晁毓欣，姜銀玲

(山東財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟南 250014)

一、引 言

從研究方法來看，我國關(guān)于預(yù)算績效管理的文獻研究主要采用兩類思路：一類借助CiteSpace等可視化分析軟件、通過繪制知識圖譜等方式進行文獻計量分析，在此基礎(chǔ)上進行綜述，如盛明科、何文盛和杜曉林關(guān)于我國預(yù)算績效管理研究歷程、熱點與趨勢的分析；另一類則是根據(jù)學(xué)者自身的研究積累對相關(guān)文獻進行的比較分析，如包國憲和張蕊在梳理我國績效評價實踐發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，提出將基于公共價值的政府績效治理理論(PV-GPG)作為從“預(yù)算績效”向“績效預(yù)算”跨越的理論支撐；王紅梅等在“I-OPS”框架下對中西方在績效理念、組織、過程與支撐四個層面的異同進行比較。這些研究各有特色，為反映我國預(yù)算績效管理研究動態(tài)與趨勢做出了重要貢獻。不過，已有研究在文獻選擇范圍方面多以近年來的CSSCI核心期刊為樣本來源，范圍有限，難以全面考察預(yù)算績效管理研究的整體情況。

二、我國預(yù)算績效管理研究高產(chǎn)出人員與機構(gòu)分布

(一)我國預(yù)算績效管理研究高產(chǎn)出人員分布

我們將論文產(chǎn)出量在3篇及以上的學(xué)者稱為高產(chǎn)學(xué)者。統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國目前從事預(yù)算績效管理研究的高產(chǎn)學(xué)者共有52位，分布情況見圖1和表1。從高產(chǎn)學(xué)者間的合作關(guān)系來看，馬蔡琛、吳建南、包國憲與其他研究者之間存在多條連線且處于連線的核心，說明已經(jīng)形成了以其為中心的研究團隊；其他高產(chǎn)學(xué)者之間多為單線或無直接聯(lián)系，表明這些學(xué)者以獨立研究為主；所有學(xué)者的中心性均為0，說明權(quán)威學(xué)者尚未出現(xiàn)。

圖1 文獻作者合作知識圖譜

表1 發(fā)文量3篇及以上作者統(tǒng)計表

(二)我國預(yù)算績效管理研究高產(chǎn)出機構(gòu)分布

我國從事預(yù)算績效管理研究的機構(gòu)主要有兩大類：第一類是各大財經(jīng)高校、綜合類高校的經(jīng)管學(xué)院以及社科類研究院所；第二類是政府部門，以各級財政部門為主(如圖2所示)。其中，同其他機構(gòu)連線最多的研究機構(gòu)是財政部財政科學(xué)研究所，表明其在國內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位。不過，機構(gòu)間連線只有115條，密度為0.001 3，表明其學(xué)術(shù)合作較少，有待加強。

圖2 研究機構(gòu)分布知識圖譜

三、我國預(yù)算績效管理研究內(nèi)容知識圖譜與時間分布特征

(一)我國預(yù)算績效管理研究熱點分布

1.

利用關(guān)鍵詞進行統(tǒng)計分析是CiteSpace最具吸引力的優(yōu)勢，高頻關(guān)鍵詞分析則可反映本領(lǐng)域研究的熱點與發(fā)展動態(tài)。我們將出現(xiàn)頻次≥10、中心性≥0.01的關(guān)鍵詞稱為高頻關(guān)鍵詞。樣本文獻中頻次排序前20的高頻關(guān)鍵詞如表2所示。

表2 高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計表

2.

