李志強(qiáng) 管祥

摘 要 面對(duì)不斷涌現(xiàn)的各類突發(fā)性事件，城市現(xiàn)有的公共安全保障體系和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急治理機(jī)制暴露出越來越明顯的脆弱性，但是在實(shí)際應(yīng)急治理過程中，社區(qū)共同體通過及時(shí)調(diào)整行動(dòng)策略可以提高對(duì)顯性及潛在危機(jī)的適應(yīng)性，通過積極改善自身全周期應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的質(zhì)量能夠提高自治能效。依據(jù)“壓力沖擊—學(xué)習(xí)響應(yīng)—功能成長”這一分析框架，通過揭示D市在疫情防控中社區(qū)組織調(diào)適的階段表現(xiàn)、壓力增長和反應(yīng)特征，明確了社區(qū)共同體應(yīng)急治理的基本機(jī)制及邏輯。借助組織復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的分析視角，從快速回應(yīng)機(jī)制、協(xié)同管理機(jī)制、過程調(diào)適機(jī)制和評(píng)估反饋機(jī)制四個(gè)方面，提出社區(qū)應(yīng)該提升回應(yīng)效能，加強(qiáng)協(xié)同服務(wù)，強(qiáng)化調(diào)適動(dòng)態(tài)，注重反饋原則，進(jìn)而改進(jìn)應(yīng)急治理實(shí)施思路的整體性和系統(tǒng)性。

關(guān)鍵詞 開放社區(qū) 公共安全 危機(jī)治理 組織適應(yīng)性 復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)

作者簡介：李志強(qiáng)，管理學(xué)博士，南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院副教授、南京信息工程大學(xué)環(huán)境與健康研究院研究員、碩士研究生導(dǎo)師;管祥，南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

當(dāng)前，我國已經(jīng)全面建成小康社會(huì)，中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵期。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)正在不斷加大，重大公共危機(jī)事件和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)問題隱患頻發(fā)。從整體社會(huì)發(fā)展的背景來看，我國正處于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、后工業(yè)三重社會(huì)形態(tài)的交疊期，其中蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。面對(duì)全球化時(shí)代的國家治理挑戰(zhàn)，中國應(yīng)該更加重視對(duì)重大公共安全危機(jī)治理理論與實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)性反思及重構(gòu)。黨的十九大報(bào)告指出，要完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，形成有效的社會(huì)治理和良好的社會(huì)秩序。社區(qū)作為城市治理最基本的單元，構(gòu)成了城市管理和運(yùn)行的主要載體，也成為各種安全問題和矛盾的聚集點(diǎn)。因此，在社會(huì)不斷進(jìn)化與變革的過程中，城市公共安全問題呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻的發(fā)展態(tài)勢，特別是在面臨重大公共衛(wèi)生安全與環(huán)境健康危機(jī)挑戰(zhàn)時(shí)，社區(qū)安全治理還存在明顯短板。在應(yīng)急治理已成為基層工作重要領(lǐng)域的背景下，社區(qū)公共安全和風(fēng)險(xiǎn)治理體制需要不斷完善，亟待在反思已有危機(jī)管理理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展訴求，不斷完善社區(qū)的公共安全理論及實(shí)踐。

一、問題提出與研究進(jìn)展

當(dāng)前，由于政府治理體系和公共衛(wèi)生治理體系發(fā)展不完善等原因，我國城市公共安全的基層體系建設(shè)仍然存在不足。在現(xiàn)代社會(huì)中，危機(jī)的流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)性逐漸超出了已有風(fēng)險(xiǎn)管理理論的解釋范疇，迫切需要推動(dòng)理論創(chuàng)新，同時(shí)也為應(yīng)急治理的發(fā)展和完善提供了契機(jī)。當(dāng)前，公共安全管理理論對(duì)現(xiàn)實(shí)問題解釋功能的欠缺導(dǎo)致了實(shí)踐壓力，但同時(shí)公共安全問題也為相關(guān)理論框架的完善和闡釋力的提升提供了進(jìn)步動(dòng)力。吳曉林、郝麗娜：《社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)以來：國外社區(qū)治理研究的理論考察》，《政治學(xué)研究》，2015年第1期，第47-58頁。從理論研究的進(jìn)展來看，學(xué)界從安全社區(qū)概念的提出，到引入社區(qū)安全理念，再到基層社區(qū)安全治理道路的探索等，取得了一系列成果。近年來，隨著現(xiàn)代城市治理的不斷深入和安全治理訴求的日益提升，學(xué)界開始深入推進(jìn)研究的精細(xì)化。

Campanella等研究了城市的災(zāi)后重建，指出了社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)于提升城市韌性的重要性。Campanella， Thomas J，“Urban resilience and the recovery of New Orleans”， Journal of the American Planning Association， vol.72， no.2（2006）， pp.141-146.Cutter等構(gòu)建了包含經(jīng)濟(jì)、制度、生態(tài)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)權(quán)限等維度的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)韌性評(píng)價(jià)體系。Cutter S L， Barnes L， Berry M， et al， “A place-based model for understanding community resilience to natural disasters”， Global Enverimental Change， vol.18， no.4（2008）， pp.598-606.Vallance等從災(zāi)后城市重建視角研究了人對(duì)社區(qū)韌性的影響。Vallance S， Carlton S， “First to respond， last to leave： Communities’ roles and resillience across the ‘4RS’”，International Journal of Disaster Rise Reduction， vol.14（2015）， pp.27-36.還有學(xué)者提議在美國建立一個(gè)“有彈性的社區(qū)”，社區(qū)可以迅速從災(zāi)難中恢復(fù)過來，并使居民的生活走上正軌。王曉靜：《城市住宅社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系研究》，碩士學(xué)位論文，河南理工大學(xué)，2015年，第13頁。可以說，國外有關(guān)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急治理的研究，更傾向于社區(qū)對(duì)災(zāi)害事件的抗擊和修復(fù)能力，強(qiáng)調(diào)社區(qū)在抗衡災(zāi)害過程中自我發(fā)展和成長能力的培育。這種以社區(qū)主體發(fā)展為視角的研究，為我國應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)、嘗試發(fā)展社區(qū)自主性等提供了方向性參照。

