■ 吳 多/熊 偉

（1.武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022；2.自然資源部城市仿真重點實驗室，湖北 武漢 430010；3.武漢市自然資源和規(guī)劃信息中心，湖北 武漢 430014）

2018年，國務(wù)院整合原國土、發(fā)改、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、測繪等部門的部分職責，組建自然資源部，以統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責[1]。國土調(diào)查和空間規(guī)劃成為履行“兩統(tǒng)一”職責的重要抓手。自然資源部辦公廳《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》明確，應(yīng)以第三次全國國土調(diào)查（簡稱三調(diào)）成果為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國土空間規(guī)劃編制[2]?？梢娊y(tǒng)一底圖底數(shù)將成為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，但由于“三調(diào)”工作分類與國土空間規(guī)劃用地分類存在差異，“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果無法直接用作國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀底圖，因此開展“三調(diào)”數(shù)據(jù)地類轉(zhuǎn)換研究，建立國土空間規(guī)劃底圖尤為必要。

1 “三調(diào)”工作分類與國土空間規(guī)劃用地分類差異比較

1.1 “三調(diào)”工作及國土空間規(guī)劃體系建設(shè)背景

2017年10月，國務(wù)院正式啟動全國第三次國土調(diào)查工作，調(diào)查內(nèi)容包括土地的地類、面積和權(quán)屬等，全面掌握全國耕地等地類分布及利用狀況[3]?！叭{(diào)”是一次全面的重大國情國力調(diào)查，獲取了真實、準確的數(shù)據(jù)，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的詳細數(shù)據(jù)庫。

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立全國統(tǒng)一、權(quán)責清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系[4]。

2021年8月發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》指出，“三調(diào)”成果是國家制定經(jīng)濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重要政策舉措的基本依據(jù)，要將“三調(diào)”成果作為國土空間規(guī)劃和各類相關(guān)專項規(guī)劃的統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一底圖，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[5]。

1.2 “三調(diào)”分類與用地用海分類比較

1.2.1 分類標準來源差異

“三調(diào)”的土地分類依據(jù)是《第三次全國國土調(diào)查工作分類地類認定細則》，該分類以原國土資源部2017年修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》為基礎(chǔ)，對部分地類進行了歸并與細化后得到[6]，包括13個一級類、68個二級類（其中13個并列二級類）。

用地用海分類來源于自然資源部2020年11月發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，是整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》《海域使用分類》等建立的全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類[7]。該分類包含24個一級類（陸域18個）、106個二級類及39個三級類。

“三調(diào)”工作分類的13個一級類為耕地、種植園用地、林地、草地、濕地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地及其他土地。用地用海分類陸域部分比“三調(diào)”工作分類多5個一級類：將“三調(diào)”工作分類中的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地拆分為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地和倉儲用地2個一級類，將公共管理與公共服務(wù)用地拆分為公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地和綠地與開敞空間用地3個一級類，將其他土地拆分為其他土地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地2個一級類，另新增留白用地1個一級類，其余一級類名稱和含義與“三調(diào)”工作分類基本保持一致。

1.2.2 地類劃分原則差異

“三調(diào)”遵循“所見即所得”的理念，側(cè)重對土地使用的現(xiàn)實情況和自然資源的變化情況進行調(diào)查，更多關(guān)注自然資源的使用現(xiàn)狀，如耕地數(shù)量、質(zhì)量、分布和構(gòu)成；用地用海分類突出陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌，按照用地用海實際使用的主要功能或規(guī)劃引導(dǎo)的主要功能進行歸類，地類劃分更為詳細。

1.2.3 應(yīng)用領(lǐng)域及特點差異

“三調(diào)”工作分類是支撐“三調(diào)”工作的重要技術(shù)標準之一，是“三調(diào)”土地利用現(xiàn)狀分類的依據(jù)。用地用海分類應(yīng)用于國土調(diào)查、規(guī)劃、用途管制等方面，其用途較“三調(diào)”工作分類更為廣泛。自然資源部已明確，用地用海分類應(yīng)用在市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)中，應(yīng)滿足《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》[8]，一旦被上位的國土空間總體規(guī)劃采用，整個國土規(guī)劃體系將會延續(xù)。

可見，“三調(diào)”工作分類的特點是標準統(tǒng)一、調(diào)查真實、覆蓋全面，用地用海分類的特點是分類詳細、應(yīng)用廣泛。因此，如果能基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)建設(shè)得到的用地用?，F(xiàn)狀，將進一步提升國土空間規(guī)劃底圖的精準性和可利用性，充分發(fā)揮國土調(diào)查對國土空間規(guī)劃的支撐作用。

