葉小琴，王偉

農(nóng)用地刑事司法保護(hù)充分性的實(shí)證研究

葉小琴，王偉

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

農(nóng)用地刑事司法保護(hù)的充分性是指刑法的適用能夠全面和適當(dāng)懲罰嚴(yán)重侵害農(nóng)用地資源的犯罪行為。綜合運(yùn)用“案件與農(nóng)用地雙多”的立意抽樣及分層抽樣方法，確定470篇非法占用農(nóng)用地罪刑事判決書作為樣本。圍繞保護(hù)范圍全面性、客觀構(gòu)成要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理性、量刑與罪行適應(yīng)性三個(gè)維度的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用地的刑事司法保護(hù)并不充分。建議合理構(gòu)建刑法早期規(guī)制農(nóng)用地犯罪的“防火墻”，實(shí)現(xiàn)從事后懲罰到事前預(yù)防的理念更新，立法層面將定罪的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)改為行為標(biāo)準(zhǔn)并提高法定刑，司法中注重對(duì)各類農(nóng)用地資源和生態(tài)系統(tǒng)的同等保護(hù)。

非法占用農(nóng)用地罪；刑事司法保護(hù)；預(yù)防刑法；國家治理現(xiàn)代化

一、問題的提出

加強(qiáng)農(nóng)用地刑事司法保護(hù)是事關(guān)中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性實(shí)踐問題。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第4條，“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。農(nóng)用地具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)功能，黨和國家越來越重視農(nóng)用地保護(hù)。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)中，我們要“堅(jiān)持藏糧于地，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保把中國人的飯碗牢牢端在自己手中[1]”；同時(shí)，“必須堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，堅(jiān)持走文明發(fā)展道路[1]”。但非法占用農(nóng)用地、破壞生態(tài)的違法行為卻屢禁不止，一些地方違規(guī)占用耕地開展非農(nóng)建設(shè)，工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等①。中央要求從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)行為并嚴(yán)肅追究責(zé)任[2]。刑法是嚴(yán)厲性最強(qiáng)的法律規(guī)范，不過只有在司法實(shí)踐中充分發(fā)揮其保護(hù)農(nóng)用地的作用才能切實(shí)震懾犯罪。

刑法涉及土地保護(hù)的罪名主要包括6個(gè)，非法占用農(nóng)用地罪是《中華人民共和國刑法》制定的唯一專門保護(hù)農(nóng)用地資源的罪，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪、非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪及非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪等罪名主要保護(hù)土地使用權(quán)管理制度，污染環(huán)境罪則通過懲罰嚴(yán)重污染土壤行為保護(hù)土地的基本功能，破壞自然保護(hù)地罪是《中華人民共和國刑法修正案（十一）》新增的保護(hù)國家公園、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的罪名。當(dāng)前的教義學(xué)研究圍繞前5個(gè)罪名探討立法規(guī)定的保護(hù)機(jī)制及入罪條件、司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、量刑等問題。吳萍提出現(xiàn)行刑法以保護(hù)傳統(tǒng)的秩序、人身財(cái)產(chǎn)法益為主，弱化了生態(tài)法益，結(jié)果抬高了侵犯農(nóng)用地犯罪的入罪門檻，無法應(yīng)對(duì)“三權(quán)分置”蘊(yùn)含的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)[3]。章雨潤指出非法占用農(nóng)用地罪為農(nóng)用地權(quán)益保護(hù)提供了有效的刑事護(hù)盾[4]。李嵩譽(yù)認(rèn)為非法占用農(nóng)用地罪存在側(cè)重保護(hù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和對(duì)侵害農(nóng)用地行為犯罪化不足的局限性[5]。葉旺春建議增設(shè)破壞土地質(zhì)量罪等3個(gè)罪名[6]。也有學(xué)者結(jié)合判決書分析農(nóng)用地刑事司法保護(hù)的缺陷。如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)占用林地案件的量刑存在適用緩刑較多、罰金刑波動(dòng)幅度大、法官自由裁量權(quán)大、量刑標(biāo)準(zhǔn)各異等問題，建議細(xì)化罰金標(biāo)準(zhǔn)、合理適用緩刑[7]；還有學(xué)者主張區(qū)分非法占用農(nóng)用地罪和污染環(huán)境罪的界限，構(gòu)建生態(tài)法益可測(cè)量和可轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)，并基于法益重心來調(diào)整刑事制裁路徑，實(shí)現(xiàn)刑事制裁體系的整體升級(jí)[8]。

綜上，既有研究從立法層面肯定非法占用農(nóng)用地罪在土地資源刑法保護(hù)制度中具有最重要地位，并發(fā)現(xiàn)農(nóng)用地刑事司法保護(hù)存在不全面和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，提出增設(shè)罪名或擴(kuò)大解釋等解決路徑。但多是單純通過邏輯推理進(jìn)行的規(guī)范分析，少數(shù)實(shí)證研究要么只分析一個(gè)省一年的非法占用林地案件，要么僅統(tǒng)計(jì)非法占用農(nóng)用地罪不同年度的案件數(shù)量變化，既沒有清晰闡釋刑法立法缺陷與司法保護(hù)不充分的關(guān)系，也缺乏結(jié)合抽樣數(shù)據(jù)進(jìn)行的推斷性分析。明確實(shí)然的入罪標(biāo)準(zhǔn)并發(fā)現(xiàn)實(shí)然與應(yīng)然的差距，需要以司法適用狀況為切入點(diǎn)展開以刑法理論為導(dǎo)向的經(jīng)驗(yàn)研究?；诖耍撐木劢罐r(nóng)用地刑事司法保護(hù)的充分性，擬運(yùn)用抽樣方法分析非法占用農(nóng)用地罪的刑事判決書，從保護(hù)范圍全面性、客觀構(gòu)成要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理性及量刑與罪行適應(yīng)性三方面檢驗(yàn)農(nóng)用地的刑事司法保護(hù)是否充分，從而對(duì)刑法公正適用及制度創(chuàng)新提出建議。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究問題及測(cè)量指標(biāo)

