劉 云，張孟亞，翟曉榮，楊亞宇

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049)

0 引言

自20世紀(jì)80年代中期以 Freeman[1]、Lundvall[2]、Carlsson[3]等為代表的歐美學(xué)者創(chuàng)建國(guó)家創(chuàng)新體系理論以來(lái)，國(guó)家創(chuàng)新體系的研究不斷深入并從理論走向?qū)嵺`，成為各國(guó)政府和國(guó)際組織研究、制定創(chuàng)新政策最重要的分析工具之一，各國(guó)將國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)作為提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。經(jīng)濟(jì)全球化和科技全球化的不斷深化使得國(guó)家創(chuàng)新體系向國(guó)際化方向發(fā)展，并超越了國(guó)家創(chuàng)新體系的概念和地理范圍[4]。實(shí)際上，國(guó)家創(chuàng)新體系的國(guó)際化已成為全球創(chuàng)新活動(dòng)的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)，關(guān)于國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的研究已成為國(guó)際創(chuàng)新研究領(lǐng)域的前沿性課題。

中國(guó)創(chuàng)新國(guó)際化在相關(guān)政策的引領(lǐng)下獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，體現(xiàn)為人才國(guó)際化、產(chǎn)業(yè)國(guó)際化、科技國(guó)際化等，現(xiàn)階段面臨著國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩不安、逆全球化浪潮凸顯的不利局面，因此如何在瞬息萬(wàn)變的局勢(shì)中穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)創(chuàng)新國(guó)際化是政府亟待解決的問(wèn)題，也是 “十四五”期間推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的重點(diǎn)方向。實(shí)踐和理論研究表明，政策協(xié)同對(duì)實(shí)現(xiàn)政策功能具有重要意義，協(xié)同關(guān)系對(duì)于調(diào)整政策實(shí)施方向具有指導(dǎo)作用[5]。國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策體系是由多個(gè)政策子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)[6]，呈現(xiàn)出政策實(shí)施主體多元化、政策工具差異性的特點(diǎn)[7]。國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策是否實(shí)現(xiàn)了協(xié)同？推進(jìn)國(guó)際化政策改進(jìn)的協(xié)同關(guān)系是什么？為了回答上述問(wèn)題，本文在國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策分類(lèi)基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策協(xié)同關(guān)系開(kāi)展深入研究，為完善國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策提供決策依據(jù)。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 協(xié)同和政策協(xié)同

物理學(xué)家Haken[8]首次提出協(xié)同的概念，他在其論著的 《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》中將協(xié)同定義為系統(tǒng)各部分間的相互作用，進(jìn)而產(chǎn)生使整個(gè)系統(tǒng)形成微觀個(gè)體層次所不存在的物質(zhì)機(jī)構(gòu)和特征的協(xié)同效應(yīng)。政策協(xié)同是指政策體系是由多個(gè)政策子系統(tǒng)構(gòu)成、多部門(mén)參與的復(fù)雜系統(tǒng)[9]，由于分工、職責(zé)范圍、管理權(quán)限及部門(mén)利益的不同使得各部門(mén)關(guān)注的政策側(cè)重點(diǎn)存在差異，因而有必要實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同以提高政策實(shí)施的連貫性和穩(wěn)定性，其目的是降低政策實(shí)施的不確定性，解決復(fù)雜公共問(wèn)題，使公共資源配置呈現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)[10-11]。政策協(xié)同主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)政策主體協(xié)同強(qiáng)調(diào)多部門(mén)對(duì)跨界問(wèn)題的協(xié)同治理[12]。在實(shí)施過(guò)程中，主體呈現(xiàn)出多元性的特點(diǎn)，主要包括政府、非政府組織、社會(huì)組織等。主導(dǎo)的政策主體協(xié)同表現(xiàn)為公共部門(mén)與公共部門(mén)之間的合作[13]，包括管理部門(mén)之間的橫向協(xié)同，表現(xiàn)為同一級(jí)別政府之間或者同一級(jí)別政府不同職能部門(mén)之間的協(xié)同；也包括執(zhí)行過(guò)程中的縱向協(xié)同，表現(xiàn)為不同級(jí)別政府部門(mén)之間的主體協(xié)同。與此同時(shí)，非政府組織、社會(huì)組織等參與到公共部門(mén)政策制定和政策實(shí)施的現(xiàn)象也逐漸增加，成為近年來(lái)學(xué)者研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。Trein等[14]認(rèn)為，公共部門(mén)和非公共部門(mén)之間的協(xié)同模式與公共部門(mén)和公共部門(mén)之間的協(xié)同模式存在較大差別，應(yīng)該采用新的方式對(duì)其設(shè)計(jì)、管理和評(píng)估。政策主體協(xié)同可以改善公共部門(mén)之間的碎片化行政現(xiàn)狀[15]，降低政府運(yùn)行的成本，提升政策實(shí)施的效果與效能。

