■牛 靜 張逸凡 吳 婕

2020年5月24日，《印度斯坦時報》莫哈里版刊登了一則標題為《伯蒂亞拉市一所大學被披涉嫌財務違規(guī)行為，該所大學正接受印度主計審計長公署審查》的新聞。當年7月20日，哈里亞納邦公民加根·阿南德就此新聞向印度新聞評議會提出投訴，指控該報編輯涉嫌惡意發(fā)布有關拉吉夫·甘地國立法律大學的假新聞，違反新聞職業(yè)道德規(guī)范。

2020年12月11日，新聞評議會的調查委員會對該投訴主持了聽證，認為被投訴報紙未核實新聞事實是否完整，且存在主觀故意行為，違反《印度新聞評議會倫理準則》（2020年版）規(guī)定，對被訴報社予以譴責，并提交有關材料以便有關部門處理。①

在印度，新聞評議會扮演著“準新聞仲裁機構”的角色，在處理新聞業(yè)相關糾紛中發(fā)揮作用。該機構于1966年成立，由印度新聞委員會根據1965年《新聞評議會法》組建而成，其職責是建立專業(yè)的新聞倫理規(guī)范標準、裁決新聞界違反新聞規(guī)范的投訴或處理政府干涉新聞的情況，維護媒體報道的權利。印度新聞評議會特別之處在于，它隸屬于印度國會。印度國會是印度最高立法機關，評議會作為隸屬于最高立法機關的準司法機構，其裁決具有法律效力，等同于法院的終審判決，但又不同于司法判決，而是一種新聞仲裁模式。

印度新聞評議會投訴機制

1979年，評議會出臺了《新聞評議會調查程序條例》（以下簡稱《程序條例》），對投訴程序的各個方面作出了規(guī)定。任何人都可以針對編輯、記者等工作人員的職業(yè)不端行為提出投訴，投訴者不一定必須是受害者或直接參與人。投訴的內容可以是報紙上刊登的新聞報道，也可以是出版物或非出版物上的漫畫、圖片、照片、活頁或廣告，甚至可以是新聞機構所傳播的違反公認的倫理和大眾審美的任何事項。②

《程序條例》要求投訴者應當先寫信給報紙編輯，注明違反新聞倫理或公眾審美的行為。向報社反映過情況后，投訴者若希望繼續(xù)向評議會投訴，應在投訴中附上與被投訴者的通信副本。投訴者在投訴中應提供投訴所針對的報紙編輯、記者的姓名和地址，并附有被投訴作品的剪報作為投訴原件。

《程序條例》授權評議會主席依照當事人申請進行調查，并就任何屬于《新聞評議會法》范圍內的事項向任何一方發(fā)出通知。如果主席認為沒有充分的理由進行調查，他可以駁回投訴并向評議會報告；評議會可以要求報紙編輯、記者說明為何未對投訴采取行動。在收到編輯、記者的書面陳述和其他相關材料后，評議會秘書處將此案件提交調查委員會。③調查委員會篩選和審查投訴案件中的細節(jié)，然后根據記錄在案的事實和宣誓書或其當面提供的口頭證據，出具調查結果、提出建議，并將其轉發(fā)給評議會。如果評議會認定報紙或新聞機構違反新聞倫理或公眾審美，或編輯、記者犯有職業(yè)不端行為，則可以警告、勸誡或譴責報紙、新聞機構、編輯或記者。

評議會處理投訴的價值在于，阻止新聞界為了自身利益而發(fā)表誹謗或發(fā)表其他令人反感的文章，使得任何濫用媒體權利的行為都不會在無人注意或引起爭議的情況下得以實施，從而維護新聞報道權益和專業(yè)標準。

評議會對媒體的倫理要求與投訴情況

評議會通過建立起一套行為準則來提高新聞媒體的專業(yè)水平。自1978年以來，評議會多次修訂了《印度新聞評議會倫理準則》，提出了編輯、記者和報社在面臨法律、道德和倫理問題時的應對方案。④

（一）有關“準確與更正答辯權”的倫理要求與投訴情況

該準則中對“準確性和公正性”作出這樣的規(guī)定：報紙應該牢記其職責是收集新聞并正確呈現新聞，不要創(chuàng)造新聞，應避免報道不確定的、無根據的、不雅的、有歧義的或是扭曲事實的內容。當報紙正在跟進某一事件，并就與該事件主體相關的問題進行系列報道時，其無罪的新聞也應該以與以前的系列報道同樣顯著的方式公布。并且，盡管新聞媒體有責任揭露社會生活中的不端行徑，但此類報道必須基于強有力的事實和證據。該準則對“更正”和“答辯權”也有規(guī)定：一旦發(fā)現報道有誤，報紙應該第一時間以顯著的方式進行更正，在情況嚴重的時候還需向公眾致歉。對于因報道或評論受到責難的人以信件或便箋的形式寄給編輯部的回應、答復、情況說明或反駁意見，報紙應在第一時間免費地以全文或摘錄的方式在顯著的位置加以發(fā)表。