本研究設(shè)計(jì)的具體問題為：“適用非法占用農(nóng)用地罪是否能充分保護(hù)農(nóng)用地？如果不能，如何加強(qiáng)這種保護(hù)？”農(nóng)用地刑事司法保護(hù)的充分性是指刑法的適用能夠全面和適當(dāng)懲罰嚴(yán)重侵害農(nóng)用地資源的犯罪行為，非法占用農(nóng)用地罪的適用狀況對(duì)此最有代表性。犯罪是指具備法益侵害性、刑事違法性和應(yīng)受懲罰性的行為[9]，考察非法占用農(nóng)用地罪是否充分保護(hù)農(nóng)用地及其蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值，需要分析刑法介入農(nóng)用地犯罪的實(shí)際范圍是否適宜、客觀構(gòu)成要件的具體認(rèn)定是否合理、判處的刑罰是否與罪行相適應(yīng)。所以確定保護(hù)范圍全面性、客觀構(gòu)成要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理性、量刑與罪行適應(yīng)性三個(gè)主要維度，再根據(jù)刑事判決書中法律事實(shí)和法律適用的內(nèi)容具體化為若干子維度，并分別確定測(cè)量指標(biāo)，從而構(gòu)建一個(gè)檢驗(yàn)農(nóng)用地刑事司法保護(hù)充分性的評(píng)價(jià)體系。主要維度及測(cè)量指標(biāo)詳見表1。

表1　農(nóng)用地刑事司法保護(hù)充分性的主要維度及測(cè)量指標(biāo)

（二）數(shù)據(jù)來源與樣本

數(shù)據(jù)來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫的非法占用農(nóng)用地罪一審刑事判決書。以2022年1月16日作為數(shù)據(jù)檢索的基準(zhǔn)日，將“案件類型：刑事案件”“文書類型：判決書”“案由：非法占用農(nóng)用地罪”“審理程序：一審”“裁判日期：至2021-12-31”作為高級(jí)檢索條件，檢索到判決文書13928篇②。文書的區(qū)域分布數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古最多，有2386篇，西藏最少，只有3篇，具有明顯的區(qū)域集中化特點(diǎn)③。形成這種特點(diǎn)可能有兩方面原因。首先是農(nóng)用地資源分布不均衡，不同?。ㄗ灾螀^(qū)）耕地面積從94千～17195千公頃不等，黑龍江、內(nèi)蒙古、河南最多；林地面積從82千～25420千公頃不等，四川、云南、內(nèi)蒙古最多；草地面積從13千～80065千公頃不等，西藏、內(nèi)蒙古、新疆最多④。其次，該罪是法定犯，違反土地管理法規(guī)是定罪的必要條件，不同省（自治區(qū)）土地管理制度的差異會(huì)影響刑事案件具體認(rèn)定條件。各省（自治區(qū)）案件數(shù)量和農(nóng)用地?cái)?shù)量的差異性非常顯著，即總體的異質(zhì)性較高，結(jié)合立意與分層抽樣可以把異質(zhì)性較強(qiáng)的總體分成同質(zhì)性較強(qiáng)的子總體，以便提高抽樣效率，針對(duì)性研究代表性地域的農(nóng)用地保護(hù)狀況，進(jìn)而反映全國情況。按以下三個(gè)步驟創(chuàng)建數(shù)據(jù)庫。

首先，運(yùn)用立意抽樣方法確定抽樣框。在刑事案件多且農(nóng)用地資源多的省份中，保護(hù)農(nóng)用地更加緊迫。隨機(jī)抽樣調(diào)查可能忽略這些省份的具體特點(diǎn)，集中分析一定數(shù)量的特定區(qū)域侵害農(nóng)用地刑事案件，才能更準(zhǔn)確反映農(nóng)用地的刑事司法保護(hù)狀況。根據(jù)該罪的區(qū)域集中化特點(diǎn)和刑法分類保護(hù)模式⑤，確定“雙多”的立意抽樣原則——刑事案件多且農(nóng)用地資源多。先篩選判決書數(shù)量超過800篇的內(nèi)蒙古、云南、吉林、黑龍江、河南這五個(gè)省，以及耕地、林地、草地面積分別居前三的九個(gè)省，刪除重復(fù)的省份以后再排除刑事案件較少的四川、新疆、西藏和農(nóng)用地資源相對(duì)較少的吉林、河南，最終確定內(nèi)蒙古2386篇、云南1870篇、黑龍江990篇判決書作為抽樣框。

其次，運(yùn)用分層抽樣方法確定500篇判決書作為抽樣樣本。社會(huì)調(diào)查理論認(rèn)為，分層抽樣能夠更好地模擬樣本對(duì)總體中不同層次的代表性，以便提高抽樣效率，降低誤差[10]。相關(guān)調(diào)查研究也顯示，95%的置信度水平下，500個(gè)樣本的抽樣誤差在 4%～5%，已經(jīng)達(dá)到正式調(diào)查研究所要求的樣本規(guī)模[10]。以省為分層標(biāo)準(zhǔn)，分別抽取內(nèi)蒙古228篇、云南178篇、黑龍江94篇作為樣本。

