楊偉民，旦雅寧

(1.中共河南省委黨校 黨建教研部，鄭州 450000；2.云南大學(xué) 民族政治研究院，昆明 650091)

當(dāng)前，“世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，新冠肺炎疫情仍在蔓延，各類安全挑戰(zhàn)層出不窮”[1]，嚴(yán)重威脅著國家安全，不斷考驗國家綜合應(yīng)急能力。為了全面提升突發(fā)事件應(yīng)急能力，我國需要不斷總結(jié)突發(fā)事件處置的經(jīng)驗和教訓(xùn)，構(gòu)建制度化、專業(yè)化、規(guī)范化的突發(fā)事件問責(zé)制度，據(jù)以厘清突發(fā)事件的經(jīng)過、原因和責(zé)任歸屬，扎實推進(jìn)依法問責(zé)追責(zé)，向人民交上滿意的答卷。因此，健全突發(fā)事件問責(zé)制度既符合我國應(yīng)急管理實踐的現(xiàn)實需要，也是維護國家安全的必然要求，更是建設(shè)法治政府和“回應(yīng)型政府”的意蘊所在。

顧名思義，問責(zé)是一種責(zé)任追究行為。問責(zé)旨在監(jiān)督和約束公權(quán)力。行政問責(zé)制度是特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的要求相關(guān)政府及其公務(wù)員承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。突發(fā)事件問責(zé)則指在突發(fā)事件中，特定問責(zé)主體對相關(guān)政府及公務(wù)員的違法失職行為追究行政責(zé)任和法律責(zé)任。突發(fā)事件問責(zé)具有以個人問責(zé)為主、重救援建設(shè)問責(zé)而輕預(yù)警問責(zé)、重道德和程序能力問責(zé)而輕技術(shù)能力問責(zé)等特點。[2]在責(zé)任分配上，我國突發(fā)事件行政問責(zé)體系是政府縱向職責(zé)體系的現(xiàn)實映射：官員層級越低，被問責(zé)的可能性越大；官員層級越高，被問責(zé)的可能性越小。通常，上級對下級派發(fā)“軍令狀”，形成“一種極具剛性的問責(zé)手段”，“在地方政府中形成巨大的問責(zé)壓力”[3]。然而，下級政府也并非完全被動。雖然上級可能通過“工作留痕”而“甩鍋”給下級，但下級政府和官員也會采取“蒙蔽性操控、甩鍋及責(zé)任上轉(zhuǎn)下移、躲禍和選擇性過濾、‘一刀切’式應(yīng)急回應(yīng)”[4]以及“制造數(shù)字景觀”[5]等策略來逃避和消解責(zé)任。各主體通過避責(zé)博弈行為而成功逃脫問責(zé)追責(zé)，反映出突發(fā)事件問責(zé)制度本身存在諸多問題，導(dǎo)致問責(zé)不精準(zhǔn)，給問責(zé)對象留下很大的避責(zé)空間。為完善我國突發(fā)事件問責(zé)制度，學(xué)者提出，應(yīng)著力構(gòu)建啟動、執(zhí)行、救濟一體的無縫隙行政問責(zé)機制[6]，甄別直接問責(zé)和間接問責(zé)，形成合理的問責(zé)力度，還要加強“突發(fā)事件防控過程考核”，“強化信息處理不力的問責(zé)力度”[7]。

綜上，已有的學(xué)術(shù)成果大多基于聲譽模型、期望管理范式、價值理性等理論視角對問責(zé)要素進(jìn)行闡述和研究，然后從問責(zé)結(jié)果來反思問責(zé)漏洞，而未從突發(fā)事件全周期的視角分析論述。本文從墮距理論出發(fā)，根據(jù)突發(fā)事件演化邏輯，構(gòu)建“評估—調(diào)查—問責(zé)—學(xué)習(xí)—改進(jìn)”的問責(zé)閉環(huán)，探究突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的生成邏輯和彌合對策，推進(jìn)突發(fā)事件問責(zé)“關(guān)口前移”，以實現(xiàn)精準(zhǔn)定責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、精準(zhǔn)落實。

一、理論基礎(chǔ)

“墮距”理論來源于社會學(xué)領(lǐng)域。一百年前，美國社會學(xué)家奧格本率先提出了“文化墮距”理論。他認(rèn)為社會變遷主要是文化的變遷，“文化墮距”是指一部分文化變化遲滯于另一部分文化而出現(xiàn)的差距。[8]通俗地講，“文化墮距”就是文化的“變遷滯后和差距”[9]。據(jù)此，“墮距”現(xiàn)象可簡單理解為某一事物發(fā)展變化過程中各組成部分變遷速率不一致而形成的參差不齊狀態(tài)，或事物實際成效、制度狀態(tài)、應(yīng)然狀態(tài)之間的落差現(xiàn)象。在“墮距”理論基礎(chǔ)上，我國學(xué)者結(jié)合實踐提出了“職能墮距”[10]、“制度墮距”[11]、“政策墮距”[12]、“能力墮距”[13]等概念。

