印度尼西亞傳染病防治與世界衛(wèi)生組織的角色
——以天花防治為例*
2022-03-28 10:27吳耀庭
東南亞研究 2022年1期
吳耀庭
第二次世界大戰(zhàn)后，隨著非殖民化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，世界上出現(xiàn)許多新獨(dú)立的國家。這些新獨(dú)立國家不僅籠罩在美蘇兩極爭(zhēng)霸的陰影下，更面臨著國家建設(shè)的重?fù)?dān)。而因人口流動(dòng)、貧困、政權(quán)更替帶來的社會(huì)動(dòng)亂，為傳染病的擴(kuò)散提供了溫床。印度尼西亞獨(dú)立后，穩(wěn)定政權(quán)、塑造國家認(rèn)同、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等問題是重中之重，但因其“千島之國”的特殊性和戰(zhàn)亂、貧困、政權(quán)更替導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩，傳染病的擴(kuò)散也成了一個(gè)嚴(yán)峻的問題。在與傳染病的長期斗爭(zhēng)中，國際合作是印尼政府防治傳染病的重要方式，其中天花(Smallpox)防治就是典型的案例。
印尼天花疫情的嚴(yán)重性，不僅是印尼政府的棘手問題，也是世界衛(wèi)生組織的關(guān)注對(duì)象，加上同時(shí)期印尼外交政策和國際形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，世界衛(wèi)生組織與印尼在天花防治上展開了20多年的合作，順利地幫助印尼根除了天花。因此，對(duì)這一時(shí)期印尼與世界衛(wèi)生組織在天花防治上的合作的研究，不僅可以了解印尼傳染病防治的寶貴經(jīng)驗(yàn)，拓寬印尼疾病史、外交史研究的視野，還可以挖掘冷戰(zhàn)時(shí)期世界衛(wèi)生組織在全球性傳染病防治中的角色和作用，為今天肆虐全球的新冠疫情的防控提供一定的參考。
印尼與世界衛(wèi)生組織的合作是印尼根除天花的重要原因之一，但目前國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于這一問題的學(xué)術(shù)成果較少。維維克·尼拉坎坦(Vivek Neelakantan)在《印度尼西亞天花根除中的群島困境》中，以通史的寫法對(duì)1840—1974年間印尼的天花防治進(jìn)行梳理，借此分析群島地理特征對(duì)印尼天花防治的影響。這篇文章對(duì)本文具有較大的啟發(fā)性，但該文沒有關(guān)注印尼天花防治中的國際合作。此外，其他研究成果或聚焦于荷印時(shí)期天花疫苗在印尼的接種，或?qū)τ∧岬奶旎ǚ乐我还P帶過?？偠灾?，對(duì)印尼天花防治中國際合作的研究的不足，給本文的研究留下了深入的空間?；诂F(xiàn)有的研究成果，本文擬以檔案資料為基礎(chǔ)，從印尼政府的天花防治困境出發(fā)，以世界衛(wèi)生組織與印尼政府在天花防治上的具體合作為主線，探討世界衛(wèi)生組織在印尼天花防治及世界傳染病防治合作中的角色。
一 天花疫情重返印尼
天花是由感染天花病毒導(dǎo)致的烈性傳染病，最早的天花感染者(即零號(hào)病人)如今不得而知。根據(jù)遺傳學(xué)的現(xiàn)代模型顯示，天花病毒可能在距今4.8萬-1.6萬年前由鋸齒動(dòng)物轉(zhuǎn)移到人類。天花病毒從動(dòng)物到人類的轉(zhuǎn)移，影響了人類歷史的進(jìn)程。伴隨著新航路的開辟和歐洲殖民者的擴(kuò)張，天花病毒成為世界性的難題。16世紀(jì)，東南亞諸多島嶼出現(xiàn)了天花病例。1618年，在馬魯古群島的荷蘭總督首次提到印尼群島上的天花疫情。荷蘭政府占領(lǐng)東印度群島全域后，為了防控天花疫情，在1804年對(duì)東印度群島進(jìn)行了定期的天花疫苗接種，天花疫情得以控制。1933—1940年間荷屬東印度群島的年均報(bào)告天花病例均為10例以內(nèi)，至1940年首次沒有報(bào)告新增病例。
1942年日本入侵荷屬東印度群島，荷蘭政府在當(dāng)?shù)亟⒌奶旎ㄒ呙缃臃N體系遭到破壞。1945年后荷蘭政府試圖重返東印度群島，局勢(shì)再次陷入混亂。戰(zhàn)火與獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步破壞了荷蘭政府在印尼建立的天花疫苗接種體系。1950年獨(dú)立后，印尼的天花病例遠(yuǎn)超日本入侵前的天花病例數(shù)，在世界各國中也居于前茅。據(jù)表1，自1950年起，重返印尼的天花疫情呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：第一，印尼的天花疫情在20世紀(jì)50年代初達(dá)到一個(gè)峰值。第二，50年代初印尼感染天花的死亡率較高。尤其是1952年，印尼因天花死亡人數(shù)達(dá)到峰值，天花病例的死亡人數(shù)首次超過新增的病例數(shù)。
表1 1948—1957年印尼的天花疫情
印尼獨(dú)立初期的天花疫情呈現(xiàn)出高感染率、高死亡率的特點(diǎn)，阻礙了國家建設(shè)。尤其是1965年“9·30事件”后，印尼政局陷入混亂，天花疫情再次出現(xiàn)蔓延趨勢(shì)。從世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)上看，1965年印尼的天花確診病例數(shù)量是1964年的2倍，1966年則翻了近10倍(見表2)。戰(zhàn)亂、社會(huì)動(dòng)蕩等多重因素交織，使天花病毒找到重新傳播的土壤，獨(dú)立前得以控制的天花疫情在印尼卷土重來。天花疫情不僅是蘇加諾時(shí)期面臨的難題，也成為蘇哈托鞏固其政權(quán)必須處理的問題。
表2 1965年后印尼的天花疫情
20世紀(jì)五六十年代，在世界范圍內(nèi)，相較于其他傳染病疫情而言，天花疫情因其較為成熟的疫苗技術(shù)，已經(jīng)可控，甚至可以完全根除。因此從全球范圍看，印尼天花疫情是較為嚴(yán)重的。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是感染病例數(shù)量多。自20世紀(jì)50年代以來，印尼的天花感染病例數(shù)量長時(shí)間居亞洲前三，僅次于印度與巴基斯坦。以1968年為例，亞洲確診的天花病例數(shù)量占世界的80%，其中印尼、印度以及巴基斯坦三國所報(bào)告的確診病例占亞洲國家總確診數(shù)量的99%。其次是防治進(jìn)程慢。從1962年開始，世界上未根除天花的國家逐年減少，但印尼的天花疫情仍是其傳染病防治中的難題。