將關(guān)系密切的關(guān)鍵詞進行聚類后形成聚類標(biāo)簽詞。利用聚類標(biāo)簽詞有助于快速掌握知識網(wǎng)絡(luò)中分布較為集中的模塊。我們選取覆蓋面最廣的前10位標(biāo)簽詞繪制出關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類圖，結(jié)果如圖3所示。

圖3 關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類圖

將聚類標(biāo)簽詞按時間排列形成的時線圖可以把人們感興趣的研究區(qū)域放大，用來勾畫聚類之間的關(guān)系以及某個聚類中關(guān)鍵詞的歷史跨度，見圖4。

圖4 關(guān)鍵詞共現(xiàn)時線圖

其中，“#0績效預(yù)算”自1994年出現(xiàn)后，研究熱度一直居高不下，2019年前后逐漸淡出?！?1績效評價”“#3績效評估”“#7績效管理”等聚類均出現(xiàn)于2003—2006年間，“#2預(yù)算績效管理”出現(xiàn)于2009年，這些聚類受到高度關(guān)注，研究熱度一直持續(xù)至今；“#4支出績效”“#8績效預(yù)算管理”等聚類均在2004年前后出現(xiàn)，但在2016年后逐漸消失，表明隨著我國預(yù)算績效管理改革的推進，學(xué)者們的認(rèn)識逐漸統(tǒng)一，“預(yù)算績效管理”成為學(xué)界與官方一致認(rèn)同的表達方式。

(二)我國預(yù)算績效管理研究的演化路徑

對我國預(yù)算績效管理研究演化路徑的分析，可采用關(guān)鍵詞時序圖與突顯強度排序圖進行。其中，時序圖可以展示某類知識在時間維度上的演進過程；而對關(guān)鍵詞進行突顯性檢測，找出在某一時段內(nèi)出現(xiàn)頻次快速增長的關(guān)鍵詞，則能夠更準(zhǔn)確地反映最新研究動態(tài)。我國預(yù)算績效管理研究的關(guān)鍵詞時序圖及其突顯性檢測結(jié)果分別如圖5、圖6所示。結(jié)果表明，除“績效審計”之外，2002年前未出現(xiàn)頻次和突顯強度較高的關(guān)鍵詞。2003—2009年間首現(xiàn)關(guān)鍵詞井噴式出現(xiàn)，其中“支出績效”“績效評價體系”“績效評估”“績效考評”突顯強度較高，是該階段的研究熱點；2010年以后，高頻關(guān)鍵詞出現(xiàn)數(shù)量趨緩，但高強度突顯關(guān)鍵詞數(shù)量繼續(xù)增加，這一時期的研究熱點集中于績效目標(biāo)管理和預(yù)算績效管理。

圖5 關(guān)鍵詞共現(xiàn)時序圖

圖6 關(guān)鍵詞突顯強度排序

(三)我國預(yù)算績效管理研究的時間分布特征與變化趨勢

為反映我國預(yù)算績效管理研究的整體態(tài)勢，我們以年發(fā)文量作為學(xué)術(shù)關(guān)注度的衡量指標(biāo)，對2 242篇文獻進行統(tǒng)計分析，結(jié)果如圖7所示。

圖7 我國預(yù)算績效管理學(xué)術(shù)關(guān)注度年度變化趨勢

圖7所描述的預(yù)算績效管理學(xué)術(shù)關(guān)注度的變化與我國預(yù)算績效管理典型事件(以重要文件的發(fā)布為代表，見表3)高度相關(guān)。因此，本文將學(xué)術(shù)研究與改革實踐放在一起進行趨勢分析。

表3 我國預(yù)算績效管理政策文件一覽表

整體來看，我國預(yù)算績效管理研究可分為三個階段：

第一階段：研究起步期(2002年前)。以引進為主，學(xué)術(shù)關(guān)注度極低。1994年，國內(nèi)首次出現(xiàn)王俊等關(guān)于績效預(yù)算的文章。當(dāng)時財政改革的中心任務(wù)是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新型財稅體制，預(yù)算改革的重點在于建立以分稅制為核心的分級財政體制，因此，預(yù)算績效相關(guān)主題尚未引起學(xué)者們的關(guān)注，年發(fā)文量在5篇以下，相關(guān)研究以介紹和引進國際經(jīng)驗為主，這一階段的高頻關(guān)鍵詞有“績效預(yù)算”“績效審計”“公共支出”等，但尚未出現(xiàn)突顯關(guān)鍵詞。

