張龍輝，高文勇

(1.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長(zhǎng)春 130117；2.寧夏大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，銀川 750021)

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。此前，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要提高城市治理水平，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，強(qiáng)化跨區(qū)域、跨流域?yàn)?zāi)害事故應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)。城市作為人口集聚的生活生產(chǎn)空間，具有人口數(shù)量多且密度大、資源消耗多、居民生產(chǎn)生活體系高度重合等特點(diǎn)，而人類(lèi)文明的發(fā)展和科技的進(jìn)步在改變?nèi)祟?lèi)生產(chǎn)生活方式的同時(shí)，也帶來(lái)了諸如核泄漏、生化危機(jī)、網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)與地震、臺(tái)風(fēng)、傳染性疾病等自然風(fēng)險(xiǎn)在城市中疊加、聯(lián)動(dòng)，使城市逐漸成為社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)中心，城市風(fēng)險(xiǎn)化逐漸成為當(dāng)代城市發(fā)展的顯著特征。加之民粹主義、極端民族主義等思潮在全球范圍內(nèi)蔓延，自然因素、技術(shù)因素、制度因素、意識(shí)形態(tài)因素導(dǎo)致的各種黑天鵝事件和灰犀牛事件層出不窮，使城市風(fēng)險(xiǎn)變得更加難以預(yù)測(cè)。而隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展、人口流動(dòng)性的增強(qiáng)以及城市間相互依賴(lài)關(guān)系的加深，城市風(fēng)險(xiǎn)逐漸突破單個(gè)城市的空間范圍和行政轄區(qū)，在多個(gè)城市空間同時(shí)發(fā)生，跨域傳播和多域并發(fā)成為城市風(fēng)險(xiǎn)的重要特征，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)的重要樣態(tài)。因此，需要加強(qiáng)對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的研究，以有效提升城市應(yīng)對(duì)跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平。

一、風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)——現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)治理的重要課題

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨和城市化進(jìn)程的深入，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，在傳統(tǒng)的地震、海嘯、暴雨等自然風(fēng)險(xiǎn)之外，還出現(xiàn)了諸如基因技術(shù)危機(jī)、智能技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生化污染、網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)等伴隨人類(lèi)技術(shù)進(jìn)步而出現(xiàn)的“人造風(fēng)險(xiǎn)”，這些“人造風(fēng)險(xiǎn)”大多與人類(lèi)文明的現(xiàn)代發(fā)展密切相關(guān)。人類(lèi)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出向城市集中的趨勢(shì)，城市空間在一定程度上成為人類(lèi)社會(huì)中涉及風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量最多的生存空間?；诖耍袑W(xué)者認(rèn)為，“城市日益成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和呈現(xiàn)的首要領(lǐng)域，是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)地”[1]，城市尤其是特大城市成為風(fēng)險(xiǎn)的中心，“城市社會(huì)日益成為一種復(fù)雜的、生態(tài)性、生命型的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[2]。對(duì)于中國(guó)而言，“傳統(tǒng)的‘鄉(xiāng)土中國(guó)’逐漸被‘城市中國(guó)’所置換”使得“‘城市風(fēng)險(xiǎn)化’業(yè)已成為學(xué)界研究中國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的共識(shí)性議題”[3]，高風(fēng)險(xiǎn)成為我國(guó)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的一個(gè)突出特征。

對(duì)于城市風(fēng)險(xiǎn)的生成原因，既有的研究認(rèn)為，受風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨以及城市發(fā)展周期的影響，城市在遭遇滑坡、地震等傳統(tǒng)自然風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)出現(xiàn)了跨域傳播和“連續(xù)再生產(chǎn)”的現(xiàn)象，而大量的人口及其流動(dòng)性、科技生化企業(yè)的集聚以及生活生產(chǎn)體系的高度重合加劇了城市的脆弱性，容易引發(fā)城市風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，人在作為城市創(chuàng)造者的同時(shí)，也成為城市風(fēng)險(xiǎn)的根本源頭。技術(shù)的進(jìn)步雖然推動(dòng)了城市的發(fā)展，但技術(shù)本身也會(huì)成為引發(fā)城市風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。人和技術(shù)在推動(dòng)城市發(fā)展的同時(shí)，都可能成為引發(fā)城市風(fēng)險(xiǎn)的重要原因?？傮w而言，人口因素、技術(shù)因素、制度因素以及城市功能重疊、城市脆弱性成為引發(fā)城市風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

