何周洋

摘要美國(guó)西南邊境地區(qū)存在較高與洗錢(qián)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室（the U.S. Government Accountability Office）根據(jù)《銀行保密法》的要求對(duì)該地區(qū)銀行的遵循情況進(jìn)行審計(jì)。文章首先闡述了美國(guó)《銀行保密法》的主要規(guī)定、銀行BSA/AML合規(guī)計(jì)劃的組成部分、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)賬戶中止和關(guān)閉分行的要求；然后分析了審計(jì)的目的、依據(jù)和目標(biāo)，并闡述了審計(jì)的主要過(guò)程和審計(jì)的結(jié)論；最后總結(jié)了對(duì)我國(guó)相關(guān)審計(jì)的借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞 銀行保密法；洗錢(qián)；合規(guī)審計(jì)；美國(guó)

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2022.02.006

墨西哥是美國(guó)第二大進(jìn)出口商品貿(mào)易伙伴，與墨西哥的邊境貿(mào)易是美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分，這得益于其靠近國(guó)際邊境和相關(guān)海港以及貨物進(jìn)出口的內(nèi)陸港口。同時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)院將墨西哥列為一個(gè)主要的洗錢(qián)國(guó)家，西南邊境地區(qū)由于靠近墨西哥，所以面臨著很高的洗錢(qián)及相關(guān)金融犯罪風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部2017年的國(guó)家洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，犯罪組織利用廣闊的邊境從事跨境販毒、人口走私和洗錢(qián)活動(dòng)。評(píng)估還指出，西南邊境地區(qū)絕大多數(shù)縣被認(rèn)定為高強(qiáng)度金融犯罪區(qū)或高強(qiáng)度販毒區(qū)，大量現(xiàn)金從美國(guó)各地的分銷(xiāo)點(diǎn)流向西南邊境城鎮(zhèn)，并從那里走私到墨西哥，這是販毒組織為支付毒品費(fèi)用而在國(guó)內(nèi)收集的一些現(xiàn)金。

高強(qiáng)度金融犯罪區(qū)或高強(qiáng)度販毒區(qū)的管理目標(biāo)是集中聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府的執(zhí)法工作，打擊洗錢(qián)和販毒活動(dòng)。近年來(lái)，一些西南邊境的居民和企業(yè)報(bào)告顯示，難以獲得銀行服務(wù)且銀行賬戶被終止，這給他們的生活帶來(lái)了極大的不便，國(guó)會(huì)要求美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室調(diào)查西南邊境地區(qū)的居民和企業(yè)是否因?yàn)殂y行關(guān)閉分行而失去獲得銀行服務(wù)的機(jī)會(huì)。此外，洗錢(qián)和恐怖融資對(duì)國(guó)家安全和金融體系的完整性構(gòu)成威脅，對(duì)此進(jìn)行審查可以保護(hù)國(guó)家的資金安全，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

一、美國(guó)銀行保密法的框架內(nèi)容

（一）核心要求

《銀行保密法》是聯(lián)邦執(zhí)法工作中的一個(gè)重要工具，用于檢測(cè)和阻止金融機(jī)構(gòu)犯罪活動(dòng)，包括洗錢(qián)和恐怖融資，其實(shí)施條例通常要求包括銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)收集和保留各種客戶交易記錄，核實(shí)客戶身份，維持反洗錢(qián)計(jì)劃并報(bào)告可疑交易?！躲y行保密法》的監(jiān)管和執(zhí)行涉及多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局負(fù)責(zé)實(shí)施《銀行保密法》，有權(quán)要求執(zhí)行該法案，并利用和聯(lián)合其他聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施檢查的職能，收集、分析和維護(hù)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)《銀行保密法》要求提交的報(bào)告和信息。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要審查主要客戶的風(fēng)險(xiǎn)，還需要審查是否遵守BSA/AML（《銀行保密法》/《反洗錢(qián)法》）的條款要求，作為例行安全和健全性檢查的一部分，通常每12至18個(gè)月進(jìn)行一次審查。此外，審查員需要審查銀行是否有完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)，以確保持續(xù)遵守BSA/AML法規(guī)。聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對(duì)違反BSA/AML要求的行為采取強(qiáng)制措施，他們還可以獨(dú)立或與金融犯罪調(diào)查委員會(huì)同時(shí)評(píng)估對(duì)金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人的民事罰款。

