劉細(xì)良，胡芳倩

（湖南大學(xué)a.馬克思主義學(xué)院；b.公共管理學(xué)院，長沙 410082）

城市治理是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，居民生活環(huán)境體現(xiàn)著城市治理的水平和服務(wù)質(zhì)量，而生活垃圾分類管理則是優(yōu)化居民生活環(huán)境的重要舉措。近年來，我國城市化進(jìn)程加快帶來城市人口激增，從而導(dǎo)致城市生活垃圾產(chǎn)量逐年攀升，“垃圾圍城”敲響了警鐘。通過分類管理，進(jìn)一步減輕生活垃圾處理成本、優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境是城市治理現(xiàn)代化的必由之路，有利于發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“無廢城市”目標(biāo)。

2017年3月，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，明確在直轄市、省會城市、計劃單列市和第一批生活垃圾分類試點(diǎn)城市等46個重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，到2020年底基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式；2020年7月國家發(fā)改委、住建部、生態(tài)環(huán)境部在《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》中提出目標(biāo)，到2023年，具備條件的地級以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。雖然重點(diǎn)城市的垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)得到了初步落實(shí)，但實(shí)施效果離目標(biāo)仍有一定距離。如何在系統(tǒng)性與重點(diǎn)性相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上有效優(yōu)化城市生活垃圾分類管理？本文以此為主題展開研究，以期對未來其他城市更好建成生活垃圾分類管理系統(tǒng)提供理論及實(shí)踐參考。

1 文獻(xiàn)綜述

隨著城市生活環(huán)境問題日益凸顯，學(xué)術(shù)界關(guān)于城市生活垃圾分類管理的研究也逐步深化，開展了較多的定性研究。在宏觀方面，有學(xué)者提出制度設(shè)計應(yīng)保證垃圾分類及處理主體之間形成相互促進(jìn)、相互監(jiān)督的關(guān)系[1]，分析制度設(shè)計存在的缺陷并思考改進(jìn)方向[2-3]；另有學(xué)者由政策分析的角度出發(fā)，構(gòu)建基于源頭分類和資源回收的城市生活垃圾管理政策框架[4]，探究垃圾分類政策的全面推廣[5]。在微觀方面，許多學(xué)者圍繞城市生活垃圾分類管理的影響因素進(jìn)行研究，致力于引入不同方法倡導(dǎo)多元主體參與以社區(qū)為主要場域的生活垃圾治理[6-8]。此外，亦有學(xué)者探究國內(nèi)外（包括英國、德國、日本、美國、瑞典、中國臺灣）的城市生活垃圾分類管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[9-14]。

SWOT是典型的定性分析方法，由它分析得出的結(jié)論通常帶有一定的戰(zhàn)略決策性[15]，但缺少對要素的重要性度量。層次分析法（AHP）則是可以在解決多目標(biāo)復(fù)雜問題時將定性與定量相結(jié)合的層次權(quán)重決策分析方法，有助于彌補(bǔ)SWOT定量分析不足的缺陷。SWOT與AHP的有機(jī)結(jié)合提供了一種新的嘗試和可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[16]，由SWOT-AHP得出的結(jié)論，要素之間的聯(lián)系更緊密，整個過程能體現(xiàn)分解—判斷—綜合的思維特征[17]。目前SWOT-AHP模型應(yīng)用于部分領(lǐng)域的決策研究中，包括國家權(quán)益[18]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展[19-20]、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展[21]以及資源保護(hù)[22]等，但在垃圾分類管理領(lǐng)域的SWOT-AHP模型應(yīng)用卻所見無幾。

綜上，目前城市垃圾分類管理的研究所得出的結(jié)論涵蓋范圍尚不夠全面，缺乏系統(tǒng)性歸納，且研究方法有待拓展。為此，本文堅持系統(tǒng)性與重點(diǎn)性相統(tǒng)一，先以SWOT模型分析我國城市生活垃圾分類管理的優(yōu)勢和劣勢、機(jī)遇和威脅等因素，在此基礎(chǔ)上引入AHP將定性、定量分析相結(jié)合，確定各因素間的權(quán)重與聯(lián)系，最終提出科學(xué)化的戰(zhàn)略建議。