從國內(nèi)來看，自我國頒布《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并提出“建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估”以來，學(xué)界對(duì)于社區(qū)安全治理體系陸繼峰：《共建共治共享：城市社區(qū)公共安全治理體系探索》，《上海城市管理》，2019年第4期，第11-19頁。、應(yīng)急能力劉萬振、陳興立：《社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)狀分析與路徑選擇——重慶市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的調(diào)查與思考》，《行政法學(xué)研究》，2011年第3期，第78-85頁。、風(fēng)險(xiǎn)治理及評(píng)估劉佳燕、沈毓穎：《面向風(fēng)險(xiǎn)治理的社區(qū)韌性研究》，《城市發(fā)展研究》，2017年第12期，第83-91頁。、社區(qū)自然災(zāi)害防治尹秋怡、甄峰、閆欣：《面向社區(qū)防災(zāi)的社區(qū)治理體系整合策略研究》，《現(xiàn)代城市研究》，2018年第1期，第99-106頁。、社區(qū)衛(wèi)生及減災(zāi)機(jī)制蔣艷、白冰楠、王芳等：《基于超效率DEA的北京市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)效率評(píng)價(jià)研究》，《中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》，2019年第2期，第59-63頁。等進(jìn)行了比較深入的探討。社區(qū)是國家治理體系中的重要組成部分，國內(nèi)外圍繞社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)治理、風(fēng)險(xiǎn)地圖等開展了較多研究，這些研究更偏向于社區(qū)安全的客體性治理。社區(qū)是研究的客體，學(xué)界對(duì)對(duì)象認(rèn)知理解的局限性和模糊性凸顯了社區(qū)治理研究的不足，在理論解釋、方法運(yùn)用與現(xiàn)實(shí)治理訴求之間存在一定程度的錯(cuò)位。吳曉林、郝麗娜：《社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)以來：國外社區(qū)治理研究的理論考察》，《政治學(xué)研究》，2015年第1期，第47-58頁。研究更多關(guān)注外部環(huán)境對(duì)社區(qū)的建構(gòu)性影響，但對(duì)城市社區(qū)組織系統(tǒng)的內(nèi)生成長屬性和自適應(yīng)機(jī)制研究較少。比如在社區(qū)公共衛(wèi)生安全治理方面，更需要關(guān)注社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和功能抵抗性的測度目標(biāo)，通過社區(qū)公共衛(wèi)生和安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及防范、安全組織保障、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力構(gòu)建等措施，重塑和加固社區(qū)的應(yīng)急抗逆組織結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)在調(diào)適及矯正功能，并在快速反應(yīng)和常態(tài)服務(wù)中規(guī)范組織行為和完善服務(wù)保障機(jī)制。類似這種立足社區(qū)實(shí)際的本土研究，更能揭示和反饋社區(qū)成長與公共安全系統(tǒng)的互構(gòu)機(jī)制和溝通邏輯，體現(xiàn)社區(qū)主體應(yīng)對(duì)公共安全和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的積極建構(gòu)性。

但是，現(xiàn)有關(guān)于城市社區(qū)公共安全的研究，更多地闡釋了社區(qū)安全的內(nèi)涵概念和特征屬性，把社區(qū)視為應(yīng)急和緊急事態(tài)管理框架下的既定客體，重點(diǎn)探討社區(qū)安全的技術(shù)營造和系統(tǒng)性治理問題，對(duì)社區(qū)在公共安全治理中的行動(dòng)策略及演化階段認(rèn)識(shí)不足。本文聚焦社區(qū)在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件過程中的主體性，嘗試闡釋為抗衡和疏解環(huán)境系統(tǒng)沖擊，社區(qū)在壓力進(jìn)場的不同階段的反應(yīng)特征和行動(dòng)模式，從社區(qū)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)壓力過程中的自主情境式建構(gòu)視角，探索城市社區(qū)公共安全與風(fēng)險(xiǎn)治理的新路徑。

二、城市社區(qū)突發(fā)性應(yīng)急事件治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

