姚金海，焦 勇

飲用水①飲用水：嚴(yán)格意義上飲用水是指直接滿足人們生活飲用的水。從飲用水供給上，我國并沒有嚴(yán)格區(qū)分飲用水和生活用水。在我國城鎮(zhèn)集中式供水設(shè)施（自來水廠和管網(wǎng)）沒有區(qū)分供給，農(nóng)村農(nóng)民的分散取水也沒有刻意區(qū)分。若無特別說明，本文的飲用水是指自來水公司集中供給的自來水，即包括飲用水和生活用水。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對水資源安全問題的重視，為保障飲用水安全，飲用水和生活用水將來可能區(qū)別供給。文中的安全飲用水與生活中的自來水和飲用水的指向?qū)嵸|(zhì)是一致的。是人生存和發(fā)展不可缺少的資源。安全飲用水是指一個人終身飲用也不會對健康產(chǎn)生明顯危害的飲用水，包括安全水質(zhì)和安全水量兩方面。飲用水安全主要包括飲用水水源、飲用水水質(zhì)水量和飲用水獲得的方便程度等內(nèi)容，包括飲用水的水源、輸送、生產(chǎn)和供給（二次供水）等各環(huán)節(jié)的安全，涉及社會政治、經(jīng)濟(jì)和法律等方方面面。城鎮(zhèn)集中式供水是常態(tài)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人們生命健康意識和飲用水安全意識的提升，大部分農(nóng)村也采取集中式供水。飲用水供給的特殊性，即統(tǒng)一水源地取水、統(tǒng)一敷設(shè)管網(wǎng)、統(tǒng)一生產(chǎn)和統(tǒng)一供給特性，決定了一般由自來水公司②自來水公司：在我國將集中式生產(chǎn)和供給飲用水（自來水）的單位（企業(yè)）習(xí)慣性稱為自來水公司。雖然有的名稱是水務(wù)公司（集團(tuán)），為了與現(xiàn)實習(xí)慣一致，若無特別說明，本文將安全飲用水（自來水）的生產(chǎn)、輸送和供給的全鏈條各環(huán)節(jié)保障責(zé)任的統(tǒng)一歸屬主體稱為自來水公司。承擔(dān)飲用水集中式供給任務(wù)。安全飲用水權(quán)利是法律賦予保障人生存和發(fā)展的基本權(quán)利，是生命健康權(quán)的延伸和細(xì)化權(quán)利，國家和政府有義務(wù)保證每個人公平公正獲得安全飲用水的權(quán)利。自來水公司是特殊的市場主體，保障每個人公平公正獲得生存和發(fā)展所必需的安全飲用水并保障飲用水安全是由其市場性質(zhì)定位和基本社會責(zé)任決定的。

一、問題的提出

學(xué)界針對飲用水安全和安全飲用水①飲用水安全主要立足于飲用水供給角度，綜合運(yùn)用工程技術(shù)、生態(tài)環(huán)保和法律等保障供給。安全飲用水主要立足于人們身體健康角度，綜合運(yùn)用工程技術(shù)、生態(tài)環(huán)保和法律等保障水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)，滿足人們身體健康需要。二者相互關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)和保障角度有區(qū)別。供給等相關(guān)問題的研究主要呈現(xiàn)3 個特點(diǎn)。第一，飲用水相關(guān)問題從自然科學(xué)的工程技術(shù)角度分析比較多，多是針對性提出解決問題的具體技術(shù)措施。第二，一般性論述比較多，而從不同學(xué)科，特別是交叉學(xué)科角度深入具體細(xì)節(jié)和單一問題的研究不夠。尤其是借鑒社會學(xué)的田野調(diào)查方法，立足實際數(shù)據(jù)建立（數(shù)學(xué)）模型的研究很少。第三，從法學(xué)，包括環(huán)保法（水法）學(xué)科視角和維度研究的文獻(xiàn)比較少。特別是從安全飲用水角度提出問題，分析安全飲用水的全鏈條全過程供給和安全保障的文獻(xiàn)較少。由此可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界飲用水安全研究比較多，但安全飲用水研究比較少，特別是研究安全飲用水供給及安全保障的非常少，對安全飲用水相關(guān)問題研究的重視程度有待提高。