(2)政策結(jié)構(gòu)協(xié)同反映的是政策覆蓋的完備程度。政策工具是指為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，被政府掌握和運(yùn)用的手段和方法[16]。在理性視角的政策分析路徑下，政策工具的選擇與組合構(gòu)成在既定政策目標(biāo)下的公共政策[17]，用來(lái)反映政策的結(jié)構(gòu)性特征。政策工具的選擇也會(huì)受到國(guó)家發(fā)展階段、實(shí)現(xiàn)條件以及政策目標(biāo)等因素的影響，體現(xiàn)為在不同階段不同區(qū)域條件下工具選擇的差異性[18]。

(3)政策功能協(xié)同衡量的是擬實(shí)現(xiàn)政策功能的互補(bǔ)性。在同一政策目標(biāo)下，不同的政策對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生的作用在性質(zhì)和方向具有差異性，如鼓勵(lì)性政策與限制性政策。但這種差異性不會(huì)造成非此即彼的政策選擇，而是兩種政策互相協(xié)調(diào)，發(fā)揮政策的互補(bǔ)功能，服務(wù)于政策運(yùn)行的總體目標(biāo)。

1.2 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策協(xié)同關(guān)系理論與實(shí)踐研究

從已有理論研究來(lái)看，學(xué)術(shù)界幾乎沒(méi)有探討過(guò)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的協(xié)同關(guān)系，現(xiàn)有研究更多集中在國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的內(nèi)涵。雖然學(xué)者對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的定義進(jìn)行了界定，但目前還未形成統(tǒng)一的概念。一部分學(xué)者繼承了Carlsson[19]的觀點(diǎn)，認(rèn)為以跨國(guó)企業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)際化行為是發(fā)展國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的重要標(biāo)志[20]。但隨著知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新資源流動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)、高校、科研機(jī)構(gòu)、政府等主體的作用凸顯，成為國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化建設(shè)中不可或缺的參與者[21-22]。同時(shí)，衡量一國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化指標(biāo)也不斷完善。從國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)移、資本貨物國(guó)際貿(mào)易、外商直接投資向海外研發(fā)經(jīng)費(fèi)、科技人員的國(guó)際流動(dòng)、海外并購(gòu)以及海外子公司數(shù)量、國(guó)際技術(shù)聯(lián)盟、國(guó)外專(zhuān)利授權(quán)數(shù)量[20，23-27]等多維度發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，薛瀾等[28]認(rèn)為，以跨國(guó)公司為主體的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)研發(fā)體系全球化、以科研人員為主體的科研機(jī)構(gòu)全球化、以高等學(xué)校為主體的高等教育機(jī)構(gòu)全球化，以及以上三個(gè)主體的交流互動(dòng)共同構(gòu)成國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的主要內(nèi)容。更為深入的研究關(guān)注到國(guó)家社會(huì)建制和科技戰(zhàn)略對(duì)推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的影響，劉云等[6,29-30]將其總結(jié)為創(chuàng)新制度和組織網(wǎng)絡(luò)的國(guó)際化，即國(guó)家創(chuàng)新制度和政策的相互學(xué)習(xí)和互動(dòng)，以及國(guó)際創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展；除此之外，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化還包括創(chuàng)新資源流動(dòng)和配置的國(guó)際化以及創(chuàng)新主體互動(dòng)和創(chuàng)新活動(dòng)的國(guó)際化兩部分內(nèi)容。