從我國應(yīng)急管理問責(zé)實踐看，應(yīng)急管理問責(zé)制度成效滯后于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的需求，表現(xiàn)為突發(fā)事件問責(zé)的制度愿景與現(xiàn)有應(yīng)急管理問責(zé)制度、問責(zé)主體能力、問責(zé)理念文化等變化速度不一致，即理想狀態(tài)、制度狀態(tài)、運行狀態(tài)之間存在巨大差距，形成突發(fā)事件問責(zé)“墮距”。[14]68突發(fā)事件問責(zé)制度的理想狀態(tài)為預(yù)設(shè)的最佳模式和完美形態(tài)，制度狀態(tài)為制度文本所追求的結(jié)果，而運行狀態(tài)為制度實際運行情況，三者依次遞減，符合“墮距”的表現(xiàn)形態(tài)和理論條件，也很切合我國突發(fā)事件問責(zé)制度的現(xiàn)實。鑒于此，本文基于“墮距”理論視角，分析突發(fā)事件問責(zé)制度“墮距”的具體表現(xiàn)、生成邏輯和優(yōu)化對策，以期縮小突發(fā)事件問責(zé)制度文本狀態(tài)、問責(zé)實踐狀態(tài)、問責(zé)制度理想狀態(tài)之間的“墮距”，補齊問責(zé)短板，優(yōu)化突發(fā)事件問責(zé)體制機制。

二、突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的表現(xiàn)

(一)制度“墮距”

根據(jù)制度變遷相關(guān)理論，結(jié)合我國突發(fā)事件問責(zé)制度框架和問責(zé)現(xiàn)實實踐，可將突發(fā)事件問責(zé)制度分為“理想狀態(tài)、制度狀態(tài)和運行狀態(tài)”[14]68。具體而言，我國突發(fā)事件問責(zé)制度的理想狀態(tài)是適應(yīng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化要求，建立“全過程、全方位、全周期追責(zé)”和精準(zhǔn)化問責(zé)。習(xí)近平總書記在武漢考察疫情防控時指出，“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”[15]。全周期問責(zé)追責(zé)需要從突發(fā)事件的預(yù)防階段出發(fā)，著力加強全社會風(fēng)險管理和危機預(yù)防。我國突發(fā)事件問責(zé)的制度狀態(tài)是權(quán)責(zé)一致、依法問責(zé)。我國應(yīng)急管理形勢復(fù)雜多變，多部門應(yīng)急聯(lián)動、跨界應(yīng)急管理協(xié)作等實踐越來越多，突發(fā)事件問責(zé)面臨著新挑戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)變問責(zé)理念，健全規(guī)范化問責(zé)追責(zé)機制。從我國突發(fā)事件問責(zé)制度運行狀態(tài)看，雖然突發(fā)事件問責(zé)制度初步形成，但實踐中地方問責(zé)容錯標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，問責(zé)工作泛化、上下級問責(zé)尺度不一致、問責(zé)主體缺位等情況時有發(fā)生，乃至問責(zé)過程異化為突發(fā)事件責(zé)任推諉過程。突發(fā)事件問責(zé)過程的運行狀態(tài)、制度狀態(tài)、理想狀態(tài)之間存在鴻溝，產(chǎn)生了突發(fā)事件問責(zé)制度“墮距”現(xiàn)象。

(二)主體“墮距”

1.橫向維度：黨委、政府、人大等多元問責(zé)主體之間的“墮距”

突發(fā)事件問責(zé)對象包括當(dāng)?shù)卣话咽?、監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管部門的上級領(lǐng)導(dǎo)部門、業(yè)務(wù)執(zhí)行人員等，問責(zé)對象繁多，層級范圍廣，且不同問責(zé)對象歸屬于不同問責(zé)主體。長期以來，我國黨政干部問責(zé)主要依據(jù)行政問責(zé)辦法。黨的十八大之后，隨著我國監(jiān)察法的改革和黨內(nèi)問責(zé)制度的逐漸完善，形成了黨政問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)、人大問責(zé)等外部問責(zé)共存的局面，構(gòu)建了多元主體、多層次的突發(fā)事件問責(zé)體系，極大地增強了多元問責(zé)主體之間的互動，有效提高了突發(fā)事件問責(zé)的透明度和公平性。然而，在實際執(zhí)行過程中，仍然是以黨政問責(zé)為主，其他主體缺乏獨立的問責(zé)渠道，外部問責(zé)力量薄弱，公民的參與尤為不足，嚴(yán)重制約了突發(fā)事件問責(zé)效能的發(fā)揮。

2.縱向維度：中央問責(zé)主體與地方問責(zé)主體之間的“墮距”