工業(yè)社會(huì)和信息技術(shù)的迅速推進(jìn)，強(qiáng)化了現(xiàn)代社會(huì)的開放性和流動(dòng)性，由此滋生了大量充滿高度復(fù)雜性的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件。在烏爾里?！へ惪怂Q謂的“世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的話語體系中，工業(yè)化時(shí)期的常態(tài)治理手段在治理過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都包含大量的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，并且隨著風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件的蔓延，積累了越來越多的能量。風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生不僅是由于人們欠缺處理此類事件的知識(shí)儲(chǔ)備，更重要的是事件發(fā)生系統(tǒng)本身內(nèi)含隨機(jī)性。城市化被全球工業(yè)化、信息化裹挾向前，城市在為現(xiàn)代科技進(jìn)步和人類文明做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，本身也面臨著日益增加的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)性事件沖擊，進(jìn)入多重風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的歷史發(fā)展階段。近年來，在不斷涌現(xiàn)的各類突發(fā)性事件面前，城市現(xiàn)有的公共安全保障體系和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急治理機(jī)制暴露出越來越明顯的脆弱性，在具體事件的處理過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“脫域”現(xiàn)象，這主要是因?yàn)?，傳統(tǒng)科層治理的規(guī)范性和統(tǒng)一性同非常態(tài)的應(yīng)急處理的靈活性和模糊性新機(jī)制要求之間產(chǎn)生了明顯張力，城市社區(qū)在疫情防控中存在空間不足、組織僵化、技術(shù)滯后等韌性薄弱問題，城市應(yīng)急治理能力的弱化降低了地方的區(qū)域性城市水平、經(jīng)濟(jì)增長活力和可持續(xù)發(fā)展能力，這就需要進(jìn)一步強(qiáng)化和完善城市社區(qū)的抗逆能力鄭雨婷、朱華桂：《利益相關(guān)者理論視角下的社區(qū)抗逆力提升路徑探索》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第6期，第87-95頁。。社區(qū)作為下沉到城市治理界面的基礎(chǔ)層級(jí)，其彈性自主而又有序聯(lián)結(jié)的社會(huì)治理運(yùn)行模式，恰好有效對(duì)接了公共突發(fā)事件的高度流動(dòng)性、跨界性和分散性特征，在歷次應(yīng)急事件的處理過程中，都發(fā)揮了良好的作用。比如在疫情防控過程中，社區(qū)在應(yīng)急響應(yīng)和服務(wù)方面表現(xiàn)出了比較強(qiáng)的組織力、行動(dòng)力和執(zhí)行力，在及時(shí)阻斷疫情傳播和處理流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)過程中發(fā)揮了不可替代的作用。

當(dāng)然，需要注意的是，雖然社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件時(shí)具備較強(qiáng)的反應(yīng)力和組織力，但在突發(fā)性事件發(fā)生初期，大多數(shù)社區(qū)由于缺乏統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)而遭受信息隔離和資源阻斷的影響，組織行動(dòng)往往表現(xiàn)出被動(dòng)性和碎片化特征。這說明在當(dāng)前中國城市基層治理“二級(jí)政府、二級(jí)管理”或“二級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制下，隨著治理重心的下移，街道和社區(qū)的權(quán)責(zé)體系變得更不清晰了，街道的治理權(quán)力逐漸增強(qiáng)，特別是在我國典型的指揮部式的應(yīng)急體系下，科層內(nèi)部自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，在街道“沙漏型”的職權(quán)結(jié)構(gòu)作用下吳曉林：《中國的城市社區(qū)更趨向治理了嗎——一個(gè)結(jié)構(gòu)-過程的分析框架》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第6期，第52-61頁。，大量的事務(wù)性職責(zé)沉入社區(qū)，使社區(qū)由傳統(tǒng)自發(fā)的自主性組織逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸恍姓?guī)訓(xùn)的職能綜合體。面對(duì)龐雜的事務(wù)性工作，社區(qū)有時(shí)也會(huì)采取“選擇性”應(yīng)對(duì)策略，這樣自然消減了社區(qū)應(yīng)急治理工作的綜合效能。從現(xiàn)實(shí)情境來看，面對(duì)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，城市基層社區(qū)的治理比較薄弱——自上而下的行政管理脈絡(luò)較為清晰，但是缺乏有自組織能力和韌性的基層治理，這屬于典型的“強(qiáng)干弱枝型” 治理結(jié)構(gòu)張京祥：《以共同締造重啟社區(qū)自組織功能——應(yīng)對(duì) 2020新型冠狀病毒肺炎突發(fā)事件筆談會(huì)》，《城市規(guī)劃》，2020年第1期，第1頁。。從已有經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)作為疫情防控的第一線，在面對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情境時(shí)，共同體屬性所激發(fā)的自主性運(yùn)行邏輯，成為防止疫情擴(kuò)散的關(guān)鍵。而面對(duì)疫情防控中普遍出現(xiàn)的基層共同體“停轉(zhuǎn)”或“慢轉(zhuǎn)”困境，需要重新將應(yīng)急治理的重心壓實(shí)到社區(qū)，關(guān)注社區(qū)本體應(yīng)對(duì)疫情的反應(yīng)特性和適應(yīng)模式，重新解鎖社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)自主性的運(yùn)行機(jī)制及演變規(guī)律。

當(dāng)前城市社區(qū)應(yīng)急治理的理論和實(shí)踐，大多限于已有的城市危機(jī)管理和綜合風(fēng)險(xiǎn)治理框架內(nèi)，而應(yīng)急理論體系已經(jīng)有機(jī)融入了全危險(xiǎn)方法、綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)、生命周期理論以及有準(zhǔn)備的社區(qū)理論等理論和方法。為了應(yīng)對(duì)新的應(yīng)急治理形勢要求，需要整合上述理論方法，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的發(fā)生特征、演變階段和應(yīng)對(duì)機(jī)制，從組織學(xué)習(xí)、成長的視角來闡釋社區(qū)在應(yīng)急治理過程中的防控機(jī)制和演變路徑，進(jìn)而探討基層治理的內(nèi)生性動(dòng)力機(jī)制和主體性成長邏輯。