最后，對(duì)500篇判決書進(jìn)行專家人工數(shù)據(jù)清洗，刪除重復(fù)的、判決結(jié)果為其他罪名的、不公開具體內(nèi)容的文書，最終得到470個(gè)有效樣本。表1所列測(cè)量指標(biāo)中，除專門統(tǒng)計(jì)被告單位量刑情況以外，其他指標(biāo)的分析數(shù)量均為470。

三、結(jié)果與分析

圍繞司法保護(hù)充分性的三個(gè)主要維度及測(cè)量指標(biāo)，使用IBM SPSS Statistics 23.0軟件分析自建數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)樣本案件存在保護(hù)范圍、客觀構(gòu)成要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、量刑與罪行適應(yīng)性等方面的司法保護(hù)不充分的情況。

（一）保護(hù)范圍的全面性分析

立法層面非法占用農(nóng)用地罪的保護(hù)范圍涵蓋各類農(nóng)用地及其承載的生態(tài)法益。但司法機(jī)關(guān)并沒有充分保護(hù)間接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他農(nóng)用地，認(rèn)定犯罪時(shí)很少考慮環(huán)境利益，也很少明確對(duì)生態(tài)系統(tǒng)被破壞的農(nóng)用地進(jìn)行恢復(fù)的措施。

1．其他農(nóng)用地保護(hù)的欠缺

除耕地、林地、草地外，國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）規(guī)定，農(nóng)用地還包括水庫水面、農(nóng)村道路、溝渠、設(shè)施農(nóng)用地等間接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地?！皢尉臀：π远裕茐拈g接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，并不亞于對(duì)直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地的破壞，甚至更大于后者[11]”。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，各要素相互影響、相互作用，對(duì)其他農(nóng)用地的破壞，可能會(huì)影響主要農(nóng)用地的種植條件。例如非法占用水利設(shè)施會(huì)破壞灌溉條件，同樣導(dǎo)致土地沙化與水土流失，威脅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。

非法占用農(nóng)用地罪應(yīng)當(dāng)對(duì)其他農(nóng)用地發(fā)揮同等保護(hù)作用，但定罪量刑具體司法標(biāo)準(zhǔn)的缺乏嚴(yán)重制約了這一點(diǎn)。雖然《中華人民共和國刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）第342條規(guī)定“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”，立法解釋⑤也將草地納入保護(hù)范圍，三件司法解釋⑥分別專門規(guī)定懲處破壞土地、林地和草原資源犯罪行為的標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)其他農(nóng)用地缺乏認(rèn)定“數(shù)量較大”“大量毀壞”的具體司法標(biāo)準(zhǔn)。破壞環(huán)境資源犯罪具有復(fù)雜性和專業(yè)性，司法機(jī)關(guān)在沒有明確法律依據(jù)的情況下很難區(qū)分行政違法與刑事犯罪，于是非法占用其他農(nóng)用地行為也就難以被定罪。470個(gè)樣本中僅有3例的犯罪對(duì)象是其他農(nóng)用地⑦，分別是沼澤濕地、水域及水利設(shè)施用地、河流水面，占比0.64%。后兩個(gè)案例中被告人同時(shí)非法占用耕地、林地，實(shí)際上只是附帶懲治非法占用其他農(nóng)用地的行為。

2．生態(tài)法益保護(hù)的不足

農(nóng)用地是生態(tài)文明的重要載體，數(shù)據(jù)顯示非法占用農(nóng)用地罪對(duì)生態(tài)價(jià)值保護(hù)不足。具體有以下兩方面表現(xiàn)。

第一，生態(tài)破壞并不是“大量毀壞”的重要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！按罅繗摹笔侵冈斐筛?、林地、草地種植條件嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染，或者林地、草地的植被被嚴(yán)重毀壞。如果判決書沒有認(rèn)定“大量毀壞”或僅僅重復(fù)《刑法》第342條，則視為沒有運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)；如果判決書引用司法解釋有關(guān)“大量毀壞”的規(guī)定或進(jìn)行了必要論證，則視為運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)。256個(gè)樣本即54.5%的判決書沒有運(yùn)用農(nóng)用地“大量毀壞”的標(biāo)準(zhǔn)，說明超過一半案件僅依據(jù)“數(shù)量較大”就認(rèn)定犯罪。這表明司法機(jī)關(guān)定罪的重點(diǎn)是農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值或國家土地管理制度，而非生態(tài)價(jià)值。例如，在“袁某某非法占用農(nóng)用地案”中⑧，法院審理查明“非法侵占林地面積31.34畝，造成林地、林木損失365 322.06元”，以經(jīng)濟(jì)損失認(rèn)定“大量毀壞”，并沒有依據(jù)司法解釋具體說明植被或種植條件遭受何種嚴(yán)重毀壞，或環(huán)境如何被嚴(yán)重污染。