劉云等[6-7]認(rèn)為國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策包括創(chuàng)新制度國(guó)際化政策、創(chuàng)新要素國(guó)際化政策以及創(chuàng)新主體國(guó)際化政策，并從政策工具的視角深入研究了 “十二五”期間國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策工具的使用情況。在實(shí)踐中，他將以 《全國(guó)科學(xué)技術(shù)規(guī)劃綱要 (1978—1985)》 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》 《關(guān)于加快科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》和 《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020)》等為代表性的政策作為國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化發(fā)展的里程碑事件，將國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的進(jìn)程劃分為引進(jìn)為主、引進(jìn)為主向追趕轉(zhuǎn)型、追趕以及追趕向自主轉(zhuǎn)型階段。為了補(bǔ)充現(xiàn)有研究，本文嘗試對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行初探。由于國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策采用政府為主導(dǎo)的運(yùn)行方式，本文研究了國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的主體、結(jié)構(gòu)及功能的協(xié)同關(guān)系，以期反映出既有創(chuàng)新國(guó)際化政策的實(shí)施情況，推動(dòng)創(chuàng)新體系國(guó)際化發(fā)展。

2 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策分類(lèi)體系與政策工具構(gòu)建

2.1 政策分類(lèi)體系

本研究采用劉云等[6]提出的國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策分類(lèi)體系，以北大法寶和清華大學(xué)政府文獻(xiàn)中心的科技政策數(shù)據(jù)庫(kù)為主要數(shù)據(jù)源，以科技部、教育部、國(guó)家自然科學(xué)基金委、海關(guān)總署、中國(guó)科學(xué)院等網(wǎng)站發(fā)布的相關(guān)政策作為補(bǔ)充，將 “十一五” “十二五” “十三五”期間已經(jīng)實(shí)施的國(guó)家層面的法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、管理辦法 (規(guī)定)、政府間協(xié)議等政策進(jìn)行系統(tǒng)歸納整理。為了使創(chuàng)新制度國(guó)際化的政策分類(lèi)更為具體和明確，本研究在上述政策分類(lèi)的基礎(chǔ)上補(bǔ)充國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化相關(guān)管理辦法的政策，共收集相關(guān)政策文本356 件，其中創(chuàng)新制度國(guó)際化政策文本44件 (規(guī)劃綱要類(lèi)23件、決定意見(jiàn)類(lèi)7件、科技計(jì)劃類(lèi)4件、管理辦法類(lèi)10件)；創(chuàng)新資源國(guó)際化政策文本200件 (技術(shù)國(guó)際化類(lèi)39件、人才國(guó)際化類(lèi)106件、投資國(guó)際化類(lèi)55件)；創(chuàng)新主體國(guó)際化政策文本112件 (企業(yè)研發(fā)國(guó)際化類(lèi)21件、政府間科技合作類(lèi)78件、高校及科研機(jī)構(gòu)國(guó)際科技合作類(lèi)13件)，見(jiàn)表1。

