李增元，楊 健

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

新世紀(jì)以來，以村莊集體組織為載體的治理方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展要求，為通過集中居住降低農(nóng)村公共管理與服務(wù)成本，加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，諸多農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了合村并居的實(shí)踐探索。與此同時(shí)，在城市建設(shè)用地需求剛性增長和18億畝耕地紅線保護(hù)雙重壓力下，城市發(fā)展受到制約，由此合村并居成為各地獲得更多城市建設(shè)土地指標(biāo)、集約發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的一條有效路徑。從實(shí)踐上看，部分地區(qū)合村并居順應(yīng)了本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段要求，滿足了廣大農(nóng)民美好生活需要，但也有些地區(qū)違背農(nóng)民意愿實(shí)施合村并居，引發(fā)了諸多社會問題，并引起學(xué)界高度重視。有學(xué)者認(rèn)為合村并居是“逼民上樓”①，是不必要的“折騰”②，是新一輪的“大干快上”③，是對農(nóng)村改革底線的偏離④。實(shí)際上合村并居不是新近才出現(xiàn)的新生事物，學(xué)界對此問題也進(jìn)行過長期關(guān)注，并形成了多種代表性觀點(diǎn)。

“合村并居”支持論。支持論者認(rèn)為合村并居在當(dāng)代鄉(xiāng)村社會具有可行性與可能性。第一，合村并居可以破解人地矛盾，優(yōu)化土地資源配置。如王丙川就指出，解決人地矛盾的方法就在于推行合村并居，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移[1]。申端鋒指出，“集中居住的實(shí)質(zhì)是土地治理，土地治理是普通農(nóng)業(yè)型村莊實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新動能，是中國鄉(xiāng)村振興的基本經(jīng)驗(yàn)”[2]。第二，合村并居是適應(yīng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的理性選擇，是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。李昌平指出，“撤村并居”和工業(yè)化、城市化相輔相成、高度相關(guān)，是符合社會發(fā)展的理性行為，是社會發(fā)展的大趨勢[3]。以合村并居和就地城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，優(yōu)化人口布局，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧致富的政策實(shí)踐路徑[4]。第三，合村并居可以形成規(guī)模集聚效應(yīng)，有助于完善公共設(shè)施，節(jié)約集約用地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。武中哲指出，“通過合村并居以及建立農(nóng)村社區(qū)可以較為有效地解決農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營和社會化服務(wù)等一系列問題，同時(shí)還可以承接城區(qū)企業(yè)向農(nóng)村的輻射延伸，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的目標(biāo)”[5]。還有學(xué)者認(rèn)為，村莊合并有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、集約化和專業(yè)化方向發(fā)展[6]。

“合村并居”反對論。反對者認(rèn)為合村并居與當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展階段不相適應(yīng)，中國鄉(xiāng)村社會有其特殊性，合村并居違背了鄉(xiāng)村社會發(fā)展規(guī)律。第一，合村并居在推行過程中存在違法現(xiàn)象。范進(jìn)指出，地方政府在未征得群眾意見的情況下，就實(shí)行“拆村圈地”或“合村并居”，其行為大有違憲嫌疑[7]。大多數(shù)撤村并居沒有充分尊重農(nóng)民意愿，侵害了農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)益，是土地要素驅(qū)動的扭曲式城市化運(yùn)動[8]。第二，合村并居引發(fā)大量社會問題，損害農(nóng)民切身利益。周少來指出，“農(nóng)民被上樓”后所產(chǎn)生的高額“社會成本”只能由農(nóng)民承擔(dān)，因此“人造城鎮(zhèn)化”雖看似繁榮，但其中隱藏著巨大的社會隱患[9]。還有學(xué)者認(rèn)為，合村并居后產(chǎn)生的失地農(nóng)民將會面臨生活成本增加和非農(nóng)行業(yè)就業(yè)困難的雙重困境[10]。第三，合村并居會削弱村莊治理能力、增加政府建設(shè)成本，得不償失。賀雪峰指出，合村并組增加管理難度，損害農(nóng)村社會基礎(chǔ)，不符合農(nóng)村實(shí)際情況[11]。輕易改變村組形式，可能引發(fā)土地矛盾和財(cái)務(wù)糾紛，喪失村民組形成的天然共同體優(yōu)勢，不利于鄉(xiāng)村治理和國家治理[12]。第四，合村并居會破壞鄉(xiāng)村文明，使農(nóng)民失去原有的生活方式與文化特質(zhì)。黃建指出，“社區(qū)模式確實(shí)存在很多優(yōu)勢，諸如統(tǒng)一管理、方便生活等，但是很顯然對于鄉(xiāng)村文明是一個(gè)致命的打擊”[13]。傳統(tǒng)村居的離散、社區(qū)的隔絕會導(dǎo)致人際關(guān)系的漸趨淡漠以及鄉(xiāng)土記憶的丟失[14]。

“合村并居”折中論。部分學(xué)者不完全反對合村并居，但指出合村并居需因地制宜，不能搞“一刀切”。有學(xué)者指出合村并居并沒有放之四海而皆準(zhǔn)的方法[15]，合村并居要遵循城市化發(fā)展規(guī)律，合理選擇與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[16]。推進(jìn)合村并居需要根據(jù)村莊發(fā)展的演變規(guī)律，采取長期引導(dǎo)與短期推進(jìn)相結(jié)合的方式[17]。對于合村并居中存在的亂象，既不能“一刀切”喊停，也不能放任不管，要盡快出臺“合村并居”的頂層指導(dǎo)意見，規(guī)范村莊撤并[18]。地方政府執(zhí)行“合村并居”政策需要實(shí)現(xiàn)從單中心控制到多中心協(xié)同的邏輯轉(zhuǎn)變[19]。合村并居需要在政治邏輯和治理邏輯之間尋得某種程度的平衡和良性互動[20]。還有學(xué)者指出，要堅(jiān)持“空間正義”，貫徹“以人為本”的原則，公平合理地配置各類資源，重新構(gòu)建公共空間[21]。

總體來看，學(xué)界對合村并居所持觀點(diǎn)各異。支持合村并居的學(xué)者認(rèn)為合村并居在提高土地利用效率的同時(shí)，能激活城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)民居住環(huán)境，提高管理與服務(wù)能力，其核心是“效率”優(yōu)先。反對合村并居的學(xué)者認(rèn)為合村并居的時(shí)機(jī)尚未成熟，貿(mào)然推進(jìn)會破壞鄉(xiāng)村社會基質(zhì)，違背鄉(xiāng)村社會發(fā)展規(guī)律。還有一些學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)階段在推進(jìn)合村并居的過程中要保持謹(jǐn)慎態(tài)度，要不斷優(yōu)化和調(diào)整合村并居的方式，屬于“折中派”。從歷史的角度看，人類社會人口的演化是一個(gè)由點(diǎn)到面、由面到點(diǎn)，人口數(shù)量增加與人口密度提高乃至最后停滯的過程[22]。合村并居具有兩面性，我們應(yīng)該辯證看待現(xiàn)階段合村并居中出現(xiàn)的各種問題?，F(xiàn)實(shí)中，我國諸多地區(qū)的合村并居為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了機(jī)遇，如天津市華明鎮(zhèn)的“宅基地?fù)Q房”、浙江嘉興的“兩分兩換”、四川省“拆院并員”、江蘇“金壇模式”、山東諸城的“撤村建社區(qū)”等[17]。諸多地方通過合村并居優(yōu)化了土地資源配置，提高了城鎮(zhèn)化水平并刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了可供借鑒的范例。國外發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)及優(yōu)化公共資源配置過程中也經(jīng)歷過與“合村并居”類似的“村莊兼并”，對我國開展“合村并居”具有一定參考價(jià)值。但值得警惕的是，我國現(xiàn)階段在推進(jìn)合村并居的過程中仍存在諸多問題，值得深入思考。我國合村并居究竟經(jīng)歷了何種發(fā)展過程？合村并居的動力機(jī)制是什么？合村并居具有何種內(nèi)在邏輯？合村并居是不是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路？這些問題都值得深入探討。

二、新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居歷史階段及顯著特征

從現(xiàn)實(shí)來看，以新型社區(qū)為載體的“社區(qū)化治理”代表著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。新世紀(jì)以來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推動下，我國開啟了“村莊合并社區(qū)化”，之后在新型土地增減掛鉤政策刺激下，我國又進(jìn)行了新一輪的“農(nóng)民洗腳上樓”。由于不同時(shí)期合村并居的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)條件不同，所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)具有差異性，這就導(dǎo)致不同時(shí)期合村并居的具體實(shí)踐方式并不完全一致?？傮w來看，合村并居不僅是不同歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段要求的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一種實(shí)踐方式。

(一)新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居歷史階段

從鄉(xiāng)村治理歷史發(fā)展脈絡(luò)來看，中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)村基層社會在不同時(shí)期產(chǎn)生了適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的治理方式，每個(gè)階段的治理方式既有與之相適應(yīng)的治理單元作為支撐，同時(shí)也伴隨著與這個(gè)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的“合村并居”實(shí)踐探索。不同時(shí)期的“合村并居”實(shí)踐具有鮮明的時(shí)代烙印，即使是新世紀(jì)以來的合村并居也呈現(xiàn)出不同的變化階段。見表1。

