邵祥東，趙 娜

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

1988 年以來，全國 31 個省(自治區(qū)、直轄市)使用本級留成福利彩票公益金資助了很多扶貧項目，有力地促進了收入型貧困對象和支出型貧困對象的脫困整體進程[1]。2016—2019年全國24 個省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布的上一年度本級福利彩票社會責任報告披露的福利彩票公益金扶貧項目信息顯示，24 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）投入的本級福利彩票公益金總額超過了726 億元。其中，用于資助扶貧項目的本級福利彩票公益金總額51.1 億元（僅限于表1 中的數(shù)據(jù)），占比7%。從分省結(jié)構(gòu)方面分析，浙江省、山東省、廣東省、北京市、湖北省用于資助扶貧項目的福利彩票公益金總額位居全國前五名，合計33.2 億元，占比65%（見表1）?？傮w看，福利彩票公益金扶貧成效較為顯著[2]。然而長期以來，各級各地區(qū)民政部門和福利彩票機構(gòu)在年度福利彩票公益金使用管理公告中只是部分披露了本級扶貧項目實施情況，福利彩票公益金使用管理單位公示的扶貧項目不完整、不連續(xù)，即便是情況較好的2015—2018年也不盡如人意。例如，在這四個年度中，全國有7 個省份沒有在本級福利彩票社會責任報告中披露福利彩票公益金扶貧項目信息。

表1 2015—2018 年全國24 個?。▍^(qū)、市）本級留成福利彩票公益金扶貧項目支出額 單位：萬元

表1 簡要分析了2015—2018 年全國部分省（自治區(qū)、直轄市）使用本級留成福利彩票公益金資助扶貧項目資金總額和典型省份資助扶貧項目情況。這種概要分析尚難以全面了解全國31 個省（自治區(qū)、直轄市）是否盡職盡責使用本級留成福利彩票公益金資助扶貧項目，充分履行社會責任。學術界雖對1987年以來中央集中的彩票公益金資助的扶貧項目類型、彩票公益金總額、分配結(jié)構(gòu)和增長趨勢等內(nèi)容開展了有益探索，但對這一期間地方31 個省(自治區(qū)、直轄市)使用本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目的空間配置結(jié)構(gòu)、特點與發(fā)展趨勢仍缺乏充分討論[3-5]。為此，本文采集1988—2019 年全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，未分析港澳臺地區(qū)）已結(jié)束的1 452 個地方本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目，分析這些扶貧項目的結(jié)構(gòu)特征與長期發(fā)展趨勢。

一、福利彩票公益金扶貧項目結(jié)構(gòu)特征

福利彩票公益金扶貧項目結(jié)構(gòu)是指全國31 個省(自治區(qū)、直轄市)使用本級留成福利彩票公益金資助的本地區(qū)扶貧項目的結(jié)構(gòu)。分析發(fā)現(xiàn)，1988—2019 年間地方政府使用本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出如下主要特征。

（一）扶貧項目類別多樣，教育助學類扶貧項目占比高

1988—2019 年，地方政府使用本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目具有多元化特征，涵蓋了教育救助、大病救助、兩癌母親救助、特困家庭生活幫扶、進城務工人員子女幫扶、特困老黨員慰問、特困英烈慰問、貧困教師幫扶、貧困勞模慰問、危房改造、流浪乞討人員救助、弱勢群體知識技能培訓、革命老區(qū)建設等許多方面。

1988—2019 年，全國 31 個省(自治區(qū)、直轄市)使用本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目主要是教育助學類項目。在31 個省（自治區(qū)、直轄市）資助的前五名扶貧項目中，大學圓夢和貧困助學兩大類項目占比最高，合計30.7%。在31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）資助的前五名項目類別中，資助教育助學類項目的省份數(shù)為25 個，占比80.6%。其中，該項目排在第一名的省份數(shù)為18 個，占比58.1%（見表2）。

