倪江

摘要：為了提高城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在市場內執(zhí)行力度，實現(xiàn)土地整體規(guī)劃與用地需求的平衡性發(fā)展，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策現(xiàn)存問題及解決對策的研究。統(tǒng)計城鄉(xiāng)建設用地補償標準與公共數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在市場內的推行已逐步演變成為了“圈地”活動，結合此種問題與現(xiàn)象，故引進結構分析模型，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策執(zhí)行力進行分析，根據(jù)政策參與方權利實現(xiàn)情況，提出提高城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度、建立政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制兩個方面的解決對策，以此種方式，實現(xiàn)對增減掛鉤政策的優(yōu)化與完善，實現(xiàn)對社會現(xiàn)有問題的解決。

關鍵詞：城鄉(xiāng);增減掛鉤政策;解決對策;結構分析模型;建設用地;現(xiàn)存問題

0 引言

為了解決我國農業(yè)用地與工業(yè)用地不平衡的問題，國家聯(lián)合了有關單位，提出、制定并在市場上發(fā)行了“占地平衡處理”的增減條例，要求在城鄉(xiāng)地區(qū)的居民住戶可以將其個人新增的農業(yè)用地或耕地面積，按照比例，在地區(qū)政府或城鄉(xiāng)管理單位換取建設用地或個人占地指標，在此過程中多處新增耕地面積，由省政府或市政府在上級領導下統(tǒng)一核算。提出此項政策或發(fā)行此項條例的最終目的是補償農業(yè)發(fā)展與建設需要，進行土地資源的平衡化處理，解決地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟建設與建設用地之間的矛盾問題[1]。為了實現(xiàn)對此方面工作的進一步優(yōu)化，國家土地管理單位在發(fā)行了上述政策后，提出了增減掛鉤政策，根據(jù)地區(qū)土地的整體規(guī)劃與用地需求，如果用地地區(qū)被后續(xù)修復，可以將修復后的地塊面積作為新增地塊面積，以此種方式，實現(xiàn)對農業(yè)耕地面積的提升，從而最終實現(xiàn)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。簡單來說，就是等量拆舊建新，以達到用地合理的目的?？梢哉J為新政策是舊政策的補償或延伸，相比早期政策，增減掛鉤政策更加強調農戶的個人利益，但在此項政策具體實施時，卻發(fā)現(xiàn)政策內容與政策的執(zhí)行力均在不同方面存在相應的缺陷，此種缺陷已嚴重影響了我國建設用地與農業(yè)發(fā)展的平衡關系。因此，本文對該政策在推廣時產生的問題進行深入分析，結合數(shù)據(jù)挖掘與統(tǒng)計問題，分析該政策在市場的執(zhí)行力，以此為依據(jù)，提出對應的政策優(yōu)化與整改策略，促進農村地區(qū)居住人口向城市的有序遷移，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)地區(qū)經(jīng)濟建設的帶動與促進。

1 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策現(xiàn)存問題

城市建設的高速發(fā)展在一定程度上帶動了產業(yè)建設的升級，與此同時，城鄉(xiāng)建設中的現(xiàn)代化進程也逐年加快。尤其在一些發(fā)展進度較快的地區(qū)，近年來產業(yè)的擴大化建設趨勢更是對用地面積提出了更高的要求[2]。我國的土地利用，經(jīng)過長期發(fā)展和不斷調整，其結構和布局總的來說是合理的，但也存在一些問題，主要是：（1）土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。隨著經(jīng)濟發(fā)展和進一步改革開放，建設用地還要不斷增加，每年尚需占用相當數(shù)量耕地，加之人口增長，人均耕地占有量不斷減少。（2）土地利用尚不充分，生產力和利用率均較低。（3）土地退化和損毀嚴重，質量不斷下降，不少土地由于投入不足，土壤肥力下降，影響了耕地質量。（4）亂占濫用耕地，浪費土地的問題不斷發(fā)生.由于長期以來對土地缺乏宏觀調控和計劃管理，微觀管理也不嚴格，造成建設和大農業(yè)內部結構調整過多占用耕地，使耕地面積急劇減少.有些企業(yè)、機關受土地無償使用影響，占地過多，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費。隨著城市化進程加快，我國可耕地面積日益減少。

根據(jù)市場不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，我國在近十年時間的農用耕地面積減少約753.33萬hm2，現(xiàn)下市場保有的耕地面積已嚴重逼近耕地面積最低1.2億hm2的紅色警戒線，而此時大部分占地均用于非農業(yè)建設。盡管國家已在此過程中發(fā)行了增減掛鉤政策，但顯而易見的是，政策的實施并未對用地平衡起到優(yōu)化作用。因此，下述將對政策現(xiàn)存問題展開分析。

為了確保獲取市場數(shù)據(jù)的真實性與可靠性，此次研究所選的對象為增減掛鉤政策執(zhí)行中的某城鄉(xiāng)拆遷區(qū)，此地區(qū)原有居民住房面積已被修復，成為了地區(qū)的主要農耕土地。在地區(qū)用地補償公共網(wǎng)站中獲取用地補償信息，參照政策中應給予的補償與置換標準，進行5個區(qū)域農戶補償數(shù)據(jù)的統(tǒng)計（補償標準為占用征地面積前三年平均年產值的6.0倍）。統(tǒng)計數(shù)據(jù)如下表1所示。

從上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，大部分城鄉(xiāng)地區(qū)的農戶應得的補償金額小于實際補償金額。在進行實際補償時，應當根據(jù)居民所在地區(qū)的地理位置，由省政府統(tǒng)一進行占地面積的計算，根據(jù)此地區(qū)的補償標準，使用單位面積補償金額×建設用地面積的方式，進行建設用地補償[3]。但從上述表格中的數(shù)據(jù)可以看出的是，所有地區(qū)農戶在獲得補償款時，均由政府按照最低線標準對其進行補償?shù)摹?/p>