表3 1962—1969年有天花病例的國家數(shù)量變化
獨(dú)立后印尼天花疫情的嚴(yán)重性，也使部分國家倍感擔(dān)憂。1963年，瑞典政府指責(zé)印尼是天花再次輸入歐洲的根源，因?yàn)橐幻鸬渌指腥咎旎ǎ湓趶陌拇罄麃喦巴鸬涞耐局?，?jīng)停雅加達(dá)機(jī)場(chǎng)。盡管這名水手也曾在印度加爾各答短暫停留，但印尼依然被瑞典政府指控為天花病毒來源。作為印尼的鄰國，澳大利亞同樣對(duì)印尼的天花防治不力表示不滿。1950年，澳大利亞衛(wèi)生部要求從嚴(yán)檢查來自雅加達(dá)乘客的天花疫苗接種證明，并且對(duì)沒有接種疫苗的乘客強(qiáng)制接種。1967年，世界衛(wèi)生組織同意使用澳大利亞政府更新的天花疫苗接種證明，原因在于印尼的天花疫情嚴(yán)重，對(duì)澳大利亞應(yīng)對(duì)境外天花病例的輸入造成直接的威脅。
病毒本身沒有國界，但病毒會(huì)被人為利用，帶來所謂的偏見。在20世紀(jì)五六十年代，對(duì)天花疫情的防治不力，損害了印尼的國家形象。直到1970年，印尼仍被世界衛(wèi)生組織認(rèn)為是天花疫情最為嚴(yán)重的四個(gè)國家之一。正因?yàn)檫@樣，在1966年世界衛(wèi)生組織的“全球根除天花計(jì)劃”中，印尼成為該計(jì)劃在亞洲的第一站。
二 困境與機(jī)遇：印尼與世界衛(wèi)生組織合作的動(dòng)因
面對(duì)洶涌的天花疫情，當(dāng)時(shí)印尼國內(nèi)存在諸多防治困境。這讓印尼政府意識(shí)到：?jiǎn)螒{印尼一己之力，無法在印尼境內(nèi)根除天花，因此，需要合理利用國際援助，推動(dòng)天花防治的國際合作。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織自成立后，對(duì)全球性傳染病防治工作頗為關(guān)注，也將目光投向了天花防治，主動(dòng)向印尼伸出援手。
(一)印尼天花防治的困境
印尼天花疫情的防治困境，主要體現(xiàn)在對(duì)防治體系的構(gòu)建上。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為：“根除印尼的天花疫情必須將疫苗接種體系和其他防治體系相結(jié)合?！奔刺旎ǚ乐误w系需要走“1+N”的模式，以天花疫苗接種體系為基礎(chǔ)，輔以大量的公共衛(wèi)生資源，構(gòu)建輔助體系，才能實(shí)現(xiàn)免疫效果的最大化。
1.重建天花疫苗接種體系的困境
印尼天花防治的第一個(gè)困境是天花疫苗接種體系被破壞。疫苗接種體系包括疫苗、接種流程以及接種人群“三要素”，對(duì)于緩解甚至結(jié)束傳染病疫情，具有無可替代的作用。20世紀(jì)30年代，荷屬東印度群島上的天花疫情之所以能得到控制，原因在于荷蘭政府推行的天花疫苗接種體系，這一體系以萬隆和荷蘭本國的疫苗生產(chǎn)單位為基礎(chǔ)，定期定點(diǎn)地對(duì)荷屬東印度群島上的居民尤其是新生兒進(jìn)行大規(guī)模接種。獨(dú)立后，印尼政府試圖重建被戰(zhàn)爭(zhēng)和動(dòng)亂破壞的天花疫苗接種體系，但以下三個(gè)問題的存在制約了疫苗接種體系的建立。
首先是印尼的天花疫苗生產(chǎn)和研發(fā)能力落后。蘇加諾時(shí)期，天花疫苗的生產(chǎn)集中在萬隆，但其實(shí)際產(chǎn)量?jī)H為2000萬-3000萬劑，加之其他的疫苗成品來源，每年只能為25%-35%的印尼民眾進(jìn)行接種，且均為常規(guī)的天花疫苗。在印尼濕熱的環(huán)境中，凍干疫苗的免疫性強(qiáng)于常規(guī)的疫苗，但印尼政府不具備凍干疫苗的技術(shù)與生產(chǎn)能力。這是制約印尼疫苗成品來源的主要因素。
其次是群島地理特征限制印尼天花疫苗的接種效果。印尼是著名的群島國家，領(lǐng)土廣闊且分散，島嶼間運(yùn)輸能力差。印尼偏遠(yuǎn)島嶼與大中城市的天花疫苗接種存在差距，影響到天花疫苗接種的范圍與效果。1955年，印尼政府向世界衛(wèi)生組織提交的一份“1953—1954年印尼天花疫苗接種問題”報(bào)告，其中提到人口的分散、濕熱的氣候以及廣闊的領(lǐng)土，讓天花疫苗在運(yùn)輸過程中無法有效地保存，大大地降低了防疫效果。
最后是疫苗接種人員的不專業(yè)影響了天花疫苗接種進(jìn)度。獨(dú)立后，負(fù)責(zé)接種工作的多為印尼本土醫(yī)護(hù)人員，其中部分人員沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，不能科普疫苗的作用，無法及時(shí)解答民眾的疑惑，造成偏遠(yuǎn)地區(qū)的疫苗接種率不甚理想。
2.傳染病專業(yè)醫(yī)院與醫(yī)護(hù)人員稀缺
印尼天花防治的第二個(gè)困境在于：缺乏足夠的傳染病醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員。獨(dú)立后，印尼政府設(shè)立衛(wèi)生部，由1名衛(wèi)生部長和13個(gè)部門組成，1956年增設(shè)農(nóng)村衛(wèi)生與教育部，各級(jí)行政區(qū)都設(shè)有衛(wèi)生行政部門。但印尼本土醫(yī)護(hù)人員和國外相比存在差距，尤其是在外國籍醫(yī)生撤離印尼后。1955年，印尼衛(wèi)生部健康教育與衛(wèi)生組織司司長穆赫塔爾在世界衛(wèi)生組織的會(huì)議上提出，印尼本土醫(yī)生數(shù)量少，且儀器設(shè)備落后，影響了印尼對(duì)天花感染者的治療。
20世紀(jì)50年代初，印尼醫(yī)護(hù)人員稀缺，每10,000個(gè)民眾只有1個(gè)醫(yī)生，且分布不均，尤其是傳染病領(lǐng)域的醫(yī)護(hù)人員更為稀缺。根據(jù)1954年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，印尼共有664個(gè)醫(yī)院、62,778張病床投入使用，其中524家醫(yī)院為不具備收治傳染病患者條件的普通醫(yī)院，占醫(yī)院總數(shù)的78%，且無法得知專業(yè)傳染病治療機(jī)構(gòu)及病床數(shù)量，每1000人享受不到1張病床。第一個(gè)五年計(jì)劃(1956—1960年)后，印尼增加近300家醫(yī)院和10,000多張床位，但在傳染病專科醫(yī)院中，僅結(jié)核病?？漆t(yī)院數(shù)量得到增長。醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員的稀缺，間接導(dǎo)致部分天花病人被安排在簡(jiǎn)陋的環(huán)境進(jìn)行非專業(yè)的治療，造成天花疫情的擴(kuò)散。傳染病領(lǐng)域醫(yī)療資源缺乏，成為印尼天花防治的困境之一。