2 基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)構(gòu)建規(guī)劃底圖方案

2.1 底圖基數(shù)轉(zhuǎn)換

為保證底圖底數(shù)統(tǒng)一且合法合規(guī)，根據(jù)審批數(shù)據(jù)對“三調(diào)”建設(shè)用地范圍進行調(diào)整，將未審批已建設(shè)、已審批未建設(shè)或已拆除建筑物、構(gòu)筑物的原建設(shè)用地與審批數(shù)據(jù)進行比對，使建設(shè)用地范圍及其地類與審批數(shù)據(jù)保持一致[9]。

2.2 地類直接轉(zhuǎn)換

將“三調(diào)”數(shù)據(jù)由“三調(diào)”工作分類轉(zhuǎn)換至用地用海分類，分為直接轉(zhuǎn)換和細化轉(zhuǎn)換兩種類型。根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》建立地類對接表，“三調(diào)”工作分類與用地用海地類對應(yīng)關(guān)系包括一對一、一對多、多對一和無對應(yīng)四種類型。其中，一對一和多對一的進行直接轉(zhuǎn)換，一對多和無對應(yīng)的進行細化轉(zhuǎn)換。對于需細化轉(zhuǎn)換的地類，先轉(zhuǎn)換至最接近的同級別地類或上一級地類，并標注待細化，待下一步參考相關(guān)數(shù)據(jù)或補充調(diào)查后細化?！叭{(diào)”分類與用地用海地類對照如下表1所示。

表1 “三調(diào)”工作分類與用地用海地類轉(zhuǎn)換對照

續(xù)表1

經(jīng)比對，“三調(diào)”工作分類中濕地、耕地、種植園地、林地、草地、水域及水利設(shè)施用地中的所有二級類均可一一對應(yīng)直接轉(zhuǎn)換至用地用海分類相應(yīng)二級類，且兩個分類中這些地類的名稱和含義基本保持一致；商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地中絕大多數(shù)二級類與用地用海二級類或三級類是一對多的關(guān)系，需細化；其他土地除設(shè)施農(nóng)用地需細化外均可一一對應(yīng)直接轉(zhuǎn)換至用地用海分類?？傮w而言，“三調(diào)”數(shù)據(jù)中農(nóng)用地和未利用地絕大部分可以直接轉(zhuǎn)換，建設(shè)用地則絕大部分需要細化。

2.3 地類細化轉(zhuǎn)換

2.3.1 參考數(shù)據(jù)

近年來，規(guī)劃編制所參考底圖為城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀，該數(shù)據(jù)分類標準為《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，該分類對建設(shè)用地范圍內(nèi)的地類劃分較“三調(diào)”工作分類更為細致，與用地用海分類基本一致，故本次現(xiàn)狀底圖建設(shè)以城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀為細化依據(jù)數(shù)據(jù)，對“三調(diào)”進行地類細化。

與土地用途相關(guān)的數(shù)據(jù)作為細化參考數(shù)據(jù)，包括地形圖、地理國情普查、公服設(shè)施專項調(diào)查、市政設(shè)施專項調(diào)查和建筑調(diào)查等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，以及建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地供應(yīng)等管理審批數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)由于各種原因無法直接對“三調(diào)”數(shù)據(jù)進行細化，如影像和以服務(wù)形式發(fā)布的地形圖等柵格數(shù)據(jù)難以直接提取用地性質(zhì)屬性，公服和市政專項調(diào)查數(shù)據(jù)對“三調(diào)”地類覆蓋不全，地理國情普查成果中的房屋建筑僅以高矮等特性而不是用途進行分類，其分類邏輯與“三調(diào)”數(shù)據(jù)存在明顯差異。為最大程度保證地類細化的準確性，將以上數(shù)據(jù)均作為細化參考數(shù)據(jù)，提取各自與土地用途相關(guān)信息，以輔助用地類別的綜合判斷。各數(shù)據(jù)名稱及細化過程中使用的屬性字段內(nèi)容如表2所示。

表2 地類細化依據(jù)數(shù)據(jù)、參考數(shù)據(jù)清單

2.3.2 地類細化

提取“三調(diào)”數(shù)據(jù)中經(jīng)地類轉(zhuǎn)換后被標注為待細化的圖斑，與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀比對，通過編寫python腳本，調(diào)用ArcGIS工具經(jīng)過計算機自動圖斑切分、面積計算、碎圖斑融合、屬性掛接、地類判斷等步驟，得到初步細化成果。標記“三調(diào)”數(shù)據(jù)與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀不一致的圖斑，參考其他數(shù)據(jù)進行綜合判讀，確定圖斑最終地類（圖1）。具體步驟如下：

圖1 地類細化流程圖

(1)提取待細化圖斑與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀進行空間疊加，兩者會出現(xiàn)大量邊界不一致的區(qū)域，將“三調(diào)”圖斑切分并將城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀的屬性掛接至圖斑后，得到邊界一致和邊界不一致兩類圖斑，邊界一致的進入屬性判斷，邊界不一致的進行下步碎圖斑融合。

