文_孫久文

（作者系中國人民大學應用經(jīng)濟學院教授、中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長）

（責任編輯 胡秀榮）

2020年5月，習近平總書記首次提出“逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。構建新發(fā)展格局是以習近平同志為核心的黨中央根據(jù)我國新發(fā)展階段所面臨的新歷史任務和新發(fā)展環(huán)境部署的重大發(fā)展戰(zhàn)略。2021年12月17日召開的中央深改委第二十三次會議提出“構建新發(fā)展格局，迫切需要加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”，強化國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設，深入推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進各地區(qū)找準自己在國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)中的位置和比較優(yōu)勢，為構建新發(fā)展格局夯實根基。

一、新發(fā)展格局中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地位和作用

從國內(nèi)來看，中國經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展階段以后，借鑒美國、日本等發(fā)達經(jīng)濟體的發(fā)展規(guī)律，發(fā)展模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)需為主是大國發(fā)展模式的共同特點。從貿(mào)易依存度來看，我國的貿(mào)易依存度最高時超過60%，從2008年后開始下降，近年來一直保持在35%上下的水平。經(jīng)濟增長的動力也從出口拉動轉(zhuǎn)為內(nèi)需拉動，消費已成為GDP增長的第一驅(qū)動力，2020年占據(jù)55%左右的貢獻比率。與此同時，全球經(jīng)濟氣象波詭云譎，單邊主義、極端民族主義、反全球化、恐怖主義等不良思潮卷土重來，在新冠肺炎疫情的外生沖擊下，嚴重威脅中國經(jīng)濟參與國際循環(huán)的動力和成效。因此，在更嚴格的安全要求下以高質(zhì)量的開放水平投身于全球貿(mào)易分工和全球治理體系建設，是我國參與國際大循環(huán)新的任務。

構建新發(fā)展格局有三個重點。第一，國內(nèi)大循環(huán)是主體。我國良性的經(jīng)濟循環(huán)，需要有保障經(jīng)濟發(fā)展的韌性與穩(wěn)定性，并增強自身的生存力、競爭力、發(fā)展力、持續(xù)力。實施政策的瞄準對象和強化韌性的切入要點是生產(chǎn)、分配、流通、消費四大環(huán)節(jié)。社會再生產(chǎn)的四大環(huán)節(jié)，一方面構成新發(fā)展格局下的循環(huán)本體，另一方面與中國經(jīng)濟韌性的發(fā)展走向休戚相關。

第二，隨著國內(nèi)發(fā)展階段、環(huán)境、條件和國外形勢不斷變化，構建新發(fā)展格局成為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，既要緊扣習近平總書記提出的實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，也要結合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。

第三，國內(nèi)大循環(huán)的主體地位并不意味著閉門造車、閉關鎖國。恰恰相反，以國內(nèi)循環(huán)為根基對于對外開放提出了更高水平的要求。國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進，利用國際先進的要素和經(jīng)驗，助力國內(nèi)大循環(huán)的高效暢通，是構建新發(fā)展格局的核心要務。

當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。構建新發(fā)展格局要實現(xiàn)的目標，就是形成一條高質(zhì)量發(fā)展的、解決當前我國社會發(fā)展主要矛盾的道路。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，在構建新發(fā)展格局中需要克服的諸多矛盾當中，區(qū)域發(fā)展不平衡是一個巨大的障礙。從發(fā)展水平來看，我國東部沿海的一些省市已經(jīng)邁進發(fā)達經(jīng)濟區(qū)域行列，人均GDP超過2萬美元的城市已經(jīng)比比皆是；而中西部還有很多欠發(fā)達地區(qū)，還存在相當一部分低收入人口。從科技創(chuàng)新來看，我國東部沿海地區(qū)已經(jīng)在高新技術和尖端設計領域取得一定突破，奮力融入全球高端產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈；而廣大中西部地區(qū)科技發(fā)展相對滯后，融入全球高端市場的程度亟待提升。因此，在構建新發(fā)展格局的諸多要務當中，處理好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，是最重要的環(huán)節(jié)之一。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論是新時代中國經(jīng)濟理論的重要組成部分。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對于構建新發(fā)展格局的主要作用：一是以創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域發(fā)展，通過在東部發(fā)達地區(qū)建設國家級創(chuàng)新示范區(qū)等重大創(chuàng)新平臺，實現(xiàn)先發(fā)區(qū)域帶動后發(fā)區(qū)域，推動打造創(chuàng)新型國家；二是以平衡性協(xié)調(diào)性消融區(qū)域發(fā)展中的矛盾，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，引導產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，鼓勵東部發(fā)達地區(qū)落后產(chǎn)能有序梯度轉(zhuǎn)移；三是以綠色發(fā)展貫穿區(qū)域發(fā)展始終，立足資源環(huán)境承載能力，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源富集地區(qū)等制定差異化政策，使每一個地區(qū)都能夠找到本身在新發(fā)展格局中的位置。

