宋智翔

公共圖書(shū)館是為市民群眾提供精神文化建設(shè)的重要場(chǎng)所，根據(jù)不同場(chǎng)館所處地區(qū)的不同，其業(yè)務(wù)端業(yè)務(wù)內(nèi)容也會(huì)有所差異。作為由財(cái)政預(yù)算支撐的公益一類(lèi)文化事業(yè)單位，其業(yè)務(wù)中的嚴(yán)謹(jǐn)性、效率性、合理性不僅影響讀者的使用體驗(yàn)，還會(huì)影響國(guó)有資產(chǎn)的利用效率以及財(cái)政預(yù)算的使用效率。所以做好公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)端內(nèi)部控制，能夠使業(yè)務(wù)流程更加嚴(yán)謹(jǐn)高效，從而使得國(guó)有資金資產(chǎn)利用更加有效，為文化建設(shè)提供更好的保障。

一、公共圖書(shū)館與企業(yè)內(nèi)控的差異

公共圖書(shū)館是文化事業(yè)單位中的一個(gè)類(lèi)型，屬于公益一類(lèi)事業(yè)單位，其與企業(yè)相比存在一些差異之處，從而導(dǎo)致了內(nèi)部控制的目標(biāo)有所不同，主要體現(xiàn)在人員結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)目的、崗位設(shè)置等方面。

（一）公共圖書(shū)館人員結(jié)構(gòu)穩(wěn)定

以組織結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，公司的組成要素與事業(yè)單位基本相同。除組織結(jié)構(gòu)外，事業(yè)單位的特點(diǎn)決定了其職權(quán)與規(guī)章制度十分穩(wěn)定，很難有大的波動(dòng)。而且事業(yè)單位中的崗位也非常穩(wěn)定，不會(huì)有太大的人事變動(dòng)。所以事業(yè)單位有條件為建設(shè)強(qiáng)大的內(nèi)部控制體系提供存在環(huán)境。

（二）公共圖書(shū)館不以盈利為目的

公共圖書(shū)館與企業(yè)不同，運(yùn)營(yíng)大都不以盈利為目標(biāo)。由于缺少了利益導(dǎo)向，內(nèi)部控制的重心就不在于增加收入而在于減少不必要的支出和提高效率。所以在內(nèi)部控制建設(shè)上，公共圖書(shū)館也更注重提高資金的利用率，增加辦事效率并提高讀者閱讀體驗(yàn)。

（三）公共圖書(shū)館崗位設(shè)置不同

公共圖書(shū)館設(shè)置了非常多的崗位，例如前端有參考咨詢(xún)員、圖書(shū)管理員、文獻(xiàn)服務(wù)員等崗位。對(duì)于前端的外包服務(wù)也另有安保管理、餐飲管理、物業(yè)管理等圖書(shū)館運(yùn)維崗位。后端和一般企業(yè)類(lèi)似有財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)管理、法務(wù)等職能性崗位。再根據(jù)每個(gè)單位的對(duì)外業(yè)務(wù)開(kāi)展需求會(huì)有許多如文獻(xiàn)傳遞、科技查新等專(zhuān)業(yè)服務(wù)崗位，還有內(nèi)部需求的如書(shū)刊修復(fù)、文物修復(fù)等技術(shù)崗位。研究型圖書(shū)館還會(huì)有大量的研究崗位，主要研究本單位相關(guān)的古籍、藝術(shù)品等等。如此多的崗位設(shè)置則要求針對(duì)本單位的崗位特點(diǎn)來(lái)制定內(nèi)部控制措施。

二、公共圖書(shū)館內(nèi)部控制優(yōu)化目標(biāo)

中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)2013年發(fā)布的《第1101號(hào)——內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》，提出“促進(jìn)組織完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”這一內(nèi)部審計(jì)總目標(biāo)。對(duì)于公共圖書(shū)館內(nèi)部控制措施來(lái)說(shuō)，亦是如此。因?yàn)楣矆D書(shū)館沒(méi)有盈利的特殊性，所以增加價(jià)值不體現(xiàn)在增加收入上，還是體現(xiàn)在增加國(guó)有資金的利用率，減少不必要支出，提高單位內(nèi)部行政效率和流程嚴(yán)謹(jǐn)性這幾個(gè)方面。