三、城市社區(qū)應(yīng)急治理的組織調(diào)適機(jī)制：以D市社區(qū)疫情防控為例

現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性和危害性，將公共部門和社區(qū)民眾頻繁置于突發(fā)性公共安全和衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)境地。當(dāng)遭遇意外或極端環(huán)境時(shí)，組織是否具備應(yīng)對(duì)處理需求增長與自身資源不足之間矛盾的能力，直接影響公共衛(wèi)生事件的處理效果。組織適應(yīng)是相互作用的復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)部固有的過程，常態(tài)條件下平穩(wěn)運(yùn)行的組織對(duì)外界刺激會(huì)有不同的反應(yīng)，這是因?yàn)橥饨绱碳び绊懡M織運(yùn)作環(huán)境，進(jìn)而影響組織的標(biāo)準(zhǔn)程序與資源。因此，組織必須意識(shí)到外部威脅，并調(diào)整其政策和程序以適應(yīng)新信息的流入、資源的短缺和需求的變化，從而成功應(yīng)對(duì)危機(jī)。Comfort L K， Yeo J， Scheinert S， “Organizational adaptation under stress： Tracing communication processes in four California county health departments during the H1N1 threat”， The American Review of Public Administration， vol.49， no.2（2019）， pp.159-173.其中所依托的內(nèi)在邏輯在于在危機(jī)適應(yīng)的過程中組織逐漸形成了自身適應(yīng)性學(xué)習(xí)的系統(tǒng)機(jī)理，獲得了習(xí)得功能，形成了對(duì)緊急事件的過程性反應(yīng)機(jī)制，建構(gòu)了清晰的社區(qū)記憶。為了更清晰地展示社區(qū)在應(yīng)急狀態(tài)下反應(yīng)的階段性特點(diǎn)、過程及模式，發(fā)現(xiàn)非常態(tài)環(huán)境的社區(qū)組織自我矯正和適應(yīng)變革規(guī)律，本文立足組織調(diào)適能力成長的視角，依據(jù)“壓力沖擊—學(xué)習(xí)響應(yīng)—功能成長”這一分析框架，總結(jié)D市開放社區(qū)在新冠肺炎疫情防控中組織適應(yīng)性成長的階段表現(xiàn)、壓力增長和反應(yīng)特征，發(fā)現(xiàn)社區(qū)在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)中的組織成長機(jī)理和演變邏輯，為社區(qū)建構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、成為能夠維護(hù)公眾安全的組織實(shí)體，提供理論闡釋和現(xiàn)實(shí)策略。

（一）社區(qū)組織應(yīng)對(duì)疫情的調(diào)適階段及表征

第一，非常態(tài)事件突發(fā)，刺激組織學(xué)習(xí)意識(shí)覺醒，社區(qū)進(jìn)入應(yīng)急反應(yīng)初期階段。作為城市治理的最小單元，社區(qū)成為疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家衛(wèi)健委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒肺炎的疫情社區(qū)防控工作的通知》之后，各地開始將防疫工作措施下沉到社區(qū)。隨后，民政部、衛(wèi)健委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員城鄉(xiāng)社區(qū)組織開展新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的緊急通知》，要求進(jìn)一步強(qiáng)化城市社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)格化防控。城市基層疫情防控的重點(diǎn)在社區(qū)，就實(shí)際反饋來看，局限于決策動(dòng)員能力、預(yù)警防范手段和信息溝通效果，在疫情初期，D市大部分社區(qū)的內(nèi)生性要素和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制尚未有效鏈接，延緩了社區(qū)內(nèi)外的組織協(xié)同和資源調(diào)節(jié)效率，未能有效建構(gòu)區(qū)域性集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。正如社區(qū)工作人員所說，“初期什么也不懂，也沒有人告訴我們怎么做”。社區(qū)工作和網(wǎng)絡(luò)沒有及時(shí)“換擋”，仍處于緩和松弛的常態(tài)運(yùn)行階段?！吧鐓^(qū)的工作流程僅是把發(fā)熱病人送去醫(yī)院看病，然后醫(yī)院把患者信息告知社區(qū)，社區(qū)再通過指揮部把信息上報(bào)。”“只要做好傳染源的控制和隔離，問題不大?！笨梢钥闯觯跗谝咔椴⑽礃?gòu)成對(duì)社區(qū)組織系統(tǒng)的有效刺激，整個(gè)社區(qū)反應(yīng)機(jī)制尚處于平穩(wěn)狀態(tài)，最初也僅是對(duì)發(fā)熱病人進(jìn)行檢測，控制傳染源，進(jìn)行初步隔離。突發(fā)公共危機(jī)事件對(duì)環(huán)境系統(tǒng)的即時(shí)性劇烈沖擊，打破了社區(qū)組織常態(tài)化運(yùn)行的狀態(tài)，擾亂了社區(qū)組織的系統(tǒng)性運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏。環(huán)境危機(jī)傳導(dǎo)到組織系統(tǒng)中所產(chǎn)生的破壞性后果，往往使組織脫離原有的運(yùn)行框架，但是同時(shí)，危機(jī)也使組織正視以往所忽視的問題，激發(fā)其自我變革與主動(dòng)學(xué)習(xí)的動(dòng)力。在應(yīng)對(duì)外部公共危機(jī)的壓力下，D市社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制開始發(fā)揮作用，組織系統(tǒng)被初步激活。

