鐘娟

現(xiàn)如今，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“快車道”，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，財(cái)政監(jiān)督越重要，2018年財(cái)政部將中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查職責(zé)劃入審計(jì)署，由此開啟了財(cái)政監(jiān)督職能的新一次變革。隨著改革的深入推進(jìn)和財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的日趨清晰，使得監(jiān)督工作愈顯重要，也給政府財(cái)政監(jiān)督工作帶來了一些新情況、新問題，現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督還存在監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮不夠充分、監(jiān)督方式片面單一等問題。如何加強(qiáng)基層財(cái)政監(jiān)督，是增強(qiáng)財(cái)政保障能力，提高經(jīng)費(fèi)運(yùn)行質(zhì)量效益的必然要求。

一、財(cái)政監(jiān)督的重要性

1950年，財(cái)政部設(shè)立了財(cái)政檢查司（后稱財(cái)政監(jiān)察司），2002年，財(cái)政部將行政監(jiān)督檢查和行政處罰職能交由監(jiān)督檢查局行使，由此進(jìn)一步優(yōu)化了財(cái)政監(jiān)督事業(yè)。 財(cái)政監(jiān)督事業(yè)的不斷完善和發(fā)展不僅是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)容，更是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求。財(cái)政監(jiān)督的加強(qiáng)，不僅僅起到發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)“監(jiān)測器”和“警示器”的作用，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和剖析國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所出現(xiàn)的新情況，更能夠保證財(cái)政資金的安全與完整，進(jìn)而保障我國財(cái)政穩(wěn)定有序發(fā)展。

二、基層財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）由被動(dòng)檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)督。現(xiàn)如今基層財(cái)政監(jiān)督一方面不僅僅按照省市每年下發(fā)的監(jiān)督檢查計(jì)劃，按時(shí)按序開展工作;另一方面逐步化被動(dòng)為主動(dòng)，與其他科室甚至其他部門共同探討協(xié)商，征求需要重點(diǎn)開展檢查的項(xiàng)目，特別是涉及民生的、當(dāng)下熱點(diǎn)問題，提前部署、事前掌控，合作檢查，做到早發(fā)現(xiàn)早解決，不等不拖，努力實(shí)現(xiàn)“要我做”向“我要做”的轉(zhuǎn)變。

（二）財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)及檢查方式形態(tài)各異。目前，很多基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，“同班人馬，兩塊牌子”的情況常有，有的地方不僅僅要履行監(jiān)督職能，而且又要兼任其他財(cái)政職能，更有一些偏遠(yuǎn)地方的財(cái)政部門甚至沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這種情況下造成我國基層監(jiān)督檢查人員不足，監(jiān)督檢查工作力度不足，基于此問題，縣級財(cái)政部門為了滿足實(shí)際工作需要，又由于財(cái)政預(yù)算不足，無法通過購買服務(wù)委托第三方協(xié)同檢查，因此常常需要其他科室的工作人員協(xié)助檢查，但是其他科室人員在日常工作中也很少涉及監(jiān)督業(yè)務(wù)，對查賬不熟悉，并不精通檢查業(yè)務(wù)，這樣容易造成工作效率低下，檢查結(jié)果流于表面的情況。

（三）財(cái)政監(jiān)督以外部檢查為主。各地基層普遍認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是對行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督檢查，往往忽視機(jī)關(guān)內(nèi)部檢查，且在對內(nèi)部監(jiān)督檢查上，往往停留在形式上，沒有按照監(jiān)督檢查程序進(jìn)行檢查，受“人情”影響，即使開展檢查也只是走馬觀花式檢查，檢查得出的結(jié)論不痛不癢，未觸實(shí)質(zhì)。