表1 不同階段合村并居特征對比

第一，城鎮(zhèn)化背景下的“村莊合并社區(qū)化”。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化有利于推動我國農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，并為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供物質(zhì)基礎(chǔ)。21世紀(jì)以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，新時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地資源的需求更高。從城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張程度看，2000—2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了83.41%[23]，2010—2015年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積擴(kuò)大了29.74%，城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加15.14%⑤。在城市建設(shè)用地需求持續(xù)增加的壓力下，盤活農(nóng)村建設(shè)用地是破解城市建設(shè)用地困境的重要突破口。另外，“以地謀資”的土地財(cái)政逐漸形成，這種現(xiàn)象在2008年后變得十分普遍。為緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)提出城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供更多計(jì)劃外的土地資源。在高額土地財(cái)政的誘惑下，諸多地方政府通過開展合村并居，推動農(nóng)民上樓以獲得更多土地指標(biāo)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年地方政府土地財(cái)政收入達(dá)到4.29萬億元，占地方公共財(cái)政收入的34%，浙江、北京和天津等地的土地財(cái)政收入所占比重甚至超過了50%[24]。與此同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)也被提上日程。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體，這為地方政府推進(jìn)合村并居提供了政策依據(jù)。在多重政策推動下，我國行政村從1996年的74萬多個(gè)⑥減少到2006年的637 011個(gè)⑦，再減少到2016年的596 450個(gè)，2016年全國自然村僅剩317萬個(gè)⑧?？傮w來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地的剛性需求是合村并居的根本動力，農(nóng)村居民對人居生活改善的現(xiàn)實(shí)需求是合村并居的內(nèi)生動力，城鄉(xiāng)土地掛鉤下的土地財(cái)政是合村并居的外在動力，國家積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策為合村并居提供了外部條件。

第二，新型土地增減掛鉤政策刺激下的“農(nóng)民洗腳上樓”。中國GDP增速從2012年起開始回落，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)，要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。受制于土地資源稀缺和嚴(yán)格的耕地紅線政策，全國各地土地資源供給壓力較大。為此，地方政府把征地目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體建設(shè)用地。原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于下達(dá)2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的通知》指出，各省(區(qū)、市)在下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)時(shí)要向貧困地區(qū)傾斜，支持貧困地區(qū)通過增減掛鉤推動扶貧開發(fā)工作。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》將增減掛鉤政策再次“升級”，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑。其中節(jié)余指標(biāo)的調(diào)入價(jià)格具有較大的地域差異性，如北京、上海為每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東為每畝50萬元，福建、山東等其他省份則每畝30萬元⑨。在增減掛鉤政策推動下，到2019年我國國有建設(shè)用地供應(yīng)總量達(dá)62.4萬公頃⑩，土地開發(fā)率達(dá)到88.53%。在新型城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策刺激下，貧困地區(qū)將合村并居后結(jié)余的土地指標(biāo)進(jìn)行買賣，這不僅增加了本地財(cái)政收入，也為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了稀缺土地資源，此外還解決了發(fā)達(dá)地區(qū)用地緊張的難題。2014年中央農(nóng)村工作會議提出，要推動“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)。在城市化推動下，“2016年我國共有68 906個(gè)行政村，其中人口凈流出行政村占比為79.01%，空心化率不低于5%的行政村比例為57.50%”[25]。在新型土地增減掛鉤政策的刺激下，農(nóng)村居住方式由傳統(tǒng)的村落化居住轉(zhuǎn)向社區(qū)化、樓房化集中居住，鄉(xiāng)村治理的空間格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，新時(shí)期城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策及土地財(cái)政既推動了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來了一定程度的社會異化現(xiàn)象。部分地區(qū)為借助城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策獲取高額收入，往往違背民意，曲解國家政策，超前推進(jìn)合村并居，強(qiáng)行推動農(nóng)民上樓。如山東省某些地區(qū)為快速推進(jìn)合村并居工作，置換出更多城鄉(xiāng)土地增減掛鉤指標(biāo)，不顧老百姓的利益訴求，強(qiáng)迫村民搬遷，造成了不良的社會影響。同時(shí)，還有些極端地區(qū)后續(xù)安置工作滯后，進(jìn)一步損害了老百姓的利益，引起了許多矛盾沖突。事實(shí)上，一些村莊的宅基地空置現(xiàn)象并不嚴(yán)重，且依然有大批青壯年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，種地的“80后”“75后”很多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是村民們的主要收入來源。加上本地城鎮(zhèn)化水平并不高，社區(qū)周邊的企業(yè)、工廠很少，農(nóng)民就地上樓后難以實(shí)現(xiàn)就地就近就業(yè)，強(qiáng)行推進(jìn)的合村并居并未給當(dāng)?shù)貛砹己玫拿裆?yīng)。2021年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(第五十一條)第一次以立法形式明確了村莊撤并的要求，要求地方政府嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民的意愿，不得違反法定程序。隨著鄉(xiāng)村振興法的出臺，這種強(qiáng)制性的合村并居已經(jīng)被明令禁止。但不可否認(rèn)，一些地區(qū)借助農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對原有村莊進(jìn)行拆并，將農(nóng)民從土地中解放出來，引導(dǎo)農(nóng)民集中進(jìn)入新型社區(qū)生活，并通過強(qiáng)化社區(qū)管理服務(wù)，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展，符合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展的時(shí)代需求。如有些地區(qū)分類規(guī)劃、分期推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)工作，通過實(shí)施多種安置補(bǔ)償手段、完善社區(qū)公共服務(wù)等方式強(qiáng)化農(nóng)民上樓后的生產(chǎn)生活保障，在尊重民意的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)合村并居，既置換出了更多建設(shè)土地，也較好地滿足了農(nóng)民群眾的利益需求。不過，仍有一些地方政府歪曲或者誤用城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，抑或借助新農(nóng)村建設(shè)政策或城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策盲目追求地方財(cái)政收入，忽視本地鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段特征，嚴(yán)重侵害了老百姓的合法權(quán)益。在多重背景、多元政策、多種目的共同作用下，諸多地方政府脫離實(shí)際大搞合村并居運(yùn)動，合村并居被異化為農(nóng)民上樓，違背了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律，引發(fā)了矛盾與沖突。

(二)新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居基本特征

從歷史發(fā)展角度看，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，每一個(gè)階段的合村并居實(shí)踐都與相應(yīng)階段的國家政策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件有著緊密聯(lián)系。從實(shí)質(zhì)層面上看，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會深度轉(zhuǎn)型發(fā)展的本真體現(xiàn)。

第一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，從市場經(jīng)濟(jì)到城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，市場要素以及與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理新體制為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)條件，同時(shí)合村并居作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制改革賦予市場、社會更多自主權(quán)，生產(chǎn)要素配置重組引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間調(diào)整，村莊的人際邊界、地理邊界和文化邊界被打破，這一時(shí)期的合村并居表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)要素誘導(dǎo)下的鄉(xiāng)村空間重構(gòu)。21世紀(jì)以來，市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，村莊社區(qū)化進(jìn)程進(jìn)一步加快。從生產(chǎn)關(guān)系維度看，要突破生產(chǎn)力發(fā)展桎梏，就必須促進(jìn)城鄉(xiāng)要素均衡流動，推動城鄉(xiāng)關(guān)系融合發(fā)展。21世紀(jì)以來，城鄉(xiāng)要素流動進(jìn)一步加快，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的態(tài)勢日益凸顯。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要農(nóng)業(yè)發(fā)展、大工業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步、不同產(chǎn)業(yè)交叉融合以及生產(chǎn)力平衡分布來奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化再到城鄉(xiāng)體制深度融合是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的基本方向。合村并居作為調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一種手段，有助于盤活農(nóng)村存量土地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。土地整治邏輯下的合村并居一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)要素流動，使更多工商資本與農(nóng)業(yè)融合，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因此得到調(diào)整，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程也隨之加快。同時(shí)，合村并居也促進(jìn)了大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口流動，大量農(nóng)村勞動力流入城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。而到了新時(shí)期，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策突破地理區(qū)劃限制轉(zhuǎn)為“異地掛鉤”，城鄉(xiāng)資源要素在更大范圍內(nèi)流動，城鄉(xiāng)融合為合村并居提供了新動力。綜合來看，合村并居是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，市場經(jīng)濟(jì)到城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程推動合村并居實(shí)踐持續(xù)向前，亦推動鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型、農(nóng)村中國向城市中國轉(zhuǎn)型。

第二，外在形式上，從“村莊合并社區(qū)化”到“洗腳上樓”的轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)以來，合村并居的形式不再停留于人口的簡單集中或是村莊的重新整治與重新規(guī)劃，而是轉(zhuǎn)向農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)及其治理重構(gòu)，意味著原來以村莊為核心的管理與服務(wù)組織體系及運(yùn)作空間、自治組織體系及運(yùn)作空間、政治整合體系及運(yùn)作空間被重新整合進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)范圍內(nèi)，地域結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理場域、管理服務(wù)、社會交往等空間逐步被重新塑造[21]。而到了新時(shí)期，諸多地方在新型城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策刺激下更加關(guān)注騰地問題。為了節(jié)約出更多土地，一些地方政府最大限度地壓縮農(nóng)村居民的居住空間，而高聳的樓房便是壓縮居住空間的最好方式，因此新時(shí)期的合村并居表現(xiàn)出明顯的“樓房化”特征，有不少學(xué)者稱其為“農(nóng)民上樓”運(yùn)動。新時(shí)期以來推行的合村并居不僅在外在形式上具有社區(qū)化特征，而且極大地改變了鄉(xiāng)村社會的物理空間和治理空間，形成了全新的人居環(huán)境和治理單元。同時(shí)，“樓房化”的居住環(huán)境顯然無法為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具提供放置空間，這就導(dǎo)致農(nóng)民無法繼續(xù)從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，面臨從業(yè)方式的改變。整體來看，合村并居外在形式的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)村居住空間和治理空間格局轉(zhuǎn)變的一種外在表現(xiàn)。