我國突發(fā)事件問責(zé)主體間的能力“墮距”表現(xiàn)為：中央政府已經(jīng)形成較為專業(yè)的突發(fā)事件問責(zé)程序，問責(zé)調(diào)查周期較長，事件通報內(nèi)容翔實；相比之下，地方政府的突發(fā)事件調(diào)查過程簡略，事件通報的公開性和規(guī)范性不足。特大突發(fā)事件問責(zé)一般由國務(wù)院或國家部委負(fù)責(zé)，過程較為規(guī)范；而其他等級事故的問責(zé)仍存在諸多問題。具體而言，我國特大安全事故一般由黨中央領(lǐng)導(dǎo)人作出批示，國務(wù)院或國家部委派出工作組，聯(lián)合地方政府、應(yīng)急管理部門、技術(shù)專家等組成專項調(diào)查組，迅速啟動事故調(diào)查問責(zé)，細(xì)致開展現(xiàn)場勘查、調(diào)查取證、專業(yè)論證等工作，最后形成規(guī)范的事故調(diào)查報告。事故調(diào)查報告中會詳細(xì)分析相關(guān)部門在監(jiān)管、處置等過程中的違法違規(guī)審批、違規(guī)操作等失職失責(zé)行為，并對相關(guān)責(zé)任人失職情況進(jìn)行認(rèn)定。但其他等級突發(fā)事件(重大突發(fā)事件、較大突發(fā)事件和一般突發(fā)事件)大多由事件發(fā)生地政府、黨委或紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)事故調(diào)查和問責(zé)。一些地方政府問責(zé)能力不足，對突發(fā)事件的問責(zé)調(diào)查過程較為粗略，問責(zé)過程存在不規(guī)范現(xiàn)象。尤其是自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件，問責(zé)調(diào)查報告多以政府通報形式發(fā)布在地方紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站，問責(zé)緣由大多使用“履職不到位”“監(jiān)督檢查不到位”等概括性語言來表述，整個報告?zhèn)戎貙ω?zé)任類型、問責(zé)結(jié)果進(jìn)行概述，而在突發(fā)事件事實還原、事故原因、防范對策等方面論述不足。

此外，中央政府與地方政府在問責(zé)意愿方面也存在“墮距”。中央政府問責(zé)對突發(fā)事件問責(zé)過程形成一種“高層介入”，調(diào)查問責(zé)人員受國家領(lǐng)導(dǎo)人或國務(wù)院委托調(diào)查事故原因，代表中央政府的重視和支持，傾向于積極調(diào)查、科學(xué)論證以及對相關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)，以維護國家安全和問責(zé)制度公平。而地方政府在問責(zé)過程中會著重考慮地方利益，一些地方政府會為了保護眼前的地方經(jīng)濟利益而對突發(fā)事件有關(guān)信息進(jìn)行掩蓋，采取象征性執(zhí)行、轉(zhuǎn)移性執(zhí)行等方式逃避事故問責(zé)追責(zé)。

(三)文化“墮距”

在制度變遷過程中，機構(gòu)調(diào)整、制度創(chuàng)建、人員配備等工作可以在短時間內(nèi)完成，但文化理念和職能的轉(zhuǎn)變往往需要很長時間的過渡。我國突發(fā)事件全周期問責(zé)理念尚未落實，突發(fā)事件問責(zé)制度的應(yīng)然狀態(tài)與實然狀態(tài)差異較大，突發(fā)事件問責(zé)中“追責(zé)”導(dǎo)向較強，“問責(zé)”甚至異化為一種單純的懲治工具，而非系統(tǒng)梳理突發(fā)事件應(yīng)急管理全過程中各主體各項職責(zé)、細(xì)致排查應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)疏漏以防類似問題再度發(fā)生。最重要的是，突發(fā)事件問責(zé)缺乏對風(fēng)險管理失職行為的問責(zé)，有礙突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)防觀念的貫徹落實。我國突發(fā)事件問責(zé)一直側(cè)重對突發(fā)事件處置過程中各行為主體的失職失責(zé)行為進(jìn)行問責(zé)，尤其是對處置突發(fā)事件不力的人員或組織進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，這仍舊是一種事后問責(zé)，缺乏事前事中的防范。在問責(zé)尺度上，對風(fēng)險管理階段失職失責(zé)行為的問責(zé)力度與對事件處置階段失職失責(zé)行為的問責(zé)力度大相徑庭。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定“突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”。然而，實際的突發(fā)事件問責(zé)受到應(yīng)急權(quán)責(zé)分配格局、績效可見性等因素影響，問責(zé)過程存在重處置、輕預(yù)防的慣性，仍是以追究應(yīng)急處置失職失責(zé)行為為主，對風(fēng)險管理及預(yù)防階段的問責(zé)懲罰較輕。此外，問責(zé)反思理念有待加強，未建立常態(tài)化的問責(zé)反思學(xué)習(xí)機制。當(dāng)前突發(fā)事件問責(zé)過度強調(diào)問責(zé)追責(zé)，對追責(zé)后的反思和學(xué)習(xí)較為忽視，多采取運動式整改，而對問責(zé)整改措施是否落地、成效如何等問題關(guān)注較少。

三、突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的生成原因

(一)應(yīng)急管理權(quán)責(zé)分配機制不完善和問責(zé)制度碎片化造成制度“墮距”