表1 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策分類(lèi)體系

2.2 政策工具構(gòu)建及編碼

創(chuàng)新政策工具是指政府為了推動(dòng)科技活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、降低技術(shù)不確定和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而采取的一套政策體系。Rothwell等[31]根據(jù)政策工具對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響方式，將創(chuàng)新政策工具分為供給型-環(huán)境型-需求型政策工具。供給型政策工具通過(guò)優(yōu)化創(chuàng)新要素組合，推動(dòng)人才培養(yǎng)、資源優(yōu)化和信息流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的直接影響；環(huán)境型政策工具側(cè)重創(chuàng)新環(huán)境的培養(yǎng)，完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新所依托的稅收、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，發(fā)揮間接影響作用；需求型政策工具是政府為了彌補(bǔ)市場(chǎng)不足、減少市場(chǎng)不確定性，意在開(kāi)拓和穩(wěn)定新技術(shù)應(yīng)用市場(chǎng)而采取的采購(gòu)、服務(wù)外包等行為，其對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)起直接影響作用?；谝陨蟿?chuàng)新政策工具分類(lèi)，學(xué)者們分析了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、風(fēng)機(jī)制造業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、科技金融等相關(guān)政策對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的影響力[32-36]。本研究討論與國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化相關(guān)的政策，Rothwell等的分類(lèi)方式與國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化 “制度-要素-主體”的三方面較為契合，因此相關(guān)政策工具使用的合理性得以體現(xiàn)。國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策工具的類(lèi)型及含義見(jiàn)表2。

表2 政策工具的類(lèi)型、名稱(chēng)及含義

基于上述國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策分類(lèi)及政策工具細(xì)分，以政策文本中的政策條款為基本分析單位，采用 “政策編號(hào)+序號(hào)”的方式對(duì)356條政策文本進(jìn)行逐條編碼。若某一條款可歸納于兩種及以上政策工具，則分別進(jìn)行政策工具編碼；若可歸納為同一種政策工具，則以政策編號(hào)進(jìn)行編碼。

3 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策協(xié)同關(guān)系研究

3.1 政策主體協(xié)同關(guān)系

國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策主體涉及62個(gè)部門(mén)之多，但本文所獲得的政策部門(mén)歷經(jīng)2008年、2013年和2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，因而有必要對(duì)政策部門(mén)的名稱(chēng)整齊劃一，最終本研究的政策主體共包括54個(gè)政府部門(mén)。政府部門(mén)名稱(chēng)采用簡(jiǎn)稱(chēng)形式，無(wú)簡(jiǎn)稱(chēng)的用全稱(chēng)形式。表3列出發(fā)布政策數(shù)量排名前15的政策部門(mén)，其累計(jì)發(fā)布政策數(shù)量占國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策總量的81.05%。其中，對(duì)角線上的數(shù)字表示某個(gè)部門(mén)發(fā)布政策的總數(shù)量；非對(duì)角線上的數(shù)字代表相應(yīng)排名的兩部門(mén)協(xié)同發(fā)布政策的數(shù)量。由表3可知，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策部門(mén)呈現(xiàn)出一定的協(xié)同性，政策部門(mén)協(xié)同發(fā)布政策的數(shù)量與其發(fā)布政策總數(shù)量之比介于2.44%～100%之間。其中，財(cái)政部、發(fā)改委、海關(guān)總署、外交部、稅務(wù)總局和商務(wù)部的比值分別為100.00%、94.44%、93.55%、87.50%、83.33%和68.18%，其在國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策中的部門(mén)協(xié)同性較高；中科院、基金委的比值分別為10.00%、2.44%，其部門(mén)協(xié)同性較低。原因在于在我國(guó)行政體制中，中科院國(guó)際合作政策服務(wù)于 “中國(guó)科學(xué)院系統(tǒng)”這個(gè)特定目標(biāo)，而基金委國(guó)際合作政策側(cè)重推動(dòng)科學(xué)基金項(xiàng)目國(guó)際化發(fā)展。

表3 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策主體頒發(fā)政策數(shù)量分布

國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策及其各維度的政策主體協(xié)同呈現(xiàn)如下特征：

(1)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策整體協(xié)同度較好 (density1=0.54)，但制度國(guó)際化 (density2=0.29)、要素國(guó)際化 (density3=0.58)和主體國(guó)際化 (density4=0.42)的政策主體協(xié)同差異明顯。原因在于制度國(guó)際化的政策文本大多為推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化發(fā)展、指導(dǎo)國(guó)家創(chuàng)新制度建設(shè)的規(guī)劃綱要、科技計(jì)劃、決定意見(jiàn)和管理規(guī)定，在我國(guó)行政管理體制中有明確的部門(mén)負(fù)責(zé)此類(lèi)型政策文件的制定和發(fā)布，政策部門(mén)的協(xié)同性較低，而創(chuàng)新要素國(guó)際化與創(chuàng)新主體國(guó)際化涉及人才、技術(shù)與投資之間互動(dòng)廣泛，政產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同發(fā)展，因而在這兩個(gè)政策維度中政策制定要考慮多個(gè)政策部門(mén)，其政策主體協(xié)同性高。