第二階段：研究驟升期(2003—2009年)。學(xué)術(shù)關(guān)注度快速增長，研究內(nèi)容以預(yù)算績效評價為主。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，拉開了我國預(yù)算績效改革的序幕。國內(nèi)實踐以分散化的績效評價試點為主，大量的世行貸款項目績效評價案例發(fā)揮了示范作用；同時，學(xué)者們的研究熱情很快被點燃，成果呈現(xiàn)“井噴式”增長，學(xué)術(shù)關(guān)注度從19驟升到歷史最高值169。如《中國財政》2009年第21期同時發(fā)表5篇以財政支出績效評價為主題的文章。同時，新的高頻關(guān)鍵詞大量涌現(xiàn)，突顯關(guān)鍵詞數(shù)量眾多且突顯強度大，研究熱點主要集中在“支出績效”“績效管理”“績效評價”“績效評估”上。引進中學(xué)習(xí)、實踐中研究、研究與改革同步化演進是該階段的典型特征。

第三階段：研究降穩(wěn)期(2010年至今)。2011年7月《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》的出臺標(biāo)志著改革內(nèi)容從預(yù)算績效評價拓展到預(yù)算績效管理。學(xué)術(shù)關(guān)注度從高位逐步回落，基本穩(wěn)定在110左右。2012年《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》的出臺推動學(xué)術(shù)關(guān)注度再度回升，達到第二個峰值期(159～160之間)，之后則逐漸回落，2018年跌至100以下。該階段新興高頻關(guān)鍵詞數(shù)量明顯下降，但突顯關(guān)鍵詞數(shù)量依然保持在高水平之上，“績效目標(biāo)”“績效目標(biāo)管理”同時成為高強度突顯詞。2018年出臺的“34號文”將預(yù)算績效管理提升到國家治理體系現(xiàn)代化的歷史高度，我國預(yù)算績效管理改革進入以“三個全面”為標(biāo)志的新模式，并將學(xué)術(shù)關(guān)注度再次推高，到達第三個峰值期(110～120之間)，連續(xù)出現(xiàn)“預(yù)算績效管理”“預(yù)算績效”兩個高強度突顯關(guān)鍵詞且熱度持續(xù)至今，其中“預(yù)算績效管理”的突顯強度高達22.94，為有史以來最高值。

整體來看，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對預(yù)算績效管理的關(guān)注度在經(jīng)歷了初期的快速升溫后已呈現(xiàn)出高位趨穩(wěn)的態(tài)勢，與此同時，改革實踐推動學(xué)術(shù)研究、國家重大需求激勵學(xué)術(shù)創(chuàng)新的特征愈發(fā)顯著。

四、我國預(yù)算績效管理研究的重點

我國預(yù)算績效管理改革主要包括績效目標(biāo)管理、事前績效評估、績效運行監(jiān)控、績效評價與結(jié)果運用五個環(huán)節(jié)。將其與高頻關(guān)鍵詞進行比對和歸類，可以找出以下四個重點研究領(lǐng)域。

(一)預(yù)算績效管理理論研究重點

1.

OECD將績效預(yù)算定義為“利用可衡量的結(jié)果分配資源的預(yù)算過程”，強調(diào)預(yù)算資源配置的理性化?？冃ьA(yù)算有新舊之分。20世紀(jì)50年代初次提出的“老”績效預(yù)算以產(chǎn)出為基本導(dǎo)向，90年代興起的新績效預(yù)算則轉(zhuǎn)向了“結(jié)果導(dǎo)向”。也有部分學(xué)者認(rèn)為績效預(yù)算是在現(xiàn)有法律框架和政治程序下，為追求財政管理效率、效果和有效性而貫穿于整個預(yù)算過程的一套預(yù)算管理系統(tǒng)。鑒于歐美制度背景下績效預(yù)算的多年實踐對許多國家的政治撥款并未產(chǎn)生重大影響，其發(fā)展受到多層次制度和組織因素的影響，何達基等將績效預(yù)算重新定義為基于預(yù)算周期的以實現(xiàn)各種管理、預(yù)算及政策制定目的的績效預(yù)算管理。