第三，生活方式上，從半農(nóng)半工到城鎮(zhèn)化的升級。合村并居不論是作為一種居住形式的改變或是公共空間的重構(gòu)，都內(nèi)含著農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的變遷。21世紀(jì)以來，城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，農(nóng)村人口外流現(xiàn)象持續(xù)加重?！叭说胤蛛x”加劇了農(nóng)村宅基地的空置化和人口的空心化，形成了農(nóng)村“人走房空”“外擴(kuò)內(nèi)空”的不良現(xiàn)象[26]。“半農(nóng)半工”成為中國農(nóng)村家庭生計(jì)的主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在城市建設(shè)用地需求剛性增長及城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的雙重推動下，合村并居成為地方政府增加城市建設(shè)用地指標(biāo)、就地推動城市化進(jìn)程、解決農(nóng)村空心化問題、強(qiáng)化管理服務(wù)的高效手段，并被賦予了實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)便民化、農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、生活居住社區(qū)化、就地就近城鎮(zhèn)化等多項(xiàng)任務(wù)與要求。由合村并居推動的就地城鎮(zhèn)化直接刺激了當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，奠定了農(nóng)民近地、就地就業(yè)的基礎(chǔ)，同時(shí)完善的公共服務(wù)設(shè)施和社區(qū)化的管理方式也改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量，既實(shí)現(xiàn)了“物的新農(nóng)村”，也實(shí)現(xiàn)了“人的新農(nóng)村”，農(nóng)村的環(huán)境治理給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)效益[27]，讓農(nóng)民共享更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。城鄉(xiāng)一體化、人的城鎮(zhèn)化和工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為新時(shí)期就地城鎮(zhèn)化的基本要義[28]。有些地區(qū)出于集約土地、減少規(guī)劃建設(shè)成本考慮，采取“異地搬遷上樓”形式，實(shí)現(xiàn)異地城鎮(zhèn)化。新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)將廣大農(nóng)民從原來的地域圈、血緣圈、熟人圈中解放出來，通過構(gòu)建新型公共空間，為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

第四，要素配置上，從鄉(xiāng)村內(nèi)部調(diào)節(jié)向城鄉(xiāng)間要素優(yōu)化配置的遞進(jìn)。形式上看合村并居表現(xiàn)為村莊的外在合并，實(shí)質(zhì)上則體現(xiàn)著資源要素的優(yōu)化配置。21世紀(jì)以來的合村并居在城市建設(shè)用地需求剛性增長的推動和“增減掛鉤”政策的引導(dǎo)下，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源要素的重新分配。合村并居后，城市直接獲得了用地指標(biāo)，這部分指標(biāo)被地方政府用于城市工商業(yè)發(fā)展，地方政府成為重要受益者，而農(nóng)村僅獲得了相對較少的征地補(bǔ)償。城鄉(xiāng)之間就此形成了一種“非合作博弈”的狀態(tài)，農(nóng)村在城鄉(xiāng)博弈中處于競爭弱勢，城市在城鄉(xiāng)博弈中占據(jù)行動優(yōu)勢，這就造成了“強(qiáng)城市—弱農(nóng)村”這種不對等的孤立式發(fā)展態(tài)勢[29]。合村并居涉及土地資源在城鄉(xiāng)之間的重新分配，涉及政府、農(nóng)民、工商資本等多個(gè)利益主體，具有深層次的復(fù)雜性和矛盾性。資本的本性是最大限度追求利潤，資本收入是加大現(xiàn)代社會兩極分化速度和比例的根本原因[30]。合村并居不應(yīng)是城市對農(nóng)村資源要素的單方面掠奪，城鄉(xiāng)關(guān)系需要從“零和博弈”中解脫出來，達(dá)到城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展的理想狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)這種理想狀態(tài)需要國家運(yùn)用政策手段對城鄉(xiāng)要素流動進(jìn)行適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，確保各種要素資源在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行合理流動與優(yōu)化配置，推動城鄉(xiāng)社會整體利益最大化?？傮w上看，不同階段的合村并居實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)，合村并居作為一種戰(zhàn)略規(guī)劃直接影響著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向以及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式。

三、新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居動力機(jī)制及不良后果

整體來看，不同時(shí)期的合村并居展現(xiàn)出不同的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律。與過去相比，新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“農(nóng)民上樓”有其獨(dú)特的動力機(jī)制，同時(shí)在多重因素的影響下，新世紀(jì)以來的合村并居也產(chǎn)生了一些不良后果。

(一)新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居動力機(jī)制

新世紀(jì)以來的合村并居并非單一因素推動下的結(jié)果，新世紀(jì)的合村并居動力機(jī)制具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，包括城市化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的雙重引導(dǎo)、城鄉(xiāng)建設(shè)土地增減掛鉤政策的直接刺激、地方財(cái)政緊缺下的“土地財(cái)政蛋糕”誘惑以及資本下鄉(xiāng)的助力。

第一，城市化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的雙重引導(dǎo)。進(jìn)入新世紀(jì)，中國的社會結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷“鄉(xiāng)土社會”向“城鄉(xiāng)社會”轉(zhuǎn)型，農(nóng)二代逐漸脫離鄉(xiāng)土社會，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整，熟人社會組成的村莊制度逐漸瓦解，城鄉(xiāng)要素流動進(jìn)一步加快，城鄉(xiāng)之間的界限逐漸模糊。鄉(xiāng)土變故土、家鄉(xiāng)變故鄉(xiāng)，中國的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)已經(jīng)告別了費(fèi)孝通筆下的鄉(xiāng)土中國[31]。在新時(shí)期，城鎮(zhèn)化不僅是推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必由之路，也是推動鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則是邁向全面現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。數(shù)以億計(jì)的分散小農(nóng)戶的存在，客觀上決定了中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須考慮農(nóng)民問題，需要處理好農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的辯證統(tǒng)一關(guān)系[32]。實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接需要引導(dǎo)、改造小農(nóng)戶，提升小農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)兼容性，構(gòu)建“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶動小農(nóng)戶型”和“小農(nóng)戶為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型”雙維驅(qū)動路徑。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整促使部分農(nóng)村勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，農(nóng)民在身體上和生活上逐漸城市化。推動小農(nóng)戶為主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需要采用更加高效的方式利用土地，解決農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移引發(fā)的農(nóng)村空心化問題也需要重新調(diào)整鄉(xiāng)村居住空間布局，因此引導(dǎo)農(nóng)民集中上樓居住、促進(jìn)土地集中流轉(zhuǎn)成為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和重構(gòu)鄉(xiāng)村居住空間的重要方式。城鎮(zhèn)化建設(shè)為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了動力，農(nóng)村剩余勞動力外流迫使農(nóng)村必須加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，同時(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供技術(shù)和產(chǎn)品支持。農(nóng)村富余勞動力外流為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供充足的人力資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力全面提高為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基本生活資料的全面支撐，農(nóng)業(yè)土地集約節(jié)約為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更多的土地資源。這些客觀的現(xiàn)實(shí)條件都要求對鄉(xiāng)村空間布局進(jìn)行重新規(guī)劃，并通過開展合村并居來引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、集中，改變鄉(xiāng)村治理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的空間格局，以此更好地推進(jìn)城市化建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖1 異地掛鉤政策下的土地供需關(guān)系