三、公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)端內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及產(chǎn)生原因

（一）信息與溝通效率低下

上海圖書(shū)館的10個(gè)業(yè)務(wù)中心之間相對(duì)獨(dú)立，分別使用自己的申請(qǐng)流程及單據(jù)格式，除了圖書(shū)館統(tǒng)一的資產(chǎn)管理系統(tǒng)外，大部分信息化系統(tǒng)都是各中心獨(dú)立運(yùn)行，無(wú)法互通。各業(yè)務(wù)部門(mén)信息化系統(tǒng)采用自行開(kāi)發(fā)，或是外包購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但不少業(yè)務(wù)申請(qǐng)流程仍然保持著傳統(tǒng)紙質(zhì)單據(jù)流轉(zhuǎn)的模式。

以文獻(xiàn)傳遞業(yè)務(wù)為例，由專(zhuān)業(yè)服務(wù)中心的文獻(xiàn)傳遞部門(mén)獲取用戶(hù)訂單，再由該部門(mén)填寫(xiě)紙質(zhì)申請(qǐng)單送至歷史文獻(xiàn)中心，再由歷史文獻(xiàn)中心各部門(mén)通過(guò)自己的內(nèi)部系統(tǒng)將調(diào)書(shū)申請(qǐng)送至?xí)鴰?kù)，獲得用戶(hù)所需文獻(xiàn)。接著由專(zhuān)業(yè)服務(wù)中心再提交復(fù)印紙質(zhì)申請(qǐng)連同文獻(xiàn)一并送至信息處理中心。最后結(jié)算階段，由信息處理中心收取復(fù)印費(fèi)，歷史文獻(xiàn)中心收取資料費(fèi)，專(zhuān)業(yè)服務(wù)中心收取服務(wù)費(fèi)，所有費(fèi)用皆由專(zhuān)業(yè)服務(wù)中心向用戶(hù)收取，之后再與歷史文獻(xiàn)中心和信息處理中心結(jié)算，其業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)流程如圖1所示。

圖1 文獻(xiàn)傳遞業(yè)務(wù)流程

圖中的虛線(xiàn)部分為通過(guò)郵箱或者紙質(zhì)單據(jù)的系統(tǒng)外流轉(zhuǎn)方式，實(shí)線(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，明顯可見(jiàn)系統(tǒng)外部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出系統(tǒng)內(nèi)，部門(mén)間幾乎不存在互通系統(tǒng)，只能依靠紙質(zhì)單據(jù)。光文獻(xiàn)傳遞這一項(xiàng)業(yè)務(wù)就有如此這般冗長(zhǎng)的流程，加之紙質(zhì)單據(jù)和人工記賬結(jié)算，就會(huì)產(chǎn)生漏洞，浪費(fèi)勞動(dòng)力，同時(shí)也增加了業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）制度更新不及時(shí)

由于事業(yè)單位的執(zhí)行特性，規(guī)章制度的更新速度遠(yuǎn)不及企業(yè)，企業(yè)為了自身的利益會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題修復(fù)漏洞，而事業(yè)單位對(duì)此敏感度不高。隨著時(shí)代進(jìn)步，各種新生事物的產(chǎn)生，制度不能與時(shí)俱進(jìn)，就會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題和漏洞，事業(yè)單位對(duì)此的敏銳度和改革速度是一大問(wèn)題。

以報(bào)銷(xiāo)為例，隨著時(shí)代的發(fā)展，報(bào)銷(xiāo)的票據(jù)更新速度加快，新增的憑證如高鐵購(gòu)票憑證、電子增值稅發(fā)票。還有各種商旅公司為商務(wù)客戶(hù)開(kāi)發(fā)的多種商旅產(chǎn)品，能以高于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格支付，并附贈(zèng)優(yōu)惠券或積分甚至返現(xiàn)，從而使個(gè)人在報(bào)銷(xiāo)過(guò)程中獲取一定利益。