1.應(yīng)急管理權(quán)責(zé)分配不清晰

權(quán)責(zé)關(guān)系是影響突發(fā)事件問責(zé)制度走向的核心要素。突發(fā)事件問責(zé)中，權(quán)責(zé)不對稱造成信息、資源不對稱，從而導(dǎo)致“推責(zé)游戲”的出現(xiàn)。[16]例如，天津港大爆炸事故中，由于天津綜合港規(guī)劃不當(dāng)、管理混亂、監(jiān)管職能重疊，問責(zé)過程中涉事各方主體試圖相互推諉。[17]在壓力型體制下，上級政府權(quán)大責(zé)小，信息資源較為豐富，也擁有較強的責(zé)任承擔(dān)能力。與之相對，基層政府處于行政體制末梢，權(quán)小責(zé)大。受制于權(quán)責(zé)等級關(guān)系和屬地管理原則，突發(fā)事件屬地管理成為上級政府避責(zé)的最佳擋箭牌，所以問責(zé)過程中通常會出現(xiàn)兩種博弈互動：一種是上下級共謀，另一種是上級向下級推責(zé)。學(xué)者指出，我國政府及部門之間存在“共謀現(xiàn)象”[18]。在突發(fā)事件中，上下級政府或者政府部門常會聯(lián)合起來，集體決策，將信息資源在風(fēng)險共同體內(nèi)部均攤，互相掩蓋問題，統(tǒng)一口徑，將事件信息封鎖在特定層級，共同應(yīng)對中央政府問責(zé)。另一種情況是，上級地方政府將行政執(zhí)行任務(wù)逐層向下派發(fā)，直至基層政府，而將“執(zhí)法權(quán)”握在自己手中，把自身角色定位為監(jiān)管主體，只承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。于是，上級政府通過向下派發(fā)文件等方式避責(zé)，將事故責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級，基層政府面臨巨大的政治壓力和風(fēng)險壓力，簽訂大批責(zé)任狀，成為風(fēng)險事故責(zé)任的主要承擔(dān)者。

2.問責(zé)制度碎片化、無序化、模糊化

突發(fā)事件問責(zé)制度碎片化，缺乏整合性的突發(fā)事件問責(zé)法規(guī)。生產(chǎn)安全事故方面出臺了《中央紀(jì)委國家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查工作規(guī)定(試行)》，強調(diào)生產(chǎn)安全事故監(jiān)管責(zé)任，即對監(jiān)管責(zé)任人監(jiān)管失責(zé)而導(dǎo)致事故發(fā)生的情況進(jìn)行追責(zé)。但公共衛(wèi)生事件、社會安全事件和自然災(zāi)害事件的問責(zé)并無專門的問責(zé)規(guī)定，而主要依照常態(tài)化的黨政問責(zé)辦法，如《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定，問責(zé)依據(jù)較為零碎。常態(tài)化的行政問責(zé)制度也只是對突發(fā)事件問責(zé)的情形、方式、程序等內(nèi)容作了原則性規(guī)定，不能滿足突發(fā)事件問責(zé)的現(xiàn)實需求。此外，不同層級、不同地方的突發(fā)事件問責(zé)規(guī)定相互沖突，例如在地方政府及衛(wèi)生部門的突發(fā)事件響應(yīng)、預(yù)警權(quán)責(zé)劃分等方面，《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相互矛盾。與突發(fā)事件問責(zé)密切相關(guān)的容錯規(guī)定也有待完善，未將容錯的“三個區(qū)分開來”結(jié)合突發(fā)事件性質(zhì)進(jìn)行細(xì)化，問責(zé)與容錯之間界限模糊，不利于精準(zhǔn)把控問責(zé)尺度。

(二)異體問責(zé)的法律缺失和途徑不暢導(dǎo)致主體“墮距”

1.人大、政協(xié)、司法部門等主體參與不足

突發(fā)事件異體問責(zé)主要是黨政機關(guān)以外的組織機構(gòu)或公民實施問責(zé)行為，包括人大問責(zé)、政協(xié)問責(zé)、司法問責(zé)、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)等，要求政府對突發(fā)事件處理的相關(guān)問題予以回應(yīng)。與同體問責(zé)相比，異體問責(zé)能有效減少政府內(nèi)部利益關(guān)系干擾，突出問責(zé)的公平性和獨立性，對建設(shè)透明化、回應(yīng)型的政府具有顯著意義。我國突發(fā)事件問責(zé)初步形成了黨內(nèi)問責(zé)為主、行政問責(zé)為輔、監(jiān)察部門協(xié)作的問責(zé)格局，其中異體問責(zé)較少，異體問責(zé)的主體作用未能充分發(fā)揮。由于缺乏具體的異體問責(zé)制度規(guī)范和操作程序，問責(zé)監(jiān)督機制不完善，異體問責(zé)長期處于缺位狀態(tài)。首先，雖然憲法賦予各級人大及其常委會質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)等，但缺乏相應(yīng)的督促、反饋、追責(zé)規(guī)定，人大問責(zé)很少啟動。其次，政協(xié)、民主黨派缺乏參與突發(fā)事件問責(zé)的有效渠道，對問責(zé)過程參與較少。最后，司法問責(zé)作為黨紀(jì)問責(zé)和行政問責(zé)的“后防線”，常處于問責(zé)過程的末端，對突發(fā)事件問責(zé)介入不足。