學(xué)界對安全飲用水的研究尚存在一些問題。第一，對賦予每個人安全飲用水的權(quán)利缺乏系統(tǒng)研究。必須賦予每個人生存和發(fā)展的安全飲用水基本權(quán)利，這是法治社會發(fā)展的要求，但是學(xué)界對憲法和其他部門法創(chuàng)設(shè)安全飲用水權(quán)利的制度及規(guī)則研究較少。第二，安全飲用水的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)缺乏多學(xué)科研究。安全飲用水要達(dá)到人的身體健康要求，必須符合一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，即技術(shù)定義或規(guī)范。2022 年，由國家市場監(jiān)督管理局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-2022）是對2006 年《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)》的全部代替。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的提高，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)會不斷變化，基本趨勢是標(biāo)準(zhǔn)涵蓋范圍更廣、指標(biāo)要求更高和監(jiān)測評估手段更嚴(yán)。根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際和人體健康狀況，從不同學(xué)科角度出發(fā)健全和加強(qiáng)安全飲用水標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是一項重要課題，目前學(xué)界多學(xué)科研究較少。第三，安全飲用水的供給及安全保障缺乏多學(xué)科（交叉）系統(tǒng)研究。安全飲用水的供給及安全保障涉及工程技術(shù)、政策措施、法律法規(guī)、政府管理監(jiān)督和資金投入、社會公眾參與等多方面，學(xué)界從自然科學(xué)的工程技術(shù)角度和維度的研究比較多，從人文社會科學(xué)的多學(xué)科不同角度和維度的研究比較少。

二、自來水公司承擔(dān)安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）的保障責(zé)任

飲用水水源保護(hù)是安全飲用水保障的基礎(chǔ)，國家要求城鎮(zhèn)必須建立集中式飲用水水源地（保護(hù)區(qū)）②飲用水水源主要有河流型水源、水庫型水源和地下水水源3種。由于人口（原居民）遷移和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等多方面原因，并非所有飲用水水源地都有條件按照標(biāo)準(zhǔn)建立保護(hù)區(qū)。飲用水水源保護(hù)和飲用水水源保護(hù)區(qū)是不同的，一字之差，區(qū)別非常大。飲用水水源保護(hù)是一般性的保護(hù)，指在河流湖泊的飲用水水源區(qū)域，為減少農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染、城鄉(xiāng)生活（垃圾）污染、工業(yè)生產(chǎn)污染和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖污染等制定一些制度規(guī)則，所涵蓋的區(qū)域面積比較廣，更多是一般性的水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。飲用水水源保護(hù)區(qū)是根本性的保護(hù)，是指國家制定標(biāo)準(zhǔn)（技術(shù)規(guī)范），在一定范圍內(nèi)建立集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)域，分為一級（核心區(qū)）、二級（過渡區(qū)）和三級（緩沖區(qū)）保護(hù)區(qū)域。同時，建立相應(yīng)的保護(hù)區(qū)組織機(jī)構(gòu)，遷移保護(hù)區(qū)核心區(qū)原居民，對各級保護(hù)區(qū)的人口規(guī)模和生產(chǎn)生活方式實施分級保護(hù)控制，以實現(xiàn)可持續(xù)的水資源及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。，并制定了相關(guān)制度規(guī)則。河流型水源地、水庫型水源地和地下水型水源地等具體保護(hù)措施要求不同，但是對安全飲用水水質(zhì)和水量的標(biāo)準(zhǔn)要求是相同的。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、工程技術(shù)水平和人們生命健康意識的提高，對安全飲用水水質(zhì)和水量的標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高。實現(xiàn)安全飲用水水源保護(hù)目標(biāo)，建立飲用水水源保護(hù)區(qū)是治本之策。政府必須不斷加大投入，逐步建立標(biāo)準(zhǔn)的飲用水水源保護(hù)區(qū)，城鎮(zhèn)自來水公司必須承擔(dān)安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）的保障責(zé)任①姚金海.論飲用水水源保護(hù)區(qū)法律制度架構(gòu)——兼論《飲用水水源保護(hù)條例》的制定［J］.湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2015（5）：132-137.。