2019-2020年度，有68項關于答辯權的裁決，投訴者對報社拒絕公開發(fā)表自己的情況說明或反駁意見表示不滿，其中14項投訴得到支持，有25項投訴因無法證實被判不成立，另有18項是被投訴者作出了彌補，其余11項被撤回或因法院受理而未處理。

（二）有關“避免誹謗”的倫理要求與投訴情況

在新聞事件動態(tài)發(fā)展中，新聞事實未全面展現時，媒體報道可能帶來誹謗他人的風險，因此新聞界既需要進行報道，又盡可能避免誹謗，謹慎行事。該準則中作出了這樣的規(guī)定：新聞媒體有通過將有疑問的人物和事件呈現在公眾面前的方式來為公共利益服務的責任、權利和自由，但同時也有保持克制和謹慎的義務，避免因為給他人貼上“騙子”“殺人兇手”等污名化的標簽而使其處于危險的境地。作為公共利益的監(jiān)管者，新聞媒體有權曝光公共機構中腐敗墮落和違法亂紀行為，但這些內容必須建立在證據確鑿的基礎上。報紙評論應該避免尖酸刻薄的話語表述和諷刺性的行文風格。新聞媒體的目標是督促社會機構去改善他們的工作，而不是打擊他們的公信力與員工的積極性或是摧毀他們。

評議會在2019-2020年度裁定了89起出版物涉嫌誹謗的投訴，其中，有8起媒體被判違反新聞倫理規(guī)范，有42起投訴被駁回了指控，另外評議會還促成了11起案件的當事方和解，而28起投訴因取消投訴、撤回投訴或已成為法院審判事項而被撤銷。

（三）有關“有償新聞”的倫理要求與投訴情況

有償新聞指媒體報道中的內容是按照出資人某些宣傳意圖撰寫的新聞，或者媒體中原有的內容被刪除，以寫好的內容代之的新聞。在印度，有償新聞集中出現于大選期間。該準則指出了構成有償新聞的幾種類型：在特定新聞欄目中，大量標識基于種姓的選民姓名和特定政黨候選人的支持者姓名，以特定文字基調進行呈現；在不同的競爭性報紙上發(fā)表的內容相似的政治新聞報道；在未經核實的情況下，新聞媒體刊登調查新聞來預測任何政黨的勝利；新聞欄目以支持特定政黨以及呼吁對特定政黨提供投票支持為主要呈現方式等。

2019-2020年度，新聞評議會收到了13起有償新聞的投訴，其中，有7起被認定成立，有5起投訴被駁回，另外評議會還促成了1起案件的當事方和解。

（四）與“種姓主義、國家分裂、反民族反宗教”相關的倫理要求與投訴情況

媒體有責任為促進國家統(tǒng)一作出貢獻，在該準則中有如下規(guī)定：針對帶有種姓主義的報道，新聞媒體一般情況下應避免披露他人或特定社會階層的種姓信息，尤其是在報道的上下文里含有貶低這一種姓的關聯(lián)性內容的時候。報刊應利用其權力來促進和維護社區(qū)和諧，不得進行宣傳國家分裂的報道。為了避免報道帶有反民族和反宗教的情緒，該準則要求新聞媒體更加謹慎并多從民眾的角度來考慮和處理。

在2019-2020年評議會共收到4起此類投訴，其中1起被支持，1起被駁回，另外評議會還促成了2起案件的當事方和解。

（五）有關“反低俗報道”的倫理要求與投訴情況

媒體有責任保護傳統(tǒng)文化和道德標準，并利用其社會影響力來提升社會的精神文化素養(yǎng)。該準則對媒體提出了具體要求。首先，報紙和記者不得刊發(fā)任何淫穢的、粗俗的或者冒犯公眾良好品位的內容。同時，報紙不得刊登下流的廣告。另外，新聞媒體應盡力確保其報道遵守了社會的總體規(guī)范而非個別規(guī)范。報紙可以通過發(fā)表文章來披露公共場所中發(fā)生的不道德行為，但對于所用到的文字和影像證據要進行嚴格把控。

