧 530022）

政務(wù)服務(wù)能力提升是影響營商環(huán)境的關(guān)鍵性因素之一，而作為政務(wù)服務(wù)工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)的檔案管理，目前采用的雙套制歸檔已不再適應(yīng)政務(wù)中心的需求，實行電子文件單套制歸檔將成為改革趨勢。文章對政務(wù)中心實行電子文件單套制歸檔的優(yōu)勢進行了分析，淺談如何通過落實電子文件單套制歸檔，對優(yōu)化營商環(huán)境產(chǎn)生積極影響。

營商環(huán)境；政務(wù)服務(wù)；電子文件；單套制歸檔

引言

營商環(huán)境影響企業(yè)開辦、生存及發(fā)展的整個生命周期，是企業(yè)開展經(jīng)營活動全過程要素的總和，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步密切相關(guān)，也是評價一個地區(qū)綜合能力的重要指標?，F(xiàn)階段，我國的營商環(huán)境尚有很大的優(yōu)化空間，而政務(wù)服務(wù)能力是其中的關(guān)鍵影響因素。檔案管理作為政務(wù)中心服務(wù)工作不可缺少的組成部分，是影響政務(wù)中心整體工作的重要一環(huán)，也是評估政務(wù)中心服務(wù)能力和水平的一個重要指標。開展增量檔案電子化和存量檔案數(shù)字化工作，實行單套制歸檔工作，不僅有利于建立數(shù)字化智慧化檔案室，還將對優(yōu)化營商環(huán)境產(chǎn)生積極影響。

2018年以來，國家先后印發(fā)《電子公文歸檔管理暫行辦法（國家檔案局令第6號）》《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》等政策文件，對政務(wù)公文實行電子文件單套制歸檔提出了相關(guān)要求。2021年施行的《中華人民共和國檔案法》第三十七條規(guī)定提到“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，同時規(guī)定“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”。自此，電子檔案的法律效力得到了全面認定，電子檔案的法律地位也獲得了全面認可，政務(wù)中心實行電子文件單套制歸檔管理成為一種必然趨勢。

本文通過對比政務(wù)中心傳統(tǒng)雙套制歸檔和單套制歸檔的優(yōu)劣，分析實施單套制歸檔改革的現(xiàn)狀，找出落實“單套制”涉及的專業(yè)人才、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)安全性、歸檔標準等方面存在的問題，并提出推進電子文件單套制歸檔，助力優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議。

1　概念界定

本文所指的電子文件是指在廣西數(shù)字政務(wù)一體化平臺（簡稱一體化平臺）上辦理政務(wù)服務(wù)事項（包括行政權(quán)力事項和公共服務(wù)事項）過程中形成的文字、圖表、聲像等不同形式的原生電子文件。

本文界定的單套制概念限定在電子文件領(lǐng)域，是指電子文件只以電子形式歸檔保存，歸檔后只有一種形式處于存儲和利用的狀態(tài)[1]，是相對于同時使用紙質(zhì)載體和電子形式進行雙套歸檔的一種歸檔制度。

2　政務(wù)中心雙套制歸檔向單套制歸檔轉(zhuǎn)化的必然性

2.1　單套制歸檔的政策解讀及實踐現(xiàn)狀

近年來，國家主管部門及部分地區(qū)逐漸推出了一系列有關(guān)電子文件歸檔與電子檔案管理相關(guān)的政策法規(guī)，引導(dǎo)與支持電子檔案“單套制”管理的規(guī)范發(fā)展。例如《電子公文歸檔管理暫行辦法（國家檔案局令第14號）》（2018年12月）第七條規(guī)定“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”，說明各種硬性條件不再制約單套制歸檔的實行。2019年4月，《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第十二條規(guī)定：“政務(wù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對履行職責(zé)過程中形成的電子文件進行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交?！边@一規(guī)定體現(xiàn)出國家政策層面對政務(wù)中心實行單套制歸檔的重視程度日益增加，電子文件單套制的地位日益重要?！墩?wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》（DA/T 85—2019）更是明確規(guī)定“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的政務(wù)服務(wù)事項電子文件應(yīng)以電子形式歸檔”。以上政策法規(guī)的制定和施行，說明我國電子文件單套制歸檔的制度生態(tài)已經(jīng)全面形成。2020年3月，上海“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)平臺電子文件單套歸檔被列入國家首批電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理國家試點名單[2]。該試點工作已于2021年12月順利通過國家檔案局、國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、國家電子文件管理部際聯(lián)席會議辦公室聯(lián)合組織的驗收，可見全國政務(wù)中心開展單套制歸檔改革是大勢所趨。