（一）自來水公司承擔(dān)安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）保障責(zé)任是合理科學(xué)的

建立安全飲用水水源保護(hù)區(qū)是最理想的科學(xué)安排，但在一定時間內(nèi)并不是所有城鎮(zhèn)的集中式飲用水水源地都有條件建立保護(hù)區(qū)。目前，飲用水水源地保護(hù)的主要方式有3 種。第一，建立飲用水水源保護(hù)區(qū)。按照國家標(biāo)準(zhǔn)建立保護(hù)區(qū)，成立相應(yīng)保護(hù)機(jī)構(gòu)，不斷加大包括財政資金在內(nèi)的各項資金投入，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和水資源，并對其進(jìn)行運(yùn)營管理監(jiān)督。第二，由政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理。主要采取劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)域范圍的方式，沒有條件建立飲用水水源保護(hù)區(qū)的，由公共事業(yè)管理局實施一般性保護(hù)和監(jiān)督管理。第三，自來水公司監(jiān)管。對沒有給予財政保障和資金安排的，由自來水公司自身承擔(dān)飲用水水源保護(hù)責(zé)任。自來水公司承擔(dān)飲用水水源保護(hù)（區(qū)）保障責(zé)任最合理科學(xué)，也是義不容辭和責(zé)無旁貸的。首先，這是由自來水公司的主體社會性質(zhì)和市場定位決定的。飲用水是每個人生存發(fā)展所不可缺少的，保證飲用水安全，是自來水公司的法律責(zé)任和社會責(zé)任。其次，這是由飲用水的來源決定的。一般來說，城鎮(zhèn)自來水公司的水源來自天然的河流湖泊、水庫和地下水等，取水口設(shè)置要經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃，包括備用水源地（取水口），保證合理科學(xué)。水資源危機(jī)的產(chǎn)生要求必須對集中式飲用水的水源（取水地）加強(qiáng)保護(hù)。安全飲用水水源保護(hù)職責(zé)最合理科學(xué)的主體是自來水公司，確保飲用水的水源安全是其第一位的職責(zé)。同時，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)投入要可持續(xù)，自來水公司對飲用水水源地（保護(hù)區(qū)）的一部分投入可計入飲用水的用戶水費(fèi)成本中。最后，這是由飲用水的公共產(chǎn)品特性決定的。飲用水是每個人生存發(fā)展不可替代的必需品，是基本公共產(chǎn)品之一。由承擔(dān)一定社會責(zé)任的自來水公司而非其他主體供給，符合現(xiàn)代社會發(fā)展理念，因為自來水公司滿足社會公共利益需要是第一位的，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益是第二位的。同時，飲用水供給的安全和經(jīng)濟(jì)成本決定水源保護(hù)及安全是飲用水安全的基礎(chǔ)②謝玲，黃錫生.城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村飲用水安全法律制度的重構(gòu)［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（3）：64-70.。

（二）自來水公司承擔(dān)安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）保障責(zé)任的制度措施

安全飲用水水源保障最主要的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)。一方面，要求當(dāng)?shù)亓⒎ú块T出臺相關(guān)法規(guī)，建立科學(xué)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)的制度規(guī)則；另一方面，要求實施嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)政策措施。其中，將這些制度規(guī)則和政策措施落地落實落細(xì)的責(zé)任主體之一就是自來水公司。市場在配置資源和生產(chǎn)力要素發(fā)展中發(fā)揮決定性作用。自來水公司是市場主體，必須發(fā)揮其飲用水水源保護(hù)（區(qū)）主體的決定性作用。