第二，環(huán)境系統(tǒng)持續(xù)的壓力吸納，調(diào)動(dòng)組織情境學(xué)習(xí)功能開始運(yùn)行，社區(qū)導(dǎo)入組織調(diào)適的中間階段。伴隨著封閉管理的實(shí)施，社會(huì)輿論和防控壓力迅速加大，社區(qū)在持續(xù)的強(qiáng)刺激下反應(yīng)能動(dòng)性逐步增強(qiáng)，但面對(duì)日益嚴(yán)峻的應(yīng)急治理挑戰(zhàn)仍然處于被動(dòng)境地，需要在疫情防控和生活保障兩方面尋找平衡?！兜谝回?cái)經(jīng)》報(bào)道，“1406個(gè)社區(qū)，7102個(gè)小區(qū)，1.2萬名網(wǎng)格員，在封城后的10天里，一度并沒有如預(yù)期一般，發(fā)揮好第一道防線的作用，有效控制住傳染源”?？梢?，疫情防控初期社區(qū)壓力很大。隨著基層治理壓力系統(tǒng)秩序修復(fù)機(jī)制的落實(shí)，D市的衛(wèi)生管理部門、基層部門和社區(qū)逐漸進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，重構(gòu)了重大公共安全事件的社區(qū)認(rèn)知功能和議題共識(shí)網(wǎng)絡(luò)。從組建行動(dòng)小組、暢通信息渠道到優(yōu)化工作流程，這一系列行為促使所有人對(duì)合作意識(shí)和集體行動(dòng)價(jià)值的理解逐漸清晰化。比如，要求“以現(xiàn)居住地為依據(jù)，及時(shí)準(zhǔn)確地將密切接觸者交由居住轄區(qū)進(jìn)行管理。各區(qū)將人員名單分配到網(wǎng)格管理小組，確保接受規(guī)范化醫(yī)學(xué)觀察”調(diào)研中，社工人員反映，“小區(qū)雖然進(jìn)行了所謂的網(wǎng)格化管理，也只是在小區(qū)門口測體溫，根本擋不住人員流動(dòng)。而醫(yī)院反饋給社區(qū)的信息也是滯后的，所以根本無法識(shí)別和管控疑似或確診病人”。說明這一階段社區(qū)防控的形式意義大于實(shí)際意義。。為應(yīng)對(duì)組織危機(jī)的壓力挑戰(zhàn)，社區(qū)進(jìn)入替代學(xué)習(xí)階段，開始注意到觀測群體異動(dòng)行為的風(fēng)險(xiǎn)性，并將行動(dòng)情景以文本形式、意向符號(hào)和指令編碼存儲(chǔ)到社區(qū)記憶網(wǎng)絡(luò)，注重觀測并復(fù)制異常樣本的流行病學(xué)特征及其行動(dòng)地圖。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種文本和符號(hào)意義的管控，投射到現(xiàn)實(shí)依然存在漏洞，D市社區(qū)的防控壓力持續(xù)增大。換句話說，雖然此階段社區(qū)系統(tǒng)的應(yīng)急機(jī)制開始運(yùn)行，并且逐步發(fā)揮作用，組織也逐漸進(jìn)入同外部壓力系統(tǒng)溝通的狀態(tài)，但危機(jī)壓力尚未打破組織系統(tǒng)均衡，社區(qū)運(yùn)行的邏輯仍然處于自我調(diào)適階段。

第三，疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)及其影響的強(qiáng)化壓力有效激活了基層組織的系統(tǒng)性學(xué)習(xí)能力，社區(qū)轉(zhuǎn)為行動(dòng)自覺性運(yùn)行階段。在注意、記憶、復(fù)制等行為的基礎(chǔ)上，社區(qū)組織開啟了替代學(xué)習(xí)模式，通過應(yīng)急演練、行動(dòng)協(xié)調(diào)、情景模擬等方式對(duì)社區(qū)人員居住場景和流動(dòng)軌跡進(jìn)行重新檢視和調(diào)查，為社區(qū)的自我變革和學(xué)習(xí)行為重塑提供了關(guān)鍵信息。Nathan M L， Kovoor-Misra S， “No pain， yet gain： Vicarious organizational learning from crises in an inter-organizational field”， Journal of Applied Behavioral Science， vol.38， no.2 （2002）， pp.245-266.為了強(qiáng)化對(duì)疫情防控工作的重視程度，D市啟動(dòng)了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)，暢通了區(qū)域性疫情治理信息網(wǎng)絡(luò)和資源流通渠道。在專業(yè)技術(shù)引導(dǎo)和科學(xué)防范的共同作用下，社區(qū)組織的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)經(jīng)過持續(xù)刺激逐步得以強(qiáng)化，強(qiáng)化學(xué)習(xí)隨后啟動(dòng)了內(nèi)生動(dòng)力運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，驅(qū)使自治性共同體的特性逐步發(fā)揮出來。比如，社區(qū)開始嚴(yán)格封閉管理，實(shí)施人員登記、入戶排查、告知宣傳和信息報(bào)告制度。在做好防控工作的同時(shí)，社區(qū)確保了生活保障物資的供應(yīng)，并與超市聯(lián)合構(gòu)建了生活物資采購供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。這一階段，社區(qū)組織系統(tǒng)逐漸恢復(fù)了有序運(yùn)轉(zhuǎn)，自組織適應(yīng)體系逐步走向平穩(wěn)、和諧狀態(tài)，社區(qū)的學(xué)習(xí)適應(yīng)由強(qiáng)化學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)入信念學(xué)習(xí)階段，社區(qū)系統(tǒng)自覺運(yùn)行模式開始激活。姜晨、趙良杰：《組織適應(yīng)性學(xué)習(xí)、聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)外部性市場演化》，《系統(tǒng)管理學(xué)報(bào)》，2015年第3期，第421-427頁。

第四，環(huán)境系統(tǒng)壓力保持，學(xué)習(xí)機(jī)制逐步形成，社區(qū)再次進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行閉環(huán)階段。組織危機(jī)學(xué)習(xí)理論認(rèn)為，在其他組織發(fā)生危機(jī)時(shí)，善于觀察的組織經(jīng)常會(huì)建設(shè)危機(jī)管理團(tuán)隊(duì)，抑制某一特定行為，通過制定計(jì)劃喚醒和加深危機(jī)意識(shí)。隨著戰(zhàn)疫物資的及時(shí)保障供應(yīng)，D市社區(qū)各項(xiàng)防控措施逐步落地，醫(yī)療、衛(wèi)生和防疫資源有效解決，很大程度上減弱了疫情對(duì)基層組織系統(tǒng)的壓力，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和社群體系嵌入社區(qū)應(yīng)急情境場域，貫通了社區(qū)自覺學(xué)習(xí)的多觸點(diǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，自適應(yīng)運(yùn)行體系變得順暢，緩解了基層政府和街道社區(qū)工作的壓力，基層工作中各類關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)變得較為和諧，防控工作進(jìn)入穩(wěn)態(tài)運(yùn)行階段。也就是說，社區(qū)的組織適應(yīng)性學(xué)習(xí)培育了自身乃至基層治理體系的公共危機(jī)應(yīng)急準(zhǔn)備能力，建構(gòu)了從“有準(zhǔn)備的社區(qū)”到“有準(zhǔn)備的社會(huì)”的整體性公共衛(wèi)生安全應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，為應(yīng)對(duì)更大范圍和更深程度的跨場景災(zāi)難做好了準(zhǔn)備。