第二，多數(shù)案件中毀壞的農(nóng)用地并沒有被恢復(fù)。對(duì)于農(nóng)用地，“一旦發(fā)生土壤污染，僅靠切斷相關(guān)的污染源并不能自然恢復(fù)，這也使得土壤污染的治理成本比較高昂，完全恢復(fù)需要較長的治理周期[12]”。如果不采取措施主動(dòng)干預(yù)，將不利于恢復(fù)農(nóng)用地種植條件或者生態(tài)平衡。樣本中有的被告人在宣判前出于減輕罪責(zé)目的主動(dòng)繳納修復(fù)費(fèi)或修復(fù)生態(tài)，有的判決被告人繳納修復(fù)費(fèi)或修復(fù)生態(tài)。之所以繳納生態(tài)修復(fù)費(fèi)也能保護(hù)生態(tài)，是因?yàn)樵撡M(fèi)用不同于上交國庫的罰金，而是“專款專用”，相關(guān)組織可用這筆費(fèi)用修復(fù)生態(tài)。無論是判決前被告人主動(dòng)繳納生態(tài)修復(fù)費(fèi)或者修復(fù)生態(tài)，還是法院最后判決被告人繳納生態(tài)修復(fù)費(fèi)或者修復(fù)生態(tài)，都能在一定程度上體現(xiàn)刑法司法中對(duì)生態(tài)法益的保護(hù)。但被告人判決前沒有采取生態(tài)修復(fù)行動(dòng)，也沒有被判決承擔(dān)修復(fù)生態(tài)責(zé)任的樣本有348個(gè)，即僅有四分之一的案例關(guān)注恢復(fù)生態(tài)。進(jìn)一步分析10個(gè)法院判處被告人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的案例，僅有一例明確后續(xù)監(jiān)督執(zhí)行措施：“逾期不能恢復(fù)，則在執(zhí)行中委托第三方恢復(fù)，費(fèi)用由被告人負(fù)擔(dān)⑨”。所以即使關(guān)注恢復(fù)生態(tài)的案例中，判決書也不注重確定被告人修復(fù)生態(tài)的責(zé)任形式以及后續(xù)監(jiān)督執(zhí)行措施。這實(shí)際上很可能導(dǎo)致刑事判決書執(zhí)行“落空”，非法占用農(nóng)用地罪保護(hù)生態(tài)功能被虛置。

（二）客觀構(gòu)成要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的合理性分析

構(gòu)成要件決定處罰的不法行為類型，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的合理性對(duì)于分析刑事司法保護(hù)充分性至關(guān)重要。依據(jù)《刑法》第342條，非法占用農(nóng)用地罪的客觀構(gòu)成要件包括：違反土地管理法規(guī)；非法占用并改變農(nóng)用地用途且數(shù)量較大；造成農(nóng)用地大量毀壞。我國對(duì)土地用途統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，如《森林法》第15條規(guī)定：“森林、林木、林地的所有者和使用者不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地”，行為人非法改變土地用途，就違反了相應(yīng)法律，所以“違反土地管理法規(guī)”屬于必要條件且司法適用標(biāo)準(zhǔn)高度一致，論文不予討論。具體分析“數(shù)量較大”“大量毀壞”這兩種構(gòu)成要件具體標(biāo)準(zhǔn)，以及認(rèn)定前述構(gòu)成要件的核心證據(jù)即鑒定意見。

1．“數(shù)量較大”的入罪標(biāo)準(zhǔn)過高

首先，司法解釋規(guī)定的“數(shù)量較大”入罪標(biāo)準(zhǔn)高于人均農(nóng)用地面積，顯然過高。非法占用農(nóng)用地罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)為基本農(nóng)田5畝、非基本農(nóng)田10畝、防護(hù)林或特種用途林5畝、其他林地10畝、草地20畝。然而2019年中國的人均耕地、林地和草地面積分別為1.36、3.02和2.81畝④。農(nóng)用地是稀缺資源，原有植被或種植條件嚴(yán)重毀壞，尤其是對(duì)農(nóng)用地造成的污染往往需要數(shù)年才能恢復(fù)。入罪標(biāo)準(zhǔn)大大高于人均農(nóng)用地面積，而且還必須改變用途并造成大量毀壞才構(gòu)成犯罪，這種司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的合理性需要反思。

其次，犯罪行為實(shí)際毀壞的農(nóng)用地面積，顯著高于入罪標(biāo)準(zhǔn)。以入罪標(biāo)準(zhǔn)為檢驗(yàn)值，對(duì)被侵害的各類農(nóng)用地進(jìn)行單樣本T檢驗(yàn)（表2），發(fā)現(xiàn)被告人毀壞的農(nóng)用地?cái)?shù)量遠(yuǎn)高于入罪標(biāo)準(zhǔn)。平均毀壞基本農(nóng)田21.04畝（=0.050），是入罪標(biāo)準(zhǔn)的4.21倍；非基本農(nóng)田35.64畝（=0.013），是入罪標(biāo)準(zhǔn)的3.56倍。另外，防護(hù)林或特種用途林24.88畝（=0.000），其他林地69.22畝（=0.000），草地124.37畝（=0.000）。除基本農(nóng)田外，其他農(nóng)用地的值都小于0.05，意味著犯罪行為實(shí)際毀壞的農(nóng)用地面積與入罪標(biāo)準(zhǔn)的差異并不是抽樣誤差導(dǎo)致的。雖然基本農(nóng)田的差異不顯著，不過如果將檢驗(yàn)值調(diào)整為我國人均耕地面積的1.36畝，則值為0.023，也小于0.05，說明被毀壞的基本農(nóng)田數(shù)量大于人均面積。犯罪行為一旦對(duì)農(nóng)用地造成損害就難以恢復(fù)，但“數(shù)量較大”標(biāo)準(zhǔn)過高很可能造成刑法介入保護(hù)的時(shí)機(jī)太晚。