第三，地方財(cái)政緊缺下的“土地財(cái)政蛋糕”誘惑。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)需要強(qiáng)大的物質(zhì)條件作為基礎(chǔ)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中鄉(xiāng)村治理能力的增強(qiáng)往往與鄉(xiāng)村財(cái)政收支能力的提高呈正相關(guān)。由于土地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也是政府財(cái)政收入的重要來源，土地財(cái)政收入成為地方政府加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。政府土地財(cái)政收入主要源于兩個(gè)方面：一個(gè)是土地相關(guān)的稅費(fèi)收入，包括與土地直接相關(guān)的土地使用稅、土地增值稅和與土地間接相關(guān)的由建筑企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)上繳的建筑稅費(fèi)，以及土地管理部門征收的各種稅費(fèi)；另一個(gè)是土地出讓金，包括土地以拍賣、協(xié)議等方式出讓之后的地方政府總所得[34]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2009年，全國土地出讓收入從595億元上漲到17 180億元，上漲約28倍；土地財(cái)政收入從1 432億元增長到24 646億元，上漲了17倍。2015年至2019年，地方土地使用權(quán)出讓收入從121 201億元上漲至181 553億元，增幅為49.79%。不斷走高的土地出讓金和低廉的土地征用開發(fā)成本使得地方政府傾向于通過“以地謀資”來維持地方財(cái)政支出。工業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)水平較好的城市通過招商引資將增設(shè)的土地指標(biāo)直接用于工商業(yè)開發(fā)，土地指標(biāo)的跨省有償調(diào)配也為欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來了大筆財(cái)政收入。地方政府的土地指標(biāo)大多來源于農(nóng)村建設(shè)用地，因此地方政府在通過開展合村并居引導(dǎo)農(nóng)民上樓居住后，會將宅基地復(fù)墾為耕地，以增加更多城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，土地價(jià)格的持續(xù)上漲又為地方政府開展合村并居帶來了強(qiáng)大動力。事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)的推動下，現(xiàn)有土地財(cái)政制度下的地方政府競爭行為會提升土地價(jià)格，而地價(jià)對房地產(chǎn)價(jià)格和成交量具有顯著的正向影響[38]。土地價(jià)格的不斷上漲意味著政府騰出的每一畝地都具有更高的單位收益，在土地價(jià)格持續(xù)上漲的刺激下，地方政府開展合村并居的經(jīng)濟(jì)動力不斷強(qiáng)化。在經(jīng)濟(jì)因素誘導(dǎo)下，地方政府土地財(cái)政規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地資源不斷集中于城市中心，直接推動地價(jià)上升，最終地方政府更加依賴高額的土地財(cái)政收入[39]。在土地財(cái)政發(fā)展模式的強(qiáng)刺激下，許多地區(qū)形成以“土地”要素為博弈核心，消費(fèi)者、地方政府、房地產(chǎn)商三者相互角力、促進(jìn)的發(fā)展模式(如圖2所示)。這種發(fā)展模式直接引發(fā)了推高地價(jià)、抬高房價(jià)的“托市行為”，并表現(xiàn)出土地價(jià)格和合村并居規(guī)模呈正相關(guān)的規(guī)律。

第四，資本下鄉(xiāng)的推力。鄉(xiāng)村振興需要人才、資金的注入，資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村是全面建成小康社會的有效舉措，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量。同時(shí)，資本下鄉(xiāng)也有利于夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、降低鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)成本，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供必要的物質(zhì)資料支撐。以往資本下鄉(xiāng)多集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，即城市企業(yè)集中租賃農(nóng)民的承包地，大規(guī)模種植經(jīng)濟(jì)作物或從事各種高投入、高附加值的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[40]。這就需要將零散的土地整合為集中連片的土地，這一過程間接推動了合村并居進(jìn)程。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目增多，村集體建設(shè)用地(尤其是宅基地)日益成為資本瞄準(zhǔn)的對象，尤其是地方政府基于土地財(cái)政所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的節(jié)余收益成為資本下鄉(xiāng)經(jīng)營建設(shè)用地的推動力，商業(yè)資本開始參與到“農(nóng)民上樓”等土地開發(fā)和工程建設(shè)中[41]。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，合村并居涉及土地綜合整治以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)等，需要引入市場機(jī)制以更好地發(fā)揮市場在配置資源要素中的決定性作用，而資本下鄉(xiāng)則恰好為土地整治注入了各種生產(chǎn)要素和資源，并直接推動了合村并居進(jìn)程。引入市場機(jī)制，撬動社會資本參與土地整治，使得政府、資本與農(nóng)民間的利益關(guān)系更為復(fù)雜[42]。社會資本進(jìn)入農(nóng)村一定程度上緩解了合村并居過程中出現(xiàn)的財(cái)政難題，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。但資本的本質(zhì)是逐利的，資本下鄉(xiāng)的主要目的是盈利。資本進(jìn)村所推動的合村并居將導(dǎo)致村莊利益關(guān)系劇烈變動，即村社組織既要服從國家權(quán)威指令，又要受到資本驅(qū)使，很難扮演“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”角色，無法調(diào)解村民和外來資本之間的利益糾紛[43]。由于資本在利益分配中占居優(yōu)勢地位，所以開發(fā)建設(shè)過程中產(chǎn)生的社會成本大都轉(zhuǎn)嫁給村社組織和農(nóng)民。同時(shí)，資本進(jìn)駐農(nóng)業(yè)的目的不在于發(fā)展農(nóng)業(yè)，而在于經(jīng)營土地，通過土地的資本化占有其增值收益[44]。因此，外來資本對于合村并居來說是一把雙刃劍，即資本下鄉(xiāng)為合村并居注入更多資源要素的同時(shí)也成為級差地租的剩余索取者。

圖2 土地財(cái)政下的合村并居主體博弈關(guān)系

(二)新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居不良后果

整體來看，新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居是多重因素共同驅(qū)動的綜合結(jié)果。然而，一些地區(qū)在推進(jìn)合村并居的過程中，為加速實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)，往往脫離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，強(qiáng)行改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，引發(fā)社會矛盾沖突，造成干群關(guān)系緊張，產(chǎn)生了諸多不良后果。

第一，強(qiáng)行改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，脫離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。新世紀(jì)以來的合村并居表現(xiàn)出明顯的“農(nóng)民洗腳上樓”的特征，農(nóng)村居民居住形式明顯社區(qū)化、樓房化，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的空間基礎(chǔ)。但在這樣的居住環(huán)境下，農(nóng)民不方便繼續(xù)從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，因此許多上樓后的農(nóng)民選擇將土地流轉(zhuǎn)出去，成了典型的“失地農(nóng)民”。誠然，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去后可以獲得一定收入，但這筆收入只能作為農(nóng)民失地后的一種補(bǔ)償，無法完全填補(bǔ)居民基本的生存生活需要?！巴恋卣饔弥苯記_擊著家庭收入與消費(fèi)形式”[45]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入是農(nóng)民家庭占比最多的收入，而上樓后的農(nóng)民喪失了基本的生產(chǎn)資料即土地，無法繼續(xù)從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，導(dǎo)致家庭總收入銳減。要滿足農(nóng)民的基本生存生活需要，就必須為農(nóng)民提供從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和非農(nóng)化產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件，增加農(nóng)民收入，彌補(bǔ)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的缺口。然而，在現(xiàn)實(shí)中一些地方政府為獲取更多土地財(cái)政收入，忽視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，強(qiáng)行推進(jìn)合村并居，由于當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和非農(nóng)化產(chǎn)業(yè)建設(shè)相對滯后，農(nóng)民上樓后往往面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如某些地區(qū)的村莊屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，本地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平并不高，新建社區(qū)周邊的企業(yè)工廠也很少，農(nóng)民就地上樓后不僅失去了土地，也難以實(shí)現(xiàn)近地就業(yè)。由于缺乏近地就業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)民為了維持基本的生存生活需求，便不得不選擇異地就業(yè)，甚至進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由此被強(qiáng)行改變。脫離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，強(qiáng)行改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式，且不為農(nóng)民提供相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和就業(yè)條件，只會使農(nóng)村人口產(chǎn)生新一輪的外流，合村并居后的新型農(nóng)村社區(qū)也會變?yōu)樾碌摹翱招拇濉?。村莊社區(qū)化后，農(nóng)民的居住環(huán)境發(fā)生改變，其生活方式明顯市民化，農(nóng)民的居住成本、飲食成本、出行成本等生活成本增加。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不僅僅是空間格局的現(xiàn)代化，還包括農(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式的同步現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居需要有完善的公共服務(wù)和社會保障作為基礎(chǔ)支持，包括生活設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)和教育資源供給等多個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)需要進(jìn)行合理規(guī)劃、逐步落實(shí)。一陣風(fēng)似的推進(jìn)合村并居工程，會導(dǎo)致搬遷農(nóng)民缺失基本公共服務(wù)和社會保障，生活質(zhì)量嚴(yán)重下滑。

第二，引發(fā)社會矛盾沖突，增加新的社會風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。完善農(nóng)村公共服務(wù)、增進(jìn)民生福祉、保障農(nóng)民基本的住房權(quán)益，是提升鄉(xiāng)村治理能力的基本要求。合村并居本意是一項(xiàng)改善農(nóng)村居民居住條件、生活條件的民生工程，但在具體政策執(zhí)行過程中，地方政府、市場等不同的利益主體參與其中，這些利益主體有各自的利益訴求。一些利益主體為獲得更多私利，往往采用各種手段變相擠占農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，引發(fā)社會矛盾沖突。有學(xué)者指出，在我國農(nóng)村征地的過程中，農(nóng)民和地方政府的退出成本都非常高昂，如果無法協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，就會爆發(fā)出激烈的社會矛盾沖突[46]。根據(jù)上文的動機(jī)機(jī)制分析我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)土地財(cái)政掛鉤政策的支持下，地方政府可以通過以地謀資，增加大量的土地財(cái)政收入。在經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)刺激下，有些地區(qū)的地方政府“一刀切”式地快速推進(jìn)合村并居工程，而相應(yīng)的農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制不健全，社區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)建設(shè)滯后，公共服務(wù)和社會保障落實(shí)不到位，類似這種情況在多個(gè)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)。比如，有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府由于財(cái)政緊張，不得不靠貸款建社區(qū)，同時(shí)為了獲得更多土地財(cái)政收入，地方政府通過降低樓房建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、縮減購房補(bǔ)貼、延后公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，變相地向農(nóng)民收取建設(shè)成本。農(nóng)民花了大價(jià)錢卻買了質(zhì)量很差的住房，農(nóng)民上樓后感覺居住質(zhì)量、生活質(zhì)量明顯下降，便會對合村并居工程產(chǎn)生不滿情緒，極端地區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)民集體上訪事件。如某縣“合村并居”搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：正房每平方米補(bǔ)償700多元，偏房每平方米補(bǔ)償260元，村民置換新房則需要1000多元每平方米，加上基本裝修，村民還需要倒貼錢，這引發(fā)了村民的嚴(yán)重不滿。同時(shí)，市場資本作為施工的承包方、土地的租賃方，在其中也能獲得商業(yè)利益，會積極主動地推動合村并居工程，因此很容易與地方政府形成利益的合謀，強(qiáng)化地方政府的“理性經(jīng)濟(jì)人角色”。農(nóng)民本身對土地就有一種天然的鄉(xiāng)土情懷，土地對于農(nóng)民來說是最重要、最基本的生存生活保障，宅基地是家的“避風(fēng)港”。“農(nóng)民在征地過程中會產(chǎn)生一系列的相對剝奪感，而相對剝奪感會消減他們的獲得感”[47]。地方政府不妥的安置手段和補(bǔ)償方式會使農(nóng)民的剝奪感加劇，進(jìn)一步消減農(nóng)民的獲得感，極端地區(qū)甚至?xí)l(fā)激烈的群體性事件，產(chǎn)生新的社會風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這些社會風(fēng)險(xiǎn)和社會矛盾嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理的成效。