在傳統(tǒng)社會(huì)，由于城市化水平較低、城市功能相對(duì)單一、城市間相互依賴(lài)程度小等因素的影響，各個(gè)城市較為獨(dú)立，城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)趨勢(shì)不明顯。但隨著人類(lèi)文明的發(fā)展和科技的進(jìn)步，城市的生產(chǎn)功能逐漸凸顯，城市在傳統(tǒng)功能之外衍生了生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)、教育、交通中轉(zhuǎn)和能源儲(chǔ)備等功能，這就使現(xiàn)代城市成為生產(chǎn)、生活和社會(huì)活動(dòng)高度融合的人類(lèi)社會(huì)空間。然而，這在給城市的生產(chǎn)、人們的生活、社會(huì)的發(fā)展和城市間的交往帶來(lái)極大變革的同時(shí)，也在傳統(tǒng)自然風(fēng)險(xiǎn)之外催生了諸如人口膨脹、生化污染、基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)輿情危機(jī)和制度崩潰風(fēng)險(xiǎn)等“人造風(fēng)險(xiǎn)”，人口、制度和技術(shù)在推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)和城市空間發(fā)展的同時(shí)也成為造成城市風(fēng)險(xiǎn)的重要根源。此外，技術(shù)的變革推動(dòng)了交通、通信的發(fā)展，人口流動(dòng)性急劇增強(qiáng)，城市間的交往也日益頻繁、緊密，因而加劇了種族、宗教和意識(shí)形態(tài)方面的沖突，因種族、宗教和意識(shí)形態(tài)問(wèn)題而發(fā)生的沖突成為城市沖突的重要內(nèi)容。

整體而言，受城市通勤范圍、空間規(guī)劃、交通通達(dá)度和生產(chǎn)要素流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)交往加深以及城市發(fā)展政策(如長(zhǎng)三角區(qū)域一體化規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略)等因素的影響，城市間的交流和依賴(lài)關(guān)系逐漸加深，城市間的聯(lián)系日趨緊密，單個(gè)城市的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)借助這些要素的流動(dòng)而快速向其他城市蔓延，因而使城市風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散效應(yīng)日益凸顯。城市風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散效應(yīng)不僅能夠使地方風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散為區(qū)域性甚至全國(guó)性風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)突破國(guó)家邊界而出現(xiàn)全球擴(kuò)散現(xiàn)象，從而使城市風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)跨域傳播和多域并發(fā)的趨勢(shì)，跨域流動(dòng)成為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)的重要特征，城市風(fēng)險(xiǎn)“日益普遍化、常態(tài)化并且全球化”[4]78，“超轄區(qū)化”逐漸成為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)的“本質(zhì)特征”[4]78。城市風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)趨勢(shì)的增強(qiáng)加大了“地方風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槿蛭C(jī)的可能性”[5]88，進(jìn)而，“風(fēng)險(xiǎn)全球擴(kuò)散加深治理的不確定性”[5]88。

我國(guó)的城市風(fēng)險(xiǎn)防控“普遍采用屬地管理體系”[6]，強(qiáng)調(diào)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵在于“提高風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平”[7]，包括增強(qiáng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)信息的感知和整合，“努力回應(yīng)人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)對(duì)社會(huì)治理體系構(gòu)建的機(jī)遇與挑戰(zhàn)”[8]。面對(duì)日益凸顯的城市風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)趨勢(shì)，很多學(xué)者還是從城市風(fēng)險(xiǎn)“轄區(qū)化”治理的角度著手來(lái)探索跨域傳播和多域并發(fā)的城市風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)之策，政府也較多地強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的屬地主體責(zé)任，我國(guó)“十四五”規(guī)劃也提出應(yīng)急響應(yīng)和協(xié)同聯(lián)動(dòng)要“堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”。在新冠肺炎疫情防控中，基于屬地主體責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)治理“轄區(qū)化”成為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，這是因?yàn)檩爡^(qū)化治理能夠明確風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任主體，在城市空間和行政轄區(qū)內(nèi)形成整體性治理權(quán)威，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)動(dòng)員效率，從而有效阻止城市風(fēng)險(xiǎn)的外溢和擴(kuò)散，提升城市風(fēng)險(xiǎn)治理效能。但城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)涉及多個(gè)城市主體和多個(gè)城市風(fēng)險(xiǎn)治理部門(mén)，因此，面對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)跨域傳播和多域并發(fā)的趨勢(shì)，要制定城市風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理策略，實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的“跨域合作”[9]。此外，面對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)“超轄區(qū)化”與治理的“轄區(qū)化”之間的矛盾，還需要“將國(guó)家治理‘轄區(qū)化’與風(fēng)險(xiǎn)‘超轄區(qū)化’銜接起來(lái)”[4]78，構(gòu)建一個(gè)“整體性的風(fēng)險(xiǎn)治理路徑”[4]78-79，從而有效地“破解治理‘轄區(qū)化’與風(fēng)險(xiǎn)‘超轄區(qū)化’矛盾”[4]79，提升城市政府應(yīng)對(duì)跨域流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

綜上，隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步、人口流動(dòng)性的增強(qiáng)以及城市間依賴(lài)關(guān)系的日益緊密，人口因素、技術(shù)因素、制度因素、意識(shí)形態(tài)因素導(dǎo)致的城市風(fēng)險(xiǎn)跨域傳播和多域并發(fā)現(xiàn)象日益凸顯，城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)成為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中面臨的新課題。那么，城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致什么樣的城市風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)？會(huì)使城市風(fēng)險(xiǎn)治理面臨什么樣的困境？我們應(yīng)該如何對(duì)其進(jìn)行有效治理？下文便以城市風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)這一現(xiàn)象為研究對(duì)象，結(jié)合具體的案例，對(duì)以上三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行研究。