2 城市生活垃圾分類管理的SWOT分析

2.1 優(yōu)勢因素

（1）中國特色的行政動員與多元參與。城市社區(qū)作為市民的基層組織及載體，承載著大量社會服務(wù)和社會管理職能。傳統(tǒng)社區(qū)在進(jìn)行生活垃圾分類管理時負(fù)責(zé)宣傳、清運(yùn)回收等一系列事務(wù)，工作內(nèi)容繁雜，而中國特色的行政動員、多元參與的體制是緩解超負(fù)荷社區(qū)工作狀態(tài)的良好方式。在行政動員方面，長沙市建立了市、區(qū)、街道、社區(qū)四級“一把手”聯(lián)動機(jī)制，依照《長沙市生活垃圾管理?xiàng)l例》及收運(yùn)“一張圖”管理[23]，市委書記根據(jù)計劃流程親自部署并落實(shí)。在多元參與方面，上海市實(shí)行了不同生活垃圾分類管理體制，其中包括“強(qiáng)動員、弱參與”“弱動員、強(qiáng)參與”“強(qiáng)動員、強(qiáng)參與”等模式①[24]。依靠靈活的多元參與體制，無論是政策認(rèn)可度、政策管理成本或是政策落實(shí)效果，都能因地制宜得到提升、優(yōu)化和改良。

（2）新媒體助力下的宣傳教育效果。在新媒體迅速發(fā)展背景下，“鋪天蓋地”式的宣傳動員可以極大提升市民對本地政策的了解度和認(rèn)可度，新媒體與市民線上互動推動了市民潛意識接受宣傳，最終與市民自主學(xué)習(xí)與反饋形成循環(huán)，保證政策的科學(xué)實(shí)用性，也體現(xiàn)了管理過程的民主性。以上海市為例，在頒布了“史上最嚴(yán)垃圾分類條例”——《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（2019）四個月后，全市1.3萬個居住區(qū)垃圾分類達(dá)標(biāo)率從上年度的15%上升到80%[25]，這在很大程度仰賴于居民主動通過上海市政府開辟的新媒體途徑了解生活垃圾分類的知識信息②，如綠化市容局下屬官方微信公眾號“垃圾去哪兒了”、微信小程序“生活垃圾怎么分”、上海市政府機(jī)關(guān)的官方微博、市政府官方APP“上海發(fā)布”等平臺[26]。同時這些平臺也通過評論私信等方式與市民雙向互動，答疑解惑，聽取反饋意見。

（3）完備高效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力。垃圾分類不只是簡單的前端分類，其工作的效率與長期效果更依賴于運(yùn)輸與末端處理等先進(jìn)技術(shù)和豐富資源。在基礎(chǔ)設(shè)備提供方面，上海市政府發(fā)布的《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動計劃（2018—2020年）》中，對2018、2019、2020年的垃圾分類設(shè)備設(shè)施的數(shù)量都有明確要求，這為垃圾分類后的收運(yùn)工作提供了有效保障，垃圾分類處理實(shí)際效果快速提升：相較于2017年，2019年5月上海市濕垃圾分類處理量增長77%，可回收物資源化回收利用量增加15倍，均已超額提前完成行動計劃要求[27]。在大型設(shè)施和處理技術(shù)方面，自2011年起我國基本舍棄了經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)保效率較低的堆肥廠建設(shè)，轉(zhuǎn)為以建設(shè)焚燒廠為主，這極大緩解了傳統(tǒng)垃圾填埋場與日俱增的存儲與用地壓力，提升了垃圾處理效率。據(jù)2020年《第二次全國污染源普查公報》的統(tǒng)計，“十二五”和“十三五”期間（2011—2020年），我國垃圾焚燒廠的數(shù)量增加了303%，焚燒處理量增加了577%。處理技術(shù)基本實(shí)現(xiàn)了生活垃圾區(qū)內(nèi)消納[28]。焚燒垃圾產(chǎn)生的蒸汽可用作發(fā)電，而焚燒產(chǎn)生的各類有害物質(zhì)如二噁英、飛灰等，也能通過高溫煅燒等技術(shù)被分解或成為水泥原料，實(shí)現(xiàn)無害化處理。

