廣西大學(xué) 韋 彬

一、研究緣起與理論基礎(chǔ)

當(dāng)前，工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速和城市空間急速擴(kuò)張，因污染等原因?qū)е碌耐话l(fā)性公共危機(jī)事件日漸增加，由于這些突發(fā)性公共危機(jī)事件跨越多個(gè)行政區(qū)域，涉及多個(gè)地方政府和部門(mén)，這些地方政府和部門(mén)大多處于同一個(gè)區(qū)位，資源雷同，優(yōu)勢(shì)相同，相互之間存在較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，都想在競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽中贏得一席之地，從而扮演機(jī)會(huì)主義者的理性經(jīng)濟(jì)人角色，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨域公共危機(jī)治理十分棘手，成為燙手山芋。因而，這些“點(diǎn)狀偶發(fā)”的突發(fā)性公共危機(jī)事件逐漸演變成“面狀多發(fā)”的突發(fā)性公共危機(jī)事件。從而，如何提升跨域公共危機(jī)治理的能力和績(jī)效就成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要課題。

事實(shí)上，跨域公共危機(jī)治理的能力和績(jī)效取決于其治理結(jié)構(gòu)是否合理。相對(duì)完整規(guī)范的跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)能使危機(jī)治理過(guò)程和行為建立在完善的組織程序和結(jié)構(gòu)上。在跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)中，治理要素闕失或治理功能碎片化都將導(dǎo)致跨域公共危機(jī)治理行為產(chǎn)生較大偏差，最終影響治理績(jī)效的提升。通過(guò)對(duì)跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)的整合而建構(gòu)的整體性結(jié)構(gòu)將直接提升跨域公共危機(jī)治理能力和績(jī)效。

所謂結(jié)構(gòu)是指一種觀念形態(tài)和物質(zhì)的一種運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。其中，結(jié)是結(jié)合之義，構(gòu)是構(gòu)造之意義。從概念上講，結(jié)構(gòu)就是指事物的各組成部分之間的排列組合及有序搭配關(guān)系。在跨域公共危機(jī)治理中的結(jié)構(gòu)指的是跨域公共危機(jī)治理中各組成部分之間的排列組合及有序搭配關(guān)系，包括跨域公共危機(jī)治理的主體結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)。

整體性治理起源于20世紀(jì)90年代末期的英國(guó)，其創(chuàng)始人為?？怂?，是在反思和批評(píng)撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)施行的新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致分工過(guò)細(xì)，“政府組織的分部化、管理的碎片化和公共服務(wù)的裂解性進(jìn)行反思與修正基礎(chǔ)上逐漸形成的全新治理模式”。［1］“這不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式變遷，更是一種治理理念的重塑，能極大地深化和提升政府治理的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨”。［2］所謂整體性治理就是以公民需求最大化滿足為導(dǎo)向，旨在對(duì)碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)整合，打造大部門(mén)式體制，實(shí)行整體性的公共服務(wù)供給、整體性組織結(jié)構(gòu)、整體性責(zé)任機(jī)制等，提供單一窗口的全天候服務(wù)。該理論認(rèn)為整合的敵人就是碎片化，需要對(duì)碎片化現(xiàn)象進(jìn)行重新的調(diào)整和整合，將業(yè)務(wù)雷同、職責(zé)交叉重疊的部門(mén)和服務(wù)進(jìn)行歸并和整合，建構(gòu)全新的大部門(mén)式體制，實(shí)現(xiàn)政府整體性治理。