1.建立安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）制度。安全飲用水水源保護(hù)法治化是法治社會的要求，包括立法、執(zhí)法和司法等各環(huán)節(jié)。立法部門制定施行“安全飲用水水源保護(hù)區(qū)條例”是基礎(chǔ)性工作。沒有條件或暫時不具備條件建立飲用水水源保護(hù)區(qū)的地方制定施行“安全飲用水水源保護(hù)條例”是非常重要的，要將國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)的制度與本地實際有機(jī)結(jié)合，將安全飲用水水源保護(hù)制度落地落實落細(xì)。各地區(qū)各部門要不斷努力為建立安全飲用水水源保護(hù)區(qū)創(chuàng)造條件，為安全飲用水供給保駕護(hù)航。行政執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)必須依法實施，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

2.自來水公司的保障措施。建議在“安全飲用水水源保護(hù)區(qū)條例”中規(guī)定安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）的責(zé)任主體是自來水公司。自來水公司應(yīng)當(dāng)落實上述法規(guī)要求，包括建立專門團(tuán)隊和機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)督管理體制機(jī)制，不斷投入技術(shù)人員、工程設(shè)備和資金，落實安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)措施。例如，植樹造林、水土保持、退田還湖還草和植被恢復(fù)等；同時，管理監(jiān)督原居民的生產(chǎn)生活活動及方式，給予原居民生態(tài)補(bǔ)償，創(chuàng)造條件不斷遷移原居民①姚金海.論飲用水水源保護(hù)區(qū)行政管理制度［J］.湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2016（1）：156-160.。

（三）各級政府建立安全飲用水水源保護(hù)區(qū)并移交城鎮(zhèn)自來水公司運(yùn)營管理

安全飲用水水源保護(hù)區(qū)建立和運(yùn)營發(fā)展的資金投入較大，特別是涉及原居民的遷移問題。因此各級政府要統(tǒng)一規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)，保障資金支持等政策制度的有效安排。

1.中央政府的保障投入。建議制定的“安全飲用水水源保護(hù)區(qū)條例”中應(yīng)明確各級政府的職責(zé)。中央政府要多方籌措資金，建立安全飲用水保護(hù)基金，建立穩(wěn)定的資金投入和財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對全國各地的安全飲用水水源保護(hù)區(qū)建設(shè)與運(yùn)營給予大力支持。

2.省級政府的保障投入。省級政府要建立安全飲用水保護(hù)基金和專項財政預(yù)算，對全省的城鎮(zhèn)安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）建設(shè)與運(yùn)營給予支持；同時，允許不同地區(qū)城鎮(zhèn)出臺相應(yīng)政策，允許社會資本參與安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）的建設(shè)運(yùn)營。

3.地級市、縣（區(qū)）政府的保障投入。一般來說，自來水公司處于地級市和縣級城鎮(zhèn)，地級市、縣（區(qū)）政府肩負(fù)兜底責(zé)任。一方面，地方政府要向中央、省級政府（報告）反映本地安全飲用水供給各方面實際情況，包括安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）建設(shè)與運(yùn)營情況，爭取給予資金和政策支持；另一方面，要加大改革創(chuàng)新力度，出臺政策措施，吸收各種資金參與安全飲用水水源保護(hù)（區(qū)）建設(shè)運(yùn)營，允許自來水公司水費(fèi)價格中包含此項目收費(fèi)。同時，必須多方籌措資金，包括財政預(yù)算的專項資金安排，盡最大可能早日建成安全飲用水水源保護(hù)區(qū)移交城鎮(zhèn)自來水公司運(yùn)營管理②馬育紅，徐貴東.論我國飲用水安全保障法律制度的完善［J］.西部法學(xué)評論，2015（2）：68-75.。

三、自來水公司承擔(dān)安全飲用水生產(chǎn)的保障責(zé)任

安全飲用水必須經(jīng)過自來水公司的生產(chǎn)消毒環(huán)節(jié)，即自來水廠生產(chǎn)車間的各工藝生產(chǎn)流程，飲用水達(dá)到供給要求（標(biāo)準(zhǔn)）才能允許出廠。自來水公司應(yīng)及時采用最先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、設(shè)備材料和工藝方法，嚴(yán)格遵循工藝流程；同時，要盡可能使用最合理科學(xué)的管理技術(shù)和方法，嚴(yán)格遵循科學(xué)制度和規(guī)章要求，保證安全飲用水達(dá)標(biāo)出廠。