預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的、具有中國特色的預(yù)算管理模式，根源于我國古代“上計制度”“考成法”等樸素的績效思想，是面對不斷增長的財政支出壓力、回應(yīng)社會對預(yù)算績效越來越高的關(guān)注而實施的預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容，是適應(yīng)我國國情的現(xiàn)實選擇，也是走向“績效預(yù)算”的必由之路。這場改革是一個強行政國家實現(xiàn)自我約束的重要舉措，打破了西方背景下“績效預(yù)算”必須在立法層面實現(xiàn)對預(yù)算決策和預(yù)算資金分配產(chǎn)生實質(zhì)性影響的假設(shè)前提，具有典型的制度創(chuàng)新意義。

2.

在理論框架方面，馬國賢將“一觀三論”(花錢買公共服務(wù)的預(yù)算觀、公共委托—代理論、目標(biāo)/結(jié)果導(dǎo)向論、為“顧客”服務(wù)論)作為績效管理的基本制度構(gòu)架；包國憲和張蕊將基于公共價值的政府績效治理理論(PV-GPG)作為“預(yù)算績效”向“績效預(yù)算”跨越的理論支撐。在改革路徑方面，何文盛和蔡澤山認(rèn)為應(yīng)該遵循績效管理→績效治理的基本邏輯：以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，推動預(yù)算管理向預(yù)算治理的轉(zhuǎn)變，進而通過全面、系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)性的預(yù)算與財政改革，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化；馬蔡琛構(gòu)建了預(yù)算績效管理的“三維”模式：橫向以內(nèi)外部評價主體多元化發(fā)展為目標(biāo)，縱向以跨政府層級和地區(qū)發(fā)展為特征，時間上則以實現(xiàn)預(yù)算績效管理與中期財政規(guī)劃的結(jié)合為目標(biāo)。

(二)預(yù)算績效目標(biāo)管理研究重點

預(yù)算績效目標(biāo)是指預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，可細(xì)分為績效目標(biāo)設(shè)置、審核和批復(fù)三個環(huán)節(jié)。績效目標(biāo)設(shè)置是整個績效管理體系的起點，是將目標(biāo)具體化為績效指標(biāo)并設(shè)置期望值的過程，也是學(xué)者們的研究重點。根據(jù)德魯克的目標(biāo)管理理論，績效目標(biāo)應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，全面、詳細(xì)、可測量、易操作、多元化，且不同階段的目標(biāo)是分層次、可遞進的。從不完全信息動態(tài)博弈的視角來看，上級政府更希望下級職能部門設(shè)置較高目標(biāo)，而下級職能部門則可能傾向于目標(biāo)值偏低或偏高兩種逆向選擇。對于績效目標(biāo)體系的初始形成，盧揚帆構(gòu)建了由規(guī)定任務(wù)、自選動作與貫穿兩者的績效競爭組成的邏輯框架，規(guī)定任務(wù)和自選動作對應(yīng)于目標(biāo)的縱向約束關(guān)系與橫向擴張機制。