(2)政策主體協(xié)同主導(dǎo)區(qū)呈現(xiàn)為科技管理部門(mén)與經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)并重，體現(xiàn)為科技部、商務(wù)部與海關(guān)總署、財(cái)政部、稅務(wù)總局之間的協(xié)同。彭紀(jì)生等[5]在分析創(chuàng)新政策的主體協(xié)同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了相同的特征，他認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)的管理體制使得科技管理部門(mén)不能掌握大量的經(jīng)濟(jì)資源，政策落實(shí)必須與掌管雄厚經(jīng)濟(jì)資源的部門(mén)協(xié)調(diào)。

(3)政策主體協(xié)同核心區(qū)發(fā)揮條件支撐與政策落實(shí)作用。例如，中組部、人社部、外交部、公安部和外專(zhuān)局共同頒布的 “關(guān)于為外籍高層次人才來(lái)華提供簽證及居留便利有關(guān)問(wèn)題的通知”，是為了落實(shí) 《關(guān)于海外高層次引進(jìn)人才享受特定生活待遇的若干規(guī)定》，完善外籍高層次人才在華的人事關(guān)系、社會(huì)保障、戶籍管理等事項(xiàng)。

(4)政策主體協(xié)同參與區(qū)表現(xiàn)為政策部門(mén)的多元化，與主導(dǎo)區(qū)和核心區(qū)聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策，落實(shí)支撐相關(guān)政策的實(shí)施。

(5)處于獨(dú)立區(qū)的政策部門(mén)具有 “部門(mén)特性”。全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的政策文件具有最高法律效力，而能源部、外專(zhuān)局、基金委等部門(mén)發(fā)布適用于本部門(mén)創(chuàng)新體系國(guó)際化的政策。政策主體的協(xié)同關(guān)系如圖1所示。

圖1 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策主體協(xié)同關(guān)系

3.2 政策結(jié)構(gòu)協(xié)同關(guān)系

政策部門(mén)是政策工具的實(shí)施主體，政策工具是政策部門(mén)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方式和途徑，因此研究政策工具的結(jié)構(gòu)協(xié)同需要考慮實(shí)施的政策部門(mén)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策中排名前15的政策部門(mén)實(shí)施的政策工具約占政策工具總量的83.57%，其分布如表4所示，非對(duì)角線上的數(shù)字代表相應(yīng)排名部門(mén)實(shí)施的政策工具數(shù)量。

表4 政策主體實(shí)施政策工具分布

本研究通過(guò)構(gòu)建政策部門(mén)-政策類(lèi)型/政策工具的二模社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策及其各政策維度的結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行研究。度數(shù)中心度表示該政策類(lèi)型/政策工具所涉及政策部門(mén)的比例，反映該政策類(lèi)型/政策工具被使用的活躍程度；接近中心度表示該政策類(lèi)型/政策工具所涉及的政策部門(mén)與其他政策部門(mén)和該事件的最短距離，反映使用該政策類(lèi)型/政策工具與政策部門(mén)和其他政策類(lèi)型/政策工具的連接程度；中介中心度表示該政策類(lèi)型/政策工具聯(lián)絡(luò)的政策主體，反映該政策類(lèi)型/政策工具受到政策部門(mén)的關(guān)注程度。根據(jù)劉軍[38]關(guān)于網(wǎng)絡(luò)位置的闡述， “度數(shù)中心度、接近中心度和中介中心度最高，位于網(wǎng)絡(luò)的核心位置；反之，位于網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置”。以中心度總和將國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化及其各維度的政策工具的位置劃分為核心、中間和邊緣。度數(shù)中心度、接近中心度、中介中心度及中心度總和的計(jì)算公式如下：