(2)在每塊“三調(diào)”圖斑內(nèi)部進行碎圖斑融合，碎圖斑定義為：面積小于200m2，或圖斑周長數(shù)值大于圖斑面積數(shù)值，或圖斑面積占原“三調(diào)”圖斑比例小于0.15且面積小于1000m2。未融合的圖斑面積均大于200m2，滿足“三調(diào)”上圖最小面積要求，作為新的單個圖斑保留并進行屬性判斷，即邊界判斷轉(zhuǎn)化為屬性判斷。

(3)根據(jù)城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀與用地用海對照表，將上步處理后的圖斑按城鄉(xiāng)用地屬性轉(zhuǎn)換至用地用海分類，并與依據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)工作轉(zhuǎn)換后地類比對。若城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀已轉(zhuǎn)至用地用海分類二級類或三級類且與“三調(diào)”數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)至用地用海分類后的大類一致，則認為細化成功，將城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀屬性作為細化屬性，否則進入下步繼續(xù)判斷。

(4)提取“三調(diào)”數(shù)據(jù)與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀不一致的圖斑，依次疊加其他參考數(shù)據(jù)，如建設(shè)用地規(guī)劃許可證等，將參考數(shù)據(jù)處理后轉(zhuǎn)換至用地用海分類并與上述圖斑作比對，若參考數(shù)據(jù)屬性與“三調(diào)”數(shù)據(jù)屬性一致（大類相同）則將參考數(shù)據(jù)屬性作為細化屬性，否則進入下一步人工判讀。

(5)對于上述步驟仍無法判斷的圖斑，參考地形圖、遙感影像、不動產(chǎn)登記發(fā)證等數(shù)據(jù)，進行人工綜合判斷，最終確定用地類型。人工判讀仍無法確定的圖斑，保留原用地用海分類不變。

3 武漢市國土空間規(guī)劃底圖建設(shè)實例

3.1 數(shù)據(jù)采用情況

(1)城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。作為原《武漢市城市總體規(guī)劃》修編工作的一部分，武漢市城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀調(diào)查于2013年啟動，2015年完成，2019年12月進行了更新，工作范圍覆蓋全市域，面積8569km2。數(shù)據(jù)主要來源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)歷史積累、歷年城市建成區(qū)界定數(shù)據(jù)持續(xù)更新和地形圖。

(2)“三調(diào)”數(shù)據(jù)。武漢市“三調(diào)”工作于2017年10月啟動，2019年12月完成，工作范圍是武漢市域，面積8569km2，外業(yè)調(diào)查獲取的圖斑數(shù)61.07萬個。按照“三調(diào)”工作分類口徑，武漢市包含13個一級類、43個二級類。

(3)參考數(shù)據(jù)。本次武漢市國土空間規(guī)劃底圖建設(shè)調(diào)取了全市歷年批轉(zhuǎn)供用審批許可、各類規(guī)劃詳查、地理國情普查、房屋調(diào)查、全市地籍權(quán)屬登記，以及影像圖等專業(yè)部門空間數(shù)據(jù)，作為用地類別精細判讀和相互校驗的參考依據(jù)。

3.2 轉(zhuǎn)換過程

①利用ArcGIS軟件，將全市“三調(diào)”地類圖斑圖層導(dǎo)入新建GDB文件，作為初始圖層并進行幾何修復(fù)。②疊加審批數(shù)據(jù)，包括新增建設(shè)用地批復(fù)、土地供應(yīng)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等，進行基數(shù)轉(zhuǎn)換。③通過“連接”工具將“三調(diào)”——用地用海對照表連接至屬性表，基于“DLBM”字段連接，將圖層直接轉(zhuǎn)換至用地用海分類。④篩選出標注為“待細化”的圖斑導(dǎo)出為單獨的圖層，進入細化轉(zhuǎn)換步驟。⑤將待細化圖層與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)做空間疊加，使用“標識”工具，在切分“三調(diào)”圖斑的同時保留城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀的用地性質(zhì)。⑥通過python腳本批量進行碎圖斑融合。⑦對處理后的圖斑進行地類一致性判斷，即判斷“三調(diào)”工作分類和城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀分類分別轉(zhuǎn)至用地用海分類后的地類是否一致，結(jié)果分為三類：一致且達到細化要求；一致，需進一步細化；不一致。⑧對于一致需進一步細化和不一致的圖斑依次疊加審批數(shù)據(jù)或其他數(shù)據(jù)進行人工判斷。⑨將所有處理完成的待細化圖斑與直接轉(zhuǎn)換的圖斑進行拼合，得到全市用地用海現(xiàn)狀圖。