三、基層財(cái)政監(jiān)督存在的問題

（一）財(cái)政監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮不充分。1.沒有正確的認(rèn)識(shí)和重視。（1）自從開展財(cái)政監(jiān)督工作以來，外界普遍認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督相當(dāng)于查賬罰款，片面地將財(cái)政監(jiān)督檢查工作理解為“雞蛋里挑骨頭”，檢查工作是“多此一舉”，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理脫節(jié)，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的區(qū)別認(rèn)識(shí)不清，造成了被檢查對象對財(cái)政監(jiān)督行為產(chǎn)生了對立和抵觸情緒，態(tài)度上消極對待，行動(dòng)上與監(jiān)督檢查人員搞對立，難以有效地開展財(cái)政監(jiān)督工作。（2）財(cái)政監(jiān)督工作在財(cái)政內(nèi)部關(guān)注不夠。財(cái)政內(nèi)部人員乃至有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，常常將財(cái)政監(jiān)督工作“落在嘴上，停在手上”，對財(cái)政監(jiān)督檢查工作支持不足，普遍認(rèn)為監(jiān)督工作只要有人，工作能順利正常開展下去就可以，重支出輕管理，有的甚至認(rèn)為監(jiān)督就是制約，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督妨礙“正常程序”，由此導(dǎo)致一些地方財(cái)政部門把重心放在如何分配資金上，對全過程監(jiān)控及資金如何使用的跟蹤落實(shí)較少，各業(yè)務(wù)科室很難從財(cái)政整體利益去把握，造成各環(huán)節(jié)相互隔離、相互脫節(jié)，未能準(zhǔn)確把握資金“最后一公里”落實(shí)情況，降低了執(zhí)行效率等。2.執(zhí)行依據(jù)相對滯后。財(cái)政監(jiān)督工作政策性強(qiáng)，涉及面廣，工作要求高，目前，有關(guān)我國現(xiàn)存的財(cái)經(jīng)法規(guī)制度比較分散且寬泛，且我國還未有一部以指導(dǎo)財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)開展的實(shí)體性法律或行政法規(guī)，現(xiàn)今有的僅僅是財(cái)政部2012年頒布的《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》這一部規(guī)范性文件，但因頒布時(shí)間較早，無法完全適應(yīng)深化財(cái)政體制改革要求和財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)際，有時(shí)出現(xiàn)檢查不好下定論的情況，特別是問題的定性、處理、跟蹤管理環(huán)節(jié)，導(dǎo)致開展監(jiān)督檢查效果欠佳;另一方面對于違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，普遍適用于2005年起施行的《財(cái)政行政違法行為處罰處分條例》，該條例距離頒布時(shí)間已超過10年之久，很多行為的處罰依據(jù)不一定能適應(yīng)現(xiàn)如今的實(shí)際情況，如財(cái)政部門屢次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行種糧補(bǔ)貼催繳時(shí)，該鎮(zhèn)時(shí)隔數(shù)月才上繳財(cái)政專戶，對于這一特有的行為作出的處理規(guī)定比較籠統(tǒng)，執(zhí)行中隨意性大，對違法違規(guī)行為處罰過輕，責(zé)任追究不到位，處罰過重，引起不必要爭端，立法缺失超前性和預(yù)見性。

（二）財(cái)政監(jiān)督方式片面單一。我國財(cái)政監(jiān)督方法仍然以事后監(jiān)督為主。在實(shí)務(wù)過程中，財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)性不強(qiáng)，往往只注重某一個(gè)方面，或某一階段的運(yùn)用，而忽視了監(jiān)督作為一個(gè)整體全過程效能的發(fā)揮。例如，在監(jiān)督中往往只偏重在對預(yù)算單位財(cái)政性資金收支情況的監(jiān)督檢查上，重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)政資金的分配結(jié)果，較少對財(cái)政資金的分配過程及使用情況進(jìn)行檢查，主要以專項(xiàng)資金檢查為主，缺乏整體資金檢查。對日常資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況的往往不夠重視，且因?yàn)闆]有進(jìn)行事前監(jiān)督，所以部門在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目是否可行，是否投資可以帶來收益，受否擁有償還債務(wù)的能力，這些都無法知曉，極大減弱了預(yù)算的執(zhí)行效率，大大影響了財(cái)政資金分配的合理性。注重間斷的集中性事后監(jiān)督，忽視事前、事中監(jiān)督，現(xiàn)行單一的財(cái)政監(jiān)督方法大大降低了財(cái)政監(jiān)督的力度，未能有效發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能，更難以適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（三）財(cái)政監(jiān)督主體的多樣化重疊。我國存在多個(gè)財(cái)政監(jiān)督主體，資金使用單位主管部門、財(cái)政部門、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、審計(jì)部門、稅務(wù)部門、人民群眾等主體都擁有對財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督檢查的權(quán)力，但各監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的監(jiān)督工作各行其是，與財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)督之間溝通、協(xié)調(diào)不到位。特別是群眾監(jiān)督，雖然近年來，各級機(jī)構(gòu)都通過政府政務(wù)公開、黨務(wù)信息公開、實(shí)地公式公告、微信公眾號(hào)、監(jiān)管系統(tǒng)APP等多種方式方法公開政府信息，使得政府信息的方方面面都公開化透明化，廣大人民群眾也享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但社會(huì)公眾監(jiān)督意識(shí)仍舊不強(qiáng)，對在網(wǎng)絡(luò)媒體上公開政府及部門資金流向等內(nèi)容關(guān)注程度普遍不高，甚至不知道政府及部門公開的是什么概念，是否涉及到公眾利益或看不明白也解讀不了專業(yè)性較強(qiáng)的信息，社會(huì)公眾監(jiān)督的作用不明顯。再加上各監(jiān)督主體存在職能重疊交叉的問題。比如同屬于政府系列的財(cái)政和審計(jì)部門，均代表政府對財(cái)政財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查和審計(jì)，雖然2018年機(jī)構(gòu)改革后，財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督有明確職責(zé)劃分，但是監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、實(shí)施的方式等方面仍具有較大的同一性，有時(shí)候甚至出現(xiàn)重復(fù)檢查同一個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)象。多元化的財(cái)政監(jiān)督主體增加了監(jiān)督的成本，甚至使財(cái)政監(jiān)督出現(xiàn)“越位”或“缺位”的現(xiàn)象，重疊的監(jiān)督職能造成財(cái)政監(jiān)督的重復(fù)檢查，降低財(cái)政監(jiān)督的工作效率。

