摘要：農(nóng)村安置區(qū)建設(shè)事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益及土地增減掛鉤試點(diǎn)的成敗。近年來，山東省壽光市在抓好舊村復(fù)墾整理的同時，全力推進(jìn)安置區(qū)建設(shè)，探索專班調(diào)度推進(jìn)、尊重群眾意愿、保障建設(shè)資金、強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管及配套服務(wù)等行之有效的經(jīng)驗做法，將安置區(qū)打造成“民心工程”。但由于存在建設(shè)手續(xù)不全、工期拖延、設(shè)計不合理等問題，提出了加快完善建設(shè)手續(xù)、多渠道籌集資金、優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計等建議。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤;安置區(qū);縣級;壽光市

一、壽光市增減掛鉤試點(diǎn)基本情況

壽光市位于山東半島中北部，渤海萊州灣南畔，是國務(wù)院命名的“中國蔬菜之鄉(xiāng)”和國內(nèi)外聞名的“中國海鹽之都”[1]。下轄9個鎮(zhèn)、5個街道，共975個行政村，常住人口116.34萬人。第三次國土調(diào)查顯示，壽光市村莊用地面積21 469.27公頃，占城鎮(zhèn)村及工礦用地總面積的41.59%。近年來，壽光城市化進(jìn)程加快，超過三分之一的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并定居，農(nóng)村閑置、空閑住宅數(shù)量持續(xù)增加，村莊“空心化”日趨嚴(yán)重。因此，開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理的潛力空間非常大。2006年，壽光市申報并列入全國第一批增減掛鉤試點(diǎn)，此后運(yùn)用試點(diǎn)政策先后對14個鎮(zhèn)街99個村進(jìn)行舊村改造，涉及1.84萬戶6.17萬人。截至目前，已建成56個農(nóng)村安置區(qū)，節(jié)余建新指標(biāo)1066.67公頃，既能優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，又能改善農(nóng)村生活居住環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民的獲得感和幸福指數(shù)，被評為山東省首批土地增減掛鉤試點(diǎn)示范縣（市） [2]。

二、增減掛鉤農(nóng)村安置區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗做法

（一） 組建工作專班，強(qiáng)化調(diào)度推進(jìn)

安置區(qū)建設(shè)涉及多個部門單位，需相關(guān)各方合力推進(jìn)、密切協(xié)作。為加快安置區(qū)建設(shè)，壽光市2009年7月成立市長任組長的增減掛鉤試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，此后又成立市委書記、市長任組長，市委專職副書記、分管農(nóng)業(yè)的副市長任副組長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、自然資源等部門（單位） 主要負(fù)責(zé)人為成員的安置區(qū)建設(shè)工作專班，下設(shè)辦公室，從相關(guān)部門（單位） 抽調(diào)精干力量組成，實行集中辦公和實體化運(yùn)作，強(qiáng)化現(xiàn)場督查、進(jìn)度通報，并重點(diǎn)從資金保障、手續(xù)辦理、質(zhì)量監(jiān)督等方面調(diào)度推進(jìn)。明確鎮(zhèn)街政府為建設(shè)責(zé)任主體，每個安置區(qū)成立建設(shè)指揮部，由鎮(zhèn)街主要負(fù)責(zé)人任總指揮，2～3名科級干部擔(dān)任副總指揮，成員由職能站所負(fù)責(zé)人和涉及村“兩委”成員擔(dān)任。注重發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘，開展工地紅旗黨小組創(chuàng)建活動，每月進(jìn)行一次評比，獎罰并施，形成各方合力推進(jìn)安置區(qū)建設(shè)的良好氛圍。

（二） 尊重群眾意愿，公開透明運(yùn)作

項目實施前，向村民講政策、解疑問，并通過召開全體黨員會、村民代表會、實地參觀、入戶體驗和算賬對比等方式，把好處、措施、補(bǔ)助政策講清講透，讓群眾從心里主動配合。圍繞戶型選擇、樓房分配、農(nóng)機(jī)具存放、供暖等群眾關(guān)心關(guān)注的問題，廣泛征求意見后研究制定方案。比如，設(shè)計大中小戶型供群眾選擇，采用大小對門戶型，大戶年輕人居住，小戶老年人居住，一家人共住一層。另外，推選群眾威信高、熟悉建筑工程的村民擔(dān)任監(jiān)督員，對工程質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督。在樓房分配上，堅持公開透明運(yùn)作，由鎮(zhèn)街黨委政府主導(dǎo)，充分征求群眾意見建議后制定分房方案，并提交黨員大會、村民代表大會，表決通過后實施。分房過程由法律服務(wù)機(jī)構(gòu)參與見證，并全程留存影像資料。為方便子女照顧老人及促進(jìn)鄰里和諧，分房采用單元組合、對門組合和散戶抓鬮三種方式，實行“三次抓鬮法”，村“兩委”成員與村民享受平等待遇，實現(xiàn)“一碗水”端平。