票據(jù)作為報(bào)銷(xiāo)支出的依據(jù)，上海圖書(shū)館對(duì)其的要求把控不夠嚴(yán)格。至2021年底，對(duì)于增值稅發(fā)票，僅要求單位抬頭和稅號(hào)正確即可報(bào)銷(xiāo)，明細(xì)和備注卻鮮有要求。對(duì)電子增值稅發(fā)票不要求在“國(guó)家稅務(wù)總局全國(guó)增值稅發(fā)票查驗(yàn)平臺(tái)”進(jìn)行核驗(yàn)即可報(bào)銷(xiāo)，但該種類(lèi)發(fā)票容易偽造變?cè)欤嬖诩賵?bào)、多報(bào)或以非業(yè)務(wù)支出發(fā)票來(lái)報(bào)銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

四、針對(duì)內(nèi)部控制問(wèn)題的優(yōu)化措施建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

盡管一些公共圖書(shū)館在進(jìn)行核算、預(yù)算等工作時(shí)使用了現(xiàn)代信息化軟件。然而，許多單位的不同部門(mén)系統(tǒng)難以共享數(shù)據(jù)與信息。因此涉及到信息化建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)的實(shí)施辦法借鑒過(guò)來(lái)，建立一套標(biāo)準(zhǔn)的信息化系統(tǒng)，為單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供方便。建立系統(tǒng)之后，再將辦理業(yè)務(wù)的過(guò)程加入到系統(tǒng)中去，不論是申請(qǐng)業(yè)務(wù)或是審批業(yè)務(wù)。

建立這種系統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)，首先是能夠在一定程度上減少人為失誤；其次是能夠聯(lián)通各部門(mén)使信息迅速集結(jié)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的信息共享；再次是有效監(jiān)督業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中的行為，從很大程度上避免可能出現(xiàn)的人情干擾或其他因素。

（二）加強(qiáng)各項(xiàng)票據(jù)審核

公共圖書(shū)館中有許多財(cái)政支出，其中差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)雖然額數(shù)不大，卻是最容易出現(xiàn)亂象的地方。一般來(lái)說(shuō)，部門(mén)負(fù)責(zé)人能夠?yàn)椴盥觅M(fèi)、招待費(fèi)提供額度，當(dāng)業(yè)務(wù)人員返回單位，要如實(shí)填寫(xiě)交通和住宿費(fèi)報(bào)銷(xiāo)單，再交由負(fù)責(zé)人進(jìn)行審批，會(huì)計(jì)人員審核通過(guò)之后會(huì)將錢(qián)款打入報(bào)銷(xiāo)賬戶(hù)。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，報(bào)銷(xiāo)使用的是集體的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，個(gè)人的多占用會(huì)影響集體的利益，所以報(bào)銷(xiāo)流程內(nèi)部控制需要的不光是流程上的嚴(yán)謹(jǐn)完善，也需要報(bào)銷(xiāo)憑證的完整，以確保單據(jù)上金額的真實(shí)性合理性。由于票據(jù)是報(bào)銷(xiāo)的主要依據(jù)，不同票據(jù)存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)，需要審核人員關(guān)注，以防止從中套利。相關(guān)票據(jù)的主要風(fēng)險(xiǎn)以及需要關(guān)注的重點(diǎn)見(jiàn)表1。

表1 不同票據(jù)主要風(fēng)險(xiǎn)及關(guān)注重點(diǎn)

在使用電子發(fā)票報(bào)銷(xiāo)時(shí)，由于電子發(fā)票大都是pdf文件，經(jīng)由處理軟件就可以對(duì)發(fā)票上的文字和金額進(jìn)行修改，從中可能造成隱患。為了防止發(fā)生此類(lèi)票據(jù)變?cè)斓那闆r，可以規(guī)定使用電子發(fā)票報(bào)銷(xiāo)時(shí)必須附帶“國(guó)家稅務(wù)總局全國(guó)增值稅發(fā)票查驗(yàn)平臺(tái)”的查驗(yàn)結(jié)果單，且此單據(jù)下載操作應(yīng)由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，保證其真實(shí)性，因?yàn)椴轵?yàn)結(jié)果單的pdf文件也是可以變?cè)斓摹?/p>