i政策中j工具的度數(shù)中心度Dij=

國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化及其政策維度的中心度計(jì)算結(jié)果如表5所示，各維度的政策類(lèi)型中心度總和分布見(jiàn)圖2、政策工具中心度總和分布見(jiàn)圖3。結(jié)果表明，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化環(huán)境型-供給型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同性不足?；A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、法規(guī)管制政策工具處于核心位置；人才培養(yǎng)、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持處于中間位置；其他政策工具位于邊緣位置。創(chuàng)新制度國(guó)際化供給型-環(huán)境型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同度不足。人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、目標(biāo)規(guī)劃政策工具處于核心位置；知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法規(guī)管制、稅收政策、金融支持和貿(mào)易管制處于中間位置；其他政策工具處于邊緣位置。創(chuàng)新要素國(guó)際化環(huán)境型-供給型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同度不足。公共服務(wù)和法規(guī)管制處于核心位置；人才培養(yǎng)、目標(biāo)規(guī)劃、稅收政策和金融支持處于中間位置；其他政策工具處于邊緣位置。創(chuàng)新主體國(guó)際化供給型-環(huán)境型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同度不足?；A(chǔ)設(shè)施和法規(guī)管制處于核心位置，其他政策工具處于邊緣位置。因此，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策維度的政策類(lèi)型和政策工具結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，這種差異來(lái)源于各政策維度中政策客體的差異性，如創(chuàng)新要素國(guó)際化政策的政策客體為技術(shù)和投資的國(guó)際化，因而相比其他政策維度更多使用稅收政策和金融支持政策工具。

表5 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化及其政策維度的中心度計(jì)算

圖2 政策類(lèi)型中心度總和分布

圖3 政策工具中心度總和分布

3.3 政策功能協(xié)同關(guān)系

本文在以上創(chuàng)新政策工具分類(lèi)的基礎(chǔ)上，從供給型-環(huán)境型-需求型層面探究國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的功能協(xié)同。政策功能的實(shí)現(xiàn)依賴于政策實(shí)施的數(shù)量和政策實(shí)施的效力級(jí)別，因此政策功能協(xié)同需要考慮政策數(shù)量和效力級(jí)別兩個(gè)方面。在對(duì)政策工具效力測(cè)算時(shí)，將北大法寶數(shù)量庫(kù)中政策效力級(jí)別應(yīng)用到本研究所涉及的政策文本中并將其賦值，如表6所示。

表6 政策效力

由圖4可見(jiàn)，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化整體強(qiáng)化環(huán)境型政策的使用和實(shí)施、弱化供給型和需求型政策，政策的協(xié)同度不足。在供給型、環(huán)境型和需求型中，分別強(qiáng)化運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、法規(guī)管制、技術(shù)轉(zhuǎn)移和政府采購(gòu)，弱化使用其他政策工具。創(chuàng)新制度國(guó)際化強(qiáng)化環(huán)境型和需求型政策，弱化供給型政策，政策的協(xié)同度不足。在環(huán)境型政策中，強(qiáng)化使用知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、目標(biāo)規(guī)劃、稅收政策等政策工具，法規(guī)管制和金融支持運(yùn)用不足；在需求型政策中，技術(shù)轉(zhuǎn)移政策工具得到強(qiáng)化，貿(mào)易管制運(yùn)用適中，政策采購(gòu)運(yùn)用不足；在供給型政策中，除了公共服務(wù)，其他政策工具均被弱化使用。創(chuàng)新要素國(guó)際化強(qiáng)化環(huán)境型政策，弱化供給型和需求型政策，政策的協(xié)同度不足。在環(huán)境型中，強(qiáng)化使用法規(guī)管制政策工具；在供給型中，強(qiáng)化使用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)政策工具。創(chuàng)新主體國(guó)際化強(qiáng)化環(huán)境型政策，弱化供給型和需求型政策，政策的協(xié)同度不足。在環(huán)境型中，法規(guī)管制政策工具的運(yùn)用得到強(qiáng)化；在供給型中，除了弱化人才培養(yǎng)政策工具，其他政策工具的運(yùn)用均被強(qiáng)化。因此，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策維度的政策類(lèi)型和政策工具功能協(xié)同呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，原因在于各政策維度的政策客體具有限定性，使得政策的實(shí)施具有目標(biāo)特定。例如，創(chuàng)新主體國(guó)際化政策意在推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、政府間國(guó)際科技合作和高校及科研機(jī)構(gòu)國(guó)際科技合作活動(dòng)，相比創(chuàng)新制度和創(chuàng)新要素國(guó)際化，更加注重科技計(jì)劃、資金投入和技術(shù)援助政策工具的使用力度。