2.網(wǎng)絡(luò)問責(zé)缺乏常態(tài)化機制

隨著新媒體的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)逐漸成為公民問責(zé)的新形式。網(wǎng)絡(luò)問責(zé)通過網(wǎng)絡(luò)平臺迅速將信息擴散，形成焦點事件，然后通過輿論壓力倒逼政府作出回應(yīng)。但突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)問責(zé)仍未建立常態(tài)化的問責(zé)和協(xié)商溝通機制，大多數(shù)情況下輿論風(fēng)暴只是短暫刮過。作為一種新形式的問責(zé)制度，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)缺乏足夠的法律保障，信息發(fā)布和回應(yīng)的主動權(quán)仍然掌握在政府手中。在政府消極應(yīng)付的情況下，公民問責(zé)權(quán)利難以有效保障。同時，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)也缺乏完善的法律約束，網(wǎng)絡(luò)平臺信息傳播中“情緒先于真相”，可能導(dǎo)致公眾輿論產(chǎn)生極化傾向，造成“謠言滿天飛”和群體沖突等后果。一些網(wǎng)絡(luò)事件之所以迅速擴大，部分原因在于政府沒有及時回應(yīng)民眾質(zhì)疑，加之部分網(wǎng)民有意無意地傳播虛假信息，不斷刺激人們?nèi)ァ安槊髡嫦唷焙汀白肪控?zé)任”，導(dǎo)致輿論不斷積累，直至達(dá)到“燃點”，形成“輿論炸彈”，最終演變成群體性事件。

(三)一些地方政府問責(zé)能力和問責(zé)意愿不足導(dǎo)致主體“墮距”

1.地方政府問責(zé)能力不足

從我國突發(fā)事件央地問責(zé)實踐中可知，地方政府問責(zé)能力不足主要表現(xiàn)在兩個方面。一是問責(zé)調(diào)查倉促，尤其是一般性突發(fā)事件問責(zé)，傾向于用“履職不力”概括所有失職失責(zé)行為。問責(zé)過程強調(diào)速度而非質(zhì)量，盲目追求調(diào)查問責(zé)越快越好、被問責(zé)人員越多越好，甚至事情還未查清就作出處罰決定，對有關(guān)責(zé)任人員“一免了之”，“快刀斬亂麻”平息網(wǎng)絡(luò)輿論。這種問責(zé)方式嚴(yán)重違反了權(quán)責(zé)一致原則，調(diào)查過程不科學(xué)，問責(zé)過程不規(guī)范，追責(zé)原因不清晰，容易滋生避責(zé)、推責(zé)行為。二是突發(fā)事件問責(zé)信息透明度不足，使問責(zé)過程成為一個“黑箱”。問責(zé)信息公布只著重公布問責(zé)結(jié)果，對責(zé)任人的具體履責(zé)情況和具體失職失責(zé)行為語焉不詳，缺乏事件原因、關(guān)聯(lián)邏輯、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素。突發(fā)事件調(diào)查報告的內(nèi)容也十分簡單。

2.地方政府問責(zé)意愿不足

一些地方問責(zé)意愿不強，主要有以下兩個原因：一是避責(zé)的自利動機。地方主要領(lǐng)導(dǎo)一般會著重處理突發(fā)事件處置階段的失職失責(zé)行為，迅速發(fā)布問責(zé)結(jié)果。因為在一般事件或者較大、重大事件中，如果追究突發(fā)事件預(yù)防、預(yù)案、監(jiān)測、預(yù)警等階段的所有信息，很可能會導(dǎo)致地方主要領(lǐng)導(dǎo)自身難辭其咎，比如指導(dǎo)監(jiān)督失察。地方政府迅速啟動問責(zé)，將領(lǐng)導(dǎo)擺在突發(fā)事件監(jiān)管者位置，能夠撇清關(guān)聯(lián)責(zé)任，對下級應(yīng)急處置失職失責(zé)行為進(jìn)行追責(zé)，將其他環(huán)節(jié)的責(zé)任盡量縮小或轉(zhuǎn)移，避重就輕，以問責(zé)組織代替問責(zé)個人、問責(zé)下級代替問責(zé)本級。例如，東北某市開展畜牧業(yè)專項疫情防控工作，對工作不力的40多人進(jìn)行問責(zé)，其中90%都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下工作人員，20多人是村級防疫人員。[19]二是維護地方政府形象的動機。在突發(fā)事件問責(zé)中，地方政府一些干部怕給當(dāng)?shù)啬ê诨蛴绊懽约赫?，往往以“維護地方形象”為名，對問責(zé)過程和問責(zé)結(jié)果進(jìn)行遮掩，僅簡單公示必須公示的部分，對此外的過程全部保密。

(四)缺乏應(yīng)急管理績效評估和問責(zé)反思學(xué)習(xí)導(dǎo)致文化“墮距”

1.應(yīng)急管理績效評估意識不強

突發(fā)事件處置階段的工作成效能夠通過具體指標(biāo)直接體現(xiàn)出來，例如救治人數(shù)的報道、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場指導(dǎo)的報道等，績效可見性較強，對政府和官員具有較強的行為導(dǎo)向和激勵作用。而突發(fā)事件前期階段，預(yù)防、預(yù)案、監(jiān)測、預(yù)警等工作的績效可見性差，需要投入的成本較大，短期回報卻較小。因此，很多地方政府出于成本效益考量，會將資源、精力用在績效可見性較強的應(yīng)急處置和恢復(fù)階段，懷有“等出事了再去解決，而非投入大量精力去防備”的心理，忽視應(yīng)急準(zhǔn)備工作。究其根本，是全過程應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估不足。一方面，應(yīng)急管理績效評估不足，預(yù)防階段的應(yīng)急管理績效評估尤為欠缺，導(dǎo)致風(fēng)險管理工作長期被忽視。另一方面，應(yīng)急能力評估多集中在安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生方面，自然災(zāi)害、社會安全事件等領(lǐng)域的應(yīng)急能力評估較少，且城市、鄉(xiāng)村風(fēng)險綜合評估不足，未對致災(zāi)因子、承災(zāi)體和孕災(zāi)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)分析[20]，也無法準(zhǔn)確了解各地實際應(yīng)急管理能力與期望要求之間的差距。平時忽視應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估，事故調(diào)查中就難以精準(zhǔn)分析突發(fā)事件前期的組織責(zé)任和個人責(zé)任，也難確保突發(fā)事件各階段問責(zé)的準(zhǔn)確性、有效性和公平性。