目前市場(chǎng)上有許多商旅公司、酒店提供特殊的商旅產(chǎn)品或服務(wù)，例如機(jī)票價(jià)格遠(yuǎn)高于當(dāng)日航班的最低折扣，高出的價(jià)格會(huì)以積分或優(yōu)惠券形式返利到買(mǎi)家的個(gè)人賬戶(hù)，且提供全額行程單，以供買(mǎi)家報(bào)銷(xiāo)并因私出行時(shí)使用優(yōu)惠。在提交機(jī)票行程單時(shí)，有些航空公司會(huì)為乘客提供多開(kāi)行程單的服務(wù)，讓乘客能夠多報(bào)銷(xiāo)從中賺取差價(jià)。對(duì)此需要增加審核人員的審核憑證要求，在審核時(shí)要求報(bào)銷(xiāo)人員提供購(gòu)買(mǎi)機(jī)票網(wǎng)站的訂單截圖或是支付寶、微信等支付界面截圖，截圖不作為報(bào)銷(xiāo)單據(jù)，僅用于審核人員審核時(shí)使用。

又如酒店中售賣(mài)商品，可以作為住宿費(fèi)一起開(kāi)進(jìn)發(fā)票中，雖然住宿價(jià)格遠(yuǎn)低于出差標(biāo)準(zhǔn)，但是算上物品的價(jià)格仍在報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。建議在出差申請(qǐng)前完成審核，在出差申請(qǐng)?zhí)峤缓螅蓪?zhuān)人查詢(xún)當(dāng)日的機(jī)票價(jià)格和酒店價(jià)格，并截圖作為依據(jù)，報(bào)銷(xiāo)時(shí)實(shí)報(bào)金額與申請(qǐng)時(shí)的查詢(xún)金額相差過(guò)大時(shí)，需要報(bào)銷(xiāo)者出具情況說(shuō)明，由主管領(lǐng)導(dǎo)簽字認(rèn)可，否則不予報(bào)銷(xiāo)。

招待餐飲費(fèi)也存在一定的報(bào)銷(xiāo)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)在的餐飲店自助掃碼開(kāi)票模式，消費(fèi)者可憑二維碼開(kāi)具30天內(nèi)的發(fā)票，且日期顯示為申請(qǐng)開(kāi)票當(dāng)日。所以可能存在報(bào)銷(xiāo)申請(qǐng)人拿非業(yè)務(wù)招待時(shí)消費(fèi)的發(fā)票用作業(yè)務(wù)招待報(bào)銷(xiāo)。所以在審核業(yè)務(wù)招待餐飲費(fèi)時(shí)，需報(bào)銷(xiāo)人提供當(dāng)日的支付截圖。要求盡量減少使用現(xiàn)金支付，留存線(xiàn)上支付憑據(jù)。

五、總結(jié)

與企業(yè)相比，公共圖書(shū)館具有其特殊性質(zhì)，它們給人民群眾提供公共服務(wù)，牽扯到了公眾利益，因此提高單位科學(xué)管理水平十分必要。一旦圖書(shū)館建成了準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制體系，就能夠?qū)ζ浣?jīng)濟(jì)和運(yùn)作進(jìn)行分類(lèi)梳理，識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，在隱患出現(xiàn)前加強(qiáng)預(yù)防。如此就能使得單位做出的財(cái)務(wù)活動(dòng)方面的決定更加科學(xué)化、嚴(yán)謹(jǐn)化，從根本上提高其控制風(fēng)險(xiǎn)的水平，將運(yùn)營(yíng)流程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都納入到監(jiān)管中去。

希望各單位能夠早日出臺(tái)相應(yīng)制度規(guī)定，破除公共圖書(shū)館中的各種弊端，使圖書(shū)館能夠成為純粹的為社會(huì)公眾提供知識(shí)服務(wù)的機(jī)構(gòu)群體。同時(shí)希望社會(huì)公眾能夠監(jiān)督指正，為公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)的優(yōu)化以及人們精神生活的建設(shè)努力。

課題：上海圖書(shū)館（上?？茖W(xué)技術(shù)情報(bào)研究所）“2151”新人成長(zhǎng)計(jì)劃。