四、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作的主要思路

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，要將財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理進(jìn)行有效融合，重視財(cái)政監(jiān)督工作，合理行使財(cái)政監(jiān)督職能，財(cái)政監(jiān)督不僅僅是一種手段，通過監(jiān)督改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政管理才是最終目的。具體我們可以從以下幾點(diǎn)著手：

（一）完善機(jī)制，構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督全方位格局

1.加大宣傳力度，積極理順工作關(guān)系

（1）利用各種渠道，加大對財(cái)政監(jiān)督工作的宣傳，積極宣傳財(cái)政監(jiān)督先進(jìn)典型和優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，通過宣傳，保證政策、制度的公開、透明，與各單位理順關(guān)系，讓社會(huì)公眾清楚了解財(cái)政監(jiān)督工作的性質(zhì)，進(jìn)而主動(dòng)配合財(cái)政監(jiān)督檢查工作，提升財(cái)政監(jiān)督管理水平。

（2）注重內(nèi)部控制，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督意識(shí)。監(jiān)督人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的監(jiān)督觀念和責(zé)任意識(shí)，建立健全全崗責(zé)任制，全面推進(jìn)財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與單位派駐紀(jì)檢組可以按照內(nèi)控檢查辦法及考核評價(jià)辦法，聯(lián)合檢查財(cái)政內(nèi)部各科室內(nèi)控執(zhí)行情況，將檢查結(jié)果作為評價(jià)干部業(yè)績的重要內(nèi)容和發(fā)放績效獎(jiǎng)金的依據(jù)，嚴(yán)格把控財(cái)政資金分配和撥付資金關(guān)口，使財(cái)政資金的每一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)都能有章可循，將財(cái)政資金在分配過程中可能發(fā)生的違紀(jì)行為扼殺于搖籃之中，確保財(cái)政監(jiān)督的前瞻性;財(cái)政監(jiān)督的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全有效，因此不僅加強(qiáng)財(cái)政部門的內(nèi)控制度建設(shè)，同時(shí)也要將預(yù)算單位的內(nèi)控制度建設(shè)落到實(shí)處，應(yīng)建立健全單位財(cái)務(wù)管理制度，合理設(shè)置財(cái)務(wù)內(nèi)部關(guān)鍵崗位，實(shí)行不相容崗位相互分離，加強(qiáng)預(yù)算單位國庫集中支付資金安全管理等措施，增強(qiáng)部門內(nèi)控和自我約束。

2.加快立法進(jìn)程，完善財(cái)政監(jiān)督長效機(jī)制

將已出臺(tái)的《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范》或其他部門專項(xiàng)資金管理辦法等相關(guān)法規(guī)中涉及財(cái)政監(jiān)督的規(guī)章匯編成冊，通過近幾年監(jiān)督檢查結(jié)果運(yùn)用落實(shí)工作實(shí)踐，擴(kuò)充細(xì)化《監(jiān)督辦法》的規(guī)定，使其更具實(shí)際工作的可操作性，以此逐步完善財(cái)政監(jiān)督管理制度，從制度上準(zhǔn)確定位財(cái)政監(jiān)督的位置。對于一些不適用于《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定，并且情節(jié)較輕的財(cái)政違規(guī)行為，可運(yùn)用廉政談話、誡勉談話、通報(bào)批評、警告、扣除績效獎(jiǎng)金等方式進(jìn)行懲戒，使財(cái)政監(jiān)督工作深度嵌入財(cái)政中心業(yè)務(wù)，健全財(cái)政職能，加強(qiáng)財(cái)政管理。同時(shí)為防止由于“人情世故”導(dǎo)致的檢查不客觀、監(jiān)管不合理不公平的現(xiàn)象發(fā)生，需要對監(jiān)管人員進(jìn)行避嫌處理，明確懲罰機(jī)制，保證檢查過程如實(shí)向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。