在實踐層面，張帆和張友斗提出構(gòu)建績效目標(biāo)管理指標(biāo)庫、并相應(yīng)完善與之相適應(yīng)的會計科目表編制等建議；胡若癡和武靖州認(rèn)為部門整體支出績效目標(biāo)的編制應(yīng)在符合“指向明確、具體細(xì)化、合理可行”三項基本準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，進一步體現(xiàn)財政支出績效評價的功能，增強指標(biāo)體系的系統(tǒng)性、相關(guān)性和可衡量性，突出部門工作的綜合性特點；也有學(xué)者認(rèn)為可以從短期目標(biāo)與長期目標(biāo)的均衡、合理設(shè)置目標(biāo)難度與明確度、通過上下協(xié)調(diào)充分溝通、確定科學(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)等方面優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置。績效目標(biāo)審核對于實現(xiàn)績效目標(biāo)的應(yīng)用價值至關(guān)重要。楊肅昌和楊移將績效目標(biāo)的編制與審核比喻為足球隊中的“踢球員”與“守門員”；針對績效目標(biāo)質(zhì)量不佳的問題，他們認(rèn)為“培訓(xùn) + 指導(dǎo)”“考核 + 獎懲”等模式是較為現(xiàn)實的選擇。

(三)預(yù)算績效評價研究重點

績效評價是整個預(yù)算績效管理體系的核心，也是決定改革成敗的關(guān)鍵。相關(guān)研究主要圍繞以下四個方面展開。

一是績效評價的基本要素。預(yù)算績效評價是基于結(jié)果導(dǎo)向、運用適當(dāng)?shù)脑u價方法、規(guī)范的評價流程以及科學(xué)的評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，對一定時期或時點的財政資金的需求、投入、過程、產(chǎn)出與效果進行的綜合性測量與評判。評價主體既包括內(nèi)部主體(一般為上級政府或預(yù)算部門)，也包括外部主體(以第三方機構(gòu)為主)。評價對象從各類預(yù)算項目到各類專項資金為代表的財政政策，逐步擴展到部門整體和一級政府，覆蓋全部四本預(yù)算及相關(guān)資金，如PPP項目、政府債務(wù)項目等。

二是評價動因。早期學(xué)者主要關(guān)注“預(yù)算是否被執(zhí)行好”以及“事后來看優(yōu)劣之處是什么”等問題，其初衷主要在于財政支出的監(jiān)管性需求，例如為財政管理提供參照依據(jù)、衡量尺度、工作方法和監(jiān)督手段，實現(xiàn)政府的內(nèi)部控制，并輔助決策、監(jiān)督約束和驅(qū)動工作。隨著改革實踐的深入，評價動因擴展到借助評價結(jié)果考核政府職能的實現(xiàn)程度等方面，通過提高財政資源配置效率和使用效益以實現(xiàn)提高政府公信力和執(zhí)行力的最終目標(biāo)。

三是指標(biāo)設(shè)計。評價指標(biāo)體系的設(shè)計是績效評價的“關(guān)鍵核心技術(shù)”。在這方面，既要借鑒西方國家的“3E”(經(jīng)濟性、效率、效果)原則，又要與我國國情緊密結(jié)合，加入公平性(Equity)等因素進行適度改進，并增加對可持續(xù)性的關(guān)注。有學(xué)者建議從“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、項目及部門效益”四個方面設(shè)置一級指標(biāo)，也有學(xué)者建議按照“結(jié)果鏈”思路，從投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果四個方面來設(shè)計指標(biāo)。拙作從公共品生命周期視角對“結(jié)果鏈”進行前后拓展而構(gòu)建的TSE模型提供了關(guān)于績效評價的一般性理論框架。

四是評價方法。目前采用較多的評價方法有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，單位成本、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析DEA模型是最為常見的效率評價方法。DEA方法在相關(guān)研究中也不斷得以升級和完善，如三階段DEA、DEA-Malmquist指數(shù)、DEA-Tobit模型等。