2019-2020年度，評議會收到了報紙違反公共審美和社會道德的7起投訴，1起投訴被認定成立，6起投訴被駁回。

新聞評議會的特點及局限性

（一）新聞評議會具有獨立性與權威性

印度國家權力機關和社會機構的行為必須得到法律授權，這點充分地體現在印度新聞評議會的建立與運作上。評議會由已離任的邦最高法院法官擔任評議會主席是一個科學的制度設計。受到法學教育和法官職業(yè)訓練的影響，法官習慣上只對事實負責。因此，選擇離任法官為主席能保證其新聞評議工作的客觀性與獨立性。⑤從成員構成看，來自新聞界的有20人，非新聞界的9人分別是教育、科學、法律和文學藝術界的知識分子、最高法院退休法官以及國會議員，具有較為廣泛的代表性。另外，評議會的經費來自媒體的入會費，不接受政府撥款，從資金上確保其獨立性。

世界上大部分國家的新聞評議會只作出道義上的裁決，裁決不具有法律效力。然而印度并非如此，《新聞評議會法》規(guī)定，印度新聞評議會的裁決有法律效力，是最終裁決，經過評議會裁決的結果不能再走司法程序或到政府機關再行申訴，所以其裁決具有較高的權威。同時，裁決結果會向社會公開，這督促被投訴者不斷自省，督促著新聞從業(yè)者的職業(yè)素養(yǎng)的提升。

（二）投訴申請程序過于嚴格和處理效率較低是評議會的劣勢

根據印度新聞評議會年度報告顯示，在針對政府侵害新聞界合法權利的投訴中，2018年期間經過初步審查的案件共計228件，其中165件在初步審查階段因缺乏調查理由、不歸屬新聞評議會責任范圍或已走法律訴訟途徑而被駁回，僅有63件被認定投訴證據合理充分，可以進一步調查裁決。2019年情況類似，63件以裁決方式處理，而165件相關投訴被駁回。⑥新聞評議會對公眾投訴的審核較為嚴格，大量投訴無法通過投訴程序的審核。

同時，評議會在審議和裁決投訴案件時處理效率較低，存在大量案件未經審議和裁決堆積推遲到下一年處理的情況。在公眾投訴新聞界的案件中，2016年度共計需處理1696件投訴，其中包括2015年未決案件1108件；2017年度共需審查977件，其中上年未決415件；2018年共需審查1728件，其中上年未決616件，同年未決的986件再次堆積到2019年，2019年又堆積了1004件等待下年處理。⑦案件的堆積影響了投訴的時效性，很難及時有效地制止侵害他人權益的行為，這損害了評議會的公信力。

印度新聞評議會是新聞仲裁的準司法機構，以保障媒體權利，提高新聞專業(yè)標準為自身責任，但也存在諸如投訴處理效率低下、投訴程序嚴苛等問題。在數字新聞業(yè)的背景下，評議會職權范圍仍局限于報紙報刊和通訊社內部，未能覆蓋到電子媒體。社交平臺的擴張、融媒體的出現對印度新聞評議會造成不小的挑戰(zhàn)，如何轉型和變革是其正在面臨的問題。

注釋：

①案件聽證情況來自《Adjudications Rendered by the Council on 22.01.2021》，Press Council of India，https：//presscouncil.nic.in/WriteReadData/Pdf/Adjudication%20Section%2014%20（22.01.21）。

②《新聞評議會調查程序條例》的內容來自《Press Council（Procedure for Inquiry）Regulations，1979》，Press Council of India，https：//www.presscouncil.nic.in/Content/56_1_ProcInquiry.aspx。

③根據1978年《新聞評議會法》（Press Council Act，1978），為履行法案規(guī)定的職能，評議會可因為一般或特殊目的在其成員中選擇部分人構成委員會。

④下文關于新聞評議會對媒體的倫理要求，來自《印度新聞評議會倫理準則》（2020年版）（Norms of Journalistic Conduct，Edition 2020），https：//www.presscouncil.nic.in/Content/62_1_PrinciplesEthics.aspx。

⑤新聞評議會成員構成情況來自About PCI，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/29_3_History.aspx。

⑥針對政府侵害新聞界合法權利的投訴情況來自《40th Annual Report 2018-2019》，《41th Annual Report 2019-2020》，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/71_4_AnnualReports.aspx。

⑦針對新聞界違反新聞倫理準則的投訴情況來自《37th Annual Report 2016-2017》，《38th Annual Report 2017-2018》，《40th Annual Report 2018-2019》，《41th Annual Report 2019-2020》，Press Council of India，http：//presscouncil.nic.in/Content/71_4_AnnualReports.aspx。