關(guān)于災(zāi)害破壞事件對(duì)組織系統(tǒng)學(xué)習(xí)能力的影響，有研究發(fā)現(xiàn)，從長期來看，破壞性事件能夠推動(dòng)組織系統(tǒng)對(duì)自身適應(yīng)性和政績水平影響作用的理解，有利于組織學(xué)習(xí)與知識(shí)獲取。肖瑤、向希堯、成瀧：《破壞事件對(duì)創(chuàng)新組織雙元學(xué)習(xí)的影響研究》，《科學(xué)學(xué)研究》，2019年第8期，第1517-1528頁。通過反應(yīng)機(jī)制和行動(dòng)模式的適時(shí)調(diào)整、改變和完善，社區(qū)基本完成了組織整體性學(xué)習(xí)機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)要求，建構(gòu)并完善了社區(qū)組織系統(tǒng)適應(yīng)性成長流程的全周期閉環(huán)，較好抗衡了外部壓力的沖擊，完成了主體性基層共同體治理結(jié)構(gòu)增長和生活保障功能的提質(zhì)升級(jí)。同時(shí)，社區(qū)的學(xué)習(xí)成長也積極改變了基層共同體的疫情防控態(tài)勢，帶動(dòng)了整個(gè)基層防控機(jī)制的協(xié)調(diào)和行動(dòng)的統(tǒng)一，扭轉(zhuǎn)了最初的無序和混亂局面，重塑了基層共同體疫情應(yīng)對(duì)的新場域，進(jìn)一步推動(dòng)了公共安全治理可持續(xù)制度運(yùn)行和保障機(jī)制的建設(shè)和發(fā)展。

（二）社區(qū)組織應(yīng)對(duì)疫情調(diào)適功能提升的培育機(jī)理

社區(qū)作為基本的社會(huì)生活共同體，常態(tài)化運(yùn)行狀態(tài)下的組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)邏輯，更多依靠基層行政體系的引導(dǎo)和帶動(dòng)，在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和自治主體的協(xié)同輔助下推動(dòng)項(xiàng)目和公共服務(wù)落實(shí)。在這種組織運(yùn)行機(jī)制下，社區(qū)自治能力發(fā)揮和成長的特征表現(xiàn)為一種緩慢的或潛在的進(jìn)步。

第一，社區(qū)要不斷推進(jìn)自適應(yīng)性學(xué)習(xí)能力提升。環(huán)境壓力沖擊社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，驅(qū)動(dòng)社區(qū)更快進(jìn)入適應(yīng)性學(xué)習(xí)進(jìn)程，刺激自身建構(gòu)壓力性組織運(yùn)行機(jī)制和行動(dòng)模式，培育并建設(shè)新的信息平臺(tái)、資源網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)對(duì)于社區(qū)抵御災(zāi)害能力的改善、治理效能的提升、應(yīng)對(duì)公共安全和危機(jī)系統(tǒng)內(nèi)生動(dòng)力的增長都具有積極作用?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)也證明，社區(qū)的適應(yīng)性成長積極改變了初期失序的防控態(tài)勢，促進(jìn)了危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的協(xié)調(diào)和行動(dòng)的統(tǒng)一，重塑了基層共同體緊急事態(tài)應(yīng)對(duì)的新場域，進(jìn)一步推進(jìn)了公共安全治理可持續(xù)運(yùn)行制度和保障機(jī)制的建設(shè)和發(fā)展。在危機(jī)演變的整個(gè)過程中，社區(qū)要具備完整的應(yīng)對(duì)能力。

第二，要完善社區(qū)的主體能動(dòng)性功能。主體性的提升有利于清晰認(rèn)知社區(qū)安全議題的類別和屬性，有利于破除各種干擾因素的影響，合理確定階段性的反應(yīng)策略和行動(dòng)模式。在社區(qū)災(zāi)害治理中，更需要構(gòu)建具有道德高度且惠及長遠(yuǎn)目標(biāo)的成員間的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，閆章薈：《災(zāi)害應(yīng)對(duì)中組織網(wǎng)絡(luò)的適應(yīng)性發(fā)展策略研究》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第1期，第121-131頁。并注重人文關(guān)懷和生活服務(wù)質(zhì)量的提升，以增進(jìn)社區(qū)主體性的自我改革。

第三，社區(qū)要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)能力的機(jī)制培育。在城市基層應(yīng)急治理領(lǐng)域，除去社區(qū)本身，更要關(guān)注社區(qū)嵌入的基層整體治理結(jié)構(gòu)體系的環(huán)境應(yīng)變和緊急應(yīng)對(duì)能力。正如高小平所言，國家治理體系的下層，可以依靠中上層將制度的能量注入基層管理體系，獲得綜合化的治理效果，也可以通過在常態(tài)中建立的基層“三聯(lián)”機(jī)制，即“問題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)”高小平：《中國應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的方向、路徑及其保障》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期，第16-24頁。的工作機(jī)制，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移，或在突發(fā)狀況中形成多元化的處置陣容。尤其是社區(qū)主體性帶動(dòng)基層自治制度建設(shè)和治理效能提升、完善并發(fā)展成員多元結(jié)構(gòu)且彼此間形成關(guān)系聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)的做法，更有利于應(yīng)對(duì)未知的災(zāi)害后果。最終實(shí)現(xiàn)外推內(nèi)驅(qū)、上下貫通、政社協(xié)同和社會(huì)聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)性組織結(jié)構(gòu)及行動(dòng)功能，整體推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