到蘇哈托執(zhí)政初期，印尼政府將更多的精力放在經(jīng)濟(jì)與民生建設(shè)上，也無法在短時(shí)間內(nèi)完成公共衛(wèi)生資源建設(shè)。盡管1970年前印尼的醫(yī)院和病床數(shù)量有所提升，但傳染病醫(yī)院建設(shè)依然沒有得到足夠的重視。根據(jù)1968年的數(shù)據(jù)顯示，印尼傳染病醫(yī)院的數(shù)量和病床數(shù)止步不前，甚至有所下降(從19所下降到18所)。1967年，印尼政府統(tǒng)計(jì)的醫(yī)生數(shù)量有3994名，民眾醫(yī)生比達(dá)到了28000:1，且大多數(shù)的醫(yī)生非傳染病領(lǐng)域醫(yī)生。
傳染病醫(yī)院、病床和醫(yī)護(hù)人員的稀缺，使天花感染者，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的民眾無法得到有效治療，甚至造成死亡，這一問題在印尼獨(dú)立初期尤為嚴(yán)重。醫(yī)院、病床的稀缺，需要通過大量資金投入進(jìn)行補(bǔ)足，而醫(yī)護(hù)人員的培養(yǎng)既需要資金，也需要教師，這些都是獨(dú)立后的印尼缺乏的。教學(xué)場(chǎng)所、專業(yè)醫(yī)學(xué)教師以及教學(xué)設(shè)備的缺乏，讓印尼的醫(yī)學(xué)教育一度陷入停滯。因此，如果只依靠國內(nèi)的公共衛(wèi)生資源，印尼很難在短時(shí)間內(nèi)完成根除天花的任務(wù)。
3.公共衛(wèi)生教育滯后
印尼天花防治的第三個(gè)困境是對(duì)普通民眾的公共衛(wèi)生教育處于滯后狀態(tài)。在荷印時(shí)期，荷蘭政府推行的天花疫苗接種體系很大程度上是強(qiáng)制接種行為，沒有對(duì)普通民眾開展公共衛(wèi)生教育。印尼獨(dú)立后，部分民眾不僅抵制天花疫苗接種，而且拒絕執(zhí)行保持社交距離等措施，甚至隱藏感染者。部分民眾的不配合，源于印尼公共衛(wèi)生教育的不普及。1952年世界衛(wèi)生組織的調(diào)查報(bào)告顯示，東南亞諸國對(duì)普通民眾的公共衛(wèi)生教育與獨(dú)立前相比沒有發(fā)展。1956年，印尼政府在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立公共衛(wèi)生教育專員，以在農(nóng)村普及公共衛(wèi)生教育。但1957年印尼代表安華(Anwar)在世界衛(wèi)生組織的會(huì)議中承認(rèn)，印尼國內(nèi)的公共衛(wèi)生教育與其他國家間存在差距。普通民眾公共衛(wèi)生教育的滯后，是獨(dú)立初期印尼天花疫情擴(kuò)散的原因之一。
4.國家財(cái)政支持有限
天花疫苗接種體系重建的不順利，傳染病防治醫(yī)院、醫(yī)護(hù)人員的稀缺以及公共衛(wèi)生教育的滯后，都與印尼政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的資金投入不足有著直接聯(lián)系。此外，一直被印尼政府所忽視的天花監(jiān)測(cè)體系，也因?yàn)樨?cái)政支持有限而無法建立。1959年，印尼中央與地方衛(wèi)生部門、高等院校和實(shí)驗(yàn)室對(duì)印尼的天花疫情進(jìn)行調(diào)查，提出改進(jìn)措施，其中提到監(jiān)測(cè)印尼國內(nèi)幾個(gè)重點(diǎn)的天花疫情區(qū)域，但這一想法沒有得到政策支持。世界衛(wèi)生組織指出，印尼政府沒有建立起對(duì)天花疫情的監(jiān)測(cè)體系，這既是過度迷信疫苗免疫效果的結(jié)果，又是其在天花防治上投入不足的體現(xiàn)。
印尼天花防治的第四個(gè)困境，即國家財(cái)政資金的支持有限。獨(dú)立后，印尼政府接收了大量的外來援助，其中包括美蘇兩大陣營的不同國家。但在蘇加諾時(shí)期，因經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家穩(wěn)定的諸多問題，印尼政府較少將精力放在公共衛(wèi)生建設(shè)上。1954年，安華聲稱印尼公共衛(wèi)生預(yù)算會(huì)增加到占政府財(cái)政預(yù)算的3%。實(shí)際上在1952—1955年間，印尼政府給予衛(wèi)生部的資金占比分別為1.9%、1.2%、2.0%以及1.9%。1956年后，印尼先后陷入西伊里安事件、印(尼)馬對(duì)抗等爭(zhēng)端中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也陷入停滯，這使得公共衛(wèi)生的資金更加捉襟見肘。
蘇哈托上臺(tái)后，印尼放棄激進(jìn)的外交政策，投入到國家建設(shè)中。蘇哈托執(zhí)政初期，印尼政府對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入從2.5%穩(wěn)步提升到5%，這其中不包括地方政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼。盡管印尼在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入相較于蘇加諾時(shí)期有所提升，但公共衛(wèi)生領(lǐng)域的建設(shè)資金仍有缺口。1969年印尼代表蘇連蒂·薩羅索(Sulianti Saroso)在世界衛(wèi)生組織的會(huì)議上提出，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，印尼需要更加充足的資金，以遏制天花疫情的擴(kuò)散。
獨(dú)立后印尼天花防治時(shí)期(1950—1972年)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步期或不穩(wěn)定期，在天花防治的四個(gè)困境中，資金不足會(huì)影響到公共衛(wèi)生資源的建設(shè)、疫苗的研發(fā)生產(chǎn)以及公共衛(wèi)生教育的發(fā)展。天花疫情卷土重來，加之天花的防治困境，使印尼急需外來援助。
(二)印尼與世界衛(wèi)生組織合作的機(jī)遇
1.印尼政府對(duì)國際合作的推動(dòng)
