鄭立佳

內(nèi)部控制是指通過查找、梳理、評估財務(wù)管理及業(yè)務(wù)工作中的各類風(fēng)險，制定、完善并有效實(shí)施一系列制度、流程和辦法，對風(fēng)險進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機(jī)制。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，對于提高單位管理水平，規(guī)范建立制度，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)活動，具有十分重要的意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

相比于企業(yè)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展較晚，早在2008年，企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范就已經(jīng)印發(fā)并應(yīng)用，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制則長期處于空白階段。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上指出:“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?012年12月中共中央政治局審議通過關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”中強(qiáng)調(diào):“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是通過梳理和評估單位內(nèi)部管理制度，建立健全單位內(nèi)部管理制度體系框架，優(yōu)化完善制度內(nèi)容設(shè)計(jì)，以提升單位內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控的重要手段。”財政部于2012年制定發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）等指導(dǎo)文件，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作得以全面推進(jìn)。在內(nèi)部控制建設(shè)之前，行政事業(yè)單位中只有財務(wù)管理制度比較具體，業(yè)務(wù)活動管理比較薄弱，單位內(nèi)部業(yè)務(wù)活動與財務(wù)會計(jì)如何聯(lián)動，一直沒有得到很好解決，全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，可以有效規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力支撐。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要作用

（一）內(nèi)部控制有利于全面推進(jìn)依法治國及國家治理體系建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出:“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”只有全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，科學(xué)設(shè)置崗位職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力制衡，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理，才能促進(jìn)公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高。

（二）內(nèi)部控制有利于防范和管控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，提高公共服務(wù)效率。 行政事業(yè)單位職能包括公共管理、經(jīng)濟(jì)管理、文化教育、社會公共服務(wù)等，每一項(xiàng)職能的業(yè)務(wù)都與經(jīng)濟(jì)活動密不可分。合理界定崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，切實(shí)做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，建立一套行之有效的內(nèi)部控制體系，可以有效保障行政事業(yè)單位財務(wù)資金和資產(chǎn)安全，能夠更好地促進(jìn)行政管理和公益服務(wù)效能不斷提升。

（三）內(nèi)部控制有利于提升單位內(nèi)部治理水平，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行， 有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。 通過建立內(nèi)部控制體系，全面梳理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，可以有效揭示單位內(nèi)部存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險隱患，著力堵塞風(fēng)險防控管理漏洞，切實(shí)加大風(fēng)險管控力度，形成涵蓋謀劃、決策、審批、實(shí)施、監(jiān)管、績效等事前事中事后全過程監(jiān)管體系。通過職能授權(quán)、崗位監(jiān)督及政策實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對單位資產(chǎn)安全的管控，防止監(jiān)守自盜，有效預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制意識薄弱。 由于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度施行時間較短，大部分單位內(nèi)控建設(shè)意識薄弱，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是規(guī)章制度的制定、匯總，對內(nèi)部控制的理解仍停留在簡單的會計(jì)控制上，或者雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，梳理本單位管理制度及流程，更多的是依賴上級制定的內(nèi)控制度或者參考其他單位制度，導(dǎo)致部分行政事業(yè)單位內(nèi)控制度不健全、不完善，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，使得內(nèi)部控制制度流于形式，無法充分發(fā)揮作用。

（二）內(nèi)部控制信息化建設(shè)水準(zhǔn)不高。自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來，大部分單位已按照財政部的要求，建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但目前應(yīng)用的更多是依據(jù)傳統(tǒng)會計(jì)核算模式而設(shè)計(jì)，信息化建設(shè)水準(zhǔn)不高，甚至缺少信息化手段。此外，行政事業(yè)單位財務(wù)管理信息系統(tǒng)存在覆蓋范圍廣、種類多的特點(diǎn)，各系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，使得內(nèi)部控制無法貫穿經(jīng)濟(jì)活動各個環(huán)節(jié)，內(nèi)控機(jī)制及相關(guān)制度也無法得到全面貫徹和執(zhí)行。

（三）內(nèi)部控制評價結(jié)果運(yùn)用不到位。有效的監(jiān)督管理體系是事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實(shí)施的重要保障，然而在實(shí)際工作中，很多單位并未進(jìn)行內(nèi)部控制執(zhí)行效果評價，主要原因是單位未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，或兼職的內(nèi)部審計(jì)人員并不能真正發(fā)揮自身的職能作用，讓單位監(jiān)督體系形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有效用。同時，大部分行政事業(yè)單位未建立合理的評價體系和標(biāo)準(zhǔn)，或現(xiàn)有的評價體系和標(biāo)準(zhǔn)僅基于財務(wù)管理情況，未有效結(jié)合單位業(yè)務(wù)活動，內(nèi)容單一且相對片面，而且過于注重事后監(jiān)督，使內(nèi)部控制的路子越走越窄，監(jiān)督作用得不到很好發(fā)揮，降低了內(nèi)部控制應(yīng)有作用。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的解決對策