（二）銀行BSA/AML合規(guī)計(jì)劃的組成部分

所有銀行都必須建立一個(gè)《銀行保密法》和《反洗錢(qián)法》的合規(guī)計(jì)劃，其中包括政策、程序和流程，這個(gè)計(jì)劃至少規(guī)定：確保持續(xù)合規(guī)的內(nèi)部控制系統(tǒng)；擁有負(fù)責(zé)管理BSA合規(guī)性的指定人員；適當(dāng)?shù)娜藛T培訓(xùn)；對(duì)BSA/AML合規(guī)性進(jìn)行獨(dú)立測(cè)試，以及對(duì)客戶進(jìn)行持續(xù)的盡職調(diào)查。

BSA/AML條例要求每家銀行根據(jù)自身規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，以及提供的產(chǎn)品和服務(wù)、客戶處理的交易類(lèi)型等因素制定合規(guī)計(jì)劃，BSA/AML合規(guī)計(jì)劃包括以下組成部分：

1.客戶識(shí)別程序

銀行必須有開(kāi)立賬戶的書(shū)面程序，并且必須在開(kāi)立賬戶之前獲得每個(gè)客戶的姓名、出生日期、地址和身份證號(hào)碼。此外，銀行還必須收集有關(guān)客戶的其他信息，以便在合理可行的范圍內(nèi)驗(yàn)證每個(gè)客戶的身份。

2.客戶盡職調(diào)查

客戶盡職調(diào)查程序使銀行能夠相對(duì)確定地預(yù)測(cè)客戶可能參與的交易類(lèi)型，這有助于銀行確定客戶何時(shí)的交易存在可疑跡象。此外，銀行還必須記錄其進(jìn)行客戶盡職調(diào)查的流程，實(shí)施適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控以識(shí)別和報(bào)告可疑的活動(dòng)交易，并維護(hù)和更新客戶信息。

3.強(qiáng)化盡職調(diào)查

銀行在開(kāi)戶時(shí)應(yīng)密切地審查高風(fēng)險(xiǎn)客戶及其交易，尤其是審查頻繁的交易，針對(duì)存在洗錢(qián)或恐怖融資的高風(fēng)險(xiǎn)客戶進(jìn)行強(qiáng)化盡職調(diào)查有助于銀行了解這些客戶的預(yù)期交易，并實(shí)施適當(dāng)?shù)目梢苫顒?dòng)監(jiān)控系統(tǒng)。

4.可疑活動(dòng)監(jiān)測(cè)

銀行必須制定政策和程序來(lái)監(jiān)控交易和報(bào)告可疑活動(dòng)，并且銀行通常使用手動(dòng)交易或自動(dòng)化監(jiān)控系統(tǒng)來(lái)識(shí)別或警告異?；顒?dòng)，手動(dòng)交易監(jiān)控系統(tǒng)通常是針對(duì)特定類(lèi)型的交易，例如，涉及大量現(xiàn)金的交易以及進(jìn)出國(guó)外地區(qū)的交易；大型銀行、在許多地方運(yùn)營(yíng)或擁有大量高風(fēng)險(xiǎn)客戶的銀行通常使用自動(dòng)化監(jiān)控系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)通常是使用計(jì)算機(jī)程序來(lái)識(shí)別單個(gè)事務(wù)、異?；顒?dòng)的事務(wù)和潛在的可疑活動(dòng)。

銀行還必須遵守某些報(bào)告要求，如：

1.貨幣交易報(bào)告

銀行必須以電子方式為每筆交易提交一份貨幣交易報(bào)告，如超過(guò)10 000美元的存款或取款。

2.可疑活動(dòng)報(bào)告

當(dāng)一項(xiàng)交易合計(jì)至少有5 000美元的資金，并且機(jī)構(gòu)懷疑或有理由懷疑該項(xiàng)交易符合某些可疑條件時(shí)，銀行必須以電子方式提交可疑活動(dòng)報(bào)告。

（三）賬戶終止和關(guān)閉分行的監(jiān)管要求

一般來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)要求銀行開(kāi)立、關(guān)閉或維護(hù)個(gè)人賬戶。然而，銀行通常用政策和程序來(lái)描述其在BSA/AML合規(guī)計(jì)劃中不開(kāi)立或關(guān)閉賬戶的標(biāo)準(zhǔn)。例如，雖然銀行沒(méi)有要求將關(guān)閉的賬戶作為提交可疑活動(dòng)報(bào)告的對(duì)象，但銀行應(yīng)制定政策和程序，以確定何時(shí)上報(bào)因可疑活動(dòng)報(bào)告申報(bào)而發(fā)生的問(wèn)題，以及何時(shí)關(guān)閉賬戶和關(guān)閉賬戶的標(biāo)準(zhǔn)。

聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能禁止銀行關(guān)閉分行，但是，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司投保的銀行必須在提議關(guān)閉分行前90天內(nèi)向其主要銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交關(guān)閉分行的通知，通知必須包括關(guān)閉分行的詳細(xì)原因以及其他相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息。銀行還必須在分行關(guān)閉前至少30天內(nèi)向關(guān)閉分行的客戶發(fā)送通知，說(shuō)明關(guān)閉的日期，并確定分支機(jī)構(gòu)客戶在該日期之后可在何處獲得服務(wù)或提供一個(gè)電話號(hào)碼，供客戶致電以確定替代的地點(diǎn)。

二、《銀行保密法》遵循性審計(jì)的目標(biāo)和過(guò)程

（一）審計(jì)的目標(biāo)

1.描述西南邊境銀行可能面臨更高的BSA/ AML合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型，以及它們可能遇到的BSA/AML合規(guī)挑戰(zhàn)。

2.確定西南邊境地區(qū)銀行終止賬戶和關(guān)閉分行的程度，以及終止和關(guān)閉的原因。

3.描述西南邊境銀行賬戶終止和分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉對(duì)西南邊境社區(qū)的銀行客戶和其他人帶來(lái)的影響。

4.描述財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局和聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和貨幣監(jiān)理署的董事會(huì)是如何應(yīng)對(duì)西南邊境地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，以及為降低風(fēng)險(xiǎn)所做努力的有效性。

（二）審計(jì)的主要過(guò)程

1.評(píng)價(jià)西南邊境銀行面臨的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

為了描述西南邊境銀行可能面臨更高的BSA/ AML合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型以及它們可能遇到的BSA/ AML合規(guī)挑戰(zhàn)，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室實(shí)施了如下程序：

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室通過(guò)分析財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局關(guān)于西南邊境地區(qū)銀行分行提交的可疑活動(dòng)報(bào)告和貨幣交易報(bào)告的數(shù)據(jù)，并比較2017年至2019年西南邊境地區(qū)以外類(lèi)似地理區(qū)域的部分備案的數(shù)據(jù)；利用聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、貨幣監(jiān)理署和美聯(lián)儲(chǔ)于2015年1月至2019年6月提供的非公開(kāi)數(shù)據(jù)審查銀行違反BSA/AML的行為；獲取和分析了美國(guó)銀行、西南邊境銀行違反BSA/AML規(guī)定的所有匯總數(shù)據(jù)。此外，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室還分析了2015年1月至2019年6月期間聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的BSA/AML非正式執(zhí)法行動(dòng)數(shù)據(jù)，以及聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融情報(bào)中心獲取的BSA/AML正式執(zhí)法行動(dòng)數(shù)據(jù)，審查所選西南邊境銀行的BSA/AML文件，以獲取有關(guān)BSA/ AML違規(guī)的其他行為[1]。

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室利用聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司截至2019年6月30日所有的西南邊境銀行匯總的數(shù)據(jù)，確定了19家西南邊境銀行的代表進(jìn)行訪談。選擇的標(biāo)準(zhǔn)如下：基于資產(chǎn)規(guī)模，采訪五大西南邊境銀行中的四家；作為對(duì)西南邊境社區(qū)——亞利桑那州的諾加萊斯、加利福尼亞州的圣伊西德羅和德克薩斯州的麥卡倫實(shí)地考察的一部分，準(zhǔn)備采訪9家社區(qū)內(nèi)或附近運(yùn)營(yíng)的西南邊境銀行，計(jì)劃把重點(diǎn)放在該地區(qū)分行數(shù)量較少的銀行上；采訪另外6家西南邊境銀行，詢問(wèn)他們與遵守BSA/ AML要求有關(guān)的問(wèn)題。除了對(duì)銀行的訪談外，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室還準(zhǔn)備訪談來(lái)自聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美聯(lián)儲(chǔ)和貨幣監(jiān)理署的官員，以及來(lái)自各聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的BSA/AML審查專(zhuān)家，以了解他們對(duì)西南邊境地區(qū)銀行面臨風(fēng)險(xiǎn)的看法。

2.確定銀行賬戶終止的程度和原因

為了確定西南邊境地區(qū)銀行終止賬戶和關(guān)閉分行的程度，以及終止和關(guān)閉的原因，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室實(shí)施程序如下：

為了確定銀行在西南邊境地區(qū)終止賬戶的程度和原因，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室計(jì)劃對(duì)全國(guó)有代表性的銀行進(jìn)行一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，詢問(wèn)與銀行有關(guān)的BSA/AML風(fēng)險(xiǎn)賬戶的限制或終止，以及做出這些決定的原因。進(jìn)行調(diào)查所遇到的任何困難都可能導(dǎo)致非抽樣誤差。例如，在解釋某個(gè)特定問(wèn)題或提供給受訪者的信息來(lái)源時(shí)遇到困難，可能會(huì)在調(diào)查結(jié)果中引入不必要的可變性，所以美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室計(jì)劃采取開(kāi)放問(wèn)卷、收集數(shù)據(jù)和分析結(jié)果等一系列方法，盡量減少這種非抽樣誤差帶來(lái)的問(wèn)題。此外，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室還采訪了7家特定的西南邊境銀行代表，并且對(duì)他們進(jìn)行調(diào)查前測(cè)試，目的是確保調(diào)查問(wèn)題的明確性，獲得可靠的建議。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室還訪談了聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦、州和地方執(zhí)法官員以及銀行行業(yè)協(xié)會(huì)，以了解他們對(duì)銀行賬戶終止的看法。

為了確定銀行在西南邊境地區(qū)關(guān)閉分行的程度和原因，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室分析了各種數(shù)據(jù)的來(lái)源，為了評(píng)估銀行分行關(guān)閉的趨勢(shì)，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室訪談了銀行官員，還分析了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司匯總數(shù)據(jù)庫(kù)中有關(guān)銀行分行規(guī)模和位置的數(shù)據(jù)，此外，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室將銀行分行規(guī)模和位置的匯總數(shù)據(jù)與美國(guó)人口普查局、美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局和財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局等機(jī)構(gòu)的人口統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)和洗錢(qián)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)相結(jié)合，然后利用合并后的數(shù)據(jù)對(duì)分行關(guān)閉的潛在驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行經(jīng)濟(jì)計(jì)量分析，并比較了西南邊境地區(qū)分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉的趨勢(shì)與國(guó)家趨勢(shì)，以及西南邊境地區(qū)以外的縣的趨勢(shì)。

3.評(píng)價(jià)西南邊境銀行賬戶終止帶來(lái)的影響

為了描述西南邊境銀行賬戶終止和分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉對(duì)西南邊境社區(qū)的銀行客戶和其他人帶來(lái)的影響，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室實(shí)施了如下程序：

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室對(duì)四個(gè)西南邊境州中的三個(gè)（亞利桑那州的諾加萊斯、加利福尼亞州的圣伊西德羅和德克薩斯州的麥卡倫）社區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，還組織了五個(gè)討論組進(jìn)行討論，討論組包括2至10名參與者，參與者通過(guò)抽樣方法選擇，每次討論都有專(zhuān)人記錄，并使用這些記錄來(lái)總結(jié)參與者對(duì)其所在社區(qū)的賬戶終止和分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉對(duì)他們影響的回答。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室還采訪了各種邊境利益相關(guān)者，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)家、專(zhuān)注于邊境貿(mào)易和商業(yè)、工業(yè)組織，以及代表邊境社區(qū)的商會(huì)和市政官員。

4.評(píng)估聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以及降低風(fēng)險(xiǎn)

為了評(píng)估財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局和聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和貨幣監(jiān)理署的董事會(huì)是如何應(yīng)對(duì)西南邊境地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，以及為降低風(fēng)險(xiǎn)所做努力的有效性，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室實(shí)施程序如下：

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向銀行發(fā)布的有關(guān)降低風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)和文件、貨幣監(jiān)理署對(duì)降低風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部分析、金融行動(dòng)特別工作組關(guān)于反洗錢(qián)和恐怖融資措施以及金融包容性的指導(dǎo)意見(jiàn)和大多數(shù)行政分支機(jī)構(gòu)的各種行政命令進(jìn)行了審查。此外，還審查了財(cái)政部關(guān)于BSA監(jiān)管審查的文件，以及聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)審查委員會(huì)發(fā)布的與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的聯(lián)邦內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)。最后，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室對(duì)財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局和聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員進(jìn)行了訪談，了解他們采取與降低風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的行動(dòng)，以及他們對(duì)BSA法規(guī)進(jìn)行的回顧性審查。

三、審計(jì)的主要結(jié)論

（一）高風(fēng)險(xiǎn)客戶的數(shù)量帶來(lái)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

因?yàn)楝F(xiàn)金交易量大，跨境交易數(shù)量多，外國(guó)賬戶持有人多，所以西南邊境地區(qū)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)很高?，F(xiàn)金交易增加了銀行的BSA/AML合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槭褂矛F(xiàn)金的匿名性越高，洗錢(qián)或恐怖融資的風(fēng)險(xiǎn)就越大；涉及跨境電匯和立即提取現(xiàn)金的交易可能引發(fā)洗錢(qián)嫌疑，需要銀行進(jìn)一步審查，BSA/ AML條例通常要求銀行保留國(guó)內(nèi)和國(guó)際資金轉(zhuǎn)移3000美元或以上的文件，包括有關(guān)交易發(fā)起人和受益人的具體識(shí)別信息[2]；外國(guó)賬戶持有人是洗錢(qián)和恐怖融資的另一類(lèi)高風(fēng)險(xiǎn)客戶，這些類(lèi)型的客戶在西南邊境地區(qū)很普遍，特別是在賬戶持有人不在美國(guó)的情況下，可能給銀行認(rèn)證其身份、資金來(lái)源和財(cái)產(chǎn)來(lái)源帶來(lái)挑戰(zhàn)，也有可能把資金轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家，這增加了銀行BSA/AML的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室對(duì)銀行貨幣交易報(bào)告文件數(shù)據(jù)的審查證實(shí)，在西南邊境地區(qū)經(jīng)營(yíng)的銀行分行比其他地方的銀行分行要處理更多的大額現(xiàn)金交易、高風(fēng)險(xiǎn)客戶交易和跨境交易，這導(dǎo)致需要對(duì)可疑交易進(jìn)行更為密集的賬戶監(jiān)控和調(diào)查，并且對(duì)遵守客戶識(shí)別程序的要求更具挑戰(zhàn)性。

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室發(fā)現(xiàn)，2019年，西南邊境地區(qū)的銀行分行提交的存款準(zhǔn)備金率平均比同一州其他類(lèi)似縣的銀行分行高出約30%，比該地區(qū)以外其他高風(fēng)險(xiǎn)縣的銀行分行高出約60%，提交的可疑活動(dòng)報(bào)告平均是同一州其他類(lèi)似縣銀行分行的三倍，平均是非邊境地區(qū)其他高風(fēng)險(xiǎn)金融犯罪區(qū)或販毒縣銀行分行的2.5倍。

（二）與洗錢(qián)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)使西南邊境客戶獲得的銀行服務(wù)減少

大多數(shù)西南邊境銀行是與BSA/AML風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的原因而終止了賬戶，從2017年1月1日至2019年12月31日，大約有80%的西南邊境銀行由于與BSA/AML風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的原因終止了業(yè)務(wù)或個(gè)人賬戶，對(duì)于其業(yè)務(wù)擴(kuò)展到西南邊境地區(qū)以外的西南邊境銀行，有近60%的銀行終止了其在西南邊境分行的業(yè)務(wù)或個(gè)人賬戶，對(duì)于未在西南邊境地區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)的銀行，與BSA/AML風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的賬戶終止因銀行規(guī)模而異。2017年1月至2019年12月，銀行終止賬戶最常見(jiàn)原因是相關(guān)賬戶的可疑活動(dòng)備案，大約有93%的西南邊境銀行終止了賬戶是因?yàn)榭梢苫顒?dòng)報(bào)告的歸檔，80%的西南邊境銀行限制或不向某些被視為洗錢(qián)或恐怖融資的高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)提供賬戶，特別是不向金融服務(wù)企業(yè)和外國(guó)企業(yè)提供賬戶。

自2013年以來(lái)，西南邊境地區(qū)的縣銀行分行一直在持續(xù)減少，這與國(guó)家和地區(qū)趨勢(shì)以及該地區(qū)以外其他高風(fēng)險(xiǎn)金融犯罪區(qū)或販毒縣的趨勢(shì)類(lèi)似。在全國(guó)范圍內(nèi)，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室的經(jīng)濟(jì)計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，城市、收入較高或與洗錢(qián)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)較高的縣更容易失去分支機(jī)構(gòu)，所以與洗錢(qián)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)可能是西南邊境地區(qū)分行關(guān)閉相對(duì)更重要的驅(qū)動(dòng)因素。

（三）分行關(guān)閉和賬戶終止減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和銀行服務(wù)

從2016年到2019年，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室訪問(wèn)的亞利桑那州、加利福尼亞州和德克薩斯州的社區(qū)經(jīng)歷了多家銀行分行關(guān)閉，這些社區(qū)總共損失了12家銀行分行，根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模來(lái)說(shuō)，其中9家是大型或特大型銀行的分行。在訪問(wèn)的三個(gè)社區(qū)中，從事跨境貿(mào)易的企業(yè)、現(xiàn)金密集型企業(yè)和墨西哥國(guó)民都受到賬戶終止和分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉的影響，分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉，導(dǎo)致借款選擇減少，對(duì)社區(qū)的投資有限，這阻礙了企業(yè)的發(fā)展。由于分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉或銀行加大努力遵守BSA/AML要求，這使得銀行客戶在社區(qū)完成銀行交易遇到困難，他們需要進(jìn)一步開(kāi)展銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)，為新的銀行業(yè)務(wù)替代品支付更高的費(fèi)用，有時(shí)還會(huì)在完成銀行業(yè)務(wù)方面遇到困難，這使他們必須進(jìn)一步前往新銀行所在地，這給客戶帶來(lái)了額外的成本和不便。

（四）監(jiān)管者未能充分評(píng)估影響銀行減少服務(wù)的因素

監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未充分評(píng)估影響銀行風(fēng)險(xiǎn)的因素，財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局和聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)回顧性審查來(lái)審查現(xiàn)有法規(guī)、行政命令和立法，以確定是否應(yīng)保留或修訂這些法規(guī)以及其他事項(xiàng)，并對(duì)部分BSA/AML法規(guī)進(jìn)行了回顧性審查。然而，這些審查并未評(píng)估銀行的BSA/AML監(jiān)管問(wèn)題，也未評(píng)估它們是如何降低風(fēng)險(xiǎn)以及降低風(fēng)險(xiǎn)的有效性，財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局、聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)沒(méi)有提供必要的信息來(lái)確定是否可以使BSA/AML法規(guī)及其實(shí)施更有效。

財(cái)政部和聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)也參與了一些對(duì)代理銀行和貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)賬戶數(shù)量下降的國(guó)際活動(dòng)，還與西南邊境地區(qū)的居民和企業(yè)會(huì)面，討論與該地區(qū)降低風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的問(wèn)題。2017年11月，貨幣監(jiān)理署監(jiān)管的銀行將根據(jù)具體情況評(píng)估個(gè)人貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)和客戶所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)，并實(shí)施控制措施，以管理與每個(gè)客戶相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)；2019年，貨幣監(jiān)理署審查了其監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何制定和實(shí)施的政策和程序，將評(píng)估客戶風(fēng)險(xiǎn)作為BSA/AML計(jì)劃的一部分，出了關(guān)閉客戶賬戶的決定，并重點(diǎn)審查了某些大型銀行對(duì)外國(guó)代理銀行賬戶風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。

四、對(duì)我國(guó)相關(guān)金融合規(guī)審計(jì)的借鑒

（一）審計(jì)方法的借鑒

績(jī)效審計(jì)的方法有評(píng)價(jià)綜合方法、內(nèi)容分析方法、調(diào)查方法、結(jié)構(gòu)化訪談方法、案例研究方法、前瞻性評(píng)價(jià)綜合法，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室在本次調(diào)查中主要運(yùn)用的方法如下：

1.內(nèi)容分析方法——對(duì)各種文件及數(shù)據(jù)的審查

內(nèi)容分析方法，是一種分析文本信息的系統(tǒng)性研究方法，它使評(píng)價(jià)人員能夠按照標(biāo)準(zhǔn)化的方式對(duì)文本信息進(jìn)行推理[3]。審計(jì)人員能夠運(yùn)用內(nèi)容分析清楚地說(shuō)明一個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)，描述項(xiàng)目活動(dòng)并確定項(xiàng)目成果。

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室對(duì)可疑活動(dòng)報(bào)告、貨幣交易報(bào)告和關(guān)于BSA/AML執(zhí)法行動(dòng)的各種數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行了審查，使得到的結(jié)果更加準(zhǔn)確，這是績(jī)效審計(jì)中獲取數(shù)據(jù)資料最基本、最直接，也是最有效的方法，我國(guó)在審計(jì)工作中也應(yīng)大量運(yùn)用內(nèi)容分析法，分析內(nèi)容的資料應(yīng)該廣泛，即包括歷史的、現(xiàn)實(shí)的書(shū)面文件資料以及對(duì)未來(lái)、前景預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)資料。

2.結(jié)構(gòu)化訪談方法——對(duì)銀行官員、代表和客戶進(jìn)行訪談

結(jié)構(gòu)化訪談是指利用數(shù)據(jù)采集工具通過(guò)電話或者面對(duì)面訪談的方式收集數(shù)據(jù)的訪談方法，在進(jìn)行結(jié)構(gòu)化訪談時(shí)，評(píng)估員以準(zhǔn)確的方式向很多個(gè)體或者代表很多組織的個(gè)體提出相同的問(wèn)題，并總結(jié)受訪者的回答[4]。

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室采訪了19家西南邊境銀行、各種銀行業(yè)集團(tuán)和貿(mào)易協(xié)會(huì)以及聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員、西南邊境銀行的代表、銀行客戶，還組織了五次討論組會(huì)議，并且對(duì)受訪者的回答進(jìn)行了整理和總結(jié)，這樣對(duì)得到的信息加以證實(shí)，使得到的信息更加有效。我國(guó)在審計(jì)過(guò)程中也應(yīng)大量運(yùn)用結(jié)構(gòu)化訪談方法，但是通過(guò)訪談方法獲取的信息通常只能為審計(jì)人員提供一些線索，審計(jì)人員需要對(duì)訪談得到的信息進(jìn)一步加以證實(shí)，確定其真實(shí)性和完整性，使結(jié)果更加準(zhǔn)確。

（二）審計(jì)報(bào)告的借鑒

1.在審計(jì)報(bào)告中明確審計(jì)目標(biāo)，闡明審計(jì)背景

審計(jì)目標(biāo)是指審計(jì)項(xiàng)目所要完成的預(yù)期審計(jì)效果，是審計(jì)項(xiàng)目的工作方向，審計(jì)背景使讀者對(duì)被審計(jì)事項(xiàng)有一個(gè)清晰地理解，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室在審計(jì)報(bào)告說(shuō)明了審計(jì)目標(biāo)，闡明了審計(jì)背景，這有利于審計(jì)人員對(duì)審計(jì)工作的開(kāi)展，體現(xiàn)了審計(jì)活動(dòng)和審計(jì)組織的價(jià)值。這意味著我國(guó)在審計(jì)報(bào)告中可以增加對(duì)目標(biāo)和背景的描述，這樣可以便于報(bào)告者使用者理解和使用審計(jì)報(bào)告，也更好的使社會(huì)公眾監(jiān)督審計(jì)工作，認(rèn)可審計(jì)工作的質(zhì)量。

2.在績(jī)效審計(jì)報(bào)告中有完備的績(jī)效數(shù)據(jù)收集方式

績(jī)效數(shù)據(jù)的收集是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，在績(jī)效審計(jì)報(bào)告附錄中，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室用圖表的形式詳細(xì)地說(shuō)明了各個(gè)績(jī)效數(shù)據(jù)的來(lái)源以及方法，保證了數(shù)據(jù)的可靠性，使結(jié)果更加真實(shí)。我國(guó)可以在績(jī)效審計(jì)報(bào)告中加入績(jī)效數(shù)據(jù)的收集方式，這樣可以使審計(jì)報(bào)告更加完整，可使用性更強(qiáng)[5]。

3.在績(jī)效審計(jì)報(bào)告中，采用的是詳式報(bào)告的形式

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室在績(jī)效審計(jì)報(bào)告中，采用了比較詳細(xì)的文字來(lái)表達(dá)審計(jì)人員的意見(jiàn)，特別是對(duì)存在的問(wèn)題、審計(jì)的結(jié)論和改進(jìn)的措施、建議更為詳細(xì)地闡述。我國(guó)在撰寫(xiě)審計(jì)報(bào)告時(shí)要詳細(xì)闡述這幾個(gè)方面，這樣可以使審計(jì)報(bào)告更加完整，可以讓報(bào)告使用者充分、正確的理解報(bào)告事項(xiàng)。

4.績(jī)效審計(jì)報(bào)告更側(cè)重建設(shè)性

在美國(guó)績(jī)效審計(jì)報(bào)告附錄中，有各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)給出的建議，該建議具有針對(duì)性、可操作性、便于檢查和衡量，是審計(jì)項(xiàng)目中的核心內(nèi)容之一。我國(guó)審計(jì)人員在對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)效益狀況做出評(píng)估時(shí)，要注重提出挖掘潛力、進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)效益的建議，以幫助被審計(jì)單位改進(jìn)工作，使績(jī)效審計(jì)報(bào)告更具建設(shè)性。AFA

參考文獻(xiàn)

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[4]袁博恒.美國(guó)金融審計(jì)的特色及對(duì)我國(guó)金融審計(jì)的啟示[J].中國(guó)管理信息化，2016，19（3）：13-15.

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（審稿：游宇編輯：馮金玉）