四、面向復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的城市社區(qū)應(yīng)急治理路徑

毋庸置疑，現(xiàn)代城市社會(huì)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)愈加復(fù)雜，原發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)要素和促發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)要素交疊耦合，曹惠民：《治理現(xiàn)代化視角下的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第1期，第146-157頁。更導(dǎo)致了社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)要素的高度流變和擴(kuò)散。社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)要素匯聚融合，警務(wù)、政務(wù)、物管、居委會(huì)和社會(huì)組織多重功能交疊、相互影響，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)要素種類繁多，人、物、系統(tǒng)空間混雜，共同導(dǎo)致社區(qū)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)高度復(fù)雜。社區(qū)作為開放的復(fù)雜系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)要素的高度流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散性和風(fēng)險(xiǎn)事故系統(tǒng)的涌現(xiàn)性，構(gòu)成了社區(qū)組織復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的關(guān)系要素。賈楠、陳永強(qiáng)、郭旦懷等：《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范的三角形模型構(gòu)建及應(yīng)用》，《系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐》，2019年第11期，第2855-2864頁。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（CAS）理論認(rèn)為系統(tǒng)演化的動(dòng)力本質(zhì)上來源于系統(tǒng)內(nèi)部，微觀主體的相互作用生成宏觀的復(fù)雜現(xiàn)象。該理論除了客觀描述事物的外在形態(tài)之外，更關(guān)注事物內(nèi)部運(yùn)行規(guī)律的解釋和機(jī)制探討。面對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)和安全事件的沖擊，社區(qū)的組織適應(yīng)性不僅需要重新建構(gòu)內(nèi)部的自組織機(jī)制，還要提升抗衡環(huán)境壓力系統(tǒng)的沖擊功能。主體與環(huán)境之間的相互影響和相互作用，是社區(qū)組織系統(tǒng)演變和進(jìn)化的主要?jiǎng)恿?，這種相互作用越強(qiáng)，系統(tǒng)進(jìn)化過程就越復(fù)雜。對(duì)于城市治理而言，這則是一個(gè)重啟城市社區(qū)自組織功能、提升社區(qū)治理能力的重要契機(jī)。

正如前文所述，城市社區(qū)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的安全治理，僅僅依靠社區(qū)部分領(lǐng)域或其自身機(jī)制的完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各領(lǐng)域在現(xiàn)存制度框架體系內(nèi)進(jìn)行“元?jiǎng)?chuàng)新”，這就造成了城市開放社區(qū)系統(tǒng)的復(fù)雜性。依據(jù)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，社區(qū)安全治理系統(tǒng)運(yùn)行中內(nèi)含了涌現(xiàn)性、自組織性、不確定性和非線性四個(gè)特點(diǎn)，本文從開放社區(qū)安全治理的回應(yīng)機(jī)制、協(xié)同管理機(jī)制、過程調(diào)適機(jī)制和評(píng)估反饋機(jī)制四個(gè)方面提出了社區(qū)應(yīng)急治理的拓展路徑。

（一）增強(qiáng)社區(qū)共同體應(yīng)急治理快速回應(yīng)機(jī)制的效能性

依據(jù)霍蘭關(guān)于從個(gè)體演化到系統(tǒng)演化的ECHO模型，要確保公正合理地分配社區(qū)公共利益、公共安全產(chǎn)品和服務(wù)資源，必須暢通基層組織整體公共利益的溝通和價(jià)值反饋渠道，及時(shí)迅速地傳達(dá)社區(qū)安全治理各個(gè)環(huán)節(jié)的最新狀況，及時(shí)反映社區(qū)環(huán)境和相關(guān)主體安全訴求的意愿及變動(dòng)。根據(jù)反饋的信息靈活地調(diào)整對(duì)策，保證社區(qū)安全系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。社區(qū)層面應(yīng)該關(guān)注場景演練規(guī)劃的制定和實(shí)施，制定和實(shí)施社群演練方案，評(píng)估行動(dòng)能力，培訓(xùn)工作人員，模擬工作任務(wù)和構(gòu)建協(xié)同關(guān)系的流程建構(gòu)，評(píng)估執(zhí)行應(yīng)急響應(yīng)的能力。整個(gè)模擬過程從最低指令開始，社區(qū)參與者通過“角色扮演”承擔(dān)管理討論責(zé)任，然后提升指令層級(jí)，使協(xié)調(diào)者能夠確保危機(jī)問題的解決。從鞏固并完善社區(qū)組織的制度規(guī)范和行動(dòng)能力兩個(gè)方面，提升社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)水平的回應(yīng)效能。

（二）培育社區(qū)共同體應(yīng)急治理協(xié)同機(jī)制的服務(wù)性

協(xié)同是一種存在于復(fù)雜系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)之間的合作協(xié)調(diào)關(guān)系，是子系統(tǒng)之間良好的融合和相互作用能達(dá)到任何一個(gè)子系統(tǒng)單獨(dú)運(yùn)作無法達(dá)到的效果或目標(biāo)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。[德]赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復(fù)華譯，上海：上海譯文出版社，2011年，第77頁。當(dāng)前城市基層治理重心下移，街道職權(quán)分離的趨勢加大了社區(qū)的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，由此產(chǎn)生的社區(qū)治理碎片化和懸浮化問題導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難。面對(duì)城市應(yīng)急治理的新樣態(tài)和新挑戰(zhàn)，基層治理要在完善上層治理體系和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善社區(qū)治理的權(quán)責(zé)體系、組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，建立社區(qū)應(yīng)急功能的輻射性組織，實(shí)施社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)和公共服務(wù)在物質(zhì)、信息和資源方面的全覆蓋，整合醫(yī)衛(wèi)、健康和職能機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，完善流行病防疫和衛(wèi)生保障系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動(dòng)與融合。圍繞建構(gòu)社區(qū)共同體公共安全的核心要素，突出行政部門、自治機(jī)構(gòu)和市場主體等多組織協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)性應(yīng)急治理機(jī)制，完善“橫向整合、功能互補(bǔ)”的社區(qū)自主行動(dòng)主體機(jī)制，培育源點(diǎn)觀測、流調(diào)追蹤、社區(qū)互助和協(xié)同防控的社群性自發(fā)網(wǎng)絡(luò)補(bǔ)充機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急管理多元功能的協(xié)同互補(bǔ)能力。