二、城市跨域風(fēng)險(xiǎn)——現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)的重要樣態(tài)

風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)使原本存在于單個(gè)城市的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始突破城市空間邊界，向其他城市擴(kuò)散，跨域傳播和多域并發(fā)成為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)的重要特征。城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)造成了兩個(gè)結(jié)果：一是在地理空間上，風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)突破了單個(gè)城市的空間邊界，呈現(xiàn)向其他城市空間擴(kuò)散的趨勢(shì)；二是在行政空間上，風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)使城市風(fēng)險(xiǎn)突破了行政邊界，呈現(xiàn)“超轄區(qū)化”特征。城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)會(huì)催生城市跨域風(fēng)險(xiǎn)，但這并不是說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)必然會(huì)導(dǎo)致城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的形成。城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的形成需要同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件，即城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域傳播和多域并發(fā)(同一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)在不同的城市同時(shí)發(fā)生)。因此，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)指的是突破了單個(gè)城市的空間范圍和行政轄區(qū)而在多個(gè)城市同時(shí)發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。它主要強(qiáng)調(diào)同一種風(fēng)險(xiǎn)的空間外溢效應(yīng)，即跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)，而非跨領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。

隨著全球化發(fā)展趨勢(shì)的增強(qiáng)，人口、技術(shù)、資金、意識(shí)形態(tài)等在全球范圍內(nèi)流動(dòng)性增強(qiáng)，擴(kuò)散速度加快，區(qū)域性城市跨域風(fēng)險(xiǎn)向全球性風(fēng)險(xiǎn)演化的可能性不斷提升，使全球風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率日益增大。相較于在單個(gè)城市發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)突破了單個(gè)城市的空間邊界和行政轄區(qū)，一旦發(fā)生，往往會(huì)造成系統(tǒng)性、區(qū)域性乃至全國(guó)性、全球性的危機(jī)，不僅會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成城市風(fēng)險(xiǎn)超載、風(fēng)險(xiǎn)治理資源短缺，還會(huì)涉及多個(gè)城市間治理資源配置和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等倫理問(wèn)題。但城市跨域風(fēng)險(xiǎn)與全球風(fēng)險(xiǎn)并不完全相同。全球風(fēng)險(xiǎn)主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)在全球范圍內(nèi)的傳播擴(kuò)散，它同樣是風(fēng)險(xiǎn)跨域傳播和多域并發(fā)的結(jié)果，但風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的范圍更為廣泛。全球風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生在全球城市空間，也可能發(fā)生在全球的鄉(xiāng)村區(qū)域，抑或同時(shí)涉及城市和鄉(xiāng)村。因此，全球風(fēng)險(xiǎn)不一定是城市跨域風(fēng)險(xiǎn)，只有涉及城市空間的全球風(fēng)險(xiǎn)才是城市跨域風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)更不一定是全球風(fēng)險(xiǎn)，只有產(chǎn)生全球性影響的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)才是全球風(fēng)險(xiǎn)。

傳統(tǒng)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)以地震、傳染性疾病等自然風(fēng)險(xiǎn)為主，但隨著城市化進(jìn)程的深入、工業(yè)文明的發(fā)展、城市間相互依賴(lài)關(guān)系的加深，人為因素逐漸成為造成城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。整體而言，引發(fā)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的人為因素包括四方面內(nèi)容。其一，以制度的不合理和對(duì)制度的盲目自信為主要特征的制度原因。例如，歐美國(guó)家新冠肺炎疫情快速蔓延，雖然有其個(gè)人主義價(jià)值觀(guān)的影響，但對(duì)自身制度、醫(yī)療條件的盲目自信也是造成新冠肺炎疫情蔓延的重要原因。其二，以技術(shù)使用過(guò)程中的運(yùn)行失靈、模型偏差為主要特征的技術(shù)原因。例如，在智能城市、智慧城市的建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中因智能算法失靈而導(dǎo)致的城市治理風(fēng)險(xiǎn)，就屬于智能技術(shù)運(yùn)行失靈的后果。其三，以人的貪欲以及道德扭曲為主要特征的人性原因。例如，2017年5月在多個(gè)國(guó)家(包括中國(guó))發(fā)生的WannaCry勒索病毒事件，就是社會(huì)技術(shù)精英在利益的驅(qū)使下通過(guò)傳播網(wǎng)絡(luò)病毒而造成的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)。其四，以民粹主義、極端民族主義等思潮的跨境傳播為主要特征的意識(shí)形態(tài)原因。例如，民粹主義的跨境傳播導(dǎo)致了世界范圍的民粹主義運(yùn)動(dòng)，進(jìn)而對(duì)城市治理結(jié)構(gòu)和治理體系產(chǎn)生了沖擊。