無論是蘇加諾時(shí)期還是蘇哈托時(shí)期，印尼政府都認(rèn)識(shí)到，不借助外力，無法達(dá)到根除天花的目的。因此，印尼政府一直在尋求世界衛(wèi)生組織的援助。
1949—1966年，印尼總統(tǒng)蘇加諾實(shí)際上是對(duì)外政策的決策者，其不結(jié)盟的外交政策思想可以概括為：積極中立、和平共處和反帝反殖斗爭(zhēng)。這種思想在天花防治中的體現(xiàn)是，印尼政府積極地推動(dòng)國際合作，印尼駐世界衛(wèi)生組織的代表多次在會(huì)議上向國際社會(huì)求助，尤其是尋求與世界衛(wèi)生組織的防治合作。1952年9月，安華向世界衛(wèi)生組織提出印尼農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員培訓(xùn)存在的難題，希望世界衛(wèi)生組織盡快出臺(tái)相關(guān)援助政策。不僅如此，印尼代表從疫苗、資金、專家、教育等多領(lǐng)域向世界衛(wèi)生組織發(fā)起援助請(qǐng)求。但蘇加諾的反帝反殖思想又使他對(duì)被大國控制的世界衛(wèi)生組織抱有懷疑態(tài)度，更希望通過自身的努力，輔以部分外力，可以完全根除印尼境內(nèi)的天花。1959年，安華認(rèn)為印尼政府完全有能力在3-5年間消滅天花，天花疫情在印尼國內(nèi)已經(jīng)不構(gòu)成威脅，這就是最好的例證。
蘇哈托時(shí)期，印尼政府將國家發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與民生建設(shè)，尤其是加大了在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，力求將公共衛(wèi)生體系從政府建立到每一個(gè)印尼普通民眾的家庭之中；同時(shí)，注重利用國際組織展開多邊外交，例如東盟。因此，相較于蘇加諾時(shí)期，蘇哈托政府更注重外援，也更信任國際組織。表現(xiàn)之一即是，世界衛(wèi)生組織在開啟“全球根除天花計(jì)劃”時(shí)，順利地與印尼簽署協(xié)議并全力實(shí)施。在實(shí)施這一計(jì)劃的過程中，世界衛(wèi)生組織需要監(jiān)督、指導(dǎo)甚至干涉所在國的天花根除進(jìn)度，而要在預(yù)期時(shí)間內(nèi)完成根除天花的目標(biāo)，與相關(guān)國家政府的信任和全力配合分不開。
蘇加諾和蘇哈托兩個(gè)時(shí)期的印尼政府，盡管在對(duì)待國際合作上的態(tài)度有所不同，但都認(rèn)識(shí)到印尼的天花防治需要國際合作。正是因?yàn)橛∧嵴畬?duì)外來援助的需求，世界衛(wèi)生組織才得以順利地與印尼展開合作。從某種程度上來說，這是印尼緩解甚至根除天花疫情的重要前提，也是機(jī)遇之一。
2.世界衛(wèi)生組織對(duì)全球天花防治的關(guān)注
一般認(rèn)為，20世紀(jì)五六十年代世界衛(wèi)生組織受到美蘇兩國的直接制約，沒有活動(dòng)自主權(quán)。近年來，一些學(xué)者逐步打破這一認(rèn)知，認(rèn)為盡管世界衛(wèi)生組織的活動(dòng)受到大國限制，但其“承擔(dān)著推進(jìn)世界各國衛(wèi)生制度建設(shè)、建立全球性防疫體系的作用”，對(duì)全球傳染病防治的發(fā)展起著推動(dòng)作用。在眾多的傳染病防治中，天花是世界衛(wèi)生組織重點(diǎn)關(guān)注的傳染病之一。20世紀(jì)五六十年代，成熟的技術(shù)和已有國家的防治經(jīng)驗(yàn)，讓世界衛(wèi)生組織得以在世界范圍內(nèi)提供天花根除的援助。世界衛(wèi)生組織在天花防治行動(dòng)上具有一定的自主權(quán)，體現(xiàn)在其掌握天花疫苗技術(shù)以及現(xiàn)代化的傳染病防治經(jīng)驗(yàn)。因此，在蘇加諾時(shí)期，世界衛(wèi)生組織主動(dòng)地關(guān)注印尼、印度等國家的天花疫情，并適時(shí)地提供力所能及的援助，以應(yīng)對(duì)全球性的傳染病。
1965年前，美國注重全球性的瘧疾治理，但蘇聯(lián)卻在1956年發(fā)起一項(xiàng)在“世界范圍內(nèi)根除天花”的計(jì)劃。美蘇兩國間在傳染病防治上的分歧，影響到世界衛(wèi)生組織的天花治理。1960—1966年，世界衛(wèi)生組織關(guān)于天花防治的支出只占總支出的0.6%。不過，全球性天花防治在1965年迎來轉(zhuǎn)機(jī)，美國不僅于1966年加入全球天花防治工作，而且首次向世界衛(wèi)生組織的天花防治工作提供資金支持。同時(shí)，美國派出亨德森(Donald A. Henderson)，同蘇聯(lián)的工作人員一道，協(xié)助世界衛(wèi)生組織推行“全球根除天花計(jì)劃”。在得到美蘇兩個(gè)大國的支持后，世界衛(wèi)生組織開始推動(dòng)全球性的天花根除工作。
蘇哈托時(shí)期，印尼天花防治的困境及其對(duì)外來援助的需求與世界衛(wèi)生組織的“全球天花根除計(jì)劃”不謀而合。此時(shí)，正逢印尼政權(quán)更替后的關(guān)鍵時(shí)期。蘇哈托執(zhí)政初期，印尼政府與世界衛(wèi)生組織在1967年12月年簽署了“天花根除項(xiàng)目”(The Smallpox Eradication Programme，SEP)協(xié)議。印尼成為世界衛(wèi)生組織“全球根除天花計(jì)劃”在亞洲實(shí)施的第一個(gè)國家，這份協(xié)議也成為印尼天花防治歷史中的里程碑。該協(xié)議于1968年正式生效，印尼與世界衛(wèi)生組織的合作共分為4個(gè)階段：第一階段始于1968年2月，優(yōu)先關(guān)注爪哇島和巴厘島上的天花病例。第二階段始于1969年1月，關(guān)注除爪哇島和巴厘島外的印尼區(qū)域。第一、第二階段將會(huì)強(qiáng)制推行天花凍干疫苗接種，建立凍干疫苗接種隊(duì)伍和常規(guī)疫苗接種隊(duì)伍，同時(shí)建立強(qiáng)力的天花疫情監(jiān)測(cè)體系。第三階段始于1970年9月，在蘇拉威西島建立天花監(jiān)測(cè)體系，要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)測(cè)政策。第四階段始于1971年10月，在印尼的不拉士打宜(Berastagi)等沒有天花疫情的地區(qū)建立專業(yè)的天花防治團(tuán)隊(duì)，防止出現(xiàn)新的感染源。