二、 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論深化

黨的十九大報告確立了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為區(qū)域發(fā)展統(tǒng)領性戰(zhàn)略的地位，黨的十九屆六中全會提出促進區(qū)域經(jīng)濟的平衡性協(xié)調(diào)性發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論深化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的是縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展，具體體現(xiàn)為基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。改革開放之后，我國區(qū)域政策的重點是通過支持有條件地區(qū)率先發(fā)展，帶動和支撐全國經(jīng)濟發(fā)展。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思想的提出和付諸實踐，區(qū)域政策的重點轉(zhuǎn)向發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，強調(diào)促進區(qū)域聯(lián)動和一體化發(fā)展，實現(xiàn)資源要素在更大范圍優(yōu)化配置，從而促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，增強國民經(jīng)濟發(fā)展的后勁和整體競爭力。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要跳出四大板塊的限制，強調(diào)從全局出發(fā)謀劃區(qū)域發(fā)展格局，借助網(wǎng)絡化運輸通道，在全國層面構建多中心、網(wǎng)絡化的區(qū)域發(fā)展格局，促進生產(chǎn)要素在更大的空間層面上順暢流動，形成國家重大生產(chǎn)力布局與生產(chǎn)要素分布相協(xié)調(diào)的局面，為全國經(jīng)濟持續(xù)優(yōu)化發(fā)展提供持久動力。

我國國土面積遼闊、地區(qū)差異很大，要推動區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實施，必須因地制宜、分類指導，區(qū)別對待。近年來，國家在實施以四大板塊為主體的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎上，一方面，通過制定實施一系列重大區(qū)域規(guī)劃，進一步細化區(qū)域政策單元，極大增強了區(qū)域政策的針對性；另一方面，因地制宜，依據(jù)各區(qū)域的特點提出差異化的發(fā)展對策和思路，有效增強區(qū)域政策的精準性。但與現(xiàn)實需要相比，區(qū)域政策的精準化探索仍有較大空間。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要在已有工作的基礎上，適應形勢環(huán)境的變化，落實新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在發(fā)展空間上，注重將點、線、面統(tǒng)籌考慮，宏觀、中觀、微觀統(tǒng)籌結合，注重提高戰(zhàn)略的全局性和精準性；在工作思路上，進一步突出問題導向，從而加快破解制約區(qū)域發(fā)展的突出困難和瓶頸。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，在一些重大區(qū)域問題上，國家選擇條件較為成熟的地區(qū)先行先試，積累了豐富的經(jīng)驗，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制方面也進行了一系列探索，并取得了積極進展，為推動完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制改革創(chuàng)新發(fā)揮了積極的試驗和示范作用。

改革開放以來，我國國際合作與“走出去”步伐不斷加快，在對外開放領域大放異彩，進出口成為拉動國民經(jīng)濟增長的重要動力。從區(qū)域分布看，我國對外開放目前仍主要集中在東部沿海地區(qū)，沿邊與內(nèi)陸開放水平相對不高，對外開放與對內(nèi)合作缺乏統(tǒng)籌銜接，這在很大程度上影響了對外開放水平的提升和空間拓展。新時期，擴大沿邊和內(nèi)陸開放已成為我國繼沿海開放后的重大戰(zhàn)略，但沿邊地區(qū)基礎比較薄弱、支撐能力不足，內(nèi)陸地區(qū)“不沿邊、不靠?！钡膮^(qū)位條件，造成其擴大開放的相對劣勢。黨的十九大報告和“十四五”規(guī)劃都提出促進內(nèi)陸地區(qū)、沿邊、沿海地區(qū)互動聯(lián)合，統(tǒng)籌推進對外開放與國內(nèi)合作，從而使我國更加主動地融入經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化進程之中去，更好地參與國際競爭與合作。

加快生態(tài)文明制度建設，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。黨的十九大報告明確提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要把生態(tài)文明的理念貫穿于全過程，著力優(yōu)化生產(chǎn)力布局，促進陸海統(tǒng)籌發(fā)展，推動形成人口、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域資源環(huán)境承載能力相適應的發(fā)展模式；推動實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，探索建立區(qū)際轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償?shù)乳L效機制，加強重點生態(tài)功能區(qū)保護，構建高效安全國土開發(fā)保護格局，緩解我國當前面臨的資源環(huán)境承載壓力，保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設需要，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐創(chuàng)新