（三）強(qiáng)化社區(qū)共同體應(yīng)急治理過程調(diào)適機(jī)制的動(dòng)態(tài)性

社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急治理的能力規(guī)劃，在微觀層面需要在不同的時(shí)空和各類資源框架下進(jìn)行，所采取的風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制客觀上需要納入體系性的資源控制和協(xié)同能力范圍，建立覆蓋社區(qū)乃至地區(qū)的、層級(jí)化和可拓展的“浪涌”能力計(jì)劃Hick J L， Hanfling D， Burstein J L， et al， “Health are facility and community strategies for patient care surge capacity”， Annals of Emergency Medicine， vol.44， no.3（2004）， pp.253-261.，整體嵌入?yún)^(qū)域性的公共衛(wèi)生和應(yīng)急綜合治理網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)行動(dòng)框架中。動(dòng)態(tài)化的過程調(diào)適機(jī)制契合突發(fā)事件的損耗聯(lián)動(dòng)影響特征，也符合應(yīng)急反應(yīng)的機(jī)動(dòng)靈活要求?；馍鐓^(qū)應(yīng)急行動(dòng)困境的關(guān)鍵在于，通過社區(qū)共同體動(dòng)態(tài)運(yùn)行系統(tǒng)的構(gòu)建實(shí)現(xiàn)治理主體間關(guān)系的良性發(fā)展，通過區(qū)域性安全架構(gòu)的建設(shè)實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急治理體系的功能升級(jí)和結(jié)構(gòu)變革，提升應(yīng)急治理的制度化程度，從根本上改善和落實(shí)基層應(yīng)急工作的效能。

（四）提升社區(qū)共同體應(yīng)急治理評(píng)估反饋機(jī)制的原則性

危機(jī)管理和應(yīng)急治理的演變過程和應(yīng)對(duì)策略主要遵循“全周期管理”思路，這契合突發(fā)事件自身所具有的閉環(huán)性質(zhì)這一發(fā)展邏輯和周期性演化規(guī)律，因此，應(yīng)急治理重在過程管理，特別強(qiáng)調(diào)階段演變的特征和整體過程的反饋原則，并且著眼于社會(huì)系統(tǒng)和社區(qū)治理要素“事后改變、學(xué)習(xí)和適應(yīng)的可持續(xù)過程”。評(píng)估圍繞社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)能力、社區(qū)事件過程學(xué)習(xí)能力及社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)的復(fù)原力等方面展開。其中，復(fù)原力是社區(qū)災(zāi)害評(píng)估的關(guān)鍵，影響復(fù)原力的主要因素是社區(qū)的吸收能力，如果社區(qū)事前采取了足夠的措施，災(zāi)害事件影響被削弱，沒有超出社區(qū)的吸收能力，就會(huì)實(shí)現(xiàn)高強(qiáng)度的恢復(fù)。Cutter S L， Barnes L， Berry M， et al， “A place-based model for understanding community resilience to natural disasters”， Global Enverimental Change， vol.18， no.4（2008）， pp.598-606.社區(qū)恢復(fù)是一個(gè)由低到高的過程，要重點(diǎn)評(píng)估社區(qū)適應(yīng)性學(xué)習(xí)力是否有所提升，這直接影響災(zāi)后恢復(fù)水平。在評(píng)估恢復(fù)程度和抗逆學(xué)習(xí)能力過程中獲得的新的應(yīng)急知識(shí)，將對(duì)社區(qū)乃至地區(qū)社會(huì)、自然和環(huán)境系統(tǒng)的重建產(chǎn)生積極影響。

隨著城市空間的擴(kuò)張和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的深化，社區(qū)安全治理工作越來越迫切，社區(qū)場域建構(gòu)中的風(fēng)險(xiǎn)屬性使其成為各種矛盾和沖突關(guān)系的時(shí)空場域。面對(duì)公共衛(wèi)生安全和應(yīng)急危機(jī)事件的挑戰(zhàn)，盡管社區(qū)安全治理在制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制、組織系統(tǒng)方面還存在不足，但是通過組織適應(yīng)性理論的引導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善多元治理體系，強(qiáng)化社區(qū)組織學(xué)習(xí)能力，建立協(xié)調(diào)靈活的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)等措施，可以有效推進(jìn)社區(qū)安全治理體制機(jī)制的完善。城市社區(qū)作為典型的復(fù)雜系統(tǒng)，為了實(shí)現(xiàn)安全治理，需要政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域在現(xiàn)存制度框架內(nèi)進(jìn)行“元?jiǎng)?chuàng)新”。雖然建立和完善城市社區(qū)基層治理是一個(gè)漫長而復(fù)雜的課題，需要多方共同努力，但是就城市規(guī)劃而言，可以充分利用空間規(guī)劃這一觸媒激發(fā)社區(qū)的自組織功能，從整體上提升社區(qū)應(yīng)急治理能力。

〔責(zé)任編輯：來向紅〕