在蘇哈托時(shí)期，印尼政府的轉(zhuǎn)變?cè)谟诟鼮樾湃螄H合作給印尼帶來的益處，世界衛(wèi)生組織的轉(zhuǎn)變?cè)谟诿捞K兩國在天花防治上找到共通點(diǎn)。印尼與世界衛(wèi)生組織的轉(zhuǎn)變，幾乎處于同一時(shí)間段，無疑直接推動(dòng)了印尼與世界衛(wèi)生組織的合作和印尼國內(nèi)根除天花的進(jìn)程。
三 世界衛(wèi)生組織對(duì)印尼天花疫苗接種體系的技術(shù)援助
印尼獨(dú)立前后，天花疫情能否得到控制，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是天花疫苗接種體系。重建在動(dòng)亂中被破壞的天花疫苗接種體系，是擺在印尼政府面前的第一道難題。世界衛(wèi)生組織根據(jù)印尼的國情，首先協(xié)助印尼政府制定天花疫苗接種體系重建方案。其次，提供最新的凍干疫苗技術(shù)，幫助印尼在20世紀(jì)70年代初步實(shí)現(xiàn)凍干疫苗的自足。最后，協(xié)助印尼政府培訓(xùn)疫苗接種人員，解決疫苗接種人員不專業(yè)的問題。同時(shí)在世界衛(wèi)生組織的能力范圍內(nèi)，給予部分資金、設(shè)備援助，協(xié)助印尼加快建立天花疫苗接種體系。
1953年，世界衛(wèi)生組織在報(bào)告中指出印尼天花疫苗接種方案的問題，并提供四點(diǎn)優(yōu)化建議：(1)根除天花要基于世界衛(wèi)生組織認(rèn)證的天花疫苗。(2)將印尼的天花疫苗接種范圍首先縮小到爪哇島等重點(diǎn)區(qū)域，再依次展開。(3)進(jìn)一步優(yōu)化疫苗接種速度，目標(biāo)是每年為印尼民眾提供多次疫苗接種服務(wù)。世界衛(wèi)生組織將會(huì)提供資金和實(shí)驗(yàn)室，幫助印尼提升技術(shù)。(4)為疫苗接種人員提供相應(yīng)的培訓(xùn)課程。為此，世界衛(wèi)生組織向印尼派遣專家，對(duì)天花疫情進(jìn)行調(diào)查，制定疫苗接種方案。世界衛(wèi)生組織與印尼制定的疫苗接種方案中，多以重點(diǎn)人群優(yōu)先接種為主，這符合印尼的現(xiàn)實(shí)國情。印尼的經(jīng)濟(jì)、人口重心都集中在爪哇島，容易造成傳染病的大規(guī)模擴(kuò)散。在1967年簽訂的“天花根除項(xiàng)目”協(xié)議中，世界衛(wèi)生組織再次關(guān)注到疫苗接種的范圍與時(shí)間段，并首次在方案中提到“強(qiáng)制在印尼非爪哇島和巴厘島區(qū)域推行凍干疫苗”。制定科學(xué)的疫苗接種方案，是世界衛(wèi)生組織協(xié)助印尼重建天花疫苗接種體系的第一步。
與疫苗的成品援助相比，世界衛(wèi)生組織將疫苗援助的重點(diǎn)放在技術(shù)援助上?；谟∧嵴畬?shí)際的困境，世界衛(wèi)生組織對(duì)印尼進(jìn)行凍干疫苗的技術(shù)援助。凍干疫苗是在不破壞原微生物免疫原性的基礎(chǔ)上，在無菌環(huán)境下對(duì)疫苗進(jìn)行凍干，制成與原疫苗具有相同免疫效果的干粉。相較于天花疫苗，天花凍干疫苗可以在高溫天氣下保持8個(gè)月以上的免疫效力，更適合在印尼濕熱的環(huán)境下保存和使用。
1960年，世界衛(wèi)生組織與印尼政府簽署凍干疫苗合作協(xié)議，協(xié)助印尼建立凍干疫苗生產(chǎn)工廠，并培訓(xùn)技術(shù)人員使用凍干疫苗的生產(chǎn)設(shè)備。1962年，世界衛(wèi)生組織協(xié)助印尼建立的凍干疫苗生產(chǎn)工廠順利投入使用。同年，印尼首批凍干疫苗順利生產(chǎn)并進(jìn)行測(cè)試。1962—1963年，印尼實(shí)現(xiàn)凍干疫苗年產(chǎn)500萬劑，有力推動(dòng)了印尼天花疫苗接種體系的重建。1965年，印尼天花感染病例再次成倍增長，世界衛(wèi)生組織駐印尼顧問緊急向印尼提供額外的凍干疫苗設(shè)備，并對(duì)原先設(shè)備進(jìn)行了維修。
蘇哈托執(zhí)政初期，天花疫情再次成為印尼政府的難題，加快疫苗生產(chǎn)成為緩解天花疫情的關(guān)鍵。世界衛(wèi)生組織基于印尼原有的設(shè)備和技術(shù)，繼續(xù)向印尼援助新一批生產(chǎn)設(shè)備。世界衛(wèi)生組織的官員在印尼的調(diào)查顯示，到1970年，印尼國內(nèi)生產(chǎn)的天花疫苗基本保證自足。因此，在世界衛(wèi)生組織的援助下，印尼的凍干疫苗成品來源有了保障，加上常規(guī)疫苗的生產(chǎn)，加快了天花疫苗接種體系的重建。
世界衛(wèi)生組織不僅為印尼提供疫苗生產(chǎn)技術(shù)援助，同時(shí)為印尼接種人員提供專業(yè)的培訓(xùn)課程。世界衛(wèi)生組織在印尼萬隆進(jìn)行了長達(dá)335節(jié)課程的培訓(xùn)，以確保接種人員安全地進(jìn)行接種工作。同時(shí)，向接種人員提供多個(gè)海外短期訪學(xué)的項(xiàng)目，邀請(qǐng)他們前往英國、美國等地學(xué)習(xí)。1964年，6名印尼工作人員獲得世界衛(wèi)生組織提供的專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金。20世紀(jì)60年代中期，疫苗接種人員的培訓(xùn)已經(jīng)完成，世界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)這一援助項(xiàng)目的官員大多撤離了印尼。此外，為了協(xié)助印尼疫苗的運(yùn)輸，世界衛(wèi)生組織聯(lián)合多個(gè)國際組織向印尼提供交通運(yùn)輸工具。例如在印尼開展天花凍干疫苗的臨床測(cè)試時(shí)，世界衛(wèi)生組織向印尼提供了五輛吉普車。
世界衛(wèi)生組織對(duì)印尼天花疫苗體系的技術(shù)援助，其背后與美蘇兩國間長時(shí)間的博弈有關(guān)。在經(jīng)費(fèi)有限的情況下，世界衛(wèi)生組織的疫苗成品只能通過大國捐贈(zèng)，疫苗的分配也并非世界衛(wèi)生組織能左右。但世界衛(wèi)生組織掌握了天花疫苗的技術(shù)，派遣的專家有著豐富的傳染病防治經(jīng)驗(yàn)。這些技術(shù)性的援助對(duì)于世界衛(wèi)生組織而言，成本小，可行性大，尤其是世界衛(wèi)生組織親自參與凍干疫苗的改良實(shí)驗(yàn)后。通過一系列的援助項(xiàng)目，世界衛(wèi)生組織幫助印尼初步實(shí)現(xiàn)了全國性天花疫苗接種體系的重建，即“基于世界衛(wèi)生組織所制定的疫苗標(biāo)準(zhǔn)，常規(guī)疫苗和凍干疫苗交替使用，通過培訓(xùn)專業(yè)的接種人員，以印尼天花疫情的重點(diǎn)區(qū)域向外擴(kuò)散為接種順序，形成定期定點(diǎn)的接種體系”。印尼疫苗接種體系存在的困境，在20世紀(jì)60年代中葉前后基本上得到解決。1972年，是印尼出現(xiàn)天花確診病例的最后一年。至1974年世界衛(wèi)生組織確認(rèn)印尼已經(jīng)根除天花疫情后，天花疫苗的接種在印尼成為傳染病防治的一段歷史。