2.2 劣勢因素

（1）法規(guī)效力不一且執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)。首先就立法來說，如表1所示，目前46個垃圾分類重點(diǎn)城市，由市人大制定地方性法規(guī)的城市有27個、由市人民政府制定地方政府規(guī)章的城市有18個，其中地方性法規(guī)，有的是以“條例”命名，有的以“辦法”命名，例如《長沙市生活垃圾管理?xiàng)l例》和《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》《?？谑猩罾诸惞芾磙k法》，法規(guī)名稱是地方立法的形式要件，折射出立法者的立法追求和視野[29]；地方政府規(guī)章一般以“辦法”命名；地方性法規(guī)的效力級別高于同級地方政府規(guī)章。此外，屬于第一批生活垃圾分類示范城市的廣元市發(fā)布的垃圾分類主要指導(dǎo)文件的效力等級較低，屬于非法律行政規(guī)范文件。其次是管理主體執(zhí)法，從實(shí)際調(diào)研來看，有些垃圾強(qiáng)制分類重點(diǎn)城市雖然頒布了關(guān)于生活垃圾管理的地方性法規(guī)，但在實(shí)施過程中卻沒有嚴(yán)格按照該條款施行。在這樣的情形下，垃圾分類的理念難以深入人心而且會導(dǎo)致惡性循環(huán)。

表1 46個垃圾分類重點(diǎn)城市垃圾分類管理法規(guī)規(guī)章文件

（2）崗位人才體系缺失且動力不足。目前各個城市垃圾分類管理工作的主管部門不盡相同，導(dǎo)致管理主體對自身職責(zé)以及主體之間關(guān)系沒有形成統(tǒng)一認(rèn)知，在此基礎(chǔ)上難以培養(yǎng)專業(yè)的人才、形成規(guī)范的人才體系。目前大部分城市處于工作實(shí)施的初步階段，“志愿、突擊”性質(zhì)的工作較多，正式崗位的工作人員大部分沒有經(jīng)過官方系統(tǒng)培訓(xùn)，效率、素質(zhì)參差不齊。另外，從人才留存與供給的角度來說，某些崗位如垃圾投放監(jiān)督員，常常需要蹲守在垃圾站旁數(shù)小時，工作環(huán)境較差且性質(zhì)單一，難以保證這類崗位長期人才留存度以及充足持續(xù)的人才供給。在公眾參與度不足的地區(qū)，對于專業(yè)人才的需求則更迫切。

（3）區(qū)域發(fā)展失衡且與目標(biāo)不匹配。雖然中央及各地發(fā)布了多項(xiàng)有關(guān)垃圾分類的法規(guī)政策文件，有效傳遞了環(huán)保精神，但各地在具體落實(shí)中，由于存在地區(qū)間發(fā)展失衡的問題，政策落實(shí)的效果不一。區(qū)域發(fā)展失衡使得垃圾分類全國化、常態(tài)化進(jìn)程中各個階段目標(biāo)模糊不清，造成部分地區(qū)垃圾分類發(fā)展程度脫節(jié)、發(fā)展力度不均衡的情況。比如通過專業(yè)工藝處理垃圾有害成分是降低污染的必要條件，這對于經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)的地區(qū)力所能及，但對于部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、垃圾處理體系還不成熟的地區(qū)，這種降低污染反而是一種壓力，無論是監(jiān)督成本還是設(shè)備成本，都容易使人從思想上產(chǎn)生退卻心理。在工作設(shè)備上，部分地區(qū)早已擁有配套的監(jiān)控、垃圾處理設(shè)備，而有的地區(qū)因?yàn)橘Y源有限只能依靠人工處理。