3.3 轉(zhuǎn)換結(jié)果分析

武漢市“三調(diào)”數(shù)據(jù)總面積為8569km2，其中直接轉(zhuǎn)換圖斑數(shù)為53萬個，面積約為6886km2，約占全市面積的80%；細化轉(zhuǎn)換圖斑數(shù)為16萬個，面積約為1683km2。細化轉(zhuǎn)換圖斑中，約402km2道路及溝渠用地進行單獨處理；約1281km2疊加城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀自動細化判讀后，“三調(diào)”數(shù)據(jù)與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀一致且達到細化要求的約567.9km2，約占全市面積的7%，不一致或一致但未達到細化要求的約713km2，約占全市面積的8%。通過計算機處理，實現(xiàn)對“三調(diào)”數(shù)據(jù)80%的自動直接轉(zhuǎn)換，約7%的自動細化轉(zhuǎn)換，剩余約13%需人工判讀后細化（表3）。

表3 細化部分（1281km2）與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀比對結(jié)果

在地類細化中發(fā)現(xiàn)，“三調(diào)”需細化圖斑與城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀一致的約占待細化部分總面積的44%，剩余56%的地類不一致或城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀無法滿足細化要求。導(dǎo)致此結(jié)果產(chǎn)生的原因主要包括以下兩方面：

(1)用地用海分類及其與“三調(diào)”分類銜接待優(yōu)化。一是部分地類含義相似度較高，地類間界限不明確，導(dǎo)致細化轉(zhuǎn)換時地類難以認定，包括村道用地、村莊內(nèi)部道路用地與田間道、溝渠與干渠；二是部分地類劃分不夠細致，難以滿足城市精細化管理，包括中小學(xué)用地和醫(yī)院用地均可進一步細分；三是用地用海地類與“三調(diào)”地類含義并不完全一致卻直接對應(yīng)，包括機關(guān)團體新聞出版用地（三調(diào)）與機關(guān)團體用地（用地用海）的對應(yīng)，城鎮(zhèn)住宅用地之間的對應(yīng)；四是缺乏滿足社會發(fā)展的新地類，包括軟件園、創(chuàng)意園、科技園等用地，缺乏適合的地類歸入。

(2)地類判定規(guī)則需明確?，F(xiàn)狀底圖反映的是用地現(xiàn)狀，對于現(xiàn)狀的定義及導(dǎo)向性將導(dǎo)致結(jié)果的不同，例如，地塊的實際用途與發(fā)證或?qū)徟畔⒉灰恢聲r，以實際用途或規(guī)劃用途為導(dǎo)向?qū)⒌玫讲煌Y(jié)果。不同的結(jié)果會影響對現(xiàn)狀的描述及指標統(tǒng)計，進而影響城市體檢等各項工作。因此，要明確導(dǎo)向性并確定相應(yīng)的技術(shù)要點，保證基于相同標準判定用地現(xiàn)狀。

4 總結(jié)與建議

由于產(chǎn)生背景和用途不同，“三調(diào)”工作分類與用地用海分類之間出現(xiàn)差異，給自然資源和國土空間規(guī)劃管理造成不便。從研究實例中得知，即使通過技術(shù)手段和人工判讀實現(xiàn)了絕大部分面積的地類轉(zhuǎn)換，但還是存在無法歸類處理的圖斑，需要外業(yè)補充調(diào)查。無法歸類主要是由于參考數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性不夠或者數(shù)據(jù)缺失所導(dǎo)致，尤其是城市集中建設(shè)區(qū)邊緣、新城區(qū)內(nèi)，這些區(qū)域往往隨著城市發(fā)展而迅速更新，但是僅從影像無法判斷其用地類別?，F(xiàn)有參考數(shù)據(jù)明顯與實際不符的或者缺乏數(shù)據(jù)的,需統(tǒng)一開展外業(yè)補充調(diào)查，詳細調(diào)查土地的使用類型、地塊邊界及土地權(quán)屬等。

既然要求統(tǒng)一底圖底數(shù)、圖數(shù)一致，那么最徹底的解決方法就是在頂層設(shè)計時直接將兩種分類進行合并，建立統(tǒng)一的分類標準。為此建議：一是以自然資源部發(fā)布的用地用海分類為準，制訂統(tǒng)一的用地分類標準，但要注意保持“三調(diào)”工作分類中耕地地類的延續(xù)性，確保耕地的管控。二是充分利用GIS的數(shù)據(jù)集優(yōu)勢和數(shù)據(jù)管理能力，將“三調(diào)”工作所需信息，如征而未轉(zhuǎn)、批而未建等要素，作為屬性數(shù)據(jù)附加在圖斑上。三是對因口徑不一致導(dǎo)致“三調(diào)”中未能細化、不能判讀、存在誤差的圖斑,可以在年度變更調(diào)查中予以更正。