(四)預(yù)算績效信息研究重點

績效信息廣義上包含與預(yù)算績效管理有關(guān)的所有信息，狹義上則指績效評價活動中產(chǎn)生的與績效指標(biāo)和評價結(jié)果相關(guān)的信息?？冃畔⑹沁B接預(yù)算與績效、促進二者實現(xiàn)一體化的“融合劑”。預(yù)算績效信息的利用主要表現(xiàn)為理性決策型、管理促進型和績效問責(zé)型三種模式，可以作為資金分配的參考、預(yù)算績效問責(zé)的依據(jù)和結(jié)果公開的對象?？冃畔⒃陬A(yù)算編制中的運用對于提升預(yù)算科學(xué)化、完善國家治理、打造服務(wù)型政府具有重要意義。預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)的循環(huán)運行既是績效信息的供給過程，同時也不斷產(chǎn)生新的績效信息的需求。因此，從長期來看，績效信息供需雙方之間的持續(xù)互動構(gòu)成一個不斷上升的螺旋式結(jié)構(gòu)，推動績效管理改革的不斷深入。

五、我國預(yù)算績效管理研究展望

(一)以人民為中心，構(gòu)建中國式預(yù)算績效管理體系

預(yù)算績效管理是我國在預(yù)算管理與績效管理的一體化融合方面實現(xiàn)的制度創(chuàng)新，既有績效管理的共性特征，更有中國的制度特色。因此，深入研究其實踐模式和基本特征，運用中國話語、提煉中國經(jīng)驗、構(gòu)建中國式預(yù)算績效理論體系，是中國學(xué)者義不容辭的時代責(zé)任。

首先，樹立以人民為中心的績效觀。習(xí)近平總書記指出：“只有堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，才會有正確的發(fā)展觀、現(xiàn)代化觀?！痹陬A(yù)算績效管理的理論框架中，將公民視為政府的“顧客”無疑是對公民地位的矮化，“以人民為中心”才是中國語境下政府與公民關(guān)系的準(zhǔn)確表達，必須將其融入底層邏輯：以“人民中心觀”為主線，從降低公共風(fēng)險出發(fā)，根據(jù)“人民群眾對美好生活的向往”研判公共需要，使之轉(zhuǎn)化為績效目標(biāo)，形成中國式預(yù)算績效管理的基本邏輯：民之公需，績效根基→授權(quán)于民，績效法定→取之于民，績效約定→用之于民，績效產(chǎn)生→告之于民，績效透明→取信于民，績效達成。

其次，從管理思維轉(zhuǎn)向治理思維，構(gòu)建中國式預(yù)算績效治理體系。政府績效是“合作生產(chǎn)”的結(jié)果，通過官民共治或協(xié)同治理才能實現(xiàn)；預(yù)算績效是政府績效的組成部分，同樣需要各利益相關(guān)方的“合作生產(chǎn)”才能實現(xiàn)。為此，需要構(gòu)建一個共同治理架構(gòu)，將利益相關(guān)方之間的關(guān)系整合在一個權(quán)責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)、彼此銜接、激勵約束兼容的框架之下。中國特色的預(yù)算績效治理體系必須具備以下要素：(1)充分體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位；(2)貫徹“以人民為中心”的基本理念；(3)以績效決策→績效執(zhí)行→績效監(jiān)督構(gòu)成的績效管理周期的循環(huán)往復(fù)為運行基礎(chǔ)；(4)將多元治理主體納入統(tǒng)一的治理體系；(5)各主體間的責(zé)、權(quán)關(guān)系需要全面厘清，充分落實權(quán)責(zé)對等原則，堅持結(jié)果導(dǎo)向與適度分權(quán)的共治架構(gòu)。對此，只有在深入研究中國實踐的基礎(chǔ)上才能提出有效的預(yù)算績效治理方案，以促進國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

(二)強化預(yù)算績效管理“基礎(chǔ)設(shè)施”和基本環(huán)節(jié)的研究，促進改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)