（一）自來水廠的技術(shù)設(shè)備工藝保障

自來水廠是自來水公司的生產(chǎn)基地（車間），是自來水即飲用水質(zhì)量保證與監(jiān)控的重要主體。隨著人們生活水平和生命健康意識的不斷提高，對安全飲用水的質(zhì)量要求越來越高，對自來水廠的關(guān)注度隨之提升。

1.自來水廠的技術(shù)及設(shè)備保障。自來水廠的機(jī)器設(shè)備每天24 小時不間斷運(yùn)行，設(shè)備損耗較大。為保障供給安全和設(shè)備檢修需要，必須有備用的運(yùn)行設(shè)備。一方面，要采用最先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和設(shè)備，高度重視平時設(shè)備維護(hù)和檢修工作，不斷提高飲用水質(zhì)量（參數(shù)）；另一方面，要保證飲用水生產(chǎn)成本穩(wěn)定，自來水價格（水費(fèi)）不能上漲太快。

2.自來水廠的工藝方法保障。自來水廠生產(chǎn)車間必須按照工藝流程要求生產(chǎn)，嚴(yán)格遵循科學(xué)的工藝和方法，不能減少生產(chǎn)環(huán)節(jié)（偷工減料）降低標(biāo)準(zhǔn)；同時，工程技術(shù)人員要不斷研究與創(chuàng)新，運(yùn)用新工藝和新方法，提高飲用水質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本①吳秀華.關(guān)于自來水公司內(nèi)部控制問題的思考［J］.中國集體經(jīng)濟(jì)，2017（12）：32-33.。

（二）自來水公司及自來水廠的管理制度保障

科學(xué)管理是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行和企業(yè)效益提高的保證。管理出效益，管理保安全。自來水公司及自來水廠的自然壟斷特性和社會價值定位要保證其安全飲用水公共品供給的社會效益最大化。同時，從投入產(chǎn)出會計核算的經(jīng)濟(jì)效益角度來看，必須控制成本，保證盈虧基本平衡。健全自來水公司及自來水廠的管理規(guī)章制度，加強(qiáng)科學(xué)精細(xì)化管理是關(guān)鍵②王學(xué)淵，劉子媛.中國農(nóng)戶安全飲用水可及的影響因素——基于CHARLS數(shù)據(jù)的實證分析［J］.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（10）：685-692，734.。

1.自來水公司的管理規(guī)章制度。一般來說，一個城鎮(zhèn)只有一個自來水公司，形成自然壟斷。飲用水具有公共產(chǎn)品特性，不是市場化的競爭產(chǎn)品。飲用水輸送管網(wǎng)敷設(shè)的特殊性，要求其與城鎮(zhèn)空間規(guī)劃、人口規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃有機(jī)銜接，政府要在此過程中發(fā)揮重要作用。對于具有壟斷性的自來水公司而言，管理規(guī)章制度合理科學(xué)的重要性不言而喻。既不能將自來水公司辦成完全市場化（盈利最大化）的企業(yè)，又不能將自來水公司辦成事業(yè)（機(jī)關(guān)）單位。自來水公司（法律）性質(zhì)定位應(yīng)當(dāng)是特許經(jīng)營的市場化運(yùn)營的社會公共企業(yè)。一方面，建立合理科學(xué)的會計管理規(guī)章制度，補(bǔ)上管理漏洞，節(jié)能增效，嚴(yán)格管控運(yùn)營成本；另一方面，建立全員精細(xì)化管理規(guī)章制度，實施（年度）崗位目標(biāo)管理制度，對每一個崗位每一位員工既要有節(jié)能增效成本控制的目標(biāo)，又要有崗位職責(zé)（安全生產(chǎn)）目標(biāo)，有具體的符合實際的考核數(shù)據(jù)指標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)）要求。