2.3 機(jī)遇因素

（1）大數(shù)據(jù)建設(shè)與新興科技賦能。國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中提出“深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇”。“互聯(lián)網(wǎng)＋大數(shù)據(jù)”的頂層設(shè)計與科技成果的底層實(shí)踐相結(jié)合，為城市垃圾分類工作的進(jìn)展提供了創(chuàng)新型管理思路。與此同時，各類數(shù)據(jù)也可用于對未來情況的預(yù)測，方便管理主體提前做好相應(yīng)準(zhǔn)備措施。我國已有部分省市在垃圾分類管理過程中結(jié)合了大數(shù)據(jù)技術(shù)與新興科技開展工作。例如，廈門市啟用了智能垃圾投放箱和垃圾投放預(yù)約服務(wù)，對垃圾種類、數(shù)量等全自動化監(jiān)控分析，又輔以“白鷺分”這一個人信用機(jī)制（積分除了反映個人社會信用，也可用于兌換一些物品或權(quán)益），將垃圾分類的整個流程數(shù)據(jù)化，便于監(jiān)督管理，同時對用戶個人也有賞罰等激勵與約束作用。

（2）全球環(huán)保視野下的融合治理。生活垃圾分類管理在國外城市早已耕耘多年，這對于我國開展相關(guān)工作提供了評估標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)驗(yàn)借鑒。例如，德國垃圾分類管理在前端注重法律體系的建設(shè)，中端在廠商和消費(fèi)者之間以押金制的方式建立聯(lián)系，在末端處理上也有和分類指標(biāo)對應(yīng)的設(shè)施設(shè)備[30]；日本的主要思路是通過嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的垃圾分類將所有能回收的物質(zhì)盡可能回收，無法回收的再焚燒處理，以此來緩解土地等資源緊張的壓力。同時，各類跨國非政府組織如“綠色倡議”等逐漸涌現(xiàn)，這類融合了各國經(jīng)驗(yàn)文化的公益組織，為城市垃圾分類管理工作提供了有力援助。在垃圾分類管理經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)上，全球化視角能為城市垃圾分類管理開拓更廣視野，在垃圾分類推廣過程中提供源源不斷的前進(jìn)策略與優(yōu)化方案。

2.4 威脅因素

（1）垃圾內(nèi)涵與數(shù)量的動態(tài)變化。在關(guān)于垃圾分類的各類文獻(xiàn)以及各地頒布的法規(guī)政策中，絕大部分“垃圾”的概念都是指代“生活垃圾”，而“生活垃圾”在各地劃分標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。隨著人民生活水平不斷提高，垃圾的內(nèi)涵也有了動態(tài)性。例如，智能手機(jī)及各類電子工業(yè)品普及到每個普通人手里，就產(chǎn)生了電子垃圾，而其內(nèi)部又含有塑料、稀有金屬以及電池內(nèi)部有害成分等等，普通消費(fèi)者難以完全知曉并將其分離開來。此外，在一些特殊時期，垃圾的種類、數(shù)量難以把控。如，2020年初由于新冠疫情，口罩、防護(hù)服等醫(yī)療垃圾數(shù)量激增；每年京東“618”、淘寶“雙11”等購物節(jié)，也導(dǎo)致快遞紙箱數(shù)量出現(xiàn)爆炸式增長。

（2）管理成本等費(fèi)用分配的難度。隨著垃圾分類在全國推廣，管理成本、設(shè)施成本以及對不達(dá)標(biāo)、不配合的企業(yè)或個體的罰款（統(tǒng)稱“費(fèi)用”），都需要以中央財政為核心的各地財政管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以管理成本和設(shè)施成本為例，這兩者本身就存在一定互斥性，管理成本過高，勢必影響設(shè)施成本的投入，設(shè)施成本又需要考慮設(shè)備的折舊情況，以及過多設(shè)施造成的沉沒成本等。對于罰款方面，各地人均收入不一，全國統(tǒng)一處罰難度較大。對于個人處罰而言，通常是交給基層執(zhí)法人員處理，自由裁量易出現(xiàn)不作為、亂作為等情況；而對于企業(yè)的處罰而言，小企業(yè)在創(chuàng)建初期易出現(xiàn)安排疏漏，處罰力度過高會影響企業(yè)后續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)及積極性；而大企業(yè)則可能出現(xiàn)違法利益高于處罰成本的情況，使其寧愿冒受罰風(fēng)險也不愿遵守相關(guān)分類法規(guī)要求。