2.問責(zé)反思學(xué)習(xí)欠缺

突發(fā)事件反思學(xué)習(xí)是銜接突發(fā)事件處理最后一個階段與新一輪防范工作開端的重要節(jié)點。加強突發(fā)事件問責(zé)，不斷總結(jié)事故教訓(xùn)和處置經(jīng)驗，才能逐漸完善國家應(yīng)急管理體系。但在現(xiàn)實的事故調(diào)查報告中，事故原因、事故教訓(xùn)的分析總結(jié)多是宏觀的，例如“發(fā)展安全理念不牢固”“未依法履行監(jiān)管職能”等，而對后續(xù)工作具體如何改進(jìn)未作出明確回答，事故調(diào)查總結(jié)的這種“宏觀性”制約了“從災(zāi)難中學(xué)習(xí)”[21]的步伐。問責(zé)追責(zé)環(huán)節(jié)與反思學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)之間發(fā)生斷裂，通常突發(fā)事件問責(zé)結(jié)束就代表該事件終結(jié)，事故學(xué)習(xí)反思過程草草結(jié)束。而且，問責(zé)調(diào)查反思主要是以組織檢討的形式進(jìn)行，責(zé)令事發(fā)地政府作出檢討，而對整改措施落實和監(jiān)督并未作出具體規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定應(yīng)“總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施，并向上一級人民政府提出報告”。但是，如果不對問責(zé)后續(xù)的學(xué)習(xí)、整改情況進(jìn)行跟蹤，僅在短暫的事故風(fēng)波中進(jìn)行應(yīng)對式的反思和整改，那么這種整改過后，突發(fā)事件防范工作得不到有效改進(jìn)，只會造成應(yīng)急預(yù)防的重復(fù)浪費。例如，四川涼山州西昌火災(zāi)事故調(diào)查報告中多次提到相關(guān)人員未重視事故反思學(xué)習(xí)、未認(rèn)真吸取本州木里縣火災(zāi)的教訓(xùn)、未明確整改和督促制定防范措施，充分說明了事故學(xué)習(xí)反思意識的欠缺。

四、突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的彌合策略

(一)系統(tǒng)梳理應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系和制度規(guī)范，彌合制度“墮距”

1.明確應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系

問責(zé)首先需要明責(zé)，只有厘清應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系，才能實現(xiàn)精確問責(zé)。當(dāng)前問責(zé)過程中的推責(zé)、避責(zé)等行為，如拍腦袋式問責(zé)、湊數(shù)式問責(zé)、蒙蔽式問責(zé)等，都反映出應(yīng)急管理權(quán)責(zé)不明晰、應(yīng)急管理權(quán)責(zé)交叉重疊，如多個部門分管一項事務(wù)的不同方面，各方在突發(fā)事件問責(zé)過程中相互推諉。因此，必須厘清應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系和職責(zé)范圍，準(zhǔn)確界定各方應(yīng)急管理責(zé)任，為精準(zhǔn)問責(zé)奠定基礎(chǔ)。一方面，可以探索黨政應(yīng)急責(zé)任清單模式，實行事項責(zé)任人制度，按照權(quán)責(zé)一致的原則，明確不同職能部門、不同層級黨政機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，精確到個人，有效避免稀釋或轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為。針對上下級政府權(quán)責(zé)錯位現(xiàn)象，應(yīng)根據(jù)應(yīng)急管理事項內(nèi)容，具體劃分上下級的事權(quán)和責(zé)任，分清不同應(yīng)急管理事項中上級和下級的主體角色、協(xié)作角色，而不是一味將一切事項歸到屬地單位。另一方面，要強化應(yīng)急管理體制機制改革的制度保障，在應(yīng)急管理部門機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的過程中保障配套資源落實，厘清主體職能范圍，消除監(jiān)管真空現(xiàn)象。在應(yīng)急治理重心下移的同時，保障權(quán)力和資源的下放，做到權(quán)責(zé)一致，全面提升基層政府應(yīng)急管理能力。