二、悖論與根源:跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)碎片化

(一)治理主體結(jié)構(gòu)碎片化。

跨域公共危機(jī)治理的主體結(jié)構(gòu)主要包括政府、非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民、國(guó)際組織等多元主體，以實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理的高效、快捷的目標(biāo)，并有力應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的跨域公共危機(jī)。在以各級(jí)政府為跨域公共危機(jī)治理主體的前提之下，政府機(jī)構(gòu)通過(guò)各種常規(guī)化和制度化方式主動(dòng)與協(xié)同非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民、國(guó)際組織等多元主體協(xié)同，共同形成跨域公共危機(jī)治理的上下聯(lián)動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)的良好格局，以形成跨域公共危機(jī)治理中決斷權(quán)力戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)一、組織權(quán)力平時(shí)分解和臨境應(yīng)急協(xié)同的統(tǒng)分結(jié)合的整體性網(wǎng)絡(luò)治理主體結(jié)構(gòu)，以有效應(yīng)對(duì)各種跨域公共危機(jī)。但目前我國(guó)跨域公共危機(jī)治理的主體主要是各級(jí)地方政府，當(dāng)然應(yīng)對(duì)各種性質(zhì)迥異的跨域公共危機(jī)時(shí)，各級(jí)政府責(zé)無(wú)旁貸，然而，正是因?yàn)槿绱耍沟谜诳缬蚬参C(jī)治理的日常管理、緊急應(yīng)對(duì)中單獨(dú)行動(dòng)，或獨(dú)攬整個(gè)跨域公共危機(jī)治理的權(quán)力領(lǐng)域，非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民、國(guó)際組織等多元主體被完全排斥在跨域公共危機(jī)治理之外，使得非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民、國(guó)際組織等多元主體缺乏合作的積極性，導(dǎo)致非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民、國(guó)際組織等多元主體在跨域公共危機(jī)治理中無(wú)法真正參與或弱參與，導(dǎo)致跨域公共危機(jī)治理的主體結(jié)構(gòu)碎片化。

(二)治理資源結(jié)構(gòu)碎片化。

1.人才層面。就概念而言，跨域公共危機(jī)治理人才指的是在諸如各種跨越組織邊界的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難及社會(huì)安全事件等公共危機(jī)事件出現(xiàn)時(shí)，能夠及時(shí)運(yùn)用相關(guān)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地制定相應(yīng)的公共危機(jī)處理計(jì)劃和實(shí)施戰(zhàn)略，并指揮、協(xié)調(diào)和參與公共危機(jī)治理的各層面的人才的總稱。跨域公共危機(jī)治理人才包括跨域公共危機(jī)治理理念的倡導(dǎo)者、戰(zhàn)略決策的制定者、協(xié)調(diào)公關(guān)的實(shí)施者、危機(jī)處理的有力執(zhí)行者和信息系統(tǒng)的構(gòu)建者?？缬蚬参C(jī)治理人才都具有共同的素質(zhì)，即擁有良好的跨域公共危機(jī)的感知能力、廣博的跨域公共危機(jī)治理知識(shí)和縝密活躍的跨域公共危機(jī)治理思維能力以及較強(qiáng)的跨域公共危機(jī)治理組織活動(dòng)能力和冷靜的跨域公共危機(jī)治理處事能力。