第三，引起干群關(guān)系緊張，降低民眾對政府的信任感、認(rèn)同感。在推進(jìn)合村并居過程中，政府官員是合村并居政策及合村并居相關(guān)政策的制定者、執(zhí)行者和落實(shí)者，村干部則是合村并居政策及合村并居相關(guān)政策的宣讀者、傳播者和執(zhí)行者。政府是公共權(quán)力的代表，是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者，政府的公共權(quán)力來源于人民群眾?！昂谜备鼞?yīng)系統(tǒng)考量民眾的相關(guān)心態(tài)和價(jià)值觀念，尤其是民眾的政府觀[48]。民眾對政府的信任感、認(rèn)同感是衡量政府好壞的重要指標(biāo)。政府是由一個(gè)個(gè)行政人員所組成的，干群關(guān)系是否和諧在很大程度上體現(xiàn)著政府的公共形象，影響著民眾對政府的信任感及認(rèn)同感。政績的存在證實(shí)施政人員權(quán)力行為的效果，即官員執(zhí)掌國家權(quán)力、正確施政所取得的良好工作結(jié)果；證實(shí)受政人員權(quán)利行為的實(shí)現(xiàn)[49]。在合理的范圍內(nèi)正確施政、創(chuàng)造政績，可以為民謀利，而過度地制造政績則可能危害民眾利益，引起干群關(guān)系緊張。形成和諧穩(wěn)定的干群關(guān)系對構(gòu)建和諧有序的鄉(xiāng)村治理格局、確保鄉(xiāng)村社會長期穩(wěn)定具有十分重要的意義。然而在實(shí)踐中，一些地方政府官員為創(chuàng)造更多政績，往往急功近利，在推進(jìn)合村并居工程之前沒有充分調(diào)查民意、考察地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)情，甚至還制訂了并不符合實(shí)際的限期搬遷方案，導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。比如，某縣地方官員為創(chuàng)造更多政績，急于推進(jìn)合村并居工程，但在推進(jìn)過程中沒有充分考慮民意和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，把民心工程搞成“民怨工程”，其相關(guān)行為被上級政府通報(bào)批評，并定性為典型的“形式主義、官僚主義”，引起了社會輿論的關(guān)注。一些基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為完成上級政府的行政任務(wù)，又將上級壓力加壓給村干部，村干部為了完成上級政府政策目標(biāo)，便不得不采取多種手段游說村民搬遷，一些極端地區(qū)的村干部甚至找來了社會人員恐嚇村民，在被拆戶房屋上張貼“存在違法建設(shè)，并限期1日內(nèi)自行整改到位，逾期不拆將被強(qiáng)制拆除或清理”的公告。這些強(qiáng)制拆遷的行為嚴(yán)重降低了民眾對基層政府、基層干部的信任感，村民越級上訪、信訪舉報(bào)、集體抗議等現(xiàn)象也因此增加，鄉(xiāng)村治理陷入危機(jī)與困境。

四、“沖突—協(xié)調(diào)”：新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居動力機(jī)制及不良后果的內(nèi)在邏輯

馬克思指出：“人們的—切活動，首先是為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的?！盵50]合村并居是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，合村并居作為一個(gè)整體性過程涉及多個(gè)具有不同行為動機(jī)和利益需求的利益主體，不同利益主體之間既存在共性利益需求，也存在利益沖突。一切的沖突矛盾都起因于利益，“一切歷史沖突都根源于生產(chǎn)力和交往形式之間的矛盾”[51]。馬克斯·韋伯指出，社會沖突起源于三個(gè)條件，即權(quán)力、財(cái)富和聲望的高度相關(guān)性、報(bào)酬的分配和低水平的流動率[52]?？迫J(rèn)為，社會沖突指的是“對有關(guān)價(jià)值、對稀有地位的要求、權(quán)利和資源的斗爭，在這種斗爭中，對立雙方是試圖破壞及傷害對方”[53]，他將價(jià)值、地位、權(quán)力和資源歸為沖突發(fā)生的主要原因。齊美爾認(rèn)為，沖突是人類互動的一種基本形式[54]。達(dá)倫多夫?qū)ι鐣_突的原因高度重視，他認(rèn)為“應(yīng)得權(quán)利”和“供給”的矛盾運(yùn)動構(gòu)成現(xiàn)代社會矛盾沖突的萌芽[55]。Billon(2001)認(rèn)為，由于利益集團(tuán)對利益的爭奪，在資源相對富裕的地區(qū)，土地所有權(quán)被保護(hù)的可能性越弱，發(fā)生土地爭奪(沖突)的可能性越大[56]?？傮w來看，沖突貫穿人類社會發(fā)展的始終，沖突在不同歷史發(fā)展階段具有不同表現(xiàn)形式，但不同形式的沖突都源于不同利益主體間的利益矛盾。對于如何化解沖突，羅爾斯認(rèn)為國家是平衡社會資源的保障，國家的多功能性有助于保障公民權(quán)益，調(diào)和社會矛盾。針對中國現(xiàn)實(shí)問題，鄭杭生認(rèn)為，當(dāng)前社會處于快速轉(zhuǎn)型過程中，利益多元化格局日益鮮明，社會沖突越來越涉及深層的利益競爭[57]。當(dāng)前中國的社會沖突是一種利益博弈方式，涉及的是不同階層和民眾的具體利益[58]。在中國農(nóng)村，社會沖突更多表現(xiàn)為不同主體間的土地權(quán)益沖突[59]。孫立平將社會矛盾的產(chǎn)生歸因于“利益集團(tuán)與其他階層之間的分裂”，并認(rèn)為一些既得利益集團(tuán)“對于社會決策的影響不利于協(xié)調(diào)社會各階層的關(guān)系，相反卻容易激化社會矛盾”[60]。以壓制對抗、以權(quán)代法的思維無法有效處置利益多元化的矛盾沖突，而建立多元主體平等參與、協(xié)商合作的治理體系將成為群體性沖突的破解之道[61]。不難看出，中國社會的沖突表現(xiàn)形態(tài)多樣、發(fā)生場域各異，且所造成的危害性不同，但這些沖突都起因于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型以及多元利益主體間的矛盾糾紛，因此沖突理論可以為我們理解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中合村并居的動力機(jī)制及不良后果提供很好的視角。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程依舊保持較高增速，城市空間也持續(xù)擴(kuò)張，高速的現(xiàn)代化發(fā)展給傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會帶來了較大沖擊。當(dāng)前中國社會處于轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化發(fā)展模式和大量農(nóng)村人口的流動對原有的農(nóng)村土地資源的權(quán)益分配模式提出了新挑戰(zhàn)[62]。同時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式也不利于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)破解土地供給短缺的現(xiàn)實(shí)國情，滿足城市空間擴(kuò)張的剛性需求，守住農(nóng)村耕地紅線的政策規(guī)定，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展等多重目標(biāo)，國家出臺了多元化的戰(zhàn)略舉措，合村并居正是多重政策目標(biāo)沖突、協(xié)調(diào)的結(jié)果。有學(xué)者就指出，“土地沖突所凸顯的正是為了解決與土地的矛盾而產(chǎn)生的土地權(quán)益主體彼此之間的對抗態(tài)勢和對抗過程”[63]，還有學(xué)者指出，1994年分稅制改革之后的稅種劃分，商業(yè)用地價(jià)格的增高以及房地產(chǎn)市場的活躍極大地刺激了基層政府強(qiáng)行拆遷、大肆征地發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的行為[64]。合村并居的沖突矛盾附著于土地資源的重新配置，資源的重新配置又涉及多元利益主體的沖突與協(xié)調(diào)。進(jìn)一步來看，合村并居本質(zhì)上是城鄉(xiāng)利益交換的結(jié)果，只不過在城鄉(xiāng)利益博弈過程中城市占據(jù)主導(dǎo)地位。并行實(shí)施的多元政策之間存在多重維度的沖突與協(xié)調(diào)關(guān)系，各利益主體之間既存在共同的發(fā)展追求，也存在現(xiàn)實(shí)的利益沖突，多元利益的交互與博弈貫穿合村并居的始終。整體來看，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居體現(xiàn)著內(nèi)在的“沖突—協(xié)調(diào)”邏輯(圖3所示)。