如前所述，隨著現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散效應(yīng)的增強(qiáng)，“風(fēng)險(xiǎn)全球擴(kuò)散加深治理的不確定性”[5]88?？傮w而言，現(xiàn)代社會(huì)的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)具有較大的不確定性、突出的人為性以及跨域流動(dòng)性等特征。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的很多風(fēng)險(xiǎn)而言，“風(fēng)險(xiǎn)是文明所強(qiáng)加的”[10]。諸如網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)、基因技術(shù)倫理風(fēng)險(xiǎn)、生化污染等城市跨域風(fēng)險(xiǎn)都是隨著現(xiàn)代文明的發(fā)展而逐漸出現(xiàn)的，現(xiàn)代人類(lèi)仿佛生活在文明的火山上，大多數(shù)時(shí)候我們并不知道自己將會(huì)面臨什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，也不知道何時(shí)會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)較大的不確定性。現(xiàn)代城市跨域風(fēng)險(xiǎn)大多與城市人口的膨脹、技術(shù)的隱患、人性的貪婪、意識(shí)形態(tài)的沖突等人為因素有著密切的聯(lián)系。作為城市發(fā)展的推動(dòng)因素的人口和技術(shù)成為催生城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的重要根源，人口、技術(shù)、制度等因素成為導(dǎo)致城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。甚至，一些由自然因素引起的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)也與人類(lèi)活動(dòng)分不開(kāi)。所有這些，都使城市跨域風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)明顯的人為性特征。

同時(shí)，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)還具有顯著的跨域流動(dòng)性。城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)與技術(shù)的進(jìn)步、人口流動(dòng)性的增強(qiáng)以及城市間相互依賴(lài)關(guān)系的加深等因素相關(guān)。在現(xiàn)代城市社會(huì)，人口和技術(shù)在為城市發(fā)展提供紅利的同時(shí)，又是引發(fā)城市風(fēng)險(xiǎn)的誘因。交通運(yùn)輸技術(shù)的發(fā)展提升了人口的流動(dòng)速度，人口流動(dòng)性的增強(qiáng)加速了以人為載體的城市風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，強(qiáng)化了人對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)傳播的中介作用，病毒、傳染性疾病(如新冠肺炎)借助人口在城市間的流動(dòng)而向其他城市擴(kuò)散、蔓延。而技術(shù)，尤其是多個(gè)城市共同使用的技術(shù)，其失靈或被攻擊會(huì)在多個(gè)城市引發(fā)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致城市技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的多域并發(fā)。此外，城市間相互依賴(lài)關(guān)系的加深使不同城市間經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治等方面的互嵌程度日益深化，一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)可能會(huì)借助城市間緊密的聯(lián)系而傳導(dǎo)給其他城市，使其他城市出現(xiàn)相應(yīng)的城市風(fēng)險(xiǎn)。例如，經(jīng)濟(jì)全球化以及社會(huì)分工的深入發(fā)展使不同城市間的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)日益緊密，單個(gè)城市往往難以獨(dú)立承擔(dān)商品的生產(chǎn)和企業(yè)的運(yùn)行，而一旦一個(gè)城市發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)鏈條斷裂，就會(huì)快速影響其他城市的生產(chǎn)生活，從而導(dǎo)致城市風(fēng)險(xiǎn)蔓延，引發(fā)城市風(fēng)險(xiǎn)跨域傳播。

面對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)，城市政府不得不將有限的治理資源和“急時(shí)行政能力”集中于跨域風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，結(jié)果導(dǎo)致城市治理資源和政府行政能力配置的失衡，使城市社會(huì)出現(xiàn)因應(yīng)對(duì)原生跨域風(fēng)險(xiǎn)而發(fā)生的次生風(fēng)險(xiǎn)，圍繞原生風(fēng)險(xiǎn)而衍生了一系列的其他風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重者還會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，加大對(duì)城市社會(huì)的沖擊和破壞。例如，為了有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的蔓延，一些城市采取了封城、區(qū)域靜態(tài)管理等防疫措施，這些舉措雖然能夠有效遏制新冠肺炎疫情的蔓延，保障城市居民的生命安全，但同時(shí)也引發(fā)了諸多次生風(fēng)險(xiǎn)。

需要指出的是，隨著城市運(yùn)行技術(shù)化程度的加深，現(xiàn)代城市跨域風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市的破壞不僅涉及城市建筑、公共設(shè)施等硬件，還涉及科技研發(fā)系統(tǒng)、城市智能運(yùn)行平臺(tái)等軟件?？缬蝻L(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市的破壞突破了傳統(tǒng)城市硬件設(shè)施的范疇，向支撐城市社會(huì)運(yùn)行的軟件系統(tǒng)擴(kuò)展。例如，2008年初的華南雪災(zāi)使交通線(xiàn)受到巨大沖擊，武漢、長(zhǎng)沙、南昌、廣州等城市的供水管道凍裂，輸電線(xiàn)路受凍雨影響而停止供電，嚴(yán)重影響了城市交通、居民生活和工業(yè)生產(chǎn)。而2017年5月的WannaCry勒索病毒事件則導(dǎo)致眾多城市的科技研發(fā)、教育、公共交通等技術(shù)支撐系統(tǒng)受到影響。