按照在跨域公共危機(jī)處理中所承擔(dān)的職能可將我國(guó)跨域公共危機(jī)治理人才的結(jié)構(gòu)層次可分為:高層次跨域公共危機(jī)治理人才、中等層次跨域公共危機(jī)治理人才和低層次跨域公共危機(jī)治理人才。所謂高層次跨域公共危機(jī)治理人才是指由政府的核心成員、政治精英組成的，以確保國(guó)家和群眾安全、制定跨域公共危機(jī)防范、跨域公共危機(jī)狀態(tài)控制的目標(biāo)、原則和選擇跨域公共危機(jī)應(yīng)對(duì)行動(dòng)方案的并在跨域公共危機(jī)治理體系中居于的危機(jī)處理決策和指揮的人員;在跨域公共危機(jī)治理體系中為決策者出謀劃策的參謀智囊人員;以及跨域公共危機(jī)治理體系中的技術(shù)型專家。中等層次跨域公共危機(jī)治理人才是指跨域公共危機(jī)治理體系中以負(fù)責(zé)的態(tài)度公開(kāi)跨域公共危機(jī)信息，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)公眾情緒并幫助政府塑造公眾形象的媒體公關(guān)人員與信息人員。低層次跨域公共危機(jī)治理人才是指在跨域公共危機(jī)治理體系中負(fù)責(zé)提供跨域公共危機(jī)治理過(guò)程中所需的各種服務(wù)的后勤輔助人員。諸多學(xué)者認(rèn)為，人才資源既是第一資源又是可持續(xù)發(fā)展的根基。作為關(guān)鍵性要素的跨域公共危機(jī)治理的人才結(jié)構(gòu)合理與否關(guān)系到跨域公共危機(jī)處理的成敗。在跨域公共危機(jī)治理也是如此，跨域公共危機(jī)治理的人才資源也是第一資源。目前，跨域公共危機(jī)治理中，各區(qū)域所擁有的跨域公共危機(jī)治理人才并不多，人才儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，不僅體現(xiàn)在高層次跨域公共危機(jī)治理人才上，還出現(xiàn)在中等層次跨域公共危機(jī)治理人才上。從而，在某一特定區(qū)域中，所擁有的跨域公共危機(jī)治理人才嚴(yán)重不足或非常緊缺，分布不均衡，有的區(qū)域在某個(gè)層次上擁有的人才資源較多，在另一層次上的人才資源卻比較少。由于公共危機(jī)往往具有跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨行業(yè)等特性，需要各種層次的人才資源，既需要高層次的跨域公共危機(jī)治理人才資源、中層次的跨域公共危機(jī)治理人才資源，又需要低層次的跨域公共危機(jī)治理人才資源。當(dāng)跨域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，某一個(gè)特定區(qū)域的跨域公共危機(jī)治理人才就顯得嚴(yán)重不足，需要對(duì)跨域公共危機(jī)治理人才資源進(jìn)行有效整合，從而發(fā)揮各個(gè)與公共危機(jī)相關(guān)的人才的整體性優(yōu)勢(shì)。這種在跨域公共危機(jī)治理中的人才資源的過(guò)于分散化現(xiàn)象就是本研究所提出的跨域公共危機(jī)治理人才資源的碎片化現(xiàn)象。

2.組織層面?？缬蚬参C(jī)治理具有組織功能，當(dāng)跨域公共危機(jī)治理有了組織，治理者才有了施展才華之地，跨域公共危機(jī)治理也就有了組織保證。從概念上看，組織資源是指組織所擁有的或者可直接控制與運(yùn)用的各種相關(guān)要素?？缬蚬参C(jī)治理的組織資源則是指跨域公共危機(jī)治理的組織所擁有的或者可直接控制與運(yùn)用的各種跨域公共危機(jī)治理要素。這些要素既是跨域公共危機(jī)治理組織運(yùn)行與發(fā)展所不可缺少的，又是通過(guò)跨域公共危機(jī)治理活動(dòng)的配置整合起到增值作用，并為跨域公共危機(jī)治理組織及其成員帶來(lái)收益的。在內(nèi)容上，組織資源分為關(guān)系、政策、形象和物質(zhì)等資源?？缬蚬参C(jī)治理的組織資源也包括關(guān)系資源、政策資源、形象資源和物質(zhì)資源等，雖然跨域公共危機(jī)治理的組織資源包括跨域公共危機(jī)治理的人才資源，但在此部分中，本文更多探討的是將跨域公共危機(jī)治理的組織資源作為一個(gè)整體來(lái)探討，與前面的跨域公共危機(jī)治理人才資源碎片化問(wèn)題并不矛盾。

跨域公共危機(jī)治理的組織資源的結(jié)構(gòu)碎片化主要指的是跨域公共危機(jī)治理組織都是一個(gè)實(shí)體組織，它所擁有的資源是這一組織中的資源，即組織資源。這些跨域公共危機(jī)治理的組織資源在面對(duì)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨行業(yè)的公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，變成了一個(gè)個(gè)單一的擁有自我菱角的無(wú)法實(shí)現(xiàn)整合并共同應(yīng)對(duì)跨域公共危機(jī)治理的個(gè)體，具有較強(qiáng)的分散性和分離化，無(wú)法使跨域公共危機(jī)治理的組織資源在有效整合的基礎(chǔ)上發(fā)揮出高于各單一跨域公共危機(jī)治理的組織資源之和的整體性力量，從而彰顯出跨域公共危機(jī)治理的組織資源的結(jié)構(gòu)碎片化態(tài)勢(shì)。