2.自來水廠的管理規(guī)章制度。自來水廠承擔(dān)自來水公司產(chǎn)品（飲用水）的關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)責(zé)任，必須將公司規(guī)章制度落地落實。同時，必須制定自來水生產(chǎn)流程的技術(shù)工藝管理規(guī)范和其他規(guī)章制度，并且落地落實落細(xì)。建立自來水公司和自來水廠的二級管理監(jiān)督的規(guī)章制度，要將責(zé)任落實到崗到人，獎罰嚴(yán)明，用制度管人管事。

四、自來水公司承擔(dān)安全飲用水的管網(wǎng)及輸送保障責(zé)任

安全飲用水是由特殊管網(wǎng)輸送的流動性食品和用品，保障管網(wǎng)設(shè)備安全和輸送過程安全是保證千家萬戶飲用水安全和安全飲用水達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的重要措施。城鎮(zhèn)政府和自來水公司要高度重視，加大投入，建立相關(guān)規(guī)章制度及預(yù)警機(jī)制，保證飲用水供給目標(biāo)實現(xiàn)。同時，全社會要高度重視，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，保證每一個人公平公正獲得符合身體健康需要的安全飲用水①姚金海.論水資源安全風(fēng)險評價制度［J］.長沙大學(xué)學(xué)報，2013（5）：94-96.。

（一）原水的取水管網(wǎng)及輸送保障

由于自然條件和水資源分布等各種原因，不是每一個城鎮(zhèn)自來水公司都能夠就近取水，相當(dāng)多城鎮(zhèn)自來水的水源地取水口比較遠(yuǎn)?！澳纤闭{(diào)”工程真實反映了中國水資源分布的不均勻。由于城鎮(zhèn)人口增長和經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，加之許多城鎮(zhèn)周邊河流湖泊污染相對較重，不得不從污染比較輕的較遠(yuǎn)水源地取水，舍近求遠(yuǎn)，導(dǎo)致取水管網(wǎng)建設(shè)成本增加，包括輸送安全風(fēng)險的增大。

1.原水的取水管網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量及材料保障。當(dāng)前，有些地方地下取水管網(wǎng)設(shè)備材料存在質(zhì)量不高、跑冒滴漏、使用壽命短等問題，且建設(shè)施工標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，質(zhì)量上無法得到應(yīng)有的保證。應(yīng)盡可能采用最先進(jìn)的管網(wǎng)設(shè)備材料，逐步改造替換過去老舊設(shè)備材料，高度重視取水管網(wǎng)敷設(shè)質(zhì)量。

2.原水的取水管網(wǎng)輸送安全保障。地下管網(wǎng)規(guī)劃埋設(shè)地段要科學(xué)規(guī)劃論證，避免經(jīng)過污染嚴(yán)重區(qū)域，減少露天溝渠輸送，加強(qiáng)露天溝渠保護(hù)措施（標(biāo)識標(biāo)牌）。管網(wǎng)（管廊）應(yīng)深埋地下，加強(qiáng)管護(hù)并采取安全保障措施。

（二）安全飲用水的管網(wǎng)及輸送保障

自來水廠嚴(yán)格按照技術(shù)工藝標(biāo)準(zhǔn)流程生產(chǎn)的飲用水要經(jīng)過管網(wǎng)輸送到千家萬戶，相比取水管網(wǎng)及輸送而言，安全飲用水管網(wǎng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求更高。因安全飲用水輸送責(zé)任重大，必須提高包括城鎮(zhèn)政府部門在內(nèi)的有關(guān)方的責(zé)任意識，做好安全飲用水管網(wǎng)及輸送的保障工作。

1.安全飲用水的管網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量保障。許多城鎮(zhèn)地下自來水管網(wǎng)存在問題較多，如存在設(shè)備陳舊老化、跑冒滴漏、二次污染等安全隱患。必須加大設(shè)備更新改造力度，盡可能采用最先進(jìn)材料設(shè)備，加強(qiáng)安全飲用水管網(wǎng)的設(shè)備質(zhì)量保障。同時，安全飲用水地下管網(wǎng)敷設(shè)必須嚴(yán)格管控材料設(shè)備和建設(shè)質(zhì)量，嚴(yán)格按照國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范施工。