三、城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理困境

在現(xiàn)代社會(huì)，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)往往是自然原因與人口、技術(shù)、制度、意識(shí)形態(tài)等人為因素共同作用的結(jié)果，其不確定性、人為性、跨區(qū)域性等特征使其治理面臨著一定的困境。

(一)風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)與治理轄區(qū)化的沖突

現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域傳播和多域并發(fā)使城市面臨嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)包括三種情況，即風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)流動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)內(nèi)的跨行政轄區(qū)流動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)的跨職能部門(mén)職責(zé)界限流動(dòng)。城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)使單個(gè)的城市政府或國(guó)家主體難以有效消除城市風(fēng)險(xiǎn)，特別是，單個(gè)城市在應(yīng)對(duì)由制度、技術(shù)、意識(shí)形態(tài)等問(wèn)題引發(fā)的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其“決策反應(yīng)力、社會(huì)承受力、組織動(dòng)員力、資源供給力、制度調(diào)整力”[4]76難以承受跨域風(fēng)險(xiǎn)沖擊，因而出現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)超載”[4]76現(xiàn)象，引發(fā)城市生產(chǎn)生活系統(tǒng)運(yùn)行危機(jī)，造成城市社會(huì)秩序的混亂。

風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)使城市的風(fēng)險(xiǎn)治理功能超越了城市行政邊界，對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理需要多個(gè)城市行政單元甚至多個(gè)國(guó)家主體共同參與完成。然而，管轄范圍、職責(zé)邊界等因素的限制使城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理遭遇了“政治碎化”問(wèn)題，城市間存在的行政壁壘、信息壁壘甚至意識(shí)形態(tài)沖突嚴(yán)重制約了對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理。例如，新冠肺炎疫情防控需要全世界共同努力，但一些國(guó)家和地區(qū)出于對(duì)制度、醫(yī)療的盲目自信以及民眾價(jià)值觀(guān)的推動(dòng)，放松了疫情防控，甚至提出“與病毒共存”的政策，其結(jié)果是，雖然我們憑借強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)治理能力有效防范了疫情在境內(nèi)的蔓延，但境外疫情的高發(fā)、反復(fù)和跨境隱匿傳播仍使我們面臨著發(fā)生重大疫情的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理功能的跨區(qū)域性乃至跨國(guó)性與城市管轄范圍的有限性之間的沖突使現(xiàn)代城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理面臨風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)治理轄區(qū)化沖突的難題。

(二)風(fēng)險(xiǎn)超載與治理資源有限供給的矛盾

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給城市生產(chǎn)生活體系、政治制度運(yùn)行、社會(huì)秩序維護(hù)帶來(lái)巨大的沖擊。嚴(yán)重的時(shí)候，風(fēng)險(xiǎn)的沖擊和影響會(huì)超出城市系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)超載問(wèn)題；而風(fēng)險(xiǎn)超載會(huì)引發(fā)原生風(fēng)險(xiǎn)與次生風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，甚至?xí)?dǎo)致城市系統(tǒng)的崩潰。城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的不確定性使城市風(fēng)險(xiǎn)治理主體難以提前儲(chǔ)備足夠的治理資源，而城市跨域風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)使城市對(duì)特定治理資源的需求在短時(shí)間內(nèi)急劇增加，給治理資源的供給和配置帶來(lái)巨大的壓力，甚至?xí)?dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理資源嚴(yán)重匱乏，造成風(fēng)險(xiǎn)超載與治理資源有限供給之間的矛盾，進(jìn)而衍生次生風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，加劇原生風(fēng)險(xiǎn)給居民生活、城市生產(chǎn)和社會(huì)發(fā)展造成的危害。

同時(shí)，作為區(qū)域性甚或全球性的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代城市跨域風(fēng)險(xiǎn)涉及多個(gè)城市乃至多個(gè)國(guó)家，但這些相互獨(dú)立的城市單元或國(guó)家主體間存在風(fēng)險(xiǎn)治理資源配置不均衡、風(fēng)險(xiǎn)信息獲取偏差、治理資源使用效率差異等問(wèn)題，致使它們應(yīng)對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的能力也參差不齊。相較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，容易獲取更多的風(fēng)險(xiǎn)治理資源，也具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)治理能力，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的張力較大，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)超載的門(mén)檻較高；而發(fā)展中國(guó)家受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等因素的制約，可調(diào)配的風(fēng)險(xiǎn)治理資源較少，應(yīng)對(duì)跨域風(fēng)險(xiǎn)的能力也較弱，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)超載的門(mén)檻較低，面對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)超載與治理資源有限供給之間的矛盾較為突出。