（二）拓寬范圍，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督全過程覆蓋。加快推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型，由重事后監(jiān)督、突擊檢查為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘１O(jiān)督與專項(xiàng)檢查并重，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督與預(yù)算績效管理的有效融合，建立事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān)督相結(jié)合的內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制。

1.做實(shí)事前監(jiān)督

以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為支點(diǎn)，結(jié)合預(yù)算評審、項(xiàng)目審批等，對新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目開展事前績效評估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等，審核和評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。在編報(bào)績效目標(biāo)時(shí)，設(shè)立 “預(yù)算執(zhí)行率”、“成本控制率”和“項(xiàng)目配套資金到位率”等資金支出管理指標(biāo)，使預(yù)算績效與檢查相互結(jié)合，減少事中事后出現(xiàn)問題的概率，提高財(cái)政資金的使用效益。

2.做強(qiáng)事中監(jiān)督

（1）推行國庫集中支付中心的“一表三書”（三公經(jīng)費(fèi)防控表、拒付理由書、財(cái)務(wù)管理建議書、預(yù)警告知書）制度與日常監(jiān)督檢查相結(jié)合，重點(diǎn)監(jiān)督檢查有收到“一表三書”中任何“一書”的報(bào)銷單位或可疑的待支付經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行，對存在的問題“先行一步”扼殺在支付的前身，發(fā)出整改通知書，提升財(cái)政監(jiān)管水平。

（2）規(guī)范績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控。按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化績效目標(biāo)監(jiān)測、預(yù)算資金調(diào)度、國庫集中支付等方面的管理，開展“四個(gè)跟蹤管理”，分別對項(xiàng)目籌備情況、項(xiàng)目實(shí)施情況、資金撥付情況、績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和糾偏管理，對偏離績效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較差項(xiàng)目及時(shí)提出糾偏措施。同時(shí)通過國庫集中支付系統(tǒng)，對資金未支付的單位核實(shí)原因，從而有效地監(jiān)控部門預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用。

3.做優(yōu)事后監(jiān)督

圍繞預(yù)算績效主線，將績效評價(jià)和監(jiān)督緊密結(jié)合起來。財(cái)政監(jiān)督側(cè)重于財(cái)政支出實(shí)施過程的規(guī)范性、合法性，績效評價(jià)側(cè)重于財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效益性，二者相輔相成、互通有無。以績效評價(jià)為載體，參考財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)的結(jié)果，將評價(jià)結(jié)果為差的項(xiàng)目，作為財(cái)政監(jiān)督檢查的重點(diǎn)對象，重點(diǎn)檢查資金的使用情況，促進(jìn)評價(jià)結(jié)果更加客觀、公正和有效，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)?；?、制度化，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的整體優(yōu)勢。

（三）整合力量，促進(jìn)各監(jiān)督機(jī)構(gòu)形成合力。

1.加強(qiáng)各大監(jiān)督主體的溝通和協(xié)調(diào)，將各主體的年度檢查對象和計(jì)劃以聯(lián)席會(huì)議的形式進(jìn)行現(xiàn)場征求意見，協(xié)商探討，最后融入到財(cái)政工作實(shí)際中去。比如財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)其中的“1+X”監(jiān)督機(jī)制可以互通，檢查結(jié)果能共享就不重復(fù)檢查，做到信息共建共享，充分應(yīng)用信息化建設(shè)成果，形成方方面面的合力和效力。

2.逐步落實(shí)群眾監(jiān)督權(quán)力。落實(shí)財(cái)政監(jiān)督的“透明工程”，讓群眾簡便監(jiān)督。不定時(shí)公開公共財(cái)政信息特別是扶貧資金政策、惠民資金補(bǔ)貼、熱點(diǎn)資金撥付及使用等，接受人民群眾的監(jiān)督，促進(jìn)陽光理財(cái)，民主理財(cái)，實(shí)施綜合監(jiān)督，提高監(jiān)督成效。

結(jié) 語

做好新階段的財(cái)政監(jiān)督工作，最重要的是清楚財(cái)政監(jiān)督工作要點(diǎn)，完善工作機(jī)制、轉(zhuǎn)換工作思路、改變工作方法，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查的專業(yè)素養(yǎng)和技術(shù)保障，全力發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能作用。聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行監(jiān)管立體化，使政府資金可以得到有效利用，對政府的財(cái)政行為進(jìn)行有效規(guī)范，開創(chuàng)財(cái)政監(jiān)督工作的新局面。