第一，合村并居內(nèi)含著多元政策的“沖突”與“協(xié)調(diào)”。理性制度主義者強(qiáng)調(diào)行動者的利益偏好與制度建設(shè)、行為的關(guān)系[65]。地方政府是職責(zé)理性和經(jīng)濟(jì)理性的集合體，地方政府為最大限度獲取地方利益，會選擇性吸收、轉(zhuǎn)化中央政策，出臺適應(yīng)地方發(fā)展的“土政策”并形成地方保護(hù)主義，進(jìn)而導(dǎo)致上下級政府間的政策沖突。從縱向上看，政策執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是中央權(quán)威與行動者互動妥協(xié)的結(jié)果?！罢恼吣繕?biāo)具有多元性，而落實(shí)政策的工具手段卻是有限的”[66]?！按笳摺睂訉愚D(zhuǎn)化為“小政策”后的小目標(biāo)往往具有差異性。甚至同一政策方案中包含著多重目標(biāo)，因此不同政策之間乃至同一政策內(nèi)部難免存在著功能和效用相反或相互沖突的情況[67]。不同政策的政策目標(biāo)不盡相同，單一政策也不可能涵蓋全部的政策目標(biāo)，這就導(dǎo)致政策執(zhí)行者在達(dá)成某一經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)時(shí)必須確定政策實(shí)施的優(yōu)先級并協(xié)調(diào)好不同政策之間的關(guān)系，當(dāng)需要達(dá)成多個(gè)政策目標(biāo)時(shí)，政府協(xié)調(diào)好不同政策之間關(guān)系的難度會更大，更容易引發(fā)不同政策之間的沖突。一些地方政府為獲得上級政府的肯定，也會競賽式地執(zhí)行、落實(shí)上級政府政策，引發(fā)地方政府與地方政府之間的競爭性政策沖突。另外，地方政府也會選擇妥協(xié)的方式即“穿新鞋走老路”“新瓶裝舊酒”“換湯不換藥”等策略來延續(xù)舊政策的內(nèi)容，降低了老百姓對新政策的“獲得感”[68]。這便是新舊政策轉(zhuǎn)變之間的沖突與協(xié)調(diào)，新舊政策之間的矛盾沖突會影響政策的效力。由此看來，不同領(lǐng)域、不同部門的同位階地方政策之間存在橫向沖突與協(xié)調(diào)，中央與地方之間存在縱向的政策沖突與協(xié)調(diào)，新舊政策轉(zhuǎn)化期間也會存在沖突與協(xié)調(diào)。

圖3 合村并居的“沖突—協(xié)調(diào)”邏輯

統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作需要有完整的政策體系作為基礎(chǔ)支撐，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居體現(xiàn)著多元政策的沖突與協(xié)調(diào)。首先，合村并居內(nèi)含著上下級政策之間的沖突與協(xié)調(diào)。不論是以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目的的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為目的的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、以提高閑置土地利用效率為目的的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，還是以提高中央政府財(cái)政力量為目的的財(cái)權(quán)上移改革，其最終目的都是服務(wù)于人的現(xiàn)代化發(fā)展。但是這些政策在具體實(shí)施時(shí)，地方政府會基于自身利益進(jìn)行吸收、轉(zhuǎn)化，如地方政府為提高財(cái)政收入，加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，會最大限度地使用土地增減掛鉤政策來增加土地指標(biāo)。表面上看，地方政府通過合村并居實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等政策目標(biāo)，促進(jìn)了農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，但是實(shí)際上多數(shù)農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”“被市民化”，農(nóng)民無法在短期內(nèi)適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，無法從城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生成“獲得感”，這種強(qiáng)推的合村并居違背了中央政策的根本理念。在“壓力-能力”失衡的組織情境下，上級必須容許下級在相對壓力較小的政策執(zhí)行上進(jìn)行“變通”[69]。在中央多元政策并行實(shí)施的情境下，地方政府不可能在第一時(shí)間內(nèi)達(dá)成全部政策目標(biāo)，所以地方政府往往會對上級政策進(jìn)行局部變通并采用更加靈活的方式執(zhí)行，由此產(chǎn)生了上下級政策的協(xié)調(diào)互動，合村并居正是央地政策和上下級政策的沖突與協(xié)調(diào)的表現(xiàn)。其次，地方政府為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)度而提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展速率，推進(jìn)“以GDP論英雄”的“增長競賽”。這種橫向間的“增長競賽”在一定程度上有利于刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加公共物品的有效供給，并為制度創(chuàng)新提供動力，是一種經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先的理性協(xié)調(diào)。在競賽式發(fā)展模式下，以人為本的新農(nóng)村建設(shè)、新型社區(qū)建設(shè)等政策被曲解，合村并居成為地方政府橫向競爭下的消極產(chǎn)物。就地方政府內(nèi)部而言，合村并居是政府部門政策沖突與協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、城鄉(xiāng)土地增減掛鉤等政策并非孤立的政策，這些政策的執(zhí)行與實(shí)施不僅需要不同政府部門進(jìn)行協(xié)作與配合，也需要其他政策的銜接與配合。同時(shí)完成推動農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型，完善社區(qū)公共服務(wù)和社會保障等合村并居的后續(xù)任務(wù)，都需要多個(gè)部門、多項(xiàng)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合。然而，由于地方政府政策執(zhí)行的優(yōu)先順序不同，農(nóng)民雖然很快獲得了市民身份，但短期內(nèi)卻無法真正享受市民待遇。另外，地方政策的“新舊不一”也使得合村并居在推進(jìn)過程中矛盾重重。政治行動者和管理行動者對什么時(shí)候開展政策制定、選擇什么樣的政策制定順序等有時(shí)間上的操縱空間，一些地方政府在推進(jìn)合村并居中有“過頭之嫌”，新政策“急剎車”與“急轉(zhuǎn)彎”使利益相關(guān)者損失慘重。地方政府為保護(hù)地方利益，會選擇“穿新鞋走老路”“新瓶裝舊酒”“換湯不換藥”的執(zhí)行策略，也會運(yùn)用時(shí)間策略延緩新政策的吸收、轉(zhuǎn)化與執(zhí)行。這種新舊政策銜接與轉(zhuǎn)化的矛盾從中央政府自上而下延續(xù)到地方各部門，作為政策客體的農(nóng)民卻在新舊政策轉(zhuǎn)化的時(shí)間中遭受權(quán)益損失。作為一項(xiàng)激進(jìn)政策，合村并居短期內(nèi)便在各地鋪開，但與之相匹配的城鎮(zhèn)建設(shè)政策、公共服務(wù)政策、社會保障政策等卻無法及時(shí)跟進(jìn)，這就導(dǎo)致不同政策之間存在時(shí)間斷點(diǎn)，不同類型政策和不同時(shí)期的政策均無法進(jìn)行有效銜接。新舊政策之間存在利益沖突，“舊政策終結(jié)不僅非常困難而且終結(jié)得不及時(shí)還會造成惡果”[70]。地方政府采用的時(shí)間策略為舊政策的終結(jié)和新政策的上位提供了緩沖地帶，實(shí)現(xiàn)了新舊政策利益矛盾的折中與協(xié)調(diào)。新舊政策轉(zhuǎn)化、承接之間既有沖突性又有協(xié)調(diào)性，政策之間的“上下沖突”、“橫向沖突”和“前后沖突”貫穿合村并居的發(fā)展始終。在多元政策的沖突與協(xié)調(diào)下，合村并居往往難以達(dá)到預(yù)期成效。

第二，合村并居內(nèi)含著多元主體的“沖突”與“協(xié)調(diào)”。改革開放以來，多元利益主體并存的社會關(guān)系取代了過去單一化的社會利益主體關(guān)系，社會利益沖突逐漸增多。面對基層社會利益群體分化和社會結(jié)構(gòu)多元化的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)代基層治理需要多元主體的共同參與[71]。然而，值得注意的是，“社會治理作為匯聚多元主體的重要場域，不可避免地出現(xiàn)多元主體因獲取各自利益而彼此博弈的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)”[72]。黨的十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要“形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，構(gòu)建多元主體從沖突走向協(xié)調(diào)的合作機(jī)制是當(dāng)前基層治理的發(fā)展方向。社會沖突的本質(zhì)是利益關(guān)系的競爭與博弈，多元主體參與社會治理表現(xiàn)出強(qiáng)烈的利益動機(jī)，這種利益關(guān)系源于不同社會主體在長期的經(jīng)濟(jì)交往中所逐漸形成的利益分化和利益對立。借用馬克斯·韋伯(Max Weber)對權(quán)力進(jìn)行的“正式權(quán)力”與“非正式權(quán)力”的二元劃分，鄉(xiāng)村治理主體也相應(yīng)地劃分為正式主體和非正式主體兩部分，正式主體是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府權(quán)威機(jī)構(gòu)或是行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的村支部和村委會，非正式主體主要為社會主體和個(gè)人[73]。多元主體協(xié)同參與治理的現(xiàn)代社會是多元主體圍繞各種利益進(jìn)行競爭性博弈的復(fù)雜系統(tǒng)，多元治理主體在利益的驅(qū)動下主動參與其中。