四 世界衛(wèi)生組織與印尼在相關(guān)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作
如前文所述，天花疫苗的接種體系需要與多個(gè)防治體系相結(jié)合，才能最大化地實(shí)現(xiàn)免疫效果?；谟∧崦媾R的防治困境，世界衛(wèi)生組織與印尼在公共衛(wèi)生的三個(gè)領(lǐng)域展開了合作，以輔助印尼天花疫苗接種體系達(dá)到更好的免疫效果。
(一)培訓(xùn)醫(yī)護(hù)人員
20世紀(jì)50年代初，印尼既缺少傳染病領(lǐng)域的醫(yī)護(hù)人員，也沒有能力自主培養(yǎng)相關(guān)人員，急需外來援助彌補(bǔ)教學(xué)設(shè)備和專業(yè)教師等方面的缺失。
1957年2月，為配合印尼政府在農(nóng)村建立培訓(xùn)中心，世界衛(wèi)生組織向印尼提供專業(yè)教師，保證培訓(xùn)中心擁有現(xiàn)代化的師資。1958年是世界衛(wèi)生組織在印尼活動(dòng)最為頻繁的一年，其多次向印尼農(nóng)村地區(qū)提供專業(yè)教師，且都涉及天花防治的傳染病領(lǐng)域。此外，世界衛(wèi)生組織還向印尼提供一定的資金支持，以協(xié)助印尼政府培訓(xùn)農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員。世界衛(wèi)生組織對(duì)印尼農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員的教培援助持續(xù)到1963年，期間包括專業(yè)教師的更替和教學(xué)設(shè)備的援助。在世界衛(wèi)生組織的援助下，印尼農(nóng)村的傳染病防治水平有了提升。
世界衛(wèi)生組織不僅協(xié)助印尼培訓(xùn)農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)護(hù)人員，更對(duì)印尼本土醫(yī)學(xué)類專業(yè)院校的發(fā)展提供援助。作為與天花病例接觸最多的人員之一，醫(yī)護(hù)人員的應(yīng)對(duì)會(huì)直接影響到天花病例的治療，處理不當(dāng)則可能會(huì)導(dǎo)致院內(nèi)感染。1953年印尼政府在萬隆設(shè)立全國第一所護(hù)理類專業(yè)院校，為了協(xié)助印尼政府的教育計(jì)劃，世界衛(wèi)生組織分配了3名經(jīng)驗(yàn)豐富的護(hù)士攜帶教學(xué)設(shè)備到該校擔(dān)任教師。僅1958年一年，就有大量印尼本土醫(yī)生、護(hù)士和其他公共衛(wèi)生領(lǐng)域的工作人員接受了世界衛(wèi)生組織提供的海外進(jìn)修課程，同時(shí)，世界衛(wèi)生組織還派遣多名傳染病領(lǐng)域?qū)＜业接∧岬尼t(yī)學(xué)類院校授課。世界衛(wèi)生組織的援助持續(xù)到20世紀(jì)60年代中期，以印尼在萬隆和日惹的兩所醫(yī)學(xué)院為主要援助對(duì)象，其短期目標(biāo)在于協(xié)助印尼盡快培養(yǎng)出各領(lǐng)域的醫(yī)護(hù)人員，長期目標(biāo)在于促進(jìn)印尼醫(yī)科教育的健康發(fā)展。
天花是一種烈性傳染病，對(duì)其的流行病學(xué)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和分析非常重要，而流行病學(xué)專家、衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)專家在印尼同樣缺失。1954年，印尼向世界衛(wèi)生組織請(qǐng)求援助一名流行病學(xué)專家，為印尼政府的流行病學(xué)調(diào)查提供幫助。世界衛(wèi)生組織分別派遣了一名流行病學(xué)專家和一名衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)專家，協(xié)助印尼調(diào)查天花等傳染病的狀況。此外，印尼國土面積廣闊、入境口岸眾多，境外輸入可能成為印尼天花疫情的感染源。在印尼政府的請(qǐng)求下，1953年世界衛(wèi)生組織駐印尼顧問對(duì)海陸口岸進(jìn)行調(diào)查，并針對(duì)印尼天花輸入的防控環(huán)節(jié)提出兩點(diǎn)建議：(1)加強(qiáng)對(duì)飛機(jī)、船等運(yùn)輸工具的消毒；(2)用雞胚接種法分離天花病毒，以加強(qiáng)邊境口岸的篩查力度。
在蘇加諾時(shí)期，世界衛(wèi)生組織聚焦于印尼公共衛(wèi)生的薄弱環(huán)節(jié)，即稀缺醫(yī)護(hù)人員的教培難題，派遣傳染病領(lǐng)域的專家學(xué)者協(xié)助印尼政府實(shí)施教育與培訓(xùn)計(jì)劃。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織還在教學(xué)設(shè)備、公共衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)、流行病學(xué)調(diào)查和國內(nèi)的口岸防疫等公共衛(wèi)生領(lǐng)域，與印尼政府進(jìn)行合作。1964年前后，大部分世界衛(wèi)生組織的專家學(xué)者撤離印尼。在印尼的政權(quán)更替中，天花疫情出現(xiàn)了反復(fù)，但死亡病例較20世紀(jì)50年代初大幅度下降。經(jīng)過初步培訓(xùn)，印尼傳染病領(lǐng)域醫(yī)護(hù)人員的水平有了一定的提升，但必須看到的是，世界衛(wèi)生組織無法對(duì)印尼傳染病醫(yī)護(hù)人員培養(yǎng)提供決定性的幫助。到1972年印尼天花疫情結(jié)束后，傳染病領(lǐng)域醫(yī)護(hù)人員的培養(yǎng)及傳染病專業(yè)醫(yī)院的建設(shè)，仍是印尼政府的一道難題。
(二)協(xié)助建立天花監(jiān)測(cè)體系