2.加大問責(zé)制度供給與整合

在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上，習(xí)近平總書記指出當(dāng)前“問責(zé)規(guī)定零散、內(nèi)容不聚焦。要整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機制”[22]。為了貫徹落實全周期問責(zé)和精準(zhǔn)化追責(zé)的理念，需強化制度頂層設(shè)計和配套措施，將制度理念轉(zhuǎn)化為明確的政策內(nèi)容和可執(zhí)行的目標(biāo)鏈，如制定具體的問責(zé)辦法、精準(zhǔn)的問責(zé)等級、明確的問責(zé)流程，逐步彌合突發(fā)事件問責(zé)制度實然狀態(tài)與理想狀態(tài)之間的落差。要整合現(xiàn)有的突發(fā)事件問責(zé)規(guī)定，修訂陳舊過時和相互沖突的問責(zé)制度，精簡無效、冗余的規(guī)定，構(gòu)建高效精簡的問責(zé)制度體系，以實現(xiàn)依法問責(zé)。對于分布在規(guī)章制度中的突發(fā)事件問責(zé)規(guī)定，需要將其內(nèi)容進(jìn)行整合，將紀(jì)委問責(zé)、行政問責(zé)、司法問責(zé)中有關(guān)突發(fā)事件問責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行有效銜接，特別是完善行政問責(zé)制度和紀(jì)委問責(zé)規(guī)定。此外，為了提高突發(fā)事件問責(zé)的規(guī)范性，在問責(zé)基本法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，要鼓勵地方嘗試制定突發(fā)事件精準(zhǔn)化問責(zé)辦法、條例、意見等，在具體實踐中細(xì)化和完善問責(zé)容錯規(guī)定，但須保證各地問責(zé)基本情形、問責(zé)尺度不能差異過大。

(二)健全異體問責(zé)法律保障和有效途徑，彌合主體“墮距”

1.完善黨政、人大、政協(xié)等多元主體問責(zé)規(guī)定

黨政問責(zé)具有針對性和信息便利優(yōu)勢，但也存在自體問責(zé)缺乏獨立性的不足。為了適應(yīng)我國監(jiān)察體制改革和突發(fā)事件問責(zé)制度創(chuàng)新步伐，需要構(gòu)建多元化的突發(fā)事件問責(zé)制度體系，完善突發(fā)事件“異體問責(zé)”[23]規(guī)定，發(fā)揮人大、政協(xié)、民主黨派、司法機關(guān)的問責(zé)建議和問責(zé)質(zhì)詢功能。要在突發(fā)事件問責(zé)制度中規(guī)定人大、政協(xié)等多元主體參與問責(zé)的渠道、流程和規(guī)范，著重完善問責(zé)過程的質(zhì)詢、反饋和追責(zé)機制，形成多元主體問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，保障各主體參與突發(fā)事件問責(zé)的法律地位和問責(zé)權(quán)。另外，還可以組建問責(zé)委員會，加強與黨政問責(zé)機構(gòu)的交流，及時向黨政問責(zé)機構(gòu)提出建議，形成常態(tài)化的問責(zé)調(diào)查和協(xié)商機制，例如在官員復(fù)出環(huán)節(jié)加強人大審批和民主表決，切實保障異體問責(zé)制度有效實施。

2.建立健全網(wǎng)絡(luò)問責(zé)制度機制

在新媒體環(huán)境中，隨著信息傳播渠道的拓寬和新媒體技術(shù)的更新，突發(fā)事件的事故原因、傷亡情況、調(diào)查問責(zé)等信息能通過新媒體平臺全方位擴散和迅速傳播，有效滿足網(wǎng)民即時獲得信息的需求。憑借渠道優(yōu)勢和網(wǎng)絡(luò)資源，突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)問責(zé)逐漸興起。為了充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的優(yōu)勢，回避其劣勢，實現(xiàn)突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)問責(zé)良性運行和健康發(fā)展，必須建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督辦法和問責(zé)平臺，如在政府網(wǎng)站建立監(jiān)督舉報專區(qū)等，不斷拓寬網(wǎng)絡(luò)問責(zé)渠道，充分反映網(wǎng)絡(luò)民意，真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的價值功能。同時，需要推動網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與制度問責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)展，強化網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與其他問責(zé)方式的聯(lián)動，例如在聲譽好、信譽高的民間網(wǎng)站與政府問責(zé)網(wǎng)站之間開展合作，這樣不僅能收集網(wǎng)絡(luò)民意，探究突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律和網(wǎng)絡(luò)輿情走勢，還能防止輿論極化，防范化解網(wǎng)絡(luò)輿情危機。在此過程中，政府要積極回應(yīng)，設(shè)定輿情預(yù)警范圍和等級，對不同程度的網(wǎng)絡(luò)輿情給予不同形式的回應(yīng)。

(三)提升地方政府問責(zé)能力和問責(zé)規(guī)范性，彌合主體“墮距”

1.增強地方政府的問責(zé)調(diào)查能力

在信息化時代，政府的透明性、回應(yīng)性和公信力尤為重要，政府要敢于糾錯、勇于改正，才能真正贏得人民的認(rèn)同和支持。地方政府需要堅持公平公正的問責(zé)理念，統(tǒng)籌安全與發(fā)展，從地方長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看待突發(fā)事件問責(zé)，堅決摒棄“維護地方形象”和隱瞞問責(zé)信息的短視行為。要加強地方政府問責(zé)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高事故調(diào)查問責(zé)能力。地方黨委、紀(jì)委要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)和國家政策法規(guī)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)黨的問責(zé)條例，領(lǐng)會問責(zé)精神要義，熟悉針對不同問責(zé)對象應(yīng)當(dāng)采取的問責(zé)方式，精準(zhǔn)把握問責(zé)尺度。在突發(fā)事件調(diào)查過程中，地方政府必須按照規(guī)范化的問責(zé)調(diào)查程序，邀請專業(yè)人員參與調(diào)查過程，重點提高證據(jù)采集、事實論證、資源整合等能力，細(xì)致排查相關(guān)責(zé)任人在突發(fā)事件全周期中的失職失責(zé)行為，確保突發(fā)事件問責(zé)過程清楚、證據(jù)確鑿、程序規(guī)范，提高突發(fā)事件問責(zé)工作質(zhì)量。