鄉(xiāng)村治理是多元主體共同參與、協(xié)同參與治理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的系統(tǒng)性工程。由于不同利益主體不僅有各自的利益需求，也有共同的利益追求，不同利益主體在交往互動中會產(chǎn)生沖突與協(xié)調(diào)。因此，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居內(nèi)含著不同利益主體的沖突與協(xié)調(diào)。合村并居本質(zhì)上是農(nóng)村社區(qū)化，農(nóng)村社區(qū)化有利于改善農(nóng)民居住條件和生活質(zhì)量，有助于推動當(dāng)?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間更加集聚，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從這個(gè)角度看，農(nóng)民是合村并居的受益方。以農(nóng)民(客體對象)、地方政府(政策執(zhí)行者)、市場主體(工程實(shí)施者)構(gòu)成的多元利益主體結(jié)構(gòu)貫穿合村并居全過程。在土地財(cái)政和“GDP競賽”的雙重誘導(dǎo)下，地方政府為置換更多土地指標(biāo)，往往激進(jìn)地推進(jìn)合村并居，但卻未能有效保障農(nóng)民群體的經(jīng)濟(jì)利益訴求。與此同時(shí)，在激進(jìn)的“被城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民喪失了鄉(xiāng)村文化的傳承載體，社會關(guān)系從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村文明遭到侵蝕，農(nóng)民群體精神文化利益受到侵害。合村并居對農(nóng)民來說是一項(xiàng)“得失相隨、利弊相間”的工程，農(nóng)民損失的利益往往大于獲得的利益。地方政府是合村并居的直接受益方。在特定條件下，地方政府會追求職責(zé)理性，盡量減少與既得利益主體的結(jié)盟，維護(hù)公共利益[74]。在“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”和城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策背景下，地方政府具有“經(jīng)濟(jì)理性人”特征，地方政府在合法范圍內(nèi)愿意與市場資本等利益主體結(jié)盟，表現(xiàn)為“理性—庇護(hù)”的復(fù)雜行為模式，“政府出讓土地的動機(jī)表現(xiàn)為‘土地財(cái)政’和‘土地引資’兩方面”[75]。地方政府將增加的土地指標(biāo)用于分類經(jīng)營，不論是商業(yè)用地的“價(jià)高者得”“買賣邏輯”，還是工業(yè)用地的經(jīng)營式“入股邏輯”，均促成了政府與市場主體(工商業(yè)資本)的利益共謀[76]。資本的逐利性必然驅(qū)使大量房地產(chǎn)開發(fā)商、工商業(yè)資本主動參與土地競標(biāo)。土地市場需求刺激了地價(jià)不斷升高，居住需求的陡增也為房價(jià)增長提供了強(qiáng)力支撐，進(jìn)一步穩(wěn)固了地方政府和市場主體的利益關(guān)系。市場主體參與合村并居建設(shè)不僅獲得了地方政府的大力支持，也獲得了擴(kuò)大資本再生產(chǎn)的良好契機(jī)，成為合村并居的絕對受益方。可以說，市場主體作為利益團(tuán)體是政策的“需求方”，而政府是政策的“提供方”[77]。不過，地方政府也不可能完全放任資本擴(kuò)張。雖然地方政府會與市場主體形成利益合謀，但是地方政府也必須體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的“職責(zé)理性”。在合村并居過程中，地方政府會給予村民形式多樣的補(bǔ)償，保障農(nóng)民群眾的基本權(quán)益。而市場主體參與社區(qū)建設(shè)工程也必須在地方政府監(jiān)管下進(jìn)行，以此防止市場主體過多地攫取社會資源。綜合來看，土地不僅僅成為地方政府財(cái)政收入的重要來源，也成為撬動銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投融資的重要工具，高速工業(yè)化和快速城市化離不開城市土地空間的外延擴(kuò)張[78]。雖然合村并居成為地方政府和市場主體利益共謀的政策工具，但具有“職責(zé)理性”的地方政府也會給予農(nóng)民群眾利益保護(hù)，形成對市場主體的利益對抗。必須注意的是，在地方政府和市場主體的利益合謀下，農(nóng)民處于利益博弈的絕對弱勢地位，成為主要利益受損方，存在利益妥協(xié)。這種妥協(xié)實(shí)質(zhì)上是一種利益分配的失衡，合村并居也由此異化為一項(xiàng)“與民爭利”的工程，偏離了推動“人的現(xiàn)代化發(fā)展”的初衷。

第三，合村并居內(nèi)含著多元利益的“沖突”與“協(xié)調(diào)”。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關(guān)”[79]。人們參與社會生產(chǎn)活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是物質(zhì)利益，社會勞動的積極性和創(chuàng)造性源于對物質(zhì)利益的追逐。恩格斯認(rèn)為“每一個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來的”[80]，利益的實(shí)現(xiàn)基于現(xiàn)實(shí)的社會交往形式，持續(xù)的交往互動形成了不同的利益主體。在當(dāng)前社會，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入融合發(fā)展階段，城鄉(xiāng)利益被重新分配?！皞鹘y(tǒng)的一元利益框架已被逐漸突破，社會多元利益的格局正悄然形成?！盵81]從范圍上看，利益包括全局利益和局部利益；從時(shí)間上看，利益可分為短期利益和長遠(yuǎn)利益。在現(xiàn)代城鄉(xiāng)治理中，利益問題始終居于核心地位，利益分配對社會維護(hù)穩(wěn)定具有不可替代的作用，政府是利益分配的權(quán)威機(jī)構(gòu)。“政治價(jià)值沖突根源于社會利益關(guān)系的調(diào)整，實(shí)質(zhì)上是人們之間的社會利益沖突?！盵82]在現(xiàn)代國家，當(dāng)政府無法有效協(xié)調(diào)不同主體之間的多元利益時(shí)，便會引發(fā)激烈的社會沖突，最終導(dǎo)致社會失范。

在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，不同利益主體在長期的交往互動中會產(chǎn)生復(fù)雜的利益關(guān)系。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居所涉及的利益關(guān)系極為復(fù)雜，多元主體共同參與合村并居實(shí)踐并形成了多元化的利益關(guān)系。合村并居是新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設(shè)等多元戰(zhàn)略沖突與協(xié)調(diào)下的重要工程。從戰(zhàn)略部署上看，合村并居具有調(diào)整城鄉(xiāng)空間布局、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、平衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理水平、改善農(nóng)民居住生活條件等多項(xiàng)功能，代表了社會整體的公共利益。公共利益的核心在于“公共”二字，代表了絕大多數(shù)人的利益，公共利益以個(gè)體利益為基礎(chǔ)，在國家范圍內(nèi)國家利益是公共利益的最大體現(xiàn)。國家的統(tǒng)治者，為了國家的利益，有理由用它來應(yīng)付敵人，甚至應(yīng)付公民[83]。在柏拉圖看來，個(gè)體利益必須服從于國家利益(公共利益)，“可是，一旦失去個(gè)體利益的微觀激勵，公共利益必然演化為強(qiáng)者的博弈，失去社會公正的基礎(chǔ)”[84]。公共利益與個(gè)體利益之間存在共生關(guān)系，在合村并居實(shí)踐中，農(nóng)民個(gè)人利益屬于個(gè)體利益，而農(nóng)民群體利益屬于公共利益。就地方政府而言，地方政府為謀求地方利益盲目推進(jìn)合村并居，一定程度上侵害了農(nóng)民群體公共利益，而農(nóng)民群體公共利益背后是單個(gè)農(nóng)民所代表的個(gè)體利益。市場主體代表資本利益，市場主體參與合村并居的本質(zhì)是資本的滲透與擴(kuò)張，資本具有鮮明的逐利性，市場主體參與合村并居的首要目的是追逐利潤，因此市場主體會在合法范圍內(nèi)最大限度地謀取利潤。就合村并居而言，市場主體在經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)動下愿意支付高價(jià)購買土地，最大限度支持地方政府土地財(cái)政行為，而地方政府在經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)下也愿意主動推進(jìn)合村并居，形成資本利益與政府利益的合謀。市場主體作為合村并居工程的建設(shè)者，會對合村并居形成全方位的資本滲透，因此即便是支付高額地價(jià)，市場主體依然能獲得較高的資本利潤，實(shí)現(xiàn)資本利益的最大化。而大量傳統(tǒng)農(nóng)民離開土地后，既為資本進(jìn)駐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了土地來源，也為城市資本擴(kuò)張?zhí)峁┝舜罅康土膭趧恿碓?。從以上層面來看，資本實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民群體公共利益的全面占領(lǐng)，其背后則是大量農(nóng)民個(gè)體利益的損失。當(dāng)然，資本的增值與擴(kuò)張也有其積極作用，市場主體通過參與合村并居，刺激了鄉(xiāng)村社會的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動了一定范圍內(nèi)的就地城鎮(zhèn)化或異地城鎮(zhèn)化。同時(shí)，市場主體也會提供一定的公共服務(wù)和民生工程建設(shè)，諸如參與民生房、扶貧房建設(shè)等，又在一定程度上實(shí)現(xiàn)了資本利益與公共利益的共贏(協(xié)調(diào))。但資本的本性是逐利的，只有在保障資本擴(kuò)張的前提下，市場主體才會選擇有條件、有限度地創(chuàng)造公共利益，實(shí)現(xiàn)資本利益與公共利益的協(xié)調(diào)，這些行為在本質(zhì)上仍是資本謀取私利的一種方式。因此，綜合來看，合村并居不僅含有公共利益內(nèi)部的沖突與協(xié)調(diào)，也含有資本利益與公共利益之間的沖突與協(xié)調(diào)，還內(nèi)含著公共利益與個(gè)體利益之間的沖突與協(xié)調(diào)。