2.2　廣西政務(wù)中心文件歸檔的現(xiàn)狀和問題分析

政務(wù)中心各窗口單位依法履行行政職能辦理政務(wù)服務(wù)事項，過程中會產(chǎn)生大量簽章完備、印鑒齊全、書寫規(guī)范、政策法規(guī)性強、有高利用價值的檔案材料。目前，政務(wù)中心檔案部門按照傳統(tǒng)歸檔方法對紙質(zhì)文件和電子文件進行雙套制歸檔，即仍需對紙質(zhì)材料進行掃描，形成數(shù)字化文件，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，傳統(tǒng)的雙套制歸檔正逐漸暴露出一些弊端[3]：（1）浪費人力和物力資源。將電子文件打印成紙質(zhì)版本或?qū)⒓堎|(zhì)版本進行掃描歸檔的電子文件歸檔程序復(fù)雜，歸檔工作效率低，工作量大，需要大量的人力和物力，同時紙質(zhì)文件存檔造成大量紙張資源浪費，不符合國家綠色生態(tài)環(huán)保理念。（2）占用物理空間大、管理成本高。保存紙質(zhì)文件需要大量的物理空間，并且長期保存對檔案室的溫度、濕度等儲存條件要求高，產(chǎn)生不必要的管理費用。

2.3　政務(wù)中心實行電子文件單套制歸檔的優(yōu)勢

“單套制”無論是在時間、空間還是安全性方面的優(yōu)勢，都遠遠超過紙質(zhì)檔案[4]：（1）實時在線歸檔使得工作效率大大提高。電子文件在政務(wù)服務(wù)事項業(yè)務(wù)辦理平臺上實現(xiàn)實時在線歸檔，不僅保證了電子文件的完整性，還節(jié)省了大量的人力資源，歸檔過程高效便捷，大大提高了歸檔工作的效率。（2）單套制歸檔能減少紙質(zhì)轉(zhuǎn)化成本和存儲空間。在保證電子文件安全性的前提下，直接進行電子文件存檔，不再需要存放對應(yīng)的紙質(zhì)打印件，降低紙張的使用率和紙張檔案保存費用，大大減少紙質(zhì)轉(zhuǎn)化成本和存儲空間，為單位節(jié)約了管理成本。（3）從源頭保證歸檔數(shù)據(jù)可靠性。數(shù)據(jù)可靠是電子文件可以成為檔案的必要條件。在“一網(wǎng)通辦”背景下，電子文件直接來自業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，是政府機關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織和個人在正常業(yè)務(wù)工作中產(chǎn)生的，業(yè)務(wù)辦理過程清晰透明且可追溯留痕，保證歸檔電子文件的真實可靠。

3　單套制歸檔對優(yōu)化營商環(huán)境的積極影響

不斷優(yōu)化營商環(huán)境可以激發(fā)市場活力，增強發(fā)展內(nèi)動力，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展賦能添勢。政務(wù)中心實行單套制歸檔，有助于全面推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)”平臺的建設(shè)，有助于拓展政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)辦深度，有助于推動政務(wù)服務(wù)事項更加“簡易辦”，對優(yōu)化營商環(huán)境產(chǎn)生積極影響。

3.1　促進政務(wù)服務(wù)事項辦事流程優(yōu)化

電子文件單套制歸檔的實行，可以引導(dǎo)各部門主動優(yōu)化政務(wù)服務(wù)事項辦事流程，推進企業(yè)生命周期各事項全程網(wǎng)辦。例如，減免紙質(zhì)申請材料、啟用電子簽章，對企業(yè)登記、公章刻制、申領(lǐng)發(fā)票和稅控設(shè)備、員工參保登記、住房公積金企業(yè)繳存登記等方面，提供企業(yè)開辦全流程在線申報服務(wù)。從根本上實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)“多跑路”，讓企業(yè)“少跑腿”甚至“零跑腿”，大大提升企業(yè)辦事便利度。