2.安全飲用水管網(wǎng)輸送安全保障。政府和自來水公司必須高度重視關(guān)乎千家萬戶老百姓生命健康利益的安全飲用水輸送地下管網(wǎng)安全②姚懿函，李小敏，許亞宣，等.長三角地區(qū)飲用水安全風(fēng)險與關(guān)鍵控制策略［J］.環(huán)境影響評價，2019（1）：24-27.。城鎮(zhèn)政府應(yīng)將地下安全飲用水管網(wǎng)更新改造與高標(biāo)準(zhǔn)“地下管廊”建設(shè)有機(jī)銜接，與城市空間規(guī)劃、舊城改造等一并列入中長期和年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。為使安全飲用水管網(wǎng)輸送過程不被二次污染或人為破壞，自來水公司必須有相關(guān)的規(guī)章制度和機(jī)構(gòu)、人員及技術(shù)設(shè)備保障，設(shè)置必要警示標(biāo)識標(biāo)牌。城鎮(zhèn)所有地下施工工程，必須與自來水公司取得聯(lián)系，避免飲用水管網(wǎng)被破壞或污染。同時，自來水公司要制定管網(wǎng)設(shè)備更新改造規(guī)劃。

（三）安全飲用水的支線管網(wǎng)、二次供水設(shè)施及輸送保障

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，人口將越來越集中于城鎮(zhèn)。中國人口眾多，土地資源缺乏，高層住宅是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)的必然趨勢。從技術(shù)角度和供水安全考慮，大部分高層住宅需要二次供水。

1.支線管網(wǎng)及輸送保障。過去城鎮(zhèn)公共設(shè)施投入不夠，自20世紀(jì)90年代以來，城鎮(zhèn)主供水管網(wǎng)之外的支線管網(wǎng)敷設(shè)及供水設(shè)施，事實上由房地產(chǎn)建設(shè)開發(fā)商（公司）負(fù)責(zé)投入。居民購買商品房時，一次性支付了以上供水支線管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用。隨著時間推移，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)安全飲用水的支線管網(wǎng)亟須更新改造。政府應(yīng)出臺政策給予資金扶持，支線管網(wǎng)更新改造費(fèi)用主要由政府和用戶分擔(dān)。自來水公司給予技術(shù)指導(dǎo)，承擔(dān)安全飲用水輸送的安全保障責(zé)任。

2.二次供水設(shè)施及輸送保障。高層住宅必須二次加壓供給飲用水，加壓電機(jī)設(shè)備一般設(shè)置于負(fù)一層，高樓頂層修建蓄水池，將飲用水加壓輸送至蓄水池，利用物理原理自然流入高樓每個住戶。二次供水設(shè)施的費(fèi)用加入商品房中，由購買人支付，二次加壓的供給成本由安全飲用水用戶承擔(dān)。二次供水設(shè)施的保養(yǎng)維護(hù)、蓄水池清洗由物業(yè)管理服務(wù)公司負(fù)責(zé)，由住戶繳納的物業(yè)費(fèi)支付。二次供水設(shè)施大修和更新改造由用戶繳納的住房維修基金支付。自來水公司必須通過經(jīng)常性的巡查、物業(yè)公司年報、用戶繳納自來水水費(fèi)的技術(shù)機(jī)制和大數(shù)據(jù)等，承擔(dān)安全飲用水最末端的技術(shù)指導(dǎo)和安全保障責(zé)任的監(jiān)控及督查①宋娀.德國水污染治理和飲用水安全保障技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀及最新進(jìn)展［J］.全球科技經(jīng)濟(jì)管理，2015（8）：1-5，16.。