表2 1988—2019 年各省本級留成福利彩票公益金扶貧項目結(jié)構(gòu)及占比 單位：%

（二）福利彩票公益金資助的扶貧項目結(jié)構(gòu)以集中型為主，福利彩票公益金使用以責任型為主

1.扶貧項目分布結(jié)構(gòu)主要以集中型為主。1988—2019 年，31 個省(自治區(qū)、直轄市)使用本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目結(jié)構(gòu)可分為四種類型：集中型、適度型、普惠型和責任型。集中型扶貧項目是指福利彩票公益金資助的扶貧項目類別數(shù)在5 種及5 種以下。適度型扶貧項目是指福利彩票公益金資助的扶貧項目類別數(shù)為6～10 種。普惠型扶貧項目是指福利彩票公益金資助的扶貧項目類別數(shù)為11～15 種。責任型扶貧項目是指福利彩票公益金資助的扶貧項目類別數(shù)在16 種及16 種以上?？傮w上看，在考察的29 種扶貧項目類別中，集中型項目省份數(shù)占比35.5%，適度型項目省份數(shù)占比29%，普惠型項目省份數(shù)占比29%，責任型項目省份數(shù)占比6.5%。

2.福利彩票公益金集中使用特征顯著。福利彩票公益金資助的扶貧項目雖然較多，但福利彩票公益金卻是集中使用。從31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）本級留成福利彩票公益金資助的前五名項目使用額及省份數(shù)占比情況看，各省資助的前五名扶貧項目使用額占比合計在60%以上的省份數(shù)共計31 個，占比為100%；前五名扶貧項目使用額占比合計在70%以上的省份數(shù)共計30 個，占比為96.8%；前五名扶貧項目使用額占比合計在80%以上的省份數(shù)共計21 個，占比為67.7%；前五名扶貧項目使用額占比合計在90%以上的省份數(shù)共計13 個，占比為41.9%；前五名扶貧項目使用額占比合計100%的省份數(shù)共計9 個，占比為29%。從分區(qū)間角度考察，前五名扶貧項目使用額占比合計在60%～70%的省份數(shù)所占比例為3.2%；前五名扶貧項目使用額占比合計在71%～80%的省份數(shù)所占比例為29%；前五名扶貧項目使用額占比合計在81%～90%的省份數(shù)所占比例為25.8%；前五名扶貧項目使用額占比合計在91%～99%的省份數(shù)所占比例為12.9%；前五名扶貧項目使用額占比合計為100%的省份數(shù)所占比例為12.9%。這表明絕大多數(shù)省份均集中使用本級留成福利彩票公益金資助少數(shù)扶貧項目，前五項扶貧項目使用額占比合計在70%以上的省份數(shù)所占比例為96.8%，這些扶貧項目類別主要是教育助學類項目。絕大多數(shù)扶貧項目類別合計使用的福利彩票公益金不足30%（見表 3）。

表3 1988—2019 年各省本級留成福利彩票公益金扶貧項目結(jié)構(gòu)及占比

二、福利彩票公益金扶貧項目發(fā)展趨勢

對考察的29 種扶貧項目類別依次做歷史發(fā)展趨勢分析，1988 年到2019 年，這些扶貧項目類別的發(fā)展趨勢可分為三種類型：增長型扶貧項目、波動型扶貧項目和衰退型扶貧項目。

（一）增長型扶貧項目發(fā)展趨勢

增長型扶貧項目是指1988 年到2019 年，地方本級留成福利彩票公益金資助的某種單一的扶貧項目類別總體上處于增長態(tài)勢，僅有少數(shù)年份呈現(xiàn)不規(guī)則波動或下降態(tài)勢，增減波動趨勢不大，不影響總體發(fā)展趨勢。在考察的29 種扶貧項目類別中，只有“貧困家庭重大疾病救助”一種扶貧項目類別屬于增長型扶貧項目，占比3.4%?！柏毨Ъ彝ブ卮蠹膊【戎狈鲐氻椖款悇e在2018 年之前增長趨勢比較明顯，但是在2019 年開始出現(xiàn)下滑趨勢（見圖 1）。

圖1 增長型項目類別發(fā)展趨勢（2007 年=1988—2007 年）

（二）波動型扶貧項目演變趨勢

波動型扶貧項目是指1988 年到2019 年，地方本級留成福利彩票公益金資助的某種單一的扶貧項目總體上處于不規(guī)則波動態(tài)勢，缺乏規(guī)律性，有些年份未開展此類工作。在考察的29 種扶貧項目類別中，有25 種扶貧項目類別屬于波動型扶貧項目，占比86.2%（見表4）。