3.2　提高企業(yè)辦事效率

單套制歸檔依托一體化平臺實行，可保證各行業(yè)的電子材料、電子證照同源可靠且實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級共享互認[5]，各部門在網(wǎng)上辦事過程中可在系統(tǒng)后臺直接進行信息查詢和核驗，縮短審批時間，提升服務(wù)效率，提高企業(yè)用戶滿意度。

3.3　營造公平公正的營商環(huán)境

信息透明、數(shù)據(jù)共享是公平、公正營商環(huán)境的基礎(chǔ)[6]，通過單套制歸檔匯總海量數(shù)據(jù)并實現(xiàn)信息共享，企業(yè)可以通過官方渠道查詢所需要的數(shù)據(jù)信息，此舉可以幫助企業(yè)更全面評估自身競爭力，深度挖掘自身潛能，不斷提高市場競爭優(yōu)勢，還可以協(xié)助企業(yè)了解整個市場環(huán)境，選擇合適的交易對象或投資對象，群眾也能夠在線事項各種公共開放數(shù)據(jù)的查詢，高效選擇消費對象，助推營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

4　電子文件單套制改革中的困難

在政務(wù)中心落實電子文件單套制歸檔過程中難免遇到一些問題[7]。

一是政務(wù)中心工作人員的專業(yè)能力不足。傳統(tǒng)檔案工作人員檔案管理觀念及綜合素質(zhì)參差不齊，單套制歸檔工作主要依賴操作計算機系統(tǒng)、軟件實現(xiàn)，這要求工作人員不僅具備系統(tǒng)的檔案管理，還需要有較好的計算機操作技能，缺乏上述能力的工作人員，會直接影響電子文件歸檔工作的推進效率。

二是系統(tǒng)對接和部門之間工作協(xié)調(diào)不到位，單套制歸檔要求電子檔案材料同源可靠且實時傳送，部分單位對政務(wù)服務(wù)事項“一網(wǎng)通辦”的重要性重視程度不夠，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)事項業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)與一體化平臺未實現(xiàn)對接，進而造成電子文件無法實現(xiàn)實時歸檔，數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)共享。

三是技術(shù)支撐不到位，電子文件和政務(wù)數(shù)據(jù)的安全性需要強大的技術(shù)作為保障，技術(shù)支撐不到位可能造成電子文件丟失、電子檔案內(nèi)容被篡改、存儲載體格式易老化等問題，電子文件歸檔質(zhì)量難以得到保證。

四是歸檔工作規(guī)范和標準不統(tǒng)一，各部門根據(jù)本部門的辦事需求獨立設(shè)置申請材料、生成審批結(jié)果文件且命名隨意，檔案工作人員根據(jù)主觀標準判斷文件分類和文件是否需要歸檔，導(dǎo)致電子文件歸檔混亂，數(shù)據(jù)質(zhì)量差，共享效率低。

5 推進電子文件單套制歸檔優(yōu)化營商環(huán)境的對策

在國家全面應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進電子政務(wù)，建立“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)”平臺的大環(huán)境下，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，要以推動電子文件單套制歸檔為抓手，積極主動解決“單套制”改革中存在的困難。

5.1　提高工作團隊專業(yè)能力

政務(wù)中心實行電子文件單套制歸檔，需要專業(yè)的工作團隊，因此加強人才隊伍建設(shè)迫在眉睫。建議舉措[8]：第一，引進專業(yè)人才，配備既掌握檔案學(xué)基礎(chǔ)知識，又熟悉計算機技術(shù)的復(fù)合型人才和團隊；第二，開展繼續(xù)教育，培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)精、觀念新、綜合能力強的政務(wù)服務(wù)工作者，完善檔案學(xué)知識體系，提高優(yōu)化營商環(huán)境的意識，提升工作人員的業(yè)務(wù)技能；第三，采用“引進來與走出去”相結(jié)合的人才培養(yǎng)模式，盡可能多地創(chuàng)造機會讓工作人員到單套制試點地方和單位學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識、汲取成功經(jīng)驗，激發(fā)大家主動學(xué)習(xí)的積極性。

5.2　推動業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)對接

政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔牽涉到業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)和電子檔案管理系統(tǒng)[9]，業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)生成、采集和整理電子材料，通過歸檔接口將數(shù)據(jù)實時推送至電子檔案管理系統(tǒng)，再由電子檔案管理系統(tǒng)接收并進行檔案管理。業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)與一體化平臺的無縫對接，是實現(xiàn)電子文件收、管、存、用工作的核心關(guān)鍵。各政務(wù)服務(wù)事項辦理部門應(yīng)積極落實“一網(wǎng)通辦”要求，打破部門間信息孤島現(xiàn)象，加快推動全部業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與一體化平臺對接，確保電子文件實現(xiàn)實時歸檔，提高企業(yè)辦事便利度。