（三） 制定獎補(bǔ)政策，強(qiáng)化資金保障

安置區(qū)能否順利建成，資金保障是關(guān)鍵。壽光市對安置區(qū)建設(shè)實行市鎮(zhèn)兩級財政、村集體和村民個人共同出資，并以市財政獎補(bǔ)資金為主，基本做到拆除一套舊房即可置換一套中小戶型樓房（120平方米以內(nèi)）。該市的獎補(bǔ)政策，由2009年每節(jié)余1公頃建設(shè)用地補(bǔ)助300萬元，逐步提高到目前的435萬元。針對地方政府財力有限的問題，從2015年開始引入社會資本，由壽光城投集團(tuán)負(fù)責(zé)獎補(bǔ)資金的籌集周轉(zhuǎn)。市委書記、市長多次開會調(diào)度，并由市政府分管副市長總體協(xié)調(diào)，市財政局牽頭負(fù)責(zé)，針對每個項目制定細(xì)化到月的資金投入計劃，嚴(yán)格按照建設(shè)進(jìn)度及時撥付資金。

（四） 強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，打造優(yōu)質(zhì)工程

工程質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。壽光市嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃許可、施工圖審查、施工許可等法定程序，公開招標(biāo)選擇信譽(yù)好、實力強(qiáng)的勘察測繪、規(guī)劃設(shè)計、施工和監(jiān)理單位，嚴(yán)格執(zhí)行竣工驗收和備案等規(guī)定，重點(diǎn)把好“三關(guān)”，確保工程質(zhì)量安全。

一是嚴(yán)把材料關(guān)。在價格范圍內(nèi)選用最好的建材，與供貨廠家達(dá)成協(xié)議，在所有材料外表或外包裝上打上“某某安置區(qū)專用”字樣。材料生產(chǎn)前，廠家通知項目建設(shè)指揮部，由指揮部派干部和群眾代表到現(xiàn)場盯靠，從原材料下單到生產(chǎn)、打包，直至運(yùn)回，駐廠人員緊盯每個環(huán)節(jié)。二是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。組建市建筑質(zhì)監(jiān)站、鎮(zhèn)街指揮部、監(jiān)理公司、村兩委、村民代表組成“五方”質(zhì)監(jiān)體系，建立進(jìn)場材料檢驗報備、總工、監(jiān)理、質(zhì)量公開日等工作制度。對進(jìn)場材料先檢驗再進(jìn)場，進(jìn)場后再抽樣，聘請兩家具備資質(zhì)的化驗室入駐，依據(jù)抽樣化驗結(jié)果合格的留用，不合格的清理出場并附帶罰款。市住建局還外聘第三方質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，每月檢查一次建筑工程質(zhì)量安全。三是嚴(yán)把進(jìn)度關(guān)。鎮(zhèn)街指揮部成員、總工、監(jiān)理工程師分工包靠項目部，白天靠在工地現(xiàn)場督導(dǎo)巡查，若發(fā)現(xiàn)問題，晚上召開調(diào)度會梳理分析問題，排查解決影響施工的因素。在室內(nèi)外配套工程交叉施工階段，協(xié)調(diào)各項目部制定統(tǒng)籌施工方案，避免分散施工、互相影響制約，切實提高施工效率。

（五） 搞好配套服務(wù)，切實便民利民

按照“設(shè)施配套、功能完善、生態(tài)宜居、便民利民”的標(biāo)準(zhǔn)要求，在改善農(nóng)村住房條件的同時，完善綠化、道路、通訊、供排水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，配齊學(xué)校、衛(wèi)生室、超市、黨群服務(wù)中心等服務(wù)設(shè)施，因地制宜采用接入城區(qū)管網(wǎng)、地源熱泵、天然氣供熱等多種供熱方式。從2015年開始，新建安置區(qū)全部配建電梯。參照城區(qū)物業(yè)管理模式，全部安裝視頻監(jiān)控并接入警務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，保安24 小時巡邏，物業(yè)費(fèi)由村集體承擔(dān)，衛(wèi)生保潔統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理，實現(xiàn)孩子就近上學(xué)、有病就近就醫(yī)、生活用品就近購買，全面提升農(nóng)村居民生活品質(zhì)。

三、增減掛鉤農(nóng)村安置區(qū)建設(shè)存在的問題

（一） 部分安置區(qū)樓房建設(shè)手續(xù)不完善

由于試點(diǎn)初期各級未出臺配套支持政策，相關(guān)部門服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管不到位，一部分安置區(qū)出現(xiàn)“先上車后買票”未批先建問題。比如，有的缺少鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，有的缺少施工許可證，有的未竣工驗收，這將直接影響群眾辦理不動產(chǎn)權(quán)證。