五、討論與總結(jié)

合村并居是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的綜合性鄉(xiāng)村治理工程，合村并居中涉及的各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃和行政事務(wù)都是“政府治理的行為表達(dá)”。總體來看，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居內(nèi)含著多元政策的沖突與協(xié)調(diào)、多元主體的沖突與協(xié)調(diào)以及多元利益的沖突與協(xié)調(diào)，這些沖突與協(xié)調(diào)本質(zhì)上是由利益分歧所引發(fā)的。理論上來說，地方政府作為公共權(quán)力的主體，必須把“利益鐘擺”的方向最大限度地指向公共利益，但現(xiàn)實(shí)中的地方政府在履行公共職能、表達(dá)治理行為時(shí)往往表現(xiàn)出利益指向的不確定性和搖擺性，所以地方政府既是現(xiàn)實(shí)的“理性經(jīng)濟(jì)人”，也是公共的“道德人”，地方政府既想追求公共利益的最大化，也想謀取地方私利的最大化，這就導(dǎo)致地方政府的利益導(dǎo)向會在公共利益和地方私利之間搖擺不定，形成“利益鐘擺”(如圖4所示)。

從社會演進(jìn)規(guī)律來看，中國鄉(xiāng)村社會并非一成不變。在“效率”的牽引下，人類社會最終會走向“空間極化”，城市人口高度密集，鄉(xiāng)村只會保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的少量人口，空間土地利用將達(dá)到極致，生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率高度發(fā)達(dá)[22]。中國鄉(xiāng)村社會在百年歷史變遷中，農(nóng)戶活動地域的變化使鄉(xiāng)村由封閉變得開放，農(nóng)戶認(rèn)同邏輯的變化使鄉(xiāng)村由重情變得重利，農(nóng)戶自身特點(diǎn)的變化使鄉(xiāng)村由禮俗社會走向理性社會[85]。鄉(xiāng)村社會由封閉走向開放，其社會結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了從原子化小農(nóng)向集體化小農(nóng)再向社會化小農(nóng)的演變，“情退利進(jìn)”的理性鄉(xiāng)村社會逐漸形成。隨著生產(chǎn)力發(fā)展和社會制度的變遷，鄉(xiāng)村社會的人口數(shù)量、空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會交往都處于不斷變化中，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)社會之間的關(guān)系也不斷變化，各種內(nèi)外力量的交織將鄉(xiāng)村社會推向變革的前沿并趨向于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系辯證運(yùn)動下的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度后生存環(huán)境變化、生活關(guān)系重構(gòu)和社會交往形式變革的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要舉措。

圖4 地方政府的“利益鐘擺”

自中華人民共和國成立以來，我國經(jīng)歷了不同形式的合村并居，每個(gè)時(shí)期的合村并居都呈現(xiàn)出不同的歷史發(fā)展特征，也都在一定程度上推動了鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化?？傮w來看，合村并居呈現(xiàn)出空間極化的特征。與過去時(shí)期的合村并居相比，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居具有多元化的動力機(jī)制，合村并居既體現(xiàn)著城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的雙重政策引導(dǎo)，也體現(xiàn)著城鄉(xiāng)建設(shè)土地增減掛鉤政策的直接刺激，同時(shí)地方財(cái)政緊缺下的土地財(cái)政蛋糕誘惑以及資本下鄉(xiāng)的助力也為合村并居提供重要動力。在多種因素推動下，農(nóng)民以自愿或被強(qiáng)制的方式“就地上樓”或“異地上樓”，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居蘊(yùn)含著“沖突-協(xié)調(diào)”的內(nèi)在邏輯，合村并居正是多元政策目標(biāo)、多元利益主體、多元利益沖突與協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的合村并居作為一種鄉(xiāng)村社會居住形式的變革，不僅僅是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，也是多方合力共同作用的結(jié)果。新時(shí)期以來，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，各地通過開展合村并居重構(gòu)鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，在一定程度上調(diào)整了城鄉(xiāng)關(guān)系，打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的對立狀態(tài)。同時(shí)，合村并居還有助于轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式，創(chuàng)新治理體制，強(qiáng)化管理與服務(wù)能力，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。然而，在城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策及土地財(cái)政蛋糕等多重因素的刺激下，諸多地方的合村并居演變?yōu)檗r(nóng)民上樓，雖然農(nóng)民的居住方式實(shí)現(xiàn)了城市化，但從業(yè)方式并未真正實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，生活方式和公共管理服務(wù)也都無法達(dá)到市民化標(biāo)準(zhǔn)。所以，在當(dāng)前無論就地城鎮(zhèn)化還是異地城鎮(zhèn)化，仍然有很長的路要走。在推進(jìn)合村并居的實(shí)踐過程中，鄉(xiāng)村雖然獲得了一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但城市卻在這場城鄉(xiāng)要素博弈中占據(jù)絕對優(yōu)勢，導(dǎo)致合村并居演變?yōu)槌鞘袑︵l(xiāng)村資源的單方掠奪，異化為“空間非正義”。合村并居作為推動農(nóng)村居民居住方式、生活方式和社會交往形式轉(zhuǎn)變的一種手段，對于重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、交往、生態(tài)和文化空間，推動基層治理創(chuàng)新確實(shí)具有重要價(jià)值意義，但不應(yīng)該淪為完全的“效率論”，其最終目標(biāo)必須回歸人的現(xiàn)代化。如何協(xié)調(diào)合村并居過程中效率與公平的矛盾，最大限度實(shí)現(xiàn)效率與公平的正向互動是合村并居的內(nèi)在價(jià)值體現(xiàn)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要物質(zhì)文明和精神文明一起抓”。只有將農(nóng)耕文明和現(xiàn)代文明進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，才能不斷提高鄉(xiāng)村社會的文明程度。合村并居作為現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果，本質(zhì)上是城市文明滲透鄉(xiāng)村文明、現(xiàn)代文明改造傳統(tǒng)文明的現(xiàn)代化過程。合村并居是把雙刃劍，強(qiáng)行推進(jìn)的合村并居破壞了鄉(xiāng)村既有的物質(zhì)文明和精神文明，鄉(xiāng)土成為故土，鄉(xiāng)村文明成為鄉(xiāng)村記憶，根植于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人地關(guān)系面臨危機(jī)，以家族血緣關(guān)系為紐帶的熟人社會被陌生社會取代。在極端情況下，合村并居成為消滅農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的一種手段，但難以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文明的保留與進(jìn)化、傳承與創(chuàng)新，以及物質(zhì)文明和精神文明的緊密結(jié)合。中國五千年文明以農(nóng)業(yè)立本，鄉(xiāng)土文化需要以外在感知、體驗(yàn)、追憶的物質(zhì)載體呈現(xiàn)出來，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不同于城市治理現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村完全城市化也絕非可能。但值得注意的是，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中仍有一些地區(qū)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展滯后性，鄉(xiāng)村社會也需要在變革中尋求發(fā)展與出路。在現(xiàn)代化浪潮中，既扎根于傳統(tǒng)又適應(yīng)于未來，在繼承鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，重構(gòu)鄉(xiāng)村文明的物質(zhì)空間和精神空間，以滿足人民群眾對美好生活的需要為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)遵循鄉(xiāng)村社會發(fā)展的一般規(guī)律，進(jìn)而有序推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化才是當(dāng)前鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的真正目標(biāo)，合村并居正是這些問題的外化表現(xiàn)形式。

注釋：

① 魏程琳.“逼民上樓”要不得[EB/OL].[2020-07-03].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202006/116959.html。

② 呂德文.合村并居，一場勞民傷財(cái)?shù)恼垓v[EB/OL].[2020-07-13].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202006/116954.htm。

③ 賀雪峰.我為什么說山東合村并居是大躍進(jìn)[EB/OL].[2020-07-14].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202006/116958.htm。

④ 陳文勝.對農(nóng)村改革底線偏離的山東合村并居[EB/OL].[2020-07-03].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202007/116974.html。

⑤ 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。計(jì)算方法為：2010—2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積擴(kuò)大比例=(51584.1-39758.42)/39758.42=29.74%(單位：平方公里)；2010—2015年城鎮(zhèn)人口增加比例(77116-66978)/66978=15.14%(單位：萬人)。

⑥ 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.第一次全國農(nóng)業(yè)普查取得重大成果(第1號)[R].2001。

⑦ 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第一號)[R].2008。

⑧ 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第一號)[R].2017。

⑨ 中華人民共和國中央人民政府.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知[EB/OL].[2020-09-21].http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/26/content_5277477.htm。