3.技術(shù)層面。技術(shù)是改造客觀世界的方法和手段，是自然科學(xué)知識(shí)在現(xiàn)實(shí)生活和生產(chǎn)過(guò)程中的具體應(yīng)用，是直接的生產(chǎn)力。對(duì)于一個(gè)公共組織來(lái)說(shuō)，公共組織的技術(shù)包括兩個(gè)方面，一方面是與解決公共服務(wù)過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題有關(guān)的軟件方面知識(shí);另一方面是為解決公共服務(wù)過(guò)程中所遇到的各種實(shí)際問(wèn)題而使用的相關(guān)設(shè)備、工具等硬件層面的知識(shí)。兩方面的總和就構(gòu)成了公共組織的特殊資源，即公共組織的技術(shù)資源。技術(shù)資源這一詞匯被廣泛運(yùn)用于各個(gè)領(lǐng)域。在跨域公共危機(jī)治理中，技術(shù)起著非常重要的作用。例如，在地震來(lái)臨之前的預(yù)報(bào)，雖然只有十幾秒鐘甚至是幾秒鐘，但這十幾秒鐘甚至是幾秒鐘對(duì)于減少地震中的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡起著非常重要的影響。目前，在跨域公共危機(jī)治理中，技術(shù)主要體現(xiàn)在跨域公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)、跨域公共危機(jī)支持系統(tǒng)和跨域公共危機(jī)保障系統(tǒng)中。其中，跨域公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)又包括監(jiān)測(cè)預(yù)警子系統(tǒng)、決策指揮子系統(tǒng)、執(zhí)行子系統(tǒng)和恢復(fù)子系統(tǒng)等;跨域公共危機(jī)支持系統(tǒng)又包括信息子系統(tǒng)、計(jì)劃子系統(tǒng)、咨詢子系統(tǒng)、評(píng)估子系統(tǒng)和學(xué)習(xí)子系統(tǒng)等;跨域公共危機(jī)保障系統(tǒng)又包括政策子系統(tǒng)、資源子系統(tǒng)和社會(huì)子系統(tǒng)等。這些系統(tǒng)的建設(shè)都是需要跨域公共危機(jī)治理軟件系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與建設(shè)的技術(shù)，又需要跨域公共危機(jī)治理硬件設(shè)施建設(shè)的技術(shù)，然而，這些跨域公共危機(jī)治理中的技術(shù)資源被分布于各個(gè)區(qū)域內(nèi)的跨域公共危機(jī)治理組織中。在單一跨域公共危機(jī)治理組織內(nèi)部，由于資金不足等原因，跨域公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)、跨域公共危機(jī)支持系統(tǒng)和跨域公共危機(jī)保障系統(tǒng)及其子系統(tǒng)的建設(shè)參差不齊，各個(gè)系統(tǒng)與子系統(tǒng)的技術(shù)也是呈現(xiàn)零碎化分布，相互之間無(wú)法協(xié)同與整合;在跨域公共危機(jī)治理的各個(gè)區(qū)域中，這些跨域公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)、跨域公共危機(jī)支持系統(tǒng)和跨域公共危機(jī)保障系統(tǒng)的技術(shù)存在“技術(shù)孤島”現(xiàn)象，這些技術(shù)在某一個(gè)跨域公共危機(jī)治理組織中是帶有“專利”性質(zhì)或?qū)傩再|(zhì)，并非在跨域公共危機(jī)治理中各個(gè)組織都得到普遍使用。從而，跨域公共危機(jī)治理的技術(shù)資源呈現(xiàn)出碎片化的態(tài)勢(shì)。