5.3　做好系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全保障工作

實行政務(wù)服務(wù)事項電子文件單套制歸檔必須把好技術(shù)安全保障關(guān)[10]，采取強有力的技術(shù)措施為電子文件的“四性”提供保障，確保電子檔案來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)，保證營商環(huán)境公平公正。一是針對電子檔案內(nèi)容易丟失的問題，要利用軟件系統(tǒng)定期檢測數(shù)據(jù)存在狀態(tài)，將“死數(shù)據(jù)”變成“活備份”，通過對數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測、實時預(yù)警、實時保全和實時修復(fù)，確保檔案數(shù)據(jù)保管過程中的原始性和真實性；二是針對電子檔案內(nèi)容易篡改的問題，通過加蓋“可信時間戳”、使用“電子簽章”等先進技術(shù)，對檔案內(nèi)容進行鎖定和固化，采取強有力的技術(shù)措施為電子文件的真實性、完整性、可靠性及可用性提供保障；三是針對電子檔案存儲載體格式易老化、失效等問題，要對檔案機構(gòu)內(nèi)存格式、存儲載體的技術(shù)發(fā)展趨勢，定期出具技術(shù)發(fā)展態(tài)勢研究報告。

5.4 制定統(tǒng)一的電子文件歸檔工作規(guī)范和檔案標準

電子系統(tǒng)無法自動識別檔案管理范圍，也無法就其檔案各電子文件進行針對性的保存，“單套制”改革要遵循《中華人民共和國檔案法》關(guān)于電子檔案管理的基本原則，制定統(tǒng)一的工作規(guī)范和檔案標準，確保各部門在制定政務(wù)服務(wù)事項實施清單時按要求保證申請材料、審批結(jié)果文件、文件命名標準一致，業(yè)務(wù)辦理人員在辦事過程中按照標準收集電子材料，避免電子文件在源頭出現(xiàn)錯漏，檔案工作人員在文件的核對和歸檔時按照規(guī)定的操作流程進行核對歸檔，避免由于主觀疏漏造成文件存檔不全、分類混亂等問題，從收件到歸集全流程上提高材料歸檔質(zhì)量。

6　結(jié)束語

經(jīng)濟的不斷發(fā)展對營商環(huán)境提出了更高的需求，對新時代的政務(wù)服務(wù)工作也提出了全新的挑戰(zhàn)?！半p套制”歸檔模式存在工作效率低下、經(jīng)濟成本較高的不足，不利于提高商企用戶服務(wù)質(zhì)量和辦事滿意度，不符合當(dāng)前疫情下穩(wěn)固經(jīng)濟發(fā)展與提升營商環(huán)境的大背景要求。在國家政策法規(guī)倡導(dǎo)電子文件單套制歸檔的歷史趨勢和發(fā)展機遇下，廣西政務(wù)中心應(yīng)當(dāng)以提升檔案管理水平為基礎(chǔ)，試點和推行電子文件單套制歸檔，全面提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，為提升廣西營商環(huán)境作出應(yīng)有的貢獻，助力國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)振興。下一步，作者將深入調(diào)研相關(guān)數(shù)據(jù)或者典型案例，為闡述電子歸檔與營商環(huán)境改善的關(guān)系和機制提供更準確的理論支持。

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A Brief Discussion on the Influence of Electronic Document Single-Set Filing System Implemented by Government Affairs Center on Optimizing Business Environment

The improvement of government service capability is one of the key factors affecting the business environment. As a key link of government service, the current dual filing system is no longer suitable for the needs of government affairs centers, and the implementation of electronic document single-set filing system will become a reform trend. This paper analyzes the advantages of implementing the single-set filing system of electronic documents in the government affairs center, and discusses how to have a positive impact on optimizing the business environment by implementing the single-set filing system of electronic documents.

business environment; government service; electronic documents; single-set filing system

D63; G275

A

1008-1151(2022)08-0205-03

2022-06-11

蔡春蓮，女，廣西桂林人，桂林市政務(wù)服務(wù)中心專業(yè)技術(shù)人員，從事政務(wù)管理服務(wù)工作。