(三)跨域協(xié)同治理困境

“如何提升突發(fā)事件協(xié)同治理能力成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)重要問(wèn)題”[11]，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理需要構(gòu)建跨域協(xié)同治理機(jī)制。但城市跨域風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉多個(gè)城市主體，有些風(fēng)險(xiǎn)還超越國(guó)家邊界而形成了全球性風(fēng)險(xiǎn)，各個(gè)城市以及國(guó)家主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和處理方式以及治理體系存在不同，這就會(huì)增加城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的難度，甚至?xí)蛞恍┏鞘谢驀?guó)家跨域風(fēng)險(xiǎn)治理能力較弱或不作為而導(dǎo)致其他城市或國(guó)家的治理措施失效。例如，在2021年3月中旬的大范圍沙塵暴中，雖然中國(guó)通過(guò)四十余年的三北防護(hù)林建設(shè)、退耕還林還草等措施遏制了土地的沙漠化，但受氣候條件影響，加之鄰國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不足，還是發(fā)生了強(qiáng)沙塵暴這一跨國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)。

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域性以及所涉城市主體和國(guó)家單元的多元性加劇了不同風(fēng)險(xiǎn)治理主體間的跨域協(xié)調(diào)困境。城市行政邊界的影響、國(guó)家治理理念的分歧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、居民風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平的高低都會(huì)影響城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的跨域協(xié)同治理體系建構(gòu)和跨域協(xié)同治理能力發(fā)揮，從而使城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理遭遇治理主體跨域協(xié)調(diào)困境。同時(shí)，城市空間的差異、城市政府治理理念和治理模式的不同會(huì)削弱城市風(fēng)險(xiǎn)信息的完備性和流動(dòng)速度，也會(huì)使不同城市對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息的掌握出現(xiàn)一定的時(shí)間差，而“信息不完備性”“官僚式程序”“責(zé)任規(guī)避思維”[12]會(huì)影響城市風(fēng)險(xiǎn)溝通效率和相關(guān)決策，進(jìn)而也會(huì)影響城市間的協(xié)同治理體系建構(gòu)和協(xié)同治理能力發(fā)揮。

(四)治理倫理危機(jī)

治理城市跨域風(fēng)險(xiǎn)，最直接的方法就是在最短的時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)最多的治理資源，以有效防止城市風(fēng)險(xiǎn)向城市危機(jī)轉(zhuǎn)化，杜絕或者減少次生風(fēng)險(xiǎn)的生成，防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。但在治理城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，出現(xiàn)了城市間或國(guó)家間截留風(fēng)險(xiǎn)治理資源的現(xiàn)象，更有甚者，一些城市或國(guó)家為了緩解風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的城市危機(jī)，通過(guò)向其他城市或者國(guó)家轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方式來(lái)減輕風(fēng)險(xiǎn)給自身造成的壓力，因而導(dǎo)致城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的鄰避沖突倫理困境。

此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用日益凸顯，智慧城市、智能城市的建設(shè)成為當(dāng)前城市發(fā)展的重要趨勢(shì)，北京城市大腦、上海智能城市、紐約智慧城市的建設(shè)都已可觀(guān)。但智能技術(shù)的運(yùn)用可能導(dǎo)致技術(shù)專(zhuān)制、算法功利主義等城市智能治理危機(jī)，不會(huì)使用智能技術(shù)的人群在城市的出行、生活、娛樂(lè)和事務(wù)辦理中也會(huì)遭遇困境。這就會(huì)在一定程度上引發(fā)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理中的技術(shù)倫理困境，這種困境更多的是一種“技術(shù)不平等”問(wèn)題。截至2022年6月，中國(guó)有3.62億非網(wǎng)民，其中58.8%在城市。[13]一個(gè)典型的例子是，在新冠肺炎疫情防控中，這些非網(wǎng)民往往會(huì)在“健康碼”、基本生活物資配送等方面遭遇不便，造成城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中新的“技術(shù)不平等”現(xiàn)象。

四、城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理路徑

造成現(xiàn)代城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理困境的核心問(wèn)題在于城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理缺乏一個(gè)明確的整體性治理權(quán)威和一種系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，不同的城市治理主體、不同的國(guó)家根據(jù)各自不同的價(jià)值傾向、利益訴求和制度安排來(lái)進(jìn)行城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理。針對(duì)這種情況，需要立足于整體性治理理論和全周期管理理論來(lái)探索提升城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理效能的路徑(如圖1所示)。

圖1 城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理路徑分析

(一)立足跨域風(fēng)險(xiǎn)整體性治理，消解治理轄區(qū)化弊端

城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域傳播和多域并發(fā)使城市公共權(quán)力的作用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍，因而使城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的轄區(qū)化治理遭遇碎片化難題，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理空間被一個(gè)個(gè)城市轄區(qū)及其公共權(quán)力作用空間所分割，單個(gè)城市只能應(yīng)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，而難以對(duì)跨域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體性治理，也難以從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)在城市間的傳播。因此，要想有效解決城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)與治理轄區(qū)化的沖突問(wèn)題，就要立足整體性治理理論，構(gòu)建跨越多個(gè)城市主體的整體性治理權(quán)威，克服風(fēng)險(xiǎn)治理轄區(qū)化對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)治理功能發(fā)揮的束縛，提升城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理效能。