3 SWOT-AHP定量分析與模型構(gòu)建

3.1 構(gòu)建層次模型

根據(jù)第二部分對城市生活垃圾分類管理現(xiàn)狀的SWOT分析，以城市生活垃圾分類管理為目標(biāo)層，優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、威脅為準(zhǔn)則層，SWOT定性分析的各因素為指標(biāo)層，建立層次分析模型（表2）。

表2 城市生活垃圾分類管理的層次分析模型

3.2 判斷矩陣構(gòu)建、權(quán)重計算及一致性檢驗(yàn)

將SWOT分析要素通過問卷形式發(fā)送給研究環(huán)境管理的幾位專家學(xué)者，讓其根據(jù)自己的研究認(rèn)識對模型中各要素重要性進(jìn)行排序打分，得到判斷矩陣（見表3），計算其權(quán)重向量，然后進(jìn)行一致性檢驗(yàn)（RI檢驗(yàn)值參考表4）。

表3 準(zhǔn)則層判斷矩陣

表4 RI檢驗(yàn)值參考

3.2.1 準(zhǔn)則——目標(biāo)層判斷矩陣

歸一化特征向量為W1=[0.1467 0.2974 0.1398 0.4161]T

經(jīng)上述計算，得出準(zhǔn)則層指標(biāo)判斷矩陣一致性檢驗(yàn)通過。同理可以計算各指標(biāo)層指標(biāo)判斷矩陣的權(quán)重和一致性（結(jié)果見表5-表8）。

表5 優(yōu)勢（S）各指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗(yàn)結(jié)果

表6 劣勢（W）各指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗(yàn)結(jié)果

表7 機(jī)遇（O）各指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗(yàn)結(jié)果

表8 威脅（T）各指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗(yàn)結(jié)果

3.2.2 指標(biāo)——準(zhǔn)則層判斷矩陣

綜上，可得出以下權(quán)重計算結(jié)果（詳見表9）。

3.3 基于權(quán)重分析結(jié)果的四邊形構(gòu)建

在確定SWOT各組群因素相對于最高層的權(quán)重以后，下面構(gòu)造戰(zhàn)略四邊形以確定未來戰(zhàn)略的重點(diǎn)。具體來說，以S、W、O、T四個變量為坐標(biāo)軸，構(gòu)建二維坐標(biāo)系，以AHP分析中綜合權(quán)重最大的指標(biāo)為頂點(diǎn)（由表9可知為S3、W3、O1、T2），根據(jù)其數(shù)值將其標(biāo)注在坐標(biāo)軸上，然后依次連接形成四邊形S3O1W3T2。如圖1所示。

圖1 AHP權(quán)重分析結(jié)果四邊形

表9 權(quán)重計算結(jié)果表

分別計算各個象限三角形的面積，計算結(jié)果為：S△O10S3=0.007 3；S△S30T2=0.014 2；S△T20W3=0.017 4；S△W30O1=0.008 9；比較可得：S△T20W3＞S△S30T2＞S△W30O1＞S△O10S3。

4 結(jié)論與城市生活垃圾分類管理戰(zhàn)略建議

由圖1可知，WT、ST所占權(quán)重較大，影響力較為深遠(yuǎn)；而WO、SO權(quán)重占比較小，但根據(jù)前文的分析仍具有一定的參考意義。綜合數(shù)據(jù)分析及各影響因素之間的邏輯關(guān)系，本文提出如下四大戰(zhàn)略建議，如圖2所示，即優(yōu)先發(fā)展WT戰(zhàn)略、重點(diǎn)傾斜ST戰(zhàn)略、逐步銜接WO戰(zhàn)略以及輔助落實(shí)SO戰(zhàn)略，以促進(jìn)城市生活垃圾分類管理戰(zhàn)略的優(yōu)化。