圖4 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化及其維度政策的功能協(xié)同度

3.4 國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策協(xié)同關(guān)系分析

國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化是政策主體實(shí)施創(chuàng)新國(guó)際化相關(guān)政策工具，形成政策結(jié)構(gòu)、完成政策功能的結(jié)果。研究結(jié)果表明：國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策主體協(xié)同較好，政策結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)同性不足。原因在于：推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化的發(fā)展既需要制度上的保障，也需要政策部門(mén)的合作和落實(shí)，因此各政策主體往往需要相互協(xié)同、銜接和配套，推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的全方位覆蓋。但是，政策制定主體的通力合作并不意味著其制定的政策結(jié)構(gòu)和功能完善。一方面，由于政策制定過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)完全理性的決策狀態(tài)，對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化過(guò)程中的政策問(wèn)題缺乏完整的、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，也難以把握政策實(shí)施后社會(huì)系統(tǒng)的整體變化趨勢(shì)，只能在有限理性的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的判斷[40]，因此國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化環(huán)境型-供給型-需求型政策及其具體政策工具的結(jié)構(gòu)和功能出現(xiàn)不協(xié)同、不均衡的狀態(tài)；另一方面，在實(shí)際政策制定和實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策對(duì)創(chuàng)新主體的需求回應(yīng)不足。隨著近年來(lái)國(guó)際政治關(guān)系的動(dòng)蕩以及科學(xué)技術(shù)的封鎖，走出去成為創(chuàng)新主體面臨的共同時(shí)代問(wèn)題，亟待國(guó)家層面政策引導(dǎo)。從創(chuàng)新主體需求層面補(bǔ)齊國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策短板，才能有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的功能。

4 結(jié)論及政策建議

本文在梳理十一五、十二五、十三五期間中國(guó)創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的基礎(chǔ)上，采用 “創(chuàng)新制度國(guó)際化-創(chuàng)新要素國(guó)際化-創(chuàng)新主體國(guó)際化”的政策分析框架，構(gòu)建政策工具及編碼，對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策及其各維度的政策主體、結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)同關(guān)系開(kāi)展研究，結(jié)果如下：①政策主體協(xié)同性較好，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策及其各維度的政策部門(mén)協(xié)同特點(diǎn)一致，體現(xiàn)為科技管理部門(mén) (科技部和商務(wù)部)與經(jīng)濟(jì)管理部門(mén) (財(cái)政部和稅務(wù)總局)聯(lián)合主導(dǎo)，人社部、外交部、外專(zhuān)局等部門(mén)落實(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、銀監(jiān)會(huì)等積極參與，全國(guó)人大及其常委會(huì)、基金委等部門(mén) “特定”發(fā)文；②在政策結(jié)構(gòu)上，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化及其維度的供給型-環(huán)境型-需求型政策協(xié)同性不足；③在政策功能上，國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化及其維度的供給型-環(huán)境型-需求型政策協(xié)同性仍存在不足。

針對(duì)以上問(wèn)題，提出十四五期間國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策協(xié)同的基本思路：