2.規(guī)范突發(fā)事件通報

政府發(fā)布的突發(fā)事件通報是對整個突發(fā)事件處置過程的總結(jié)，如果這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)“掉鏈子”的問題，就會使群眾質(zhì)疑突發(fā)事件問責(zé)過程，因而損害政府形象和公信力，甚至使政府陷入輿情危機。在一些災(zāi)害事故情況通報中，過多地強調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)指示”“領(lǐng)導(dǎo)批示”等，事故通報變成了領(lǐng)導(dǎo)的功勞簿，引起民眾的心理不適乃至反感。為了提交令人民滿意的問責(zé)答卷，需規(guī)范突發(fā)事件通報。一方面，要構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的突發(fā)事件通報模式，確保突發(fā)事件問責(zé)通報要素完備，“包括事故原因分析、相關(guān)部門和人員的職責(zé)及履職情況、相關(guān)人員的處分和通報情況、安全警示等”[24]。另一方面，要按不同責(zé)任主體具體劃分。突發(fā)事件一般涉及多個主體，需要對每一個問責(zé)客體的問責(zé)緣由、責(zé)任類型進(jìn)行區(qū)分和細(xì)化，而不是簡單將大批人員的問責(zé)結(jié)果“一筆帶過”。另外，事故調(diào)查報告不能以思想反思代替行為整改，報告提出的事故教訓(xùn)和改進(jìn)措施要有針對性，具體指出下一步如何整改，如何防止類似事件發(fā)生。

(四)增強應(yīng)急管理績效評估和反思學(xué)習(xí)意識，彌合文化“墮距”

1.增強應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估

科學(xué)的問責(zé)依據(jù)是實現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的前提條件和基礎(chǔ)保障，而應(yīng)急管理績效評估是精準(zhǔn)把握問責(zé)尺度、實現(xiàn)科學(xué)問責(zé)的關(guān)鍵所在。應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估能夠及時記錄與突發(fā)事件有關(guān)的履責(zé)情況，防止突發(fā)事件問責(zé)中無據(jù)可循、隨意問責(zé)的現(xiàn)象。要積極轉(zhuǎn)變觀念，不斷提高對應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估的重視程度，運用科學(xué)的績效評估方法，增強應(yīng)急管理績效評估的科學(xué)性、專業(yè)性。要引進(jìn)專家智囊團或者有資質(zhì)的第三方評估機構(gòu)，對突發(fā)事件全周期進(jìn)行監(jiān)督和溯源，科學(xué)評估應(yīng)急管理的績效和不足。要加強政府應(yīng)急能力評估，厘清不同主體的應(yīng)急責(zé)任和應(yīng)具備的應(yīng)急能力，認(rèn)真評估政府應(yīng)急準(zhǔn)備情況，包括應(yīng)急準(zhǔn)備計劃、應(yīng)急培訓(xùn)、致災(zāi)因子分析等內(nèi)容，從而及時發(fā)現(xiàn)防范工作的不足。在危機恢復(fù)階段，對政府部門和人員的職責(zé)履行情況進(jìn)行評估，以專業(yè)性的知識來評判應(yīng)急處置過程的得與失，將評估結(jié)果作為突發(fā)事件問責(zé)的一項事實依據(jù)。

2.加強問責(zé)反思和學(xué)習(xí)

問責(zé)結(jié)果的發(fā)布并不代表問責(zé)過程完全結(jié)束，問責(zé)后續(xù)的反思和學(xué)習(xí)過程也十分重要。只有將事故教訓(xùn)真正融入新一輪突發(fā)事件防范工作之中，不斷優(yōu)化突發(fā)事件防控、預(yù)警、處理機制，才算真正終結(jié)了一個突發(fā)事件問責(zé)過程。針對突發(fā)事件問責(zé)中經(jīng)常出現(xiàn)的“風(fēng)暴式問責(zé)”和敷衍式整改，上級政府需要對問責(zé)整改效果進(jìn)行追蹤檢查，明確整改的任務(wù)計劃和完成時間，細(xì)化整改落實方案，確保按照整改計劃有序推進(jìn)。要完善問責(zé)反思和學(xué)習(xí)的規(guī)定，如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中補充問責(zé)反思和學(xué)習(xí)等內(nèi)容。為了保證問責(zé)后反思和學(xué)習(xí)的效果，可以建立健全常態(tài)化問責(zé)反思和學(xué)習(xí)機制，如借鑒政府專項督查的形式，持續(xù)跟進(jìn)問責(zé)學(xué)習(xí)和結(jié)果檢查，確保應(yīng)急管理弱項及時得到整改。要以動態(tài)眼光看待突發(fā)事件問責(zé)制度的發(fā)展，通過加強問責(zé)與學(xué)習(xí)過程的銜接，總結(jié)突發(fā)事件問責(zé)經(jīng)驗，優(yōu)化突發(fā)事件問責(zé)機制，加強應(yīng)急管理問責(zé)各環(huán)節(jié)的有序銜接，形成突發(fā)事件問責(zé)閉環(huán)。