表4 1988-2019 年波動型福利彩票公益金扶貧項目類別發(fā)展趨勢 單位：%

在考察的29 種扶貧項目類別中，流浪乞討人員救助機構(gòu)建設、貧困地區(qū)學校建設、貧困革命老區(qū)建設、特困勞模慰問、特困家庭危房改造、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務設施建設等六大類扶貧項目更缺乏長期穩(wěn)定性。各地區(qū)開展的扶貧工作的連續(xù)性和非連續(xù)性情況見表5。在29 種項目類別中，未覆蓋年份數(shù)占比在60%以上的項目數(shù)為17 種，占比58.62%。未覆蓋年份數(shù)占比在60%以上的扶貧項目數(shù)為15 種，占比51.72%。未覆蓋年份數(shù)占比在80%以上的扶貧項目數(shù)為4 種，占比13.79%。由此可見，1988年至今，很多扶貧項目缺乏長期穩(wěn)定性。

表5 1988—2019 年31 個省(自治區(qū)、直轄市)未開展扶貧項目的年份數(shù)及占比 單位：個；%

（三）衰退型扶貧項目發(fā)展趨勢

衰退型是指1988 年到2019 年，某種單一的福利彩票公益金扶貧項目總體上處于下降態(tài)勢，僅有少數(shù)年份呈現(xiàn)不規(guī)則波動或上升態(tài)勢，增減波動趨勢不大，不影響總體趨勢。在29種項目類別中，寒門學子愛心助學、殘疾人福利機構(gòu)建設、殘疾人資金物資捐贈三種項目類別屬于衰退型，占比10.3%（見圖2）。

圖2 衰退型項目類別發(fā)展趨勢（2007 年=1988—2007 年）

三、福利彩票公益金扶貧項目結(jié)構(gòu)調(diào)整方向

通過分析1988—2019 年全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）本級留成福利彩票公益金扶貧項目結(jié)構(gòu)及長期發(fā)展趨勢可知，各地區(qū)扶貧工作既有共性特征，又有地方特色[6][7]。近年來，我國扶貧形勢已經(jīng)發(fā)生變化，地方本級留成福利彩票公益金扶貧項目空間結(jié)構(gòu)和重心也需根據(jù)新形勢、新變化、新問題和新趨勢作出相應調(diào)整[8][9]。

（一）根據(jù)扶貧項目類別的發(fā)展趨勢與特征確定福利彩票公益金項目覆蓋范圍和工作重心

在考察的29 種項目類別中，增長型項目1種，衰退型項目3 種，波動型25 種（占比86.2%）。據(jù)此，今后可繼續(xù)開展增長型扶貧項目，適時停止衰退型項目。波動型項目缺乏規(guī)律性，國家可牽頭制定年度導引目錄，以建議、提示或警示等方式引導全國共性扶貧項目發(fā)展，保留一定比例的地區(qū)特色扶貧項目。

（二）根據(jù)國家“十四五”時期扶貧規(guī)劃確定扶貧救助工作方向和覆蓋范圍

地方本級留成福利彩票公益金使用管理單位應學習貫徹黨的十九屆五中全會精神和“十四五”遠景目標，接續(xù)推進脫貧攻堅工作，進一步鞏固收入型貧困對象脫貧效果，逐步加大對支出型貧困對象的救助力度[10]。在“十四五”期間，地方本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目結(jié)構(gòu)可調(diào)整為：在資助日常生活幫扶、身體健康、基礎設施設備等項目基礎上，逐漸偏向產(chǎn)業(yè)扶貧、網(wǎng)絡就業(yè)扶貧、教育助學、社會融入、心理健康和高質(zhì)量服務等項目。

四、結(jié)語

本文分析了1988—2019 年全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方本級留成福利彩票公益金資助的扶貧項目結(jié)構(gòu)與長期趨勢，可以看出地方本級留成福利彩票公益金資助的扶貧工作已逐漸從物質(zhì)幫扶救助向精神關懷、物質(zhì)幫扶救助并重且更加重視服務轉(zhuǎn)變，這對各地區(qū)調(diào)整本級留成福利彩票公益金扶貧方向提供了參考。最后說明一點，本研究采集的數(shù)據(jù)來自于31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）福利彩票發(fā)行中心官方網(wǎng)站，由于各省只在官網(wǎng)上公示了本地區(qū)開展的部分扶貧項目，故本文研究存在不足之處，研究結(jié)論的科學性仍需在采取增加樣本量和完善技術方法等措施后進一步加以檢驗。