圖2 戰(zhàn)略示意圖

4.1 優(yōu)先發(fā)展WT防御型戰(zhàn)略

4.1.1 完善立法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管

有了城市生活垃圾分類的“知”，才會有自覺正確垃圾分類的“行”。首先，要在地方法規(guī)中明確垃圾種類的內(nèi)涵與外延，地方環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門通過編制具體目錄的形式向社會公布，并采取便于理解的方式通過新媒體廣泛宣傳法規(guī)，指導(dǎo)居民分辨垃圾種類，使居民產(chǎn)生清晰的認(rèn)知。在全國垃圾分類類別不盡一致的情況下，各地區(qū)只有梳理好管轄范圍內(nèi)的垃圾分類類目，方便居民理解，有清晰的垃圾分類概念與思路，才能將垃圾分類管理措施逐步深入推行。

其次，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。目前存在各地區(qū)垃圾分類法律法規(guī)效力不同的情況，這在一定程度上反映了地區(qū)間黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視力度不一。不論之前是以何種形式推出，當(dāng)下都務(wù)必按照法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行。設(shè)立專門的垃圾分類管理區(qū)域監(jiān)管執(zhí)法隊伍，嚴(yán)查不按規(guī)定執(zhí)行的情況，對于不履行垃圾分類義務(wù)的居民，以教育為主，輔以罰款；對于不履行分類義務(wù)的企事業(yè)單位，尤其是公共場所的負(fù)責(zé)人，必須嚴(yán)厲處罰，勒令整改。規(guī)范生活垃圾投放，嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)管是推動形成全社會共同參與的有力保障，是達(dá)到共同維護(hù)整潔城市環(huán)境目的的必要手段。

4.1.2 健全學(xué)科體系，規(guī)范市場結(jié)構(gòu)

校園是培養(yǎng)青少年養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣的主要場所，在提高學(xué)生環(huán)保意識與能力、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，健全垃圾分類的學(xué)科體系刻不容緩。垃圾分類涵蓋了環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、管理、化學(xué)等多學(xué)科知識，目前并沒有形成嚴(yán)謹(jǐn)完整的學(xué)科知識體系，各學(xué)科應(yīng)共同打造健全的垃圾分類學(xué)科體系，在此基礎(chǔ)上，以本地區(qū)校園為起點(diǎn)，利用多元形式推廣，必要時進(jìn)行知識考核。對地區(qū)高校而言，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)垃圾分類管理為目標(biāo)導(dǎo)向，充分發(fā)揮現(xiàn)有學(xué)科優(yōu)勢，融合各類學(xué)科特色，與地區(qū)內(nèi)企業(yè)共同打造學(xué)習(xí)、實(shí)踐、創(chuàng)新、教育一體化平臺，滿足社會的多樣化需求。

從經(jīng)濟(jì)社會的角度看，垃圾分類這一過程除了環(huán)保要旨，很大程度上是由經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，垃圾分類所帶來的市場光靠“拾荒大軍”的自主調(diào)節(jié)是低效且行不通的，這就要求國家進(jìn)行有效規(guī)制，確保其運(yùn)轉(zhuǎn)符合市場與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。具體而言，垃圾收集、清運(yùn)、處理以具備專門資質(zhì)的主體為主，充分釋放市場有效需求，開放市場準(zhǔn)入；同時，政府也要發(fā)揮“有形之手”的作用，避免廢舊品的市場價格劇烈波動，對企業(yè)相關(guān)責(zé)任予以細(xì)化和量化，對拾荒者行為予以規(guī)范，避免造成危害性更大的二次污染。管理主體還需要根據(jù)時代發(fā)展、周期性規(guī)律來總結(jié)相應(yīng)時段的垃圾處理對策，更要求整個流程處理系統(tǒng)有應(yīng)對突發(fā)事件的能力，保障整個系統(tǒng)持久穩(wěn)定地運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.2 重點(diǎn)傾斜ST多元化戰(zhàn)略