表2　農(nóng)用地面積單樣本T檢驗(yàn)表

注：被告人被認(rèn)定有罪的情況下，無須單尾檢驗(yàn)即已知犯罪行為實(shí)際毀壞的農(nóng)用地面積大于或等于入罪標(biāo)準(zhǔn)，但研究目的旨在檢驗(yàn)兩者是否不同，所以使用雙尾檢驗(yàn)；**， * 分別表示1%，5%水平下顯著。

2．“大量毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致

所有樣本中有214個(gè)認(rèn)定“大量毀壞”，但具體標(biāo)準(zhǔn)不一致。以林地為例，大部分判決書對(duì)于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的說明都比較模糊。有的法院認(rèn)定“非法改變用途的林地面積為25.236畝，調(diào)查范圍內(nèi)無林木蓄積⑩”，無林木蓄積的含義是該林地上本來就無林木，還是因?yàn)楸桓嫒说臍膶?dǎo)致林地上沒有林木了，判決書并沒有具體說明。有的法院認(rèn)定“林地用途完全改變，全部種植水稻，毀壞程度達(dá)95%以上?”，95%代表什么含義、以什么標(biāo)準(zhǔn)判斷，也沒有說明。還有法院認(rèn)定“圍剝林木130株，損失活立木蓄積59.876立方米，折合原木材積35.926立方米?”，這實(shí)質(zhì)上是以損壞林木具體數(shù)量代表“大量毀壞”。

更多的判決書是簡(jiǎn)單重復(fù)司法解釋“造成原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞，或嚴(yán)重污染”的規(guī)定?！按罅繗摹睒?biāo)準(zhǔn)混亂不符合刑法明確性原則，更無法體現(xiàn)刑法對(duì)生態(tài)法益的保護(hù)。而且也可能存在不考慮立法規(guī)定的危害結(jié)果僅僅根據(jù)行為狀況入罪的情況，這種早期化治理也有悖罪刑法定原則。

3．鑒定主體混亂

法院認(rèn)定涉罪行為是否符合客觀構(gòu)成要件時(shí)依據(jù)的核心證據(jù)中，鑒定主體的身份、資質(zhì)等都非?；靵y，司法實(shí)踐中并沒有形成相對(duì)統(tǒng)一的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)。全部樣本中記載的鑒定主體包括四類：1）林業(yè)局、森林公安局、自然資源廳?（局）、草原監(jiān)理站、農(nóng)牧業(yè)局等國家行政機(jī)關(guān)；2）司法鑒定中心（鑒定所）、林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)、林業(yè)監(jiān)測(cè)規(guī)劃院等鑒定機(jī)構(gòu)；3）科學(xué)技術(shù)咨詢有限公司、測(cè)繪技術(shù)有限公司、森林資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估有限公司等企業(yè)；4）專業(yè)的技術(shù)人員。另外有229個(gè)樣本即48.7%的案件沒有記載鑒定主體，具體情況包括三種：記載鑒定意見書但不寫明鑒定主體；根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、毀壞程度認(rèn)定技術(shù)報(bào)告等認(rèn)定農(nóng)用地被毀壞的面積與程度；既沒有記載鑒定主體，也沒有相應(yīng)的書證。非法占用農(nóng)用地刑事案件的專業(yè)性問題比較復(fù)雜，沒有記載鑒定主體的判決書接近一半，這很可能是由于司法機(jī)關(guān)對(duì)于鑒定主體的合法性要求缺乏明確性、一致性的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)。

而且，即使法律對(duì)于特定事項(xiàng)明確規(guī)定了鑒定主體，司法機(jī)關(guān)也沒有嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。以耕地為例，依據(jù)2008年國土資源部（現(xiàn)為自然資源部）、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》“關(guān)于移送證據(jù)”的規(guī)定，由市（地）級(jí)或者省級(jí)國土資源行政主管部門對(duì)耕地的破壞程度進(jìn)行鑒定。但對(duì)于犯罪對(duì)象為耕地的全部24個(gè)樣本的分析顯示，僅有4個(gè)樣本（16.7%）的鑒定主體是自然資源廳（局），另外還有4個(gè)是私人企業(yè)，2個(gè)是司法鑒定中心，1個(gè)是專業(yè)技術(shù)人員，13個(gè)沒有記載鑒定主體。

司法實(shí)踐中，鑒定主體的資質(zhì)也是案件的重要爭(zhēng)議焦點(diǎn)?！傲帜彻室鈧?、非法占用農(nóng)用地案”中⑨，辯護(hù)人對(duì)于鑒定意見提出以下質(zhì)疑：“1）鑒定人無土地破壞程度鑒定資質(zhì)；2）沒有法律規(guī)定行政部門可以委托司法鑒定，因此佳木斯市國土資源局無權(quán)委托進(jìn)行司法鑒定；3）鑒定報(bào)告結(jié)論沒有任何科學(xué)依據(jù)?！钡桥袥Q書中并沒有直接針對(duì)前述辯護(hù)意見的回應(yīng)性說理。法院對(duì)于認(rèn)定犯罪的核心證據(jù)沒有展開充分論證，這在一定程度上削弱了判決的說服力，也從側(cè)面反映了鑒定主體的混亂，致使法院無法引用明確法律依據(jù)回應(yīng)辯護(hù)意見。