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)對(duì)不同治理要素、治理主體、治理功能的協(xié)調(diào)整合，“整體性治理的核心是協(xié)調(diào)整合機(jī)制”[14]。同時(shí)，整體性治理強(qiáng)調(diào)治理的整體性取向，反對(duì)治理過(guò)程中的過(guò)度分權(quán)，主張實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)同治理，以有效克服治理碎片化難題。城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理需要構(gòu)建整體性治理權(quán)威。整體性治理權(quán)威的構(gòu)建包括兩個(gè)方面：就國(guó)內(nèi)而言，需要城市政府的上級(jí)政府乃至中央政府在城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中發(fā)揮治理權(quán)威作用，承擔(dān)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；就涉及多個(gè)國(guó)家的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理而言，則需要各個(gè)國(guó)家擺脫國(guó)際社會(huì)的“無(wú)政府狀態(tài)”，充分發(fā)揮權(quán)威國(guó)際組織在城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理中的行動(dòng)協(xié)調(diào)和利益整合作用，通過(guò)建立國(guó)家間的協(xié)商合作機(jī)制來(lái)提升全球治理效能，構(gòu)建一種適用于全球性城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的治理秩序，防止將城市風(fēng)險(xiǎn)治理政治化、意識(shí)形態(tài)化。

(二)提升治理資源技術(shù)配置能力，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)超載危機(jī)

由于其跨區(qū)域性、破壞性和不確定性，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，就會(huì)在短時(shí)間內(nèi)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)超載與治理資源有限供給之間的矛盾，使城市治理資源供給能力難以滿(mǎn)足風(fēng)險(xiǎn)治理的需要。同時(shí)，大范圍、高破壞性的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)衍生次生風(fēng)險(xiǎn)，在治理資源供給不足的情況下引發(fā)原生風(fēng)險(xiǎn)與次生風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，加劇跨域風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市運(yùn)行的危害。因此，需要強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理資源的優(yōu)化配置，統(tǒng)籌治理資源調(diào)配，以緩解風(fēng)險(xiǎn)超載與治理資源有限供給之間的矛盾，避免城市風(fēng)險(xiǎn)向城市危機(jī)轉(zhuǎn)化。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，后工業(yè)時(shí)代成為技術(shù)治理主義的時(shí)代[15]，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)手段在國(guó)家治理中的作用逐漸凸顯，智能治理成為信息時(shí)代國(guó)家治理的重要趨勢(shì)，智能技術(shù)在城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理資源配置上也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。借助區(qū)塊鏈技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能等，能夠快速獲取城市風(fēng)險(xiǎn)信息，強(qiáng)化不同城市間的算法關(guān)聯(lián)，構(gòu)建不同城市以及城市不同空間的資源需求信息總庫(kù)，進(jìn)而“自主生成符合不同空間治理需求的資源分配方案，并在此基礎(chǔ)上制定治理決策，從而實(shí)現(xiàn)治理資源和治理需求的精準(zhǔn)匹配”[16]。治理資源需求與供給的精準(zhǔn)匹配能夠使城市政府提升風(fēng)險(xiǎn)治理資源的使用效率，增強(qiáng)政府“急時(shí)行政能力”，強(qiáng)化政府的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理能力，緩解因風(fēng)險(xiǎn)超載和治理資源有限供給而發(fā)生的城市跨域危機(jī)，消解因風(fēng)險(xiǎn)治理資源供給不足而發(fā)生的次生風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)和次生風(fēng)險(xiǎn)危害。

(三)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)跨域協(xié)同治理體系，提升協(xié)同治理效能

城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)使城市風(fēng)險(xiǎn)能夠快速向其他城市擴(kuò)散，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的跨域傳播和多域并發(fā)。因此，要想有效地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代城市跨域風(fēng)險(xiǎn)，就需要強(qiáng)化城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理制度，明確城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化不同治理主體間的跨域協(xié)同治理體系，提升風(fēng)險(xiǎn)跨域協(xié)同治理能力，實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)信息共享，推動(dòng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理政策的相互配合，杜絕國(guó)際跨域風(fēng)險(xiǎn)治理中的孤立主義和單邊主義傾向。