我國在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的實踐創(chuàng)新舉措，主要是空間模式上的創(chuàng)新。

我國的多支點布局表現(xiàn)出由大的板塊演進到城市群的逐漸精細化布局。從“九五”計劃期末，為縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并構建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，我國先后出臺了一系列政策措施促進中西部地區(qū)的發(fā)展，提高中西部地區(qū)對外開放水平，增強東部地區(qū)對中西部地區(qū)發(fā)展的支持，形成了四大板塊戰(zhàn)略。四大板塊之間存在較大的差距，東西差距和南北差距并存，且各大板塊各自又存在不同的發(fā)展問題：西部地區(qū)面臨貧困落后問題，東北地區(qū)面臨蕭條衰退問題，中部地區(qū)面臨發(fā)展停滯問題。四大板塊空間格局仍然是我國區(qū)域發(fā)展政策制定和實施的主要依據(jù)之一。不斷演化發(fā)展的多支點空間布局模式作為重塑我國經(jīng)濟地理的重要動力，不斷平衡與協(xié)調(diào)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，拓展我國經(jīng)濟發(fā)展的空間腹地，為我國宏觀經(jīng)濟增長探索新的空間動力。迄今為止，全國已經(jīng)形成19個城市群，成為支撐我國區(qū)域經(jīng)濟的主要支柱。

我國帶狀經(jīng)濟區(qū)的建設以及發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在空間上主要依托于交通干線，在內(nèi)容上由相對發(fā)達的區(qū)域與相對不發(fā)達的區(qū)域結合，利用交通軸線在要素跨區(qū)域轉(zhuǎn)移上的便利性，優(yōu)化沿線生產(chǎn)力布局與生產(chǎn)要素配置，促進整體經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。目前我國正在實施的相關發(fā)展戰(zhàn)略或倡議包含：利用地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系緊密而推動實施的京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化建設和粵港澳大灣區(qū)建設；依托內(nèi)河航運和交通軸線建設的長江經(jīng)濟帶，依托主要河流生態(tài)建設與高質(zhì)量發(fā)展而建的黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展帶。

經(jīng)濟帶的建設是黨中央對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略提出的新思路，促進了區(qū)域之間的交流和聯(lián)系，推動了區(qū)域間協(xié)調(diào)機制、高層次的合作磋商機制的建立，并在一定程度上緩解了因各地各自為政而導致的資源耗費與效率低下問題。這種在巨大的空間上推動構建的新發(fā)展格局為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的探索提供了更多可能，推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進。

網(wǎng)絡化發(fā)展是我國推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐中的又一巨大成就，完善的交通基礎設施建設連接了各大、中、小城市，城市間的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、文化等各方面的聯(lián)系增多，時空距離的縮短不僅加快了中西部地區(qū)的發(fā)展腳步，也推動東部地區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。同時，交通的發(fā)展還能夠縮小城鄉(xiāng)差距，一些代表性研究也表明交通基礎設施的網(wǎng)絡屬性推動了區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，強化了區(qū)域中心城市向周邊城市的經(jīng)濟擴散效應，促進了周邊城市的經(jīng)濟增長。

我國區(qū)域經(jīng)濟的網(wǎng)絡化發(fā)展得益于交通基礎設施的建設。1978年至2018年中國交通固定資產(chǎn)投資年均增速為18.17%，這一比例遠高于同時期GDP年均增速的9.5%。大量的交通基礎設施投資推動了我國高速公路和鐵路運營里程的突破性增長。截至2019年底，全國高速公路里程14.96萬公里，鐵路營業(yè)里程13.9萬公里，其中高鐵營業(yè)里程達到3.5萬公里，三者均位居世界第一。高強度的交通基礎設施建設有效地降低了地區(qū)間往來的時空壁壘，增強了經(jīng)濟發(fā)展活力。

黨的十九大報告對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出重要部署，提出要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等特殊地區(qū)的支持力度。這些新的部署，是黨中央立足我國國情、應對時代課題的戰(zhàn)略安排，也是進一步推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行動指南。這些特殊類型地區(qū)由于自然條件不利和經(jīng)濟基礎薄弱，在新發(fā)展階段應繼續(xù)著力加強老少邊貧地區(qū)交通、水利、能源、信息和物流等基礎設施建設。其中，沿邊地區(qū)作為對外開放尤其是內(nèi)陸開放的直接窗口，也是構建國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要樞紐，需要從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度，在國家相關部門的支持配合下，緊緊把握“一帶一路”的政策紅利，加快發(fā)展沿邊開放經(jīng)濟和對外貿(mào)易。