總之，無論是“數(shù)量較大”還是“大量毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，都涉及專門性問題，法官只有結(jié)合具有法定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)出具的專業(yè)意見才能準(zhǔn)確適用刑法。鑒定主體的混亂勢(shì)必造成客觀構(gòu)成要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失、模糊和不一致，從而不利于依法追訴犯罪。

（三）量刑與罪行的適應(yīng)性分析

罪責(zé)刑相適應(yīng)是《刑法》第5條規(guī)定的基本原則，有兩方面含義：刑罰輕重與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)；對(duì)相似犯罪行為的量刑應(yīng)該均衡，盡量在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)類案同判。司法實(shí)踐中被告人毀壞農(nóng)用地行為被判處的自由刑刑期短，罰金刑數(shù)額較低，緩刑適用率過高，且拘役、有期徒刑或者罰金的具體處罰都難以與罪行的危害程度相適應(yīng)。

1. 量刑畸輕

首先，自由刑的刑期較低。根據(jù)表3，樣本中非法占用農(nóng)用地罪被處拘役的平均刑期是3.31月，低于量刑幅度中線的3.5月；有期徒刑的最長刑期48月，平均刑期14.6月，低于量刑幅度中線的33月；樣本案件中沒有一名被告人被判處法定最高刑60月。此外，還有53人單處罰金、10人免于刑事處罰。

表3　非法占用農(nóng)用地罪量刑統(tǒng)計(jì)結(jié)果

注：470個(gè)樣本中，首部排第一位的被告人共470名，首部排第一位的被告單位共36個(gè)。

其次，緩刑適用率過高。如表3所示，有期徒刑的緩刑率是80.9%，拘役是70.9%，總體緩刑率是67.9%。2019年全國刑事案件的緩刑率是24.6%，妨害社會(huì)管理秩序罪是18.7%，2020年上述兩類罪的緩刑率分別為26.3%、19.7%?，緩刑適用在一定范圍內(nèi)保持穩(wěn)定，妨害社會(huì)管理秩序罪緩刑率低于全部刑事案件。為探尋非法占用農(nóng)用地罪緩刑率顯著高于全部刑事案件和妨害社會(huì)管理秩序罪的原因，還需具體分析各量刑情節(jié)對(duì)適用緩刑的影響。將判決前被告人繳納生態(tài)修復(fù)費(fèi)、判決前被告人主動(dòng)修復(fù)生態(tài)、自首、坦白、獲得諒解、前科或有吸毒史共6項(xiàng)量刑情節(jié)為自變量，將緩刑與否作為因變量進(jìn)行二元Logistic回歸分析，結(jié)果如表4所示。自首、坦白對(duì)緩刑與否有顯著正向影響，前科或有吸毒史有顯著負(fù)向影響，即越是自首或坦白，適用緩刑可能性越高，越是前科或吸毒史，適用緩刑可能性越低，這符合對(duì)量刑情節(jié)的一般認(rèn)知。但判決前繳納生態(tài)修復(fù)費(fèi)或主動(dòng)修復(fù)生態(tài)都沒有對(duì)緩刑與否產(chǎn)生有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的影響，這表明被告人主動(dòng)修復(fù)生態(tài)不是法官適用緩刑的理由，也說明司法實(shí)踐中生態(tài)利益不是非法占用農(nóng)用地罪的主要保護(hù)對(duì)象。雖然緩刑是法官考慮多重因素的裁量結(jié)果，但非法占用農(nóng)用地罪67.9%的超高緩刑率也是不爭(zhēng)的事實(shí)。加上11.3%的單處罰金和2.1%的免予刑事處罰比例，如果不考慮被告人審判前被羈押的時(shí)間，470人中382人即81.3%的被告人實(shí)際上無須為自己毀壞農(nóng)用地的行為付出代價(jià)。這種刑事責(zé)任可謂極輕，不利于犯罪的特殊預(yù)防和一般預(yù)防。

表4　非法占用農(nóng)用地罪緩刑與量刑情節(jié)二元Logistic回歸分析結(jié)果

注：**，*分別表示1%，5%水平下顯著。

最后，罰金刑數(shù)額極低。由表3可知，對(duì)于自然人被告判處罰金的樣本中，并處罰金407人的平均數(shù)額為2.95萬；單處罰金53人的平均數(shù)額為5.3萬。被告人被判處主刑的，罰金數(shù)額會(huì)相應(yīng)降低。36個(gè)被告單位中最高罰金200萬，最低0.3萬，平均19.63萬。單位罰金的四分位數(shù)分別是3、5、11.5，從小到大排序的75%位置數(shù)值是11.5，小于平均數(shù)19.63萬，說明較小的數(shù)額偏多。在單位罰金最大值200萬的案例中?，被告單位非法占用1184.31畝林地，毀壞256.9立方米林木蓄積，每畝罰金僅1689元。依照2014年《土地管理法實(shí)施條例》第42條，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，“罰款額為非法占用土地每平方米30元以下”的規(guī)定，每畝最高也能罰款2萬元。而且根據(jù)2021年修訂的前述條例第57條，非法占用土地行為的法律責(zé)任被明顯加重為“罰款額為非法占用土地每平方米100元以上1000元以下”。數(shù)據(jù)分析表明，觸犯刑事犯罪的罰金顯著低于行政罰款標(biāo)準(zhǔn)，這顯然是刑事司法保護(hù)的不充分。

2．罪刑不適應(yīng)

《刑法》第342條將“數(shù)量較大”規(guī)定為非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件，那么應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這個(gè)推論：非法占用并毀壞農(nóng)用地的面積越大，刑事違法性程度越高，相應(yīng)的量刑也越重。所以刑罰與毀壞面積的相關(guān)性是反映量刑與罪行適應(yīng)性的重要維度。

為了對(duì)不同犯罪行為的量刑進(jìn)行橫向比較，本文設(shè)置變量“總面積”這項(xiàng)主要的危害后果來表征罪行的違法性程度。首先，統(tǒng)計(jì)每個(gè)樣本中被毀壞的農(nóng)用地面積。其次，因?yàn)椴煌愋娃r(nóng)用地的入罪標(biāo)準(zhǔn)不同，相同數(shù)量的不同農(nóng)用地所代表的法益重要性不同，進(jìn)一步對(duì)面積數(shù)量進(jìn)行加權(quán)處理。以非基本農(nóng)田、其他林地入罪標(biāo)準(zhǔn)10畝與其他類型農(nóng)用地的對(duì)應(yīng)比例作為加權(quán)系數(shù)，據(jù)此分別繪制總面積與有期徒刑和罰金的散點(diǎn)圖（圖1,2）。需要說明的是，總面積不是對(duì)危害結(jié)果的精確計(jì)算，只是測(cè)量罪行違法性程度的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

分析發(fā)現(xiàn)，非法占用農(nóng)用地罪的量刑與罪行嚴(yán)重性不相適應(yīng)，總面積與量刑沒有形成罪行越重、刑期越長或罰金數(shù)額越高的基本趨勢(shì)。第一，根據(jù)圖1和圖2，總面積分別與有期徒刑、罰金的散點(diǎn)圖沒有形成一條從左往右呈上升趨勢(shì)的直線或曲線，而是分布較為集中，有的甚至總面積越大量刑越輕。有資料顯示，毀壞林地120.7畝，被判有期徒刑2年；毀壞林地320.8畝，卻被判處有期徒刑1年?。被毀壞的農(nóng)用地面積最能代表行為的法益侵害性，其在量刑中的權(quán)重應(yīng)該最重要，即使不能期待總面積與刑罰形成嚴(yán)格函數(shù)關(guān)系，但至少應(yīng)當(dāng)形成罪行越重、量刑越重的基本趨勢(shì)，不過散點(diǎn)圖并未顯示這種趨勢(shì)。第二，總面積與拘役及有期徒刑刑期、罰金數(shù)額之間只存在低度相關(guān)關(guān)系。斯皮爾曼（spearman）相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)（表5），總面積與拘役、有期徒刑、罰金的相關(guān)系數(shù)分別是0.404、0.462、0.368，三者值均為0.000，小于0.01，即相關(guān)性是顯著的，這也說明數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)量刑存在一定影響。相關(guān)系數(shù)的正負(fù)代表相關(guān)方向，絕對(duì)值越接近1，相關(guān)程度越高，總面積與拘役刑期、有期徒刑刑期、罰金數(shù)額的相關(guān)系數(shù)都在0.3至0.5之間，都是低度相關(guān)關(guān)系，表明刑罰嚴(yán)厲程度并沒有很好體現(xiàn)犯罪行為危害程度。

圖1　總面積·有期徒刑散點(diǎn)圖

圖2　總面積·罰金散點(diǎn)圖

表5　總面積與量刑等級(jí)斯皮爾曼（spearman）相關(guān)性

注：相關(guān)系數(shù)的顯著性檢驗(yàn)只涉及變量之間是否具有顯著的線性相關(guān)關(guān)系，無須比較大小，因此使用雙尾檢驗(yàn)。**在1%級(jí)別（雙尾）相關(guān)性顯著。

四、結(jié)論和建議

對(duì)于非法占用農(nóng)用地罪司法適用狀況的分析表明，農(nóng)用地的刑事司法保護(hù)并不充分。保護(hù)范圍不全面，客觀構(gòu)成要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不合理，量刑與罪行不適應(yīng)。

根據(jù)上述結(jié)論，提出以下三方面政策建議。

第一，實(shí)現(xiàn)從事后懲罰到事前預(yù)防的理念更新，完善農(nóng)用地犯罪的刑法治理體系，從而推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國的核心要義[13]。在犯罪問題日益嚴(yán)重的當(dāng)下，“深化國家治理必然要求強(qiáng)化刑事治理能力，提升犯罪治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”[14]。非法占用農(nóng)用地造成種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染環(huán)境，必然造成大量農(nóng)用地基本功能喪失或者遭受永久性破壞，并威脅國家糧食安全和生態(tài)安全。不能只把刑法作為事后懲罰的“消防隊(duì)”，建議發(fā)揮刑法的積極作用，樹立合理構(gòu)建刑法早期規(guī)制農(nóng)用地犯罪“防火墻”的理念。

第二，立法層面通過適度犯罪化實(shí)現(xiàn)提前保護(hù)，并增設(shè)加重法定刑。立法指導(dǎo)司法，司法中量刑較輕，很可能與立法規(guī)定的入罪標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)和法定刑較輕有關(guān)。建議將定罪的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)改為行為標(biāo)準(zhǔn)并提高法定刑。這樣犯罪圈被適度擴(kuò)大，只要非法占用農(nóng)用地且改變用途，達(dá)到“數(shù)量較大”就構(gòu)成犯罪，適用現(xiàn)行刑法的三年以下有期徒刑法定刑幅度。同時(shí)將原來作為入罪條件的“大量毀壞”和其他嚴(yán)重情節(jié)規(guī)定為加重處罰情節(jié)，增設(shè)三年以上七年以下有期徒刑的法定刑。