(三)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化。

政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的組織體系，對(duì)政府工作中的任務(wù)怎樣進(jìn)行分工、分組及協(xié)調(diào)合作，權(quán)力如何配置與各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系。跨域公共危機(jī)治理中政府權(quán)力結(jié)構(gòu)表明政府組織中各部分權(quán)力的排列順序、聚散狀態(tài)、空間位置、聯(lián)系方式和各要素間相互關(guān)系的一種模式，是整個(gè)政府組織管理系統(tǒng)的基本“框架”。跨域公共危機(jī)治理中政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是區(qū)域內(nèi)政府組織的全體成員為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府組織的跨域公共危機(jī)良好治理的總體目標(biāo)，在跨域公共危機(jī)治理中進(jìn)行權(quán)力配置、分工協(xié)作，在跨域公共危機(jī)治理的職務(wù)范圍、權(quán)利、責(zé)任方面所形成的較為固定的結(jié)構(gòu)體系;跨域公共危機(jī)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)是區(qū)域政府組織在其職、責(zé)、權(quán)方面形成的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)體系，其關(guān)鍵性本質(zhì)是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府組織的有效應(yīng)對(duì)跨域公共危機(jī)的戰(zhàn)略目標(biāo)而采取的一種區(qū)域政府權(quán)力配置的體系，跨域公共危機(jī)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)必須隨著跨域公共危機(jī)治理組織的重大戰(zhàn)略調(diào)整而不斷調(diào)整?？缬蚬参C(jī)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)主要包括縱向的跨域公共危機(jī)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)和橫向的跨域公共危機(jī)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，其管理模式是中央集權(quán)與地方分權(quán)、流域區(qū)劃管理與行政區(qū)劃管理結(jié)合、統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的行政管理模式。目前，由于各地方政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的階段和程度不同，從而對(duì)跨域公共危機(jī)治理中的定位不同，對(duì)跨域公共危機(jī)治理的相關(guān)職責(zé)的排列順序存在著較大差別，對(duì)跨域公共危機(jī)治理的相關(guān)部門(mén)的職能設(shè)計(jì)有所不同，對(duì)跨域公共危機(jī)治理中各領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)和權(quán)力范圍界定有所偏差，對(duì)跨域公共危機(jī)治理中政府機(jī)構(gòu)的分工也往往不同，對(duì)跨域公共危機(jī)治理中各相關(guān)要素之間關(guān)系的維系和調(diào)適差別較大。

就縱向權(quán)力分配而言，跨域公共危機(jī)治理的相關(guān)部門(mén)間的職能配置未能體現(xiàn)跨域的特征，跨域公共危機(jī)治理“權(quán)責(zé)”邊界模糊，選擇性監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)管的真空與重疊同在，跨域公共危機(jī)治理的“木桶短板效應(yīng)”突出。就橫向權(quán)力分配來(lái)看，“塊塊”管理中的相互聯(lián)系和協(xié)同是脆弱的?？缬蚬参C(jī)治理涉及的“塊塊”越多，跨域公共危機(jī)治理流程越復(fù)雜，協(xié)調(diào)成本高，跨域公共危機(jī)治理績(jī)效越低。因此，當(dāng)跨域公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，由于各地方政府對(duì)跨域公共危機(jī)治理中的定位不同，對(duì)跨域公共危機(jī)治理的相關(guān)權(quán)力和職責(zé)的排列順序存在著較大差別，對(duì)跨域公共危機(jī)治理的相關(guān)部門(mén)的職能設(shè)計(jì)有所不同，對(duì)跨域公共危機(jī)治理中各領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力和職務(wù)范圍界定有所偏差，對(duì)跨域公共危機(jī)治理中政府機(jī)構(gòu)權(quán)力劃分和分工也往往不同，對(duì)跨域公共危機(jī)治理中各相關(guān)要素之間關(guān)系的維系和調(diào)適差別較大，治理方式也是垂直管理和行政屬地科層管理交叉使用，各自的體系差異較大，甚至截然相反和條塊分割，形成片狀或碎片化體制，造成跨域公共危機(jī)治理的真空和死角，致使跨域公共危機(jī)治理顯現(xiàn)出權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化態(tài)勢(shì)，削弱跨域公共危機(jī)治理效能。