20世紀(jì)60年代中后期，印尼天花疫情再度暴發(fā)。但不到十年，天花就在印尼得以根除，這得益于世界衛(wèi)生組織同印尼政府合作建立的天花監(jiān)測(cè)體系。蘇哈托時(shí)期，印尼政府與世界衛(wèi)生組織簽署“天花根除項(xiàng)目”協(xié)議，以前所未有的力度，建立了天花監(jiān)測(cè)體系。在雙方簽訂的協(xié)議中，監(jiān)測(cè)體系的建立是重要的內(nèi)容之一，以加強(qiáng)對(duì)天花病例的篩查。
在印尼天花疫情的流行病學(xué)追蹤中，基層漏報(bào)和瞞報(bào)情況嚴(yán)重。為了解決這一問題，印尼政府與世界衛(wèi)生組織以印尼最小的行政單位為基礎(chǔ)，建立了層層上報(bào)的監(jiān)測(cè)體系。具體為：“在天花疫苗大規(guī)模接種的同時(shí)，觀測(cè)印尼重點(diǎn)區(qū)域的天花易感染人群；以印尼的村莊、街道為單位，鼓勵(lì)印尼民眾舉報(bào)有天花類似癥狀的人群，并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)；村莊、街道上報(bào)市縣級(jí)單位后，派出實(shí)驗(yàn)室和專業(yè)人員進(jìn)行排查；市縣級(jí)向省級(jí)行政機(jī)構(gòu)匯報(bào)，由省級(jí)進(jìn)行審核；省級(jí)行政單位向中央衛(wèi)生部門匯報(bào)；匯報(bào)的時(shí)間以周為單位；沒有建立天花免疫體系和出現(xiàn)病例的村莊、街道都會(huì)被重點(diǎn)監(jiān)視，最小的行政單位間互相通報(bào)天花疫情情況。”這一強(qiáng)有力的監(jiān)測(cè)體系的主要特征是：首先，在政權(quán)穩(wěn)定的情況下，嚴(yán)格要求各級(jí)行政單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)逐級(jí)上報(bào)疫情。其次，基于印尼公共衛(wèi)生教育的實(shí)際情況，實(shí)行“舉報(bào)人受益”制度，鼓勵(lì)印尼民眾發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)天花疑似或確診病例。通過這樣層層上報(bào)的監(jiān)測(cè)體系，印尼中央政府可及時(shí)掌握疫情動(dòng)態(tài)，并向世界衛(wèi)生組織通報(bào)，雙方進(jìn)一步就重點(diǎn)防治區(qū)域合作制定應(yīng)對(duì)方案。
為了保證天花監(jiān)測(cè)體系的正常運(yùn)行，世界衛(wèi)生組織投入了大量的資金和技術(shù)支持。1969—1972年，印尼投入天花防治的資金，有近1/10用于監(jiān)測(cè)體系的建立，世界衛(wèi)生組織也在此期間分別向印尼提供了17,996,215、21,345,561.50以及19,641,416印尼盾的援助(見表4)。蘇哈托政府將天花防治的一部分資金投入到監(jiān)測(cè)體系，這與蘇加諾政府時(shí)期存在較大差別。在天花監(jiān)測(cè)體系的建立與運(yùn)行過程中，世界衛(wèi)生組織的援助不亞于印尼本國的資金投入，成為印尼最為重要的外來援助之一。
表4 1969—1972印尼政府與世界衛(wèi)生組織在天花監(jiān)測(cè)體系上的投入 (單位：印尼盾)
除了提供資金援助外，為了保障印尼天花監(jiān)測(cè)體系的順利運(yùn)行，世界衛(wèi)生組織還向印尼天花監(jiān)測(cè)體系的各級(jí)單位分批次提供塑料封膜的天花登記卡，以及鼓勵(lì)民眾發(fā)現(xiàn)天花病例和識(shí)別天花癥狀的宣傳海報(bào)。1969年，在監(jiān)測(cè)體系運(yùn)行中，共有49.3%的監(jiān)測(cè)報(bào)告出現(xiàn)沒有及時(shí)上傳或遺失的情況，到1970年則只有5.4%。
印尼天花監(jiān)測(cè)體系得以順利地運(yùn)行，并在天花防治中發(fā)揮作用，離不開世界衛(wèi)生組織的直接支持。世界衛(wèi)生組織幫助印尼政府所建立的監(jiān)測(cè)體系，也因此得到印尼政府的大力贊賞。蘇連蒂·薩羅索代表印尼政府對(duì)世界衛(wèi)生組織表示感謝，認(rèn)為天花監(jiān)測(cè)體系讓印尼改變了傳統(tǒng)的天花疫情報(bào)告方式，同時(shí)也適用于印尼其他傳染病的防治。這一監(jiān)測(cè)體系以資金的穩(wěn)定投入、疫苗接種體系以及快速反應(yīng)的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)為支撐，是印尼根除天花的過程中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。
(三)援助公共衛(wèi)生教育
自20世紀(jì)50年代天花疫情重返印尼后，印尼政府面臨的一個(gè)困境是民眾公共衛(wèi)生教育的落后。從1952年開始，世界衛(wèi)生組織就開始援助印尼的公共衛(wèi)生教育。1957年，印尼政府著手制定全國性的公共衛(wèi)生教育計(jì)劃，將其列入國家公共衛(wèi)生服務(wù)范圍。世界衛(wèi)生組織向印尼派出多名專業(yè)顧問，幫助印尼政府制定和實(shí)施符合國情的公共衛(wèi)生教育計(jì)劃。1958年，世界衛(wèi)生組織召開會(huì)議，指出派遣到印尼等國家的公眾衛(wèi)生教育專家，首先要熟悉當(dāng)?shù)氐娜宋臓顩r，盡快展開公共衛(wèi)生教育工作。在世界衛(wèi)生組織的幫助下，印尼舉辦全國健康教育學(xué)習(xí)班，培養(yǎng)社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的學(xué)員，以宣傳公共衛(wèi)生教育。1962年，印尼推出定期的廣播節(jié)目，旨在宣傳公共衛(wèi)生知識(shí)。1967年，印尼將公共衛(wèi)生教育納入國家健康計(jì)劃，世界衛(wèi)生組織及時(shí)向印尼提供資金、教材以及顧問方面的援助。
各級(jí)教育機(jī)構(gòu)及最小行政單位的官員，是普及公共健康教育的重要中介。尤其是各級(jí)院校的學(xué)生學(xué)習(xí)公共衛(wèi)生課程后，也可以有效地向家庭傳輸公共衛(wèi)生知識(shí)。1963年，世界衛(wèi)生組織在印尼的高等院校推行公共衛(wèi)生相關(guān)課程。1967年11月，世界衛(wèi)生組織與印尼、印度共同探討公共衛(wèi)生教育的進(jìn)一步合作，承諾在其援助項(xiàng)目中會(huì)將公眾的衛(wèi)生教育與專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的培訓(xùn)相結(jié)合。世界衛(wèi)生組織力求通過更加透明的方式與印尼各級(jí)教育院校、村莊的行政長官進(jìn)行合作，通過聯(lián)合國兒童基金會(huì)提供通俗易懂的傳染病學(xué)教材，在印尼更大規(guī)模地推廣公共衛(wèi)生教育。