一是繼續(xù)推進(jìn)政策主體協(xié)同發(fā)力，保障國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策效用充分發(fā)揮。當(dāng)前創(chuàng)新國(guó)際化環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，以美國(guó)為代表的貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義上升以及全球新冠疫情的持續(xù)蔓延對(duì)創(chuàng)新國(guó)際化造成諸多不便，中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新國(guó)際化呈現(xiàn)出復(fù)雜的內(nèi)容和特點(diǎn)，政策主體協(xié)同治理的重要性凸顯。通過(guò)科技部、教育部等科技管理部門(mén)與財(cái)政部、稅務(wù)總局等經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的高效協(xié)調(diào)，既能實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化在逆全球化趨勢(shì)中的宏觀把控，還可以提供人力、物力和財(cái)力方面的有效支撐；同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、工信部、人社部等政策主體在落實(shí)國(guó)家創(chuàng)新國(guó)際化政策中提供相應(yīng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及人才培養(yǎng)和引進(jìn)等具體政策，為中國(guó)創(chuàng)新體系國(guó)際化提供全方位、多層次的政策指導(dǎo)。因此，推進(jìn)政策主體協(xié)同發(fā)力，通過(guò)各個(gè)部門(mén)之間的有效合作和資源整合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策宏觀制定、具體落實(shí)的目標(biāo)。

二是改善政策結(jié)構(gòu)協(xié)同度，推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策結(jié)構(gòu)的均衡性。對(duì)創(chuàng)新國(guó)際化的發(fā)展階段進(jìn)行評(píng)估，判斷政策工具的適用性；對(duì)政策類(lèi)型及其政策工具的結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，減少政策工具使用 “厚此薄彼”的現(xiàn)象。現(xiàn)階段創(chuàng)新國(guó)際化遇到瓶頸，創(chuàng)新體系國(guó)際化政策已經(jīng)提供了良好的環(huán)境政策和供給政策，國(guó)際化政策需要從創(chuàng)新主體的需求端出發(fā)，通過(guò)政府采購(gòu)、貿(mào)易協(xié)定以及技術(shù)援助等方式引導(dǎo)其創(chuàng)新國(guó)際化行為，激發(fā)創(chuàng)新活力。強(qiáng)化需求型政策的實(shí)施并不是實(shí)現(xiàn)供給型-環(huán)境型-需求型政策的均等性，而是政策實(shí)施的均衡性。例如，創(chuàng)新資源國(guó)際化立足于人才、技術(shù)和投資等政策實(shí)施客體，在強(qiáng)化稅收、金融、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)等環(huán)境型和供給型政策實(shí)施的同時(shí)，也應(yīng)該提高需求型政策工具，促進(jìn)政策結(jié)構(gòu)的完備性，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。

三是提高政策實(shí)施的效力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化功能。國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策效果是政策主體實(shí)施政策工具產(chǎn)生合力的結(jié)果，政策工具效力的參差不齊必然會(huì)影響整體功能的實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)新制度國(guó)際化、創(chuàng)新要素國(guó)際化和創(chuàng)新主體國(guó)際化政策體現(xiàn)在供給型政策的法律效力不足，尤其體現(xiàn)在人才培養(yǎng)、科技計(jì)劃等具體政策工具。然而在逆全球化趨勢(shì)和科技封鎖的背景下，中國(guó)創(chuàng)新國(guó)際化面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此在十四五國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策制定和實(shí)施中，發(fā)揮政府在創(chuàng)新行為中的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)人才國(guó)際化、科技國(guó)際化等方面的政策實(shí)施力度，推動(dòng)中國(guó)科學(xué)家發(fā)起或參與重要國(guó)際科技組織以及國(guó)際科學(xué)研究計(jì)劃和大科學(xué)工程。除此之外，創(chuàng)新要素國(guó)際化和創(chuàng)新制度國(guó)際化政策還體現(xiàn)為需求型政策的法律效力不足，各相關(guān)部門(mén)在政策制定過(guò)程中還應(yīng)關(guān)注創(chuàng)新主體的實(shí)際需求，為創(chuàng)新主體貿(mào)易全球化和海外技術(shù)轉(zhuǎn)移開(kāi)拓新渠道。