從其實質(zhì)來看，績效目標(biāo)申報表是揭示財政交換關(guān)系、表明欲辦之“事”與欲花之“錢”相比是否值得的原始憑證，績效目標(biāo)質(zhì)量自然而然地成為績效決策科學(xué)化水平的決定因素。目前對績效目標(biāo)優(yōu)化的深入研究比較匱乏，財政部門、預(yù)算部門單位迫切需要前瞻性理論的指導(dǎo)，以實現(xiàn)從“有”到“優(yōu)”的躍升；績效目標(biāo)激勵約束作用的發(fā)揮不僅需要圍繞績效目標(biāo)的各類博弈來實現(xiàn)，更要依賴“基礎(chǔ)設(shè)施”的完善，即全國性分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)庫的建立以及相關(guān)信息的交流與共享來保障。目前對此方面的研究依然相對薄弱，亟待加強。另外，事前績效評估和績效運行監(jiān)控已成為重大政策項目全周期預(yù)算績效管理的基本要求，對于實現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)化民主化具有決定性意義，實踐部門對前瞻性、指導(dǎo)性理論研究的期盼如久旱之于甘霖，亟待學(xué)術(shù)界的共同努力。

(三)加快第三方績效服務(wù)研究，盡快緩解績效服務(wù)市場的瓶頸制約

伴隨著預(yù)算績效管理改革的深入推進，一個以績效管理服務(wù)為交易對象的績效市場悄然產(chǎn)生?！?4號文”搭建了我國績效管理改革的“四梁八柱”，同時給第三方績效服務(wù)市場提供了迅速成長壯大的歷史機遇。預(yù)算績效管理每年服務(wù)的需求增長以“萬億”計，而較高的專業(yè)性門檻大大限制了第三方專業(yè)機構(gòu)的增長，導(dǎo)致績效服務(wù)市場存在著巨大的供給缺口；同時，我國對第三方績效服務(wù)的專門研究非常缺乏。中國知網(wǎng)檢索顯示，以第三方為研究對象的文獻占績效管理類文獻的比重不足十分之一，“第三方”尚未進入高頻關(guān)鍵詞范圍。相關(guān)研究可以從我國第三方績效服務(wù)市場的畸形發(fā)展切入，同時展開供給分析和需求分析，在研究需求控制的同時探索改善第三方服務(wù)供給的有效途徑。

(四)加強預(yù)算績效管理法治化研究，為深化改革提供法治保障

國際實踐一再表明，法治化是績效管理改革的最終保障，有助于減少改革阻力、降低改革成本。滲透了績效理念和原則的新《預(yù)算法》出臺標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理邁入了法治化時代。不過，《預(yù)算法》的規(guī)定以方向性原則性為主，既不夠細(xì)化，也無法實現(xiàn)專門化；而且“文件驅(qū)動”下的傳統(tǒng)預(yù)算績效管理模式極易引發(fā)道德風(fēng)險甚至滋生腐敗。雖有學(xué)者建議通過修訂《預(yù)算法》增加預(yù)算績效管理相關(guān)條款、出臺最高層級的政府指導(dǎo)意見并配合一系列的具體管理辦法和工作規(guī)程來保障，但我國《預(yù)算法》僅僅是一部程序法，其本身還需要財政基本法等實體法律的支撐，修修補補絕非長遠(yuǎn)之計；只有出臺專門法律，才能對相關(guān)活動進行有效規(guī)范。為此，預(yù)算績效法治化研究必須早日啟動。

依法治國、建設(shè)法治國家是現(xiàn)代社會最先進的治理模式，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民治理國家的基本方略。包括預(yù)算績效管理在內(nèi)的財稅法治建設(shè)是新時代財稅改革的基本保障。立法在先，在預(yù)算法定的基礎(chǔ)上實現(xiàn)績效法定，用法治來規(guī)范、調(diào)節(jié)預(yù)算績效化改革過程中各方利益主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，使重大改革于法有據(jù)，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。從世界范圍來看，通過立法保障績效改革的順利進行，是多數(shù)國家的共同選擇。我國地方層面已有省市開展預(yù)算績效法治化實踐，如青島市2014年已出臺地方性預(yù)算績效管理暫行條例。在研究地方實踐、借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上探索我國預(yù)算績效改革的法治化路徑，將是迎接各類挑戰(zhàn)的不二選擇。