第三，刑事司法中注重對(duì)各類農(nóng)用地資源和生態(tài)系統(tǒng)的同等保護(hù)。一是司法解釋完善被告人承擔(dān)非刑罰處罰措施的制度，判決書中明確生態(tài)修復(fù)的方式和跟蹤機(jī)制，為后續(xù)監(jiān)督判決的執(zhí)行提供法律依據(jù)。建議將生態(tài)恢復(fù)措施作為緩刑“有悔罪表現(xiàn)”條件的考慮因素，通過刑事司法切實(shí)推動(dòng)生態(tài)修復(fù)。二是司法解釋明確其他農(nóng)用地“數(shù)量較大”“大量毀壞”的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于耕地、林地、草地以外的其他農(nóng)用地，建議以耕地為基準(zhǔn)確定一個(gè)概括性的“數(shù)量較大”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。還可以參考2012年最高人民法院《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》，只要在耕地或林地上實(shí)施建窯、修房、采石等行為就直接推定為“大量毀壞”，而不要求造成農(nóng)用地基本功能喪失或者永久性破壞。三是司法解釋統(tǒng)一鑒定主體的范圍及資質(zhì)，明確農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等行政機(jī)關(guān)出具報(bào)告的作用，規(guī)范委托社會(huì)機(jī)構(gòu)鑒定的具體事項(xiàng)。司法實(shí)踐中定罪時(shí)慎重對(duì)待個(gè)別專業(yè)技術(shù)人員出具的意見或者沒有進(jìn)行鑒定的情況。

① 參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào)）。

② 北大法寶是動(dòng)態(tài)更新的，所以此后以相同條件檢索，結(jié)果可能會(huì)有一定變化。

③ 其他地域的判決書篇數(shù)為：云南1870、吉林1612、黑龍江990、河南 849、河北736、遼寧594、湖南508、江西460、廣東388、福建356、湖北350、陜西327、山東293、廣西272、新疆270、貴州270、山西228、四川222、甘肅176、安徽165、浙江113、青海80、寧夏76、海南60、江蘇55、重慶52、天津32、北京28、上海7、鐵路法院57，其他43。

④ 數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》。

⑤ 依據(jù)2001年8月31日全國人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》，刑法第342條的“違法土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。

⑥ 2000年最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、2005年最高人民法院《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、2012年最高人民法院《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》。

⑦ 黑龍江省綏棱林區(qū)基層法院(2015)綏棱林刑初字第2號(hào)刑事判決書；云南省昆明市盤龍區(qū)人民法院(2019)云0103刑初598號(hào)刑事判決書；內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂倫春自治旗人民法院(2017)內(nèi)0723刑初119號(hào)刑事判決書。

⑧ 黑龍江省賓縣人民法院(2016)黑0125刑初324號(hào)刑事判決書。

⑨ 黑龍江省同江市人民法院(2018)黑0881刑初39號(hào)刑事判決書。

⑩ 云南省安寧市人民法院(2017)云0181刑初257號(hào)刑事判決書。

?黑龍江省齊齊哈爾市龍沙區(qū)人民法院(2018)黑0202刑初182號(hào)刑事判決書。

?云南省景洪市人民法院(2019)云2801刑初9號(hào)刑事判決書。

? 數(shù)據(jù)來源：《2020中國法律年鑒》第1284頁；《2021中國法律年鑒》第1401頁。

?云南省元謀縣人民法院(2016)云2328刑初8號(hào)刑事判決書。

?云南省景洪市人民法院(2018)云2801刑初268號(hào)刑事判決書；內(nèi)蒙古自治區(qū)突泉縣人民法院 (2019)內(nèi)2224刑初97號(hào)刑事判決書。

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An empirical study on the adequacy of protection for agricultural land in criminal justice

YE Xiaoqin, WANG Wei

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The adequacy of protection for agricultural land in criminal justice refers to the situation in which the application of criminal law can comprehensively and properly punish the serious criminal acts of infringing on agricultural land. By jointly using the purposive sampling of “numerous criminal cases and much agricultural land” and stratified sampling methods, 470 criminal judgments of the crime of occupying agricultural land illegally are determined as samples. Three dimensions are chosen, including comprehensiveness of the protection scope, rationality of the criteria for determining objective constitutive requirements of crime, and proportionality between punishment and crime. It is found that the protection of agricultural land in criminal justice is inadequate. It is suggested to construct “firewall” for the early regulation on the criminal acts of infringing on agricultural land, in order to update the concept from post punishment to advance prevention; to change the result standard of conviction into behavior standard and raise the punishment at the legislative level; and to pay attention to the equal protection of all kinds of agricultural land resources and ecosystem in criminal justice.

crime of occupying agricultural land illegally; protection in criminal justice; preventive criminal law; modernization of national governance

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.02.009

D914

A

1009–2013(2022)02–0075–09

2022－02－18

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（20BFX 164）；武漢大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助自主科研項(xiàng)目（2020年“環(huán)境犯罪治理機(jī)制與路徑的實(shí)證研究”）

葉小琴（1978—），女，湖北鄂州人，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事刑法學(xué)研究。

責(zé)任編輯：黃燕妮