(四)治理空間結(jié)構(gòu)碎片化。

政府空間結(jié)構(gòu)是指大、中、小地方政府或城市在公共危機(jī)發(fā)生的區(qū)域內(nèi)的空間分布，這主要是由人口流動(dòng)、信息傳遞或物質(zhì)能量交換強(qiáng)弱不等的關(guān)系來(lái)決定的。從跨域公共危機(jī)治理中各地方政府或城市空間的結(jié)構(gòu)形式上看，是指各地方政府或城市物質(zhì)要素、活動(dòng)要素的空間分布模式，從跨域公共危機(jī)治理中各地方政府或城市空間結(jié)構(gòu)的過(guò)程上看，是指各地方政府或城市空間的要素之間的相互作用?？缬蚬参C(jī)治理中區(qū)域政府空間結(jié)構(gòu)是隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程及政府規(guī)模和職能變化而不斷發(fā)展變化的。政府規(guī)模和城市規(guī)模的大小各異、實(shí)力差異，各種功能分區(qū)開(kāi)始不斷強(qiáng)化并在跨域公共危機(jī)治理空間上形成親密或疏遠(yuǎn)關(guān)系，最終在區(qū)域內(nèi)形成分散化和碎裂化的政府或城市空間結(jié)構(gòu)，跨域公共危機(jī)治理的結(jié)構(gòu)——功能關(guān)系失調(diào)，使得跨域公共危機(jī)治理在空間結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。

由上，因跨域公共危機(jī)管理具有一定的不確定性、不穩(wěn)定性，跨域公共危機(jī)治理中的各方主體之間及其多元化權(quán)力格局中的復(fù)雜關(guān)系，各級(jí)地方政府并非在一個(gè)共同的互動(dòng)平臺(tái)上對(duì)跨域公共危機(jī)進(jìn)行治理，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入和跨域公共危機(jī)的時(shí)常發(fā)生，導(dǎo)致了跨域公共危機(jī)治理的主體結(jié)構(gòu)碎片化、資源結(jié)構(gòu)碎片化、空間結(jié)構(gòu)碎片化和權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的產(chǎn)生，而主體結(jié)構(gòu)碎片化、空間結(jié)構(gòu)碎片化和權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化又共同導(dǎo)致了跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)的碎片化。

三、路徑與策略:跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)整合

(一)治理主體結(jié)構(gòu)整合。

在跨域公共危機(jī)治理中，政府已經(jīng)不再是公共危機(jī)治理的唯一主體。要實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理效率的最大化以及方式的最優(yōu)化，需要將非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等在內(nèi)的所有主體都納入到跨域公共危機(jī)治理當(dāng)中。充分調(diào)動(dòng)非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等多元主體參與治理，承擔(dān)社會(huì)自治的功能，分擔(dān)政府在跨域公共危機(jī)治理中的任務(wù)，能夠形成政府的重要補(bǔ)充力量。雖然政府在危機(jī)治理中屬于主導(dǎo)地位，但是有部分細(xì)致瑣碎的工作，政府可能就不是很擅長(zhǎng)去處理，而公民社會(huì)組織就比較適合提供個(gè)性化服務(wù)，特別是在人際關(guān)系修復(fù)、心理疏通等方面尤為擅長(zhǎng)。因此，在跨域公共危機(jī)治理當(dāng)中，將政府力量和非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等進(jìn)行整合，形成多元化的公共危機(jī)治理主體，并相互補(bǔ)充，相互配合，這將有利于跨域公共危機(jī)整體性治理的實(shí)現(xiàn)。