世界衛(wèi)生組織與印尼政府在公共衛(wèi)生教育方面的合作方式可以歸納為培養(yǎng)“中間人”模式，即由世界衛(wèi)生組織的專家向印尼部分學(xué)者、學(xué)生提供英語教育和衛(wèi)生教育，再通過這些“中間人”以印尼語的形式，向民眾傳播正確的公共衛(wèi)生知識(shí)。之所以這樣設(shè)計(jì)，一方面是因?yàn)榇蟛糠钟∧崦癖姏]有掌握英語的能力，世界衛(wèi)生組織的專家與印尼民眾存在語言上的障礙；另一方面，培養(yǎng)中間人的方式，有助于將公共衛(wèi)生教育擴(kuò)大到更大的范圍。
世界衛(wèi)生組織認(rèn)識(shí)到僅僅通過疫苗的免疫效果，無法達(dá)到根除天花的目的，非疫苗防治體系的建立也很重要——高水平的醫(yī)護(hù)人員可以有效地治療天花病毒感染者，天花監(jiān)測(cè)體系是強(qiáng)有力的流行病學(xué)監(jiān)測(cè)，公共衛(wèi)生教育的推進(jìn)則是在更大范圍內(nèi)，有效地提高普通民眾對(duì)天花病毒和感染者的認(rèn)知。印尼與世界衛(wèi)生組織在這些領(lǐng)域的合作，加快了天花根除的進(jìn)程。
結(jié) 語
1950—1972年天花疫情的反撲，困擾著印尼的國家建設(shè)。根除天花之類的傳染病，是印尼政府在國家治理中重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。然而，由于自身能力的不足，印尼政府需要依靠國際合作，尤其是世界衛(wèi)生組織的幫助，這與致力于全球傳染病防治工作的世界衛(wèi)生組織不謀而合。雙方的合作，成為印尼根除天花疫情的歷史機(jī)遇，也是世界衛(wèi)生組織自1948年建立以來在全球傳染病防治中的重要實(shí)踐。
在與世界衛(wèi)生組織圍繞天花防治展開的多領(lǐng)域合作中，印尼不僅順利地成為“無天花”國家，推動(dòng)國內(nèi)傳染病防治和公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，還摘掉“天花防治不力”的帽子，在傳染病防治中塑造了正面的國家形象。1974年，世界衛(wèi)生組織對(duì)印尼的天花防治工作給予稱贊，提到“1970年時(shí)印尼是亞洲天花疫情最嚴(yán)重的幾個(gè)國家之一，但現(xiàn)在印尼已經(jīng)整整兩年未有天花病例”。
作為印尼尋求合作的對(duì)象之一，世界衛(wèi)生組織在印尼的活動(dòng)包括制定天花疫苗接種體系方案，提供凍干疫苗生產(chǎn)技術(shù)，推動(dòng)建立天花監(jiān)測(cè)體系，培訓(xùn)專業(yè)傳染病醫(yī)護(hù)人員，推動(dòng)普通民眾的公共衛(wèi)生教育等。世界衛(wèi)生組織在印尼天花防治中的全方面、多領(lǐng)域活動(dòng)，使其成為印尼天花防治的參與者、建設(shè)者與見證者，成為這一段歷史中的重要角色。同時(shí)，我們也可以看到，在當(dāng)時(shí)大國主導(dǎo)的冷戰(zhàn)環(huán)境下，資金、疫苗成品援助并非世界衛(wèi)生組織所能左右，因此技術(shù)合作、知識(shí)合作在世界衛(wèi)生組織對(duì)印尼的援助中占據(jù)主要地位。
不僅如此，通過世界衛(wèi)生組織在印尼天花防治中的角色與作用，我們還可以看到世界衛(wèi)生組織在全球性傳染病防治中發(fā)揮的作用。世界衛(wèi)生組織與印尼在天花防治上的合作，是世界衛(wèi)生組織幫助受天花、瘧疾等傳染病困擾的發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家的一個(gè)縮影。世界衛(wèi)生組織以豐富的傳染病防治經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)的技術(shù)助力相關(guān)國家建立更為完善的公共衛(wèi)生體系，減輕傳染病對(duì)其民眾生命健康和國家建設(shè)的負(fù)面影響。盡管世界衛(wèi)生組織的活動(dòng)難免受到大國權(quán)力的主導(dǎo)與影響，但這并不意味著其是大國的附庸，而是在技術(shù)、知識(shí)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域和有限的空間內(nèi)對(duì)發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家的傳染病防治和公共衛(wèi)生體系建設(shè)起到積極的作用。
歷史是一面鏡子，當(dāng)今世界正在遭受多波新冠疫情的侵襲，深刻影響著人類社會(huì)的發(fā)展。雖然世界衛(wèi)生組織在全球新冠疫情防控中受到諸多的指責(zé)，但在全球化深入發(fā)展、世界人員與貨物流通日益密切的今天，除了用更為嚴(yán)厲的監(jiān)測(cè)體系進(jìn)行流行病學(xué)溯源、加大對(duì)新冠疫苗的研發(fā)與生產(chǎn)等醫(yī)學(xué)防控手段，尤為重要的是，深度的國際合作與積極的衛(wèi)生外交。因此，20世紀(jì)五六十年代印尼與世界衛(wèi)生組織在天花防治上的合作，或可為今天新冠疫情中各國與國際組織的合作提供一定的借鑒。在傳染病防治的國際合作，可以多一些對(duì)傳染病本身的關(guān)注，少一些政治目的，同時(shí)，世界衛(wèi)生組織或可在其中發(fā)揮著更為積極的作用，推動(dòng)新冠疫情防控的深層次國際合作。
就理論意義而言，對(duì)冷戰(zhàn)期間印尼與世界衛(wèi)生組織的天花防治合作的研究，是對(duì)外交史研究的一種拓展。在對(duì)外交史進(jìn)行研究時(shí)，不應(yīng)該僅僅局限于傳統(tǒng)意義上的外交史研究，更應(yīng)該看到非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的外交史。具體到冷戰(zhàn)史的研究，則可以通過對(duì)天花、瘧疾等傳染病的防治，將傳染病防治與國際關(guān)系相結(jié)合，對(duì)國家行為體與國際組織在國際舞臺(tái)上的活動(dòng)進(jìn)行更為多樣的剖析，開拓冷戰(zhàn)史研究的另一個(gè)面向。
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