由于此類跨區(qū)占地工程項目的實施需要其他行政手段輔助完成，但在此過程中卻很少有單位可以關注到占地過程中區(qū)域住戶的個人意愿。政府認為住戶得到了補償款便應當將其個人所有占地上繳，但較多的地區(qū)出現(xiàn)了住戶被迫“上樓”、補償面積與補償金額不合理、補償標準過低等方面的問題，甚至一些地區(qū)的宅基地在補償后的增值收益完全被政府與有關領導者個人占有，導致用地不平衡、土地所有者個人利益無法得到保障等方面的問題在市場內層出不窮。與此同時，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在市場內的推行也逐步演變成為了“圈地”活動，甚至與地方政府的個人利益掛鉤。因此，可以認為現(xiàn)有的增減掛鉤政策在實施中是存在顯著問題的。

2 基于結構分析模型的增減掛鉤政策執(zhí)行力分析

完成上述分析后，引進結構分析模型，對增減掛鉤政策執(zhí)行力進行分析。在此過程中，我們應明確結構模型是一個用于描述事件因果關系的描述，利用此模型中的驗證性分子軟件Amos19.0，選擇最大似然估計法，對政策進行理論驗證，并通過對政策執(zhí)行指標的修正與擬合，進行政策執(zhí)行過程中，不同參與方權利執(zhí)行情況的分析。其中政策執(zhí)行中不同參與方權利的實現(xiàn)情況可用下述圖1表示：

假設在此過程中Q表示為政策允許的釋放用地指標（指標占地資源周轉量）;P表示為政府得到Q后主動支出的單位價格。則中央供給地方政府的預算額度可以用下述計算公式表示：

公式（1）中：表示為中央供給地方政府的預算額度;表示為給出資金;表示為出讓資金。其中與的值均0。根據(jù)上述計算公式可以看出，P、Q與B兩者之間是存在正向關系的，即地方給出的資金或執(zhí)行的出讓資金量越大，可以認為中央供給地方政府的補償資金額度越高?；蛘呤侵醒雽^(qū)域建設用地的范圍越大，對土地資源的評價等級越高，可下?lián)艿目铐椩蕉啵瑥亩裳a償給個人的房屋面積與資金額度越大[4]。而給定的資金又與家庭支出、居住環(huán)境、居住面積、社會保障等具有較為直接的關系。假設后續(xù)的指標參數(shù)表示為Z，對應Z可以表示為Z1、Z2、Z2、…、Zn，其中n表示為后續(xù)指標。而Z與參與方執(zhí)行力之間的關系可以用下述計算公式表示：

公式（2）中：表示為參與方執(zhí)行政策的力度;表示為不同指標約束下的政策落實度或執(zhí)行度;表示為扭曲度;表示為顯著水平，從上述圖1中可以看出，的三個取值分別為1.0%、5.0%與10.0%;表示為占地建設等級。根據(jù)上述計算公式，可以掌握在不同指標約束下政府對增減掛鉤政策的執(zhí)行力度，以此種方式，為后續(xù)政策內容的完善與政策的落實提供支撐。

3 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策優(yōu)化措施

3.1 提高增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度

為了確保城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在實施中可以達到既定的工作目標，需要在執(zhí)行增減掛鉤政策時，對群眾的意愿度進行匹配。同時，當?shù)卣畱敿哟髮Υ隧椩鰷p掛鉤政策的宣傳力度，使得人民群眾認知此項工作實施的重要意義，增強群體參與工作的主動性、積極性，賦予社會群體更高的責任感。同時，在落實增減掛鉤政策時，應按照規(guī)范化的保證程序，將個人與群體獲取的利益進行市場公開聽證，保證司法程序的公平與公正性，凡是在此過程中涉及個人資源占用的問題，需要征求社會群體與上級組織的意見，不可強拆強建，在真正意義上做到對群體利益的保證，使社會群體真正成為社會發(fā)展與建設中的受益人。

3.2 建立政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制

除上述提出的內容，還需要采用建立政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制的方式，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在市場內的執(zhí)行力進行定期的評估。對于矛盾性供給問題，可以通過司法程序進行解決。同時，在示范地區(qū)應做好對補償群眾的定期回饋，即設計一個專門的監(jiān)管部門，進行監(jiān)督機制的完善，對于復墾的土地資源，需要在經(jīng)過多方驗收合格后，才能將其與建設用地工程建立周轉指標[5]。總之，要保證政策參與方的權利、責任、義務的全面落實，應做好前期、中期、后期對增減掛鉤政策的監(jiān)督工作，并建立一個用地與政策執(zhí)行標準，通過合理的法律途徑，進行土地資源的驗收，以此種方式，實現(xiàn)對增減掛鉤政策的優(yōu)化與完善，實現(xiàn)對社會現(xiàn)有問題的解決。綜上所述，完成城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實證研究。

4 結語

針對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在實施中存在的問題，本文從提高增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度、建立增減掛鉤政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制兩個方面，提出了相對應的一些整改意見，希望通過此次的研究，能夠引起地方及有關單位對此方面工作的重視度，將土地建設總體規(guī)劃作為依托，通過對地方的統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，增強政策的可操作性、執(zhí)行性與合理性，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策相關工作在實施中個人利益的提升，從而確保城鄉(xiāng)建設占地與居民占地雙方矛盾的解決，實現(xiàn)對我國市場經(jīng)濟收益的穩(wěn)步提高。

參考文獻

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