4.2.1 融合多元渠道，優(yōu)化費(fèi)用分配

在分類實(shí)踐下，可以將垃圾分類處理的成本按一定比例分配到生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者、管理主體上（見圖3）。

圖3 垃圾處理費(fèi)用多元優(yōu)化平衡

首先，在生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者之間，可以通過“押金制”將部分費(fèi)用轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。通過立法規(guī)定企業(yè)提高罐裝飲料0.1～0.5元的售價作為押金，同時在自動售貨機(jī)或是超市設(shè)置回收點(diǎn)。如果消費(fèi)者將空罐回收，便可拿回押金。同樣，政府也可以鼓勵生產(chǎn)企業(yè)舉辦以舊換新類的活動，讓利消費(fèi)者的同時節(jié)約整體的處理費(fèi)用，達(dá)到共贏局面。

其次，在管理主體與消費(fèi)者之間，可以使用“積分制”。消費(fèi)者通過垃圾分類獲得積分兌換獎品。同時發(fā)揮管理主體的權(quán)威性，采取按量收費(fèi)的方式，將費(fèi)用平均分配到每一個消費(fèi)者手中，輔以罰款等強(qiáng)制措施填補(bǔ)漏洞。

最后，在管理主體與生產(chǎn)企業(yè)之間，對沒有能力處理垃圾的企業(yè)，實(shí)行等額、差額并存的收費(fèi)制（根據(jù)垃圾處理量）。等額收費(fèi)制可用于分布較廣的大型企業(yè)，督促其自查自糾；差額收費(fèi)制可運(yùn)用于中小企業(yè)，并給予部分剛起步或困難企業(yè)一部分補(bǔ)貼。

4.2.2 強(qiáng)化分類意識，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新

垃圾分類的概念雖提出多年，但多以政府政策為精神指導(dǎo)，這決定了很多地方會出現(xiàn)局限性、滯后性特征。養(yǎng)成社會垃圾分類意識是緩解城市環(huán)境資源壓力、助推城市綠色發(fā)展的需要，作為管理核心的政府，應(yīng)該將眼光投出去，鼓勵“綠色倡議”等環(huán)保公益組織的產(chǎn)生，其舉辦的活動、提出的倡議通常更具實(shí)踐性與創(chuàng)新性，能為城市垃圾分類發(fā)展提供持久化的動力，政府可以與這類公益組織一同進(jìn)行宣傳活動，尤其是要強(qiáng)化企業(yè)的垃圾分類意識，樹立企業(yè)的社會責(zé)任感。

強(qiáng)化企業(yè)行業(yè)自律，按照垃圾分類產(chǎn)業(yè)化發(fā)展思路、不斷創(chuàng)新技術(shù)，研發(fā)新設(shè)備。通過鼓勵發(fā)明創(chuàng)造、放開專利審核等方式，激發(fā)企業(yè)和民眾創(chuàng)造熱情和參與積極性。鼓勵企業(yè)產(chǎn)業(yè)培育和整合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不斷完善生活垃圾產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，提升垃圾分類的可持續(xù)性。當(dāng)前智能垃圾分類技術(shù)在我國專利申請總量上呈逐年上升趨勢，這也會促進(jìn)企業(yè)與投資者把目光轉(zhuǎn)向垃圾分類，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的綠色發(fā)展。

4.3 逐步銜接WO扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略

4.3.1 開拓全球視角，細(xì)化立法標(biāo)準(zhǔn)

在落實(shí)WT、ST戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，WO戰(zhàn)略主要可以考慮銜接WT戰(zhàn)略，以全球化視角細(xì)化立法標(biāo)準(zhǔn)。按照目前大多數(shù)城市的生活垃圾管理?xiàng)l例，生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)總體上為單級分類標(biāo)準(zhǔn)，如：可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾、其他垃圾，缺乏更為細(xì)致的二級、三級標(biāo)準(zhǔn)。在以全國性分類標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿的前提下，借鑒國際化經(jīng)驗(yàn)，各城市和地區(qū)可以根據(jù)各地的區(qū)位特征、處理方式等，制定細(xì)化的、便于居民快速認(rèn)知的生活垃圾分類指導(dǎo)圖。

4.3.2 發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，推動“兩網(wǎng)融合”

“兩網(wǎng)融合”指的是城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)兩個網(wǎng)絡(luò)有效銜接、在垃圾分類管理流程中融合運(yùn)行。依托當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)及新興科技設(shè)備，著力推進(jìn)三方面的融合優(yōu)化。一是垃圾處理商品化。全面統(tǒng)籌城區(qū)運(yùn)輸、回收處理網(wǎng)點(diǎn)的選址建設(shè)，以購買外包服務(wù)的方式，選擇綜合性較強(qiáng)的垃圾回收再制造企業(yè)輔助環(huán)衛(wèi)部門，針對成分簡單的垃圾，建立專門的回收網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)化加工生產(chǎn)基地，打造一體化的產(chǎn)業(yè)鏈。二是平臺管理一體化。利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”新興科技，將各部門工作在統(tǒng)一平臺上整合可視化，每個管理人員的位置、運(yùn)輸車輛的行進(jìn)路線、設(shè)備的運(yùn)行狀態(tài)等，通過統(tǒng)一平臺集中管理。三是人才管理體系化。環(huán)衛(wèi)部門可以搭建“一崗多職”制度，工作成效納入統(tǒng)一云平臺管理。

4.4 輔助落實(shí)SO增長型戰(zhàn)略

4.4.1 依托網(wǎng)格管理，促進(jìn)管理成效

網(wǎng)格化管理是將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格，由網(wǎng)格管理員進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)一管理。明確各個網(wǎng)格負(fù)責(zé)人與參與主體的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格成員主體共治，在每個網(wǎng)格設(shè)立垃圾分類投放點(diǎn)，配備垃圾分類聯(lián)絡(luò)員、宣傳員、指導(dǎo)員、監(jiān)督員，并制定考核與監(jiān)管機(jī)制。通過建立雙向聯(lián)絡(luò)機(jī)制，共同管理、宣傳、指導(dǎo)、考評各自網(wǎng)格中的垃圾分類相關(guān)工作，推進(jìn)居民生活垃圾全程精細(xì)化管理，協(xié)助構(gòu)建多元參與體制。

4.4.2 借助科技發(fā)展，提升處理技術(shù)

目前城市垃圾分類的處理設(shè)施數(shù)量雖然每年呈現(xiàn)穩(wěn)定化增長，但是在種類方面仍有欠缺。因此，應(yīng)該利用技術(shù)創(chuàng)新為設(shè)備創(chuàng)新賦能，建立企業(yè)之間系統(tǒng)化的處理工程。在垃圾分類前端通過科技手段進(jìn)行垃圾溯源，追蹤其具體流向；在處理末端加大建設(shè)能源發(fā)電廠、生物處理廠、資源再生綜合處理廠等更細(xì)化設(shè)施的力度，最終實(shí)現(xiàn)源頭可溯化、處理專業(yè)化的改革目標(biāo)。

注 釋：

①“強(qiáng)動員、弱參與”是指政府擁有較強(qiáng)權(quán)威而政策受眾缺乏政策認(rèn)同；“弱動員、強(qiáng)參與”是指居民具有參與意愿和能力時政府放松控制；“強(qiáng)動員、強(qiáng)參與”是指政府行政控制能力強(qiáng)且受眾具有較強(qiáng)連帶關(guān)系。

② 百度指數(shù)可以反映居民對上海市垃圾分類的關(guān)注度，筆者查詢到“垃圾分類”關(guān)鍵詞在條例頒布前后3天內(nèi)的搜索日均值接近60萬，相比日常搜索量提升了近400倍。