五、結(jié) 語

自來水公司的主業(yè)和法律賦予的社會責(zé)任是供給安全飲用水，要公平公正供給滿足老百姓身體健康需要的水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)的安全飲用水。要實現(xiàn)安全飲用水的取水水源、生產(chǎn)和輸送的保障及全鏈條各環(huán)節(jié)安全目標(biāo)，政府和全社會（用戶）必須給予全力支持。立法部門要加快制定“安全飲用水法”和“自來水公司特許經(jīng)營條例”，為自來水公司供給安全飲用水和飲用水安全保障提供法律支持。

（一）制定“安全飲用水法”

“只有堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，才會有正確的發(fā)展觀、現(xiàn)代化觀?！雹诹?xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 深入學(xué)習(xí)堅決貫徹黨的十九屆五中全會精神 確保全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局［N］.人民日報，2021-01-12（01）.安全飲用水是每一個人生存發(fā)展必需的食品和用品，首先是憲法賦予每個人安全飲用水權(quán)利，即將安全飲用水權(quán)利納入公民基本權(quán)利范圍③苗連營，陳建.憲法與改革關(guān)系的中國邏輯［J］.江海學(xué)刊，2019（1）：142-150.。落實公民安全飲用水權(quán)利，立法部門制定公民安全飲用水權(quán)利法律“安全飲用水法”是當(dāng)務(wù)之急。

1.“安全飲用水法”規(guī)范社會公眾的權(quán)利義務(wù)。立法部門要制定相關(guān)制度以規(guī)范安全飲用水用戶的權(quán)利義務(wù)，包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)的義務(wù)。建立安全飲用水用戶法律責(zé)任制度，包括建立安全飲用水保障的社會公眾參與法律制度。

2.“安全飲用水法”規(guī)范自來水公司和政府的權(quán)利義務(wù)。安全飲用水和飲用水安全目標(biāo)的落地落實責(zé)任主體之一必須是自來水公司，要正確定位自來水公司的性質(zhì)地位，賦予其合理權(quán)利義務(wù)。同時，必須給予自來水公司的股權(quán)（份）投資設(shè)置相應(yīng)規(guī)則。例如，外資（社會資本）投資自來水公司，必須高度重視其中的安全風(fēng)險。安全飲用水是每個人不可缺少的必需品，社會公共品的基本屬性決定了其不能存在安全風(fēng)險。要用法律制度規(guī)則賦予政府權(quán)利和義務(wù)，必須保證政府掌控安全飲用水的水質(zhì)水量及供給安全，自來水公司必須服從政府的管理，包括自來水價格、自來水生產(chǎn)和輸送的全鏈條保障和安全等①唐賢興，馬婷.中國健康促進(jìn)中的協(xié)同治理：結(jié)構(gòu)、政策與過程［J］.社會科學(xué)，2019（8）：3-15.，以保障社會公共利益。

（二）制定“自來水公司特許經(jīng)營條例”

安全飲用水公平公正的安全供給關(guān)乎每一個人的生存發(fā)展和生命健康，關(guān)乎社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，建議制定“自來水公司特許經(jīng)營條例”，將“安全飲用水法”制度規(guī)則落地落實落細(xì)。

1.賦予自來水公司安全飲用水特許經(jīng)營權(quán)。安全飲用水的性質(zhì)地位和自然壟斷性決定了其不能完全由市場化主體承擔(dān)供給，必須給予承擔(dān)一定社會責(zé)任的自來水公司特許經(jīng)營權(quán)，即法規(guī)賦予自來水公司安全飲用水的壟斷經(jīng)營權(quán)利，其他市場經(jīng)營主體不允許進(jìn)入，同時要求城鎮(zhèn)政府必須掌控自來水公司的股權(quán)（外資、社會資本可參與）。

2.自來水公司保障實現(xiàn)安全飲用水各環(huán)節(jié)安全的目標(biāo)。從安全飲用水的水源保護(hù)（區(qū)）、取水輸送、生產(chǎn)和產(chǎn)品輸送等全鏈條各環(huán)節(jié)，自來水公司必須保障飲用水達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)并保證其安全②柯堅，王敏.論《長江保護(hù)法》立法目的之創(chuàng)設(shè)——以水安全價值為切入點(diǎn)［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2019（6）：87-94.。