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷提升行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險控制意識。 一是要通過問題抓落實(shí)。在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，全面梳理查找預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資金存放、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理及合同管理等業(yè)務(wù)中的風(fēng)險點(diǎn)，對照檢查，查缺補(bǔ)漏，積極抓好內(nèi)部控制問題的整改落實(shí)，提高單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制工作重要性認(rèn)識，充分發(fā)揮內(nèi)部控制在提升行政事業(yè)單位治理效能、服務(wù)改革發(fā)展大局等方面的重要基礎(chǔ)作用。二是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。健全工作機(jī)制，制定工作方案，確定牽頭機(jī)構(gòu)，明確工作目標(biāo)、實(shí)施步驟、時間節(jié)點(diǎn)，將評價任務(wù)分解落實(shí)到各個機(jī)構(gòu)，按照時間表和路線圖，有序開展內(nèi)部控制工作。三是細(xì)化責(zé)任分工。梳理業(yè)務(wù)流程，分析確定風(fēng)險點(diǎn)，編制崗位責(zé)任書，把責(zé)任落實(shí)到人，針對不同風(fēng)險有具體應(yīng)對措施，有責(zé)任主體，當(dāng)問題出現(xiàn)時能夠及時迅速選擇風(fēng)險應(yīng)對策略。四是加強(qiáng)內(nèi)部控制相關(guān)培訓(xùn)。定期開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)，利用好集體學(xué)習(xí)、交流研討、微信群等平臺推薦學(xué)習(xí)文章、交流心得體會，形成全覆蓋、常態(tài)化學(xué)習(xí)交流機(jī)制，使內(nèi)部控制風(fēng)險意識深入人心。

（二）堅(jiān)持信息化運(yùn)用，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平。 計(jì)算機(jī)等廣泛深入的應(yīng)用信息技術(shù)，給事業(yè)單位內(nèi)部控制工作帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。這就要求我們進(jìn)一步明確工作要求，理清工作思路，努力建立一套與單位主要業(yè)務(wù)控制及流程相適應(yīng)的信息系統(tǒng)。一是通過建立報銷系統(tǒng)、賬務(wù)處理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、資金計(jì)劃審批系統(tǒng)等業(yè)務(wù)流程，使預(yù)算環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)流程和財務(wù)管理有效銜接，使資金從預(yù)算控制到執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全覆蓋，數(shù)據(jù)全共享。二是通過內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，規(guī)范管理制度，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完善安全機(jī)制，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的自動控制，減少或消除操縱因素，提高內(nèi)部控制執(zhí)行力。

（三）堅(jiān)持監(jiān)督檢查，加強(qiáng)內(nèi)部控制評價結(jié)果運(yùn)用。任何一項(xiàng)機(jī)制的成功運(yùn)行，都離不開有效的監(jiān)督檢查。對單位內(nèi)部控制監(jiān)督，要充分發(fā)揮內(nèi)部控制與其他監(jiān)督機(jī)制的相互促進(jìn)作用，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督雙促進(jìn)效果。一是單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，明確分工、相互分離、分事行權(quán)，防止職責(zé)混淆。二是規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督程序和要求并建立科學(xué)的評價體系，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和評價。三是引入外部監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)際工作中可以組織第三方機(jī)構(gòu)對單位內(nèi)部控制進(jìn)行定期或者不定期的檢查和監(jiān)督，提高內(nèi)部控制監(jiān)督工作效力。不光要通過監(jiān)督檢查促進(jìn)內(nèi)部控制有效運(yùn)行，更要積極開展對本單位內(nèi)部控制分析應(yīng)用，挖掘內(nèi)部控制的應(yīng)用價值，充分展現(xiàn)內(nèi)部控制工作成效，積極落實(shí)內(nèi)部控制服務(wù)于相關(guān)改革任務(wù)，有效解決因制度改革面臨的各項(xiàng)問題。按照“過緊日子”的政策要求，堅(jiān)持勤儉辦一切事業(yè)成為各單位的自覺行動。

（四）堅(jiān)持貫徹落實(shí)，不斷完善內(nèi)部控制評價體系。隨著行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革及國家政策不斷完善，內(nèi)部控制評價機(jī)制要與時俱進(jìn)，并進(jìn)行修訂完善。一是通過自我評價，定期編制內(nèi)部控制評價報告，揭示單位內(nèi)部控制存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險隱患，全面梳理查找業(yè)務(wù)中的風(fēng)險點(diǎn)，認(rèn)真對照檢查，查缺補(bǔ)漏，進(jìn)一步健全制度，使內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全面控制。二是合理設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，在單位部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡。