翟保林 馬思佳 羅涵今

摘要：近年來菲律賓國內(nèi)恐怖主義活動(dòng)猖獗，政府反恐成效不佳。為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的反恐怖主義形勢(shì)，杜特爾特政府于2020年7月頒布了更加嚴(yán)格的《2020年反恐法》，但在國內(nèi)引發(fā)爭議，焦點(diǎn)集中在擴(kuò)大恐怖主義的定罪范圍以及延長無證拘留期限等方面，民眾擔(dān)心政府利用該法律濫用職權(quán)。造成爭議的原因不能僅歸于該法律的制定問題，還包括近年來菲政府過激的反恐行動(dòng)以及激進(jìn)的禁毒方式造成民眾對(duì)政府的信任度下降這一主要原因。

關(guān)鍵詞：恐怖主義;反恐法;爭議

中圖分類號(hào)：D93/97文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2022）05-0071-04

菲律賓長期面臨恐怖主義威脅，但菲政府的反恐措施卻一直缺乏有效的法律指導(dǎo)與約束。隨著國內(nèi)恐怖主義形勢(shì)日益嚴(yán)峻，2020年7月，杜特爾特政府頒布了更加嚴(yán)格的新《反恐法》，但此舉卻廣泛地引起了各社會(huì)階層的爭議，本文現(xiàn)就此作一分析。

一、高企的恐怖主義指數(shù)與成效不佳的反恐措施

（一）菲律賓當(dāng)前嚴(yán)峻的反恐怖形勢(shì)

菲律賓國內(nèi)的恐怖主義活動(dòng)是在二十世紀(jì)八十年代末世界范圍內(nèi)宗教恐怖主義興起的外部影響下，菲南部穆斯林分離主義分化的產(chǎn)物。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，菲律賓恐怖組織開始從事綁架勒索、走私等普通犯罪活動(dòng)，并加強(qiáng)了與國際恐怖組織的聯(lián)系以獲得援助。

自2014年以來，菲律賓的局勢(shì)惡化，多個(gè)恐怖組織宣布效忠臭名昭著的“伊斯蘭國”，在菲國內(nèi)發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。隨著俄羅斯、敘利亞、伊拉克等國打擊力度加大，在中東地區(qū)猖獗一時(shí)的“伊斯蘭國”于2017年被擊潰，大量恐怖分子開始“回潮”，返回自己的家鄉(xiāng)。在東南亞國家中，菲律賓受沖擊最為嚴(yán)重， 以致于爆發(fā)了“馬拉維圍困戰(zhàn)”這類在東南亞地區(qū)罕見的恐怖襲擊事件。澳大利亞經(jīng)濟(jì)和平研究所給出的恐怖主義指數(shù)顯示，2014至2020年，菲律賓國內(nèi)恐怖主義指數(shù)一直在世界范圍內(nèi)處于前10名左右，絕大部分年份位于東南亞地區(qū)首位（見表1）。此外，近期菲律賓恐怖主義的襲擊方式從過去的殺戮、綁架和武裝襲擊，轉(zhuǎn)變到近來的自殺式爆炸事件，2018年7月至2019年11月，菲律賓發(fā)生了6起自殺式爆炸事件，有證據(jù)顯示原本還會(huì)有更多的爆炸事件發(fā)生，但都被挫敗了。

（二）政府反恐成效不佳

菲律賓南部地區(qū)島嶼密布，海上邊境治理漏洞百出，長期盤踞在蘇祿島和巴西蘭島的恐怖分子可以通過蘇祿海加強(qiáng)與外界的聯(lián)系。馬來西亞、文萊和印尼都擁有大量穆斯林人口，他們位于菲律賓的西南部，“后門”流動(dòng)機(jī)會(huì)相當(dāng)大。為此菲律賓與印尼、馬來西亞等國進(jìn)行反恐情報(bào)分享并簽訂了相關(guān)協(xié)議。但隨著協(xié)議的增多，菲當(dāng)局的壓力加大，因?yàn)檫@迫使其必須加強(qiáng)反恐策略和有關(guān)恐怖活動(dòng)、行蹤及計(jì)劃的情報(bào)收集與分享能力。但與印、馬兩國相比，菲律賓是唯一一個(gè)沒有適當(dāng)法律處理恐怖主義活動(dòng)的國家。

此外，在菲律賓反恐行動(dòng)中，法外處決司空見慣，政府不能較好地處理反恐行動(dòng)中的結(jié)構(gòu)性問題，過多地關(guān)注和依賴軍隊(duì)在反恐中的作用，忽略了對(duì)公民自由權(quán)利的維護(hù)，對(duì)軍事活動(dòng)缺乏制約和平衡機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，阿羅約執(zhí)政時(shí)期至少有830人被法外的方式殺害，其中包括365名左傾的政治和社會(huì)活動(dòng)家，都是由旨在制止恐怖主義活動(dòng)的棉蘭老地區(qū)軍事指揮司令部執(zhí)行的。面對(duì)日益猖獗的恐怖主義威脅以及“不規(guī)范”的反恐行動(dòng)，2007年3月菲律賓出臺(tái)了第一部反恐法《人類安全法案》（Human Security Act），為打擊恐怖活動(dòng)提供法律依據(jù)。

但近年來該法律已顯得力不從心，2007年菲律賓國內(nèi)的恐怖主義系數(shù)僅有5.94，但今年為7.099（圖1），這意味著菲國內(nèi)恐怖主義現(xiàn)實(shí)已發(fā)生巨大改變。且該法案為防止“惡意起訴”而規(guī)定的嚴(yán)厲處罰措施，在一定程度上阻礙了執(zhí)法部門對(duì)該法律的使用。因此該法案并未得到充分利用，自頒布以來只使用過兩次，常被執(zhí)行機(jī)構(gòu)批評(píng)為無效。

二、需要卻“過度”的《反恐法》的出臺(tái)

一部強(qiáng)有力且適用的《反恐法》成為必須，2020年杜特爾特政府重新制定了反恐法，使其更趨向嚴(yán)苛。

（一）法律出臺(tái)的過程

2020年2月26日，菲律賓參議院通過了第1083號(hào)法案，旨在為執(zhí)法人員提供更強(qiáng)有力的法律措施以打擊國內(nèi)恐怖主義。隨后法案條款被眾議院安全委員會(huì)和國防委員會(huì)通過，成為眾議院第6875號(hào)法案，即《2020年反恐法案》。2020年6月1日，杜特爾特總統(tǒng)確認(rèn)這項(xiàng)新反恐法案具有緊迫性，因此在兩天之后，眾議院就通過了該法案。

可見此次立法是行政權(quán)主導(dǎo)立法的體現(xiàn)，杜特爾特總統(tǒng)把該法案認(rèn)定為具有“緊迫性”且有重要的意義，根據(jù)菲憲法，這避免了法案通過前三天分發(fā)最終版本的要求，大大加速了立法進(jìn)程，而通常情況下法案要在參眾兩院通過需要數(shù)月時(shí)間。

（二）法律的突出內(nèi)容

一是擴(kuò)大了恐怖主義犯罪的認(rèn)定范圍。2007年《人類安全法》列出12項(xiàng)犯罪意圖，若這些意圖被認(rèn)定是在民眾中制造恐慌，以迫使政府作出非法要求，則可以算作恐怖主義犯罪?！?020年反恐法》明確了6項(xiàng)犯罪，但描述變得模糊，包括：意圖造成人死亡或嚴(yán)重身體傷害的行為;意圖對(duì)政府或公共設(shè)施、公共場所造成廣泛破壞的行為;意圖對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施造成廣泛干擾、破壞的行為;發(fā)展、制造、取得、供應(yīng)或使用旨在造成不成比例損害的武器的行為;釋放危險(xiǎn)物質(zhì)或引起火災(zāi)、洪水、爆炸的行為。只要上述行為的目的涉及“恐嚇公眾”“制造或傳播恐懼的氛圍”“以恐嚇方式影響政府或國際組織以及嚴(yán)重破壞國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基本結(jié)構(gòu)造成社會(huì)緊急狀態(tài)或者嚴(yán)重危害公共安全”，依據(jù)新法案都會(huì)被認(rèn)定為恐怖主義。

二是采取了更嚴(yán)厲的懲治措施。相較于《人類安全法》，《2020年反恐法》對(duì)恐怖分子的處罰規(guī)定更加嚴(yán)格。該法案規(guī)定，參與策劃和培訓(xùn)恐怖主義活動(dòng)的人將面臨終身監(jiān)禁，并且不得假釋;提議實(shí)施或加入恐怖行動(dòng)的人將被判處12年監(jiān)禁。該法案新增了針對(duì)威脅實(shí)施恐怖行為的人的懲罰，涉及人員將被處以12年監(jiān)禁。

三是擴(kuò)大了拘留權(quán)和調(diào)查權(quán)。與《人類安全法》一樣，《2020年反恐法》允許在沒有逮捕令的情況下拘留恐怖嫌疑人，且拘留的最長期限延長到14天。如果證實(shí)繼續(xù)拘留此人對(duì)于保護(hù)與恐怖主義相關(guān)的證據(jù)是有必要的，或繼續(xù)拘留是防止另外一個(gè)恐怖組織或恐怖襲擊的必要手段，可再次延長最多10天的拘留期。由于現(xiàn)代恐怖主義涉及網(wǎng)上招募和策劃，新法案允許安全部隊(duì)在沒有法律許可的情況下竊聽長達(dá)90天。除增加無司法逮捕令的逮捕和拘留天數(shù)外，該法案還規(guī)定如果懷疑被證實(shí)是假的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不承擔(dān)任何責(zé)任。

三、《2020年反恐法》引起的爭議

菲律賓《2020年反恐法》的調(diào)整完全是“回應(yīng)國內(nèi)恐怖主義形式”的結(jié)果，有助于提高政府的反恐成效。但這項(xiàng)法案在正式出臺(tái)之后反對(duì)意見不斷，涉及菲國內(nèi)廣泛的社會(huì)階層。

（一）爭議的來源

在杜特爾特簽署該法案后，1000多名菲律賓人在馬尼拉舉行了示威游行，馬尼拉菲律賓大學(xué)有1000多名反對(duì)者進(jìn)行了抗議活動(dòng)，之后這所大學(xué)成為反對(duì)聲音的聚集地，包括前副總統(tǒng)比奈和左翼主要領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)里·科爾梅納雷斯都提交了反對(duì)請(qǐng)?jiān)笗麄冾I(lǐng)導(dǎo)的律師組織也向抗議活動(dòng)增派了律師。菲律賓數(shù)家媒體和記者表示拒絕接受《2020年反恐法》，認(rèn)為該法案包含許多踐踏新聞自由在內(nèi)的基本條款。此外，包括菲律賓房屋開發(fā)與管理協(xié)會(huì)、馬卡蒂商業(yè)俱樂部在內(nèi)的多家商業(yè)集團(tuán)也一致以強(qiáng)烈措辭反對(duì)該反恐法案。

（二）爭議的表現(xiàn)

目前爭議主要集中在三個(gè)方面，首先，反對(duì)者認(rèn)為新反恐法對(duì)于恐怖主義的定罪過于模糊，這可能導(dǎo)致對(duì)任何反對(duì)政府者都被貼上“恐怖主義”的標(biāo)簽。該法案用十分模糊的語言描述了可能被認(rèn)定為恐怖主義行為的六種可能，加之對(duì)恐怖主義的判罰更為嚴(yán)苛，因此激起了對(duì)可能造成政府權(quán)力濫用的擔(dān)憂。菲律賓前大法官就對(duì)這部法律定罪過于模糊進(jìn)行了批評(píng)，認(rèn)為這必然會(huì)使人們懷疑他的用意。菲律賓全國律師聯(lián)合會(huì)請(qǐng)求最高法院推翻該法律，理由是它定罪過于寬泛，并且認(rèn)為“意圖”在定罪中角色過重。

其次，反對(duì)者反對(duì)新增的第九條對(duì)“煽動(dòng)恐怖主義行為”的懲罰。法案規(guī)定未直接參與從事恐怖主義活動(dòng)的人，以任何形式（演講、作品等方式）煽動(dòng)他人從事恐怖主義活動(dòng)，且煽動(dòng)是在有合理可能性成功煽動(dòng)恐怖主義的情況下進(jìn)行的，即為煽動(dòng)恐怖主義活動(dòng)，將被判處12年有期徒刑。盡管有關(guān)補(bǔ)充說明中明確表示，激進(jìn)主義不是恐怖主義，只要沒有對(duì)公共安全造成嚴(yán)重威脅，抗議、異議和罷工不會(huì)受到懲罰。但反對(duì)者對(duì)此仍然提出異議，他們認(rèn)為是否已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的最終判定權(quán)仍然取決于政府。

最后，該法案對(duì)菲執(zhí)法部門“無證拘留”期限的延長。現(xiàn)代法治國家往往在逮捕上采用令狀主義原則，逮捕羈押犯罪嫌疑人的權(quán)力屬于法官而不是執(zhí)法機(jī)關(guān)。除非是面對(duì)在現(xiàn)行法定條件下犯了重罪的罪犯，如果情況緊急，法官來不及簽發(fā)令狀，執(zhí)法者可以根據(jù)自己的判斷作出是否逮捕的決定，然后及時(shí)申請(qǐng)令狀，這就是無證逮捕。作為“反恐刑事強(qiáng)制措施”的一種，它的實(shí)施需要與人權(quán)保護(hù)相輔相成，人權(quán)保障為反恐刑事強(qiáng)制措施的運(yùn)行劃定了邊界，防止權(quán)力對(duì)基本權(quán)利造成嚴(yán)重侵犯，具有規(guī)范反恐刑事強(qiáng)制措施的功能。

但從目前菲國內(nèi)輿論情況看，人們對(duì)新法案持悲觀態(tài)度，擔(dān)心“反恐刑事強(qiáng)制措施”必然導(dǎo)致濫用權(quán)力，使被錯(cuò)誤視為恐怖分子的穆斯林受到更大傷害。來自棉蘭老島南部地區(qū)的大部分議員都表示擔(dān)憂，認(rèn)為這會(huì)加重對(duì)穆斯林社區(qū)的歧視，他們?cè)幚磉^很多穆斯林被錯(cuò)誤逮捕、拘留的案件，若不能對(duì)無證拘留進(jìn)行良好的法律管控，反恐效果會(huì)大打折扣。不難看出，“擴(kuò)大恐怖主義的定罪范圍”以及“延長的無證拘留期限”產(chǎn)生了爭議，反對(duì)者擔(dān)心政府會(huì)借此加劇在反恐中對(duì)人權(quán)的漠視，利用漏洞，濫用權(quán)力。

四、爭議原因解析

菲律賓的反恐立法的確削弱了對(duì)正當(dāng)程序的保護(hù)，但這與他國的做法并沒有很大差異，且該法案在每一項(xiàng)“有可能觸犯人權(quán)”的條款之后都配有相對(duì)應(yīng)的解釋與說明，能夠看到法案制定者考慮到了行政和司法機(jī)構(gòu)要高度重視人權(quán)，實(shí)行強(qiáng)有力的問責(zé)制。因此該法案產(chǎn)生爭議的原因不僅在反恐法本身，還在于目前杜特爾特政府在菲國內(nèi)面臨的“信任赤字”。

2020年6月，菲反恐分析人士主持的閉門圓桌會(huì)議提出了對(duì)該反恐法的兩點(diǎn)警告：第一，菲律賓目前反恐行動(dòng)已造成國家機(jī)構(gòu)的信譽(yù)損害。第二，在當(dāng)前新冠肺炎肆虐及政府在打擊毒品中暴露人權(quán)問題的情況下，引發(fā)了部分人對(duì)國家可能濫用權(quán)力對(duì)付合法反對(duì)派的擔(dān)憂，因此反恐法的改革可能不合時(shí)宜。

杜特爾特總統(tǒng)是菲“強(qiáng)人政治”的典型代表，依靠其在擔(dān)任達(dá)沃市市長時(shí)期對(duì)社會(huì)秩序的“鐵血”治理而聞名，他競選的成功很大程度上是憑借對(duì)于菲律賓“民粹主義”的引導(dǎo)，其中“通過任何手段來恢復(fù)菲律賓的和平與秩序”是為“引導(dǎo)”而設(shè)的主要目標(biāo)之一。因此杜特爾特上臺(tái)后開始把治理達(dá)沃市的經(jīng)驗(yàn)推廣到全國，這也造成了一定的負(fù)面影響。菲政府在執(zhí)法過程中侵犯人權(quán)的案例屢見不鮮，人權(quán)委員會(huì)將菲律賓政府描述為以犧牲人權(quán)、正當(dāng)程序等為代價(jià)獲得公共秩序和國家安全的國家，尤其是在反恐與緝毒方面。比如收復(fù)馬拉維時(shí)，菲軍方采取空中轟炸的方式對(duì)城市造成巨大破壞，雖然最終政府將馬拉維從恐怖分子手中解放出來，但許多人因此流離失所，這在某種程度上引起了當(dāng)?shù)厝说牟粷M。

杜特爾特高強(qiáng)度“緝毒戰(zhàn)爭”也在某種程度上造就了菲律賓部分民眾對(duì)政府“漠視人權(quán)”的擔(dān)憂。毒品犯罪、腐敗與貧困被稱為破壞菲律賓社會(huì)秩序穩(wěn)定的三大頑疾，杜特爾特把毒品問題作為政府工作的切入點(diǎn)，希望能夠順著毒品問題揪出腐敗，通過減少吸毒人數(shù)來減輕貧困人口負(fù)擔(dān)。禁毒運(yùn)動(dòng)獲得了巨大的成功，但也表現(xiàn)出急功近利的色彩，出現(xiàn)了大量的法外處決現(xiàn)象，2016年杜特爾特上臺(tái)第一年，菲律賓法外處決的人數(shù)就達(dá)到了前一年的10倍（詳見表2），這使主張?jiān)诜煽蚣軆?nèi)禁毒的反對(duì)黨和人權(quán)組織對(duì)激進(jìn)的禁毒方式極為不滿。

所以當(dāng)政府再次出臺(tái)較為嚴(yán)厲的反恐法時(shí)，自然會(huì)引起菲國內(nèi)民主人士、反對(duì)派以及部分民眾等的不安。菲律賓總統(tǒng)發(fā)言人阿貝拉在談及“緝毒戰(zhàn)爭”時(shí)曾對(duì)外稱“這場戰(zhàn)爭有可能會(huì)導(dǎo)致一定的‘副作用’”，而這些副作用最終也引起了部分社會(huì)階層對(duì)杜特爾特政府信任的下降，導(dǎo)致《2020年反恐法》面臨被動(dòng)局面。

五、結(jié)語

目前菲國內(nèi)恐怖主義形勢(shì)嚴(yán)峻，帶有“行政權(quán)主導(dǎo)”立法色彩的《2020年反恐法》在一定程度上本會(huì)加強(qiáng)國家保護(hù)社會(huì)的能力。但卻遭到了質(zhì)疑與爭論，爭議主要源于菲民眾對(duì)政府濫用權(quán)力、漠視人權(quán)的擔(dān)憂，其根源是近年來菲政府在“反恐行動(dòng)”以及“緝毒戰(zhàn)爭”中的過激行為在人們心中引起的不安。

菲律賓恐怖主義的產(chǎn)生是菲南部穆斯林在歷史上被“邊緣化”的結(jié)果，若不能在反恐行動(dòng)中依據(jù)法律規(guī)范以及杜絕濫用職權(quán)，會(huì)加深菲律賓南部那些“潛在支持伊斯蘭國者”對(duì)菲政府的不信任，極有可能形成菲國內(nèi)恐怖主義“久打不滅”的局面。因此菲律賓只有提高執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性，同時(shí)瞄準(zhǔn)恐怖主義的根源，著眼于把打擊恐怖主義和加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等戰(zhàn)略相協(xié)同起來，才能使新反恐法在國內(nèi)獲得更多信任、發(fā)揮更大效力。

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作者簡介：翟保林（1996—），男，漢族，山東濟(jì)南人，單位為廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院，研究方向?yàn)闁|南亞恐怖主義。

馬思佳（1997—），女，漢族，河南駐馬店人，單位為廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院，研究方向?yàn)閲H關(guān)系。

羅涵今（1994—），女，漢族，廣西南寧人，單位為廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院，研究方向?yàn)樵侥稀?/p>

（責(zé)任編輯：王寶林）