優(yōu)化跨域協(xié)同治理體系需要強(qiáng)化多元城市主體間的互動(dòng)合作，構(gòu)建常態(tài)化的城市風(fēng)險(xiǎn)信息溝通機(jī)制，借助現(xiàn)代數(shù)字治理技術(shù)搭建公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的“良性互動(dòng)和有效耦合的平臺(tái)”[17]，以吸納更多的治理主體參與城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理。還需要樹(shù)立城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的全周期管理意識(shí)，注重風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)性、階段性和協(xié)同性，推動(dòng)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的全要素協(xié)同和多元利益整合，協(xié)調(diào)推動(dòng)城市的人員流動(dòng)、資源調(diào)配、市場(chǎng)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，以消解城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理中轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、刻意抹黑甚或?qū)⒊鞘酗L(fēng)險(xiǎn)危機(jī)政治化的行為?？缬騾f(xié)同治理體系的構(gòu)建能夠強(qiáng)化不同風(fēng)險(xiǎn)治理主體間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)，使多元治理主體盡可能獲得全面的風(fēng)險(xiǎn)信息，推動(dòng)治理資源的優(yōu)化配置，提升治理資源的使用效率，使城市政府面對(duì)突發(fā)的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠調(diào)動(dòng)更多的治理資源，生成較強(qiáng)的治理能力，進(jìn)而提升城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理效果。

(四)規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)治理倫理，推動(dòng)治理善治目標(biāo)達(dá)致

國(guó)家治理的現(xiàn)代化不只是治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，還應(yīng)該包括治理倫理的現(xiàn)代化。國(guó)家治理倫理的現(xiàn)代化要求注重國(guó)家治理的公平、正義，注重維護(hù)弱勢(shì)群體的正當(dāng)權(quán)益，即羅爾斯所說(shuō)的“首要先最大限度地增加狀況最差的代表人的福利”[18]78，“社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等”應(yīng)“適合于最少受惠者的最大利益”[18]79。在國(guó)家治理過(guò)程中，治理體系的完善和治理能力的提升固然可以增強(qiáng)國(guó)家治理效能，但治理倫理的優(yōu)化才是國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)“至善”的保證。因此，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)治理倫理、追求城市跨域風(fēng)險(xiǎn)善治應(yīng)成為完善城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系、提升城市風(fēng)險(xiǎn)治理能力之外的重要舉措。

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理倫理問(wèn)題主要體現(xiàn)在由智能治理引發(fā)的功利主義危機(jī)和由風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的公共治理倫理困境，因此，規(guī)范城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理倫理需要強(qiáng)化智能技術(shù)應(yīng)用的價(jià)值理性?xún)A向，化解智能治理中的工具理性風(fēng)險(xiǎn)，“引導(dǎo)城市風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)治理的人本價(jià)值回歸”[19]54，“增進(jìn)人文關(guān)懷”[19]55，弱化基于數(shù)理邏輯的“算法正義”影響，推動(dòng)智能技術(shù)運(yùn)行過(guò)程中社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。例如，國(guó)務(wù)院于2020年11月出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》，重點(diǎn)解決新冠肺炎疫情等城市突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)下老年人面臨的“技術(shù)不平等”問(wèn)題。而在關(guān)乎風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題上，則需要強(qiáng)化城市風(fēng)險(xiǎn)治理主體的公共責(zé)任倫理，規(guī)制鄰避沖突行為，提升風(fēng)險(xiǎn)治理主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和公共行為規(guī)范，從而推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理善治目標(biāo)的達(dá)致。

結(jié)語(yǔ)

人類(lèi)文明的發(fā)展、城市規(guī)模的擴(kuò)大、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、城市功能的重疊以及城市脆弱性的增強(qiáng)使城市成為現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的中心，城市風(fēng)險(xiǎn)化成為當(dāng)代城市發(fā)展的重要特征。人口流動(dòng)性的增強(qiáng)和城市間相互依賴(lài)關(guān)系的加深則進(jìn)一步使城市風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)跨域傳播和多域并發(fā)的趨勢(shì)，城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域流動(dòng)成為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)治理中面臨的新問(wèn)題。而隨著工業(yè)文明的發(fā)展和信息時(shí)代的來(lái)臨，由技術(shù)進(jìn)步、思想多元、制度變革、人口膨脹等因素引發(fā)的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)使人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入“不確定時(shí)代”。這種“不確定時(shí)代”的來(lái)臨加劇了城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和破壞性，加大了城市跨域風(fēng)險(xiǎn)向城市跨域危機(jī)轉(zhuǎn)化的概率。面對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)所引發(fā)的一系列問(wèn)題，需要發(fā)揮政府在城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理中的主導(dǎo)地位，基于整體性治理理論和全周期管理理論，構(gòu)建城市跨域風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理權(quán)威，關(guān)注城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的整體性和階段性，建立“超轄區(qū)”的風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理體系，以實(shí)現(xiàn)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的全要素協(xié)同和全周期統(tǒng)籌。對(duì)于其中超越國(guó)家邊界的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)，更是需要不同的國(guó)家、不同的文明拋棄政治偏見(jiàn)和價(jià)值沖突，建立全球協(xié)同治理機(jī)制，依托權(quán)威的國(guó)際組織，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)帶來(lái)的危機(jī)和災(zāi)難，防止城市跨域風(fēng)險(xiǎn)向城市跨域危機(jī)轉(zhuǎn)化。