（二） 部分項目拖延工期，群眾不能按期回遷

安置區(qū)建設(shè)資金投入大且需提前撥付，而舊村復(fù)墾節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)交易變現(xiàn)需要一定周期，給財政部門和壽光城投集團(tuán)造成巨大資金壓力，導(dǎo)致補(bǔ)助資金撥付不及時，影響施工進(jìn)度。另外，受低溫冰凍、連續(xù)降雨等極端天氣，重污染天氣停工，建材價格大幅上漲等因素影響，工期拖延不能按期交房，影響群眾按時回遷。

（三） 規(guī)劃設(shè)計不合理，后期配套服務(wù)不到位

一些小區(qū)設(shè)計照搬城區(qū)模式，未充分考慮農(nóng)村實際。比如，有的安置區(qū)未建設(shè)存放農(nóng)機(jī)具的場所;受建設(shè)資金限制，有的村未預(yù)留或預(yù)留樓房較少，后續(xù)增加人口無房可分;有的安置小區(qū)未接入天然氣，未配建幼兒園、污水處理設(shè)施等;有的村集體收入少，物業(yè)管理、房屋修繕等后續(xù)服務(wù)跟不上，環(huán)境衛(wèi)生水平較差。

四、規(guī)范提升安置區(qū)建設(shè)的對策建議

（一） 區(qū)分不同情況，盡快完善安置區(qū)建設(shè)手續(xù)

對已建成安置區(qū)，建議從省級層面出臺政策，參照城鎮(zhèn)住宅小區(qū)不動產(chǎn)登記歷史遺留問題處理的做法，盡快完善土地、規(guī)劃、施工、消防和竣工驗收等手續(xù)。對在建安置區(qū)要限期補(bǔ)辦手續(xù)，待各項手續(xù)齊全完備后再交房。對新開工安置區(qū)，必須辦理施工許可手續(xù)后方可動工建設(shè)，不能形成新的違法問題。自然資源、住建和行政審批等部門要全程跟上，搞好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和日常執(zhí)法，督促責(zé)任主體盡快辦結(jié)相關(guān)手續(xù)。

（二） 多渠道籌集資金，加快安置區(qū)建設(shè)進(jìn)度

要及時調(diào)整增減掛鉤獎補(bǔ)政策，進(jìn)一步提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易價格，并整合鄉(xiāng)村振興相關(guān)涉農(nóng)資金，集中投放安置區(qū)建設(shè)項目。對建設(shè)資金實行閉環(huán)管理，加強(qiáng)審計監(jiān)督，不能挪用和截留。建議自然資源部門將群眾是否回遷作為增減掛鉤項目驗收的必要條件，以此督促地方政府加快安置區(qū)建設(shè)。還要合理確定工期，優(yōu)化施工工序，強(qiáng)化日常調(diào)度，督促項目快建設(shè)、快回遷。

（三） 優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計，切實提升配套服務(wù)水平

在嚴(yán)守耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的同時，要兼顧交通出行方便、利于公共設(shè)施配套等因素，合理選址確定安置區(qū)位置、規(guī)模和范圍。從更好滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活角度，優(yōu)化安置區(qū)整體規(guī)劃，增加鄉(xiāng)村地域特色，并配套與城鎮(zhèn)小區(qū)同樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。要適當(dāng)預(yù)留部分土地，既可解決后期新建樓房用地，又能暫時存放大型農(nóng)機(jī)具。要配建部分商業(yè)經(jīng)營用房，對外出租增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，用以維持安置區(qū)公共設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

結(jié)語

我國人多地少的基本國情以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深化，決定建設(shè)用地供需矛盾仍將長期存在。增減掛鉤農(nóng)村安置區(qū)的建設(shè)，事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，也關(guān)系增減掛鉤試點(diǎn)政策的成敗。只有將安置區(qū)建設(shè)擺在比舊村復(fù)墾更加重要的位置，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和資金保障，充分尊重群眾意愿、公開透明運(yùn)作，切實搞好工程質(zhì)量監(jiān)管和后續(xù)配套服務(wù)提升，才能真正將增減掛鉤安置區(qū)建設(shè)好，將其打造成為讓農(nóng)民群眾滿意的“民心工程”，既可實現(xiàn)增減掛鉤試點(diǎn)“保護(hù)耕地、節(jié)約用地”的制度設(shè)計初衷，又能讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，更好地助推鄉(xiāng)村全面振興。

參考文獻(xiàn)：

[1]張少義“. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的陽光”照亮壽光鄉(xiāng)村振興之路[J].紅旗文稿，2019（17）：13-14.

[2]紀(jì)榮國.壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作調(diào)查與思考[J].中小企業(yè)管理與科技（中旬刊），2016（07）：160-161.

作者簡介：鐘云山（1977-），男，山東壽光人，工程師，研究方向：土地資源管理。

（責(zé)任編輯 朱妍）