(二)治理資源結(jié)構(gòu)整合。

跨域公共危機(jī)治理中的資源整合主要就是進(jìn)行人才資源整合、組織資源整合、技術(shù)資源整合、信息資源整合、能力資源整合。

1.人才層面的資源結(jié)構(gòu)整合。由于跨域公共危機(jī)治理中各區(qū)域所擁有的跨域公共危機(jī)治理人才缺乏，人才儲(chǔ)備嚴(yán)重不足的情況較為突出。這不僅體現(xiàn)在高層次跨域公共危機(jī)治理人才上，還出現(xiàn)在中等層次跨域公共危機(jī)治理人才上。加之在某一特定區(qū)域中，所擁有的跨域公共危機(jī)治理人才嚴(yán)重不足或非常緊缺，分布不均衡，有的區(qū)域在某個(gè)層次上擁有的人才資源較多，在另一層次上的資源卻比較少。根據(jù)跨域公共危機(jī)往往具有跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨行業(yè)等特性，我們需要對(duì)各種層次的人才資源進(jìn)行整合。既分別需要對(duì)高層次的跨域公共危機(jī)治理人才資源、中層次的跨域公共危機(jī)治理人才資源進(jìn)行整合，又需要對(duì)低層次的跨域公共危機(jī)治理人才資源進(jìn)行整合。只有充分整合好各區(qū)域各層次的人才資源的時(shí)候，才能在跨域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)發(fā)揮出各個(gè)與公共危機(jī)相關(guān)的人才的整體性優(yōu)勢(shì)。

2.組織層面的資源結(jié)構(gòu)整合。跨域公共危機(jī)涉及多個(gè)行政區(qū)域、行業(yè)、部門(mén)和層級(jí)等，每一行政區(qū)域、行業(yè)、部門(mén)和層級(jí)都是一個(gè)或大或小的組織?？缬蚬参C(jī)治理的組織資源整合是指在面對(duì)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨行業(yè)的公共危機(jī)時(shí)，將各種或大或小的組織資源通過(guò)一定的方式進(jìn)行有效整合，以實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理?？缬蚬参C(jī)治理的組織資源只有在有效整合的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮出高于各單個(gè)組織資源之和的整體性力量，各組織資源在跨域公共危機(jī)治理時(shí)發(fā)揮出更高的組合價(jià)值。

3.技術(shù)層面的資源結(jié)構(gòu)整合?？缬蚬参C(jī)治理的技術(shù)資源整合就是要做到跨域公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)、支持系統(tǒng)和保障系統(tǒng)的整合。政府要采取措施加強(qiáng)對(duì)跨域公共危機(jī)治理軟件系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與建設(shè)的技術(shù)，同時(shí)加強(qiáng)跨域公共危機(jī)治理硬件設(shè)施建設(shè)的技術(shù)。只有如此才能將跨域公共危機(jī)治理中被分布于各個(gè)區(qū)域內(nèi)的技術(shù)資源充分整合起來(lái)。另外，還要加大資金投入，使跨域公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)、支持系統(tǒng)和保障系統(tǒng)及其子系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一致，各個(gè)系統(tǒng)與子系統(tǒng)的技術(shù)平衡分布，相互之間才能更好地協(xié)同與整合。

4.信息層面的資源結(jié)構(gòu)整合?？缬蚬参C(jī)治理的信息資源的整合對(duì)于實(shí)現(xiàn)良好的危機(jī)治理起著重要基礎(chǔ)和外在保障作用?？缬蚬参C(jī)治理的信息資源整合主要做好三個(gè)方面的工作:第一，建立良好的信息支撐機(jī)制。要進(jìn)一步加強(qiáng)跨域數(shù)據(jù)信息的收集、統(tǒng)計(jì)、分析等工作，建立跨域公共危機(jī)治理的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為多元主體共同參與跨域公共危機(jī)治理提供一個(gè)信息和數(shù)據(jù)的支撐體系。第二，建立良好的信息整合機(jī)制。對(duì)于區(qū)域內(nèi)的涉及不同職能部門(mén)的重大信息進(jìn)行整合和統(tǒng)一。如環(huán)保局、交通局、氣象局等部門(mén)所擁有的信息要相互提供并進(jìn)行統(tǒng)一整合。這樣才有利于提高跨域公共危機(jī)治理的信息化水平。第三，建立良好的信息服務(wù)機(jī)制。對(duì)于跨域公共危機(jī)治理中的各種危機(jī)治理進(jìn)展信息和動(dòng)態(tài)要以門(mén)戶網(wǎng)站或者其他對(duì)外形式向公眾全面真實(shí)的提供。

(三)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)整合。

在整體性治理理論看來(lái)，一體化的大部門(mén)式治理模式能夠保證治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)當(dāng)前碎片化和分割型的跨域公共危機(jī)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，要提升跨域公共危機(jī)治理績(jī)效，就必須加強(qiáng)跨域公共危機(jī)治理的縱向和橫向結(jié)構(gòu)的整合。一方面需要在國(guó)家層面上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，將跨域公共危機(jī)治理中碎片化的、專業(yè)化程度低的、業(yè)務(wù)雷同的職能進(jìn)行整合，設(shè)置部門(mén)職能結(jié)構(gòu)整合的獨(dú)立的、具有綜合性、超越部門(mén)利益的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大部式治理。另一方面，遵循跨域公共危機(jī)治理的基本規(guī)律，重心下移，實(shí)現(xiàn)基層跨域公共危機(jī)治理架構(gòu)全覆蓋，成立一個(gè)相對(duì)權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，打造網(wǎng)絡(luò)型的跨域公共危機(jī)治理體系。同時(shí)，積極促進(jìn)跨域公共危機(jī)治理權(quán)力配置，在傳統(tǒng)的跨域公共危機(jī)治理權(quán)力配置中，主要是凸顯政府的主導(dǎo)甚至是唯一的角色，其他的力量被孤立或者排除在外;因而需要在跨域公共危機(jī)治理權(quán)力配置上主動(dòng)融入社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)和各方社會(huì)力量共同承擔(dān)跨域公共危機(jī)治理職能，通力合作，完善跨域公共危機(jī)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)。通過(guò)對(duì)治理組織進(jìn)行高效、明確的職責(zé)分工，能有效地達(dá)成組織的治理目標(biāo)，提升組織的效率、誠(chéng)信與責(zé)任等價(jià)值?？缬蚬参C(jī)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)整合應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，涵蓋非營(yíng)利組織、私人組織等的整體。權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)成員擔(dān)負(fù)著共同的使命，提供資源并承載風(fēng)險(xiǎn)?？缬蚬参C(jī)以網(wǎng)絡(luò)化的扁平式、彈性組織結(jié)構(gòu)來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的機(jī)械式、僵化的官僚組織結(jié)構(gòu)?？缬蚬参C(jī)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，可以提高組織整體對(duì)公共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)能力，最大程度的降低公共危機(jī)治理成本，提升公共危機(jī)治理績(jī)效。

(四)治理空間結(jié)構(gòu)整合。

積極對(duì)治理空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)整合，逐步形成一體化的治理空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。主要措施是:積極發(fā)展各區(qū)域之間相互聯(lián)系的系統(tǒng)，盡量使區(qū)域之間連接成為一個(gè)有機(jī)的整體，這樣在跨域公共危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)候，各區(qū)域之間能夠很快對(duì)公共危機(jī)事件做出應(yīng)對(duì);加強(qiáng)區(qū)域之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善其交通設(shè)施，提高其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的能力，區(qū)域之間良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于跨域公共危機(jī)事件發(fā)生地之間形成一個(gè)統(tǒng)一的治理空間整體;根據(jù)不同的政府規(guī)模和城市規(guī)模以及它們的實(shí)力差異，調(diào)整功能分區(qū)使得它們?cè)诳缬蚬参C(jī)治理空間上形成緊密的關(guān)系，保持跨域公共危機(jī)治理空間結(jié)構(gòu)一體化。

［1］曾凡軍:《從競(jìng)爭(zhēng)治理邁向整體治理》，載于《學(xué)術(shù)論壇》2009年第9期。

［2］曾凡軍、韋彬:《整體性治理:服務(wù)型政府的治理邏輯》，載于《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

［3］曾凡軍:《政治錦標(biāo)賽體制下基層政府政策選擇性執(zhí)行及整體性治理救治》，載于